Projet de loi de finances pour 2025 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 144 (2024-2025), tome II, fascicule 1, déposé le 21 novembre 2024

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 29

Fixation pour 2025 de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
et des variables d'ajustement

Le présent article fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2025 à 27,2 milliards d'euros, maintenant à périmètre constant et courant le montant voté en loi de finances initiale pour 2024.

Il établit également le niveau des dotations et des compensations d'exonérations entrant dans le périmètre des variables d'ajustement.

Pour 2025, le présent article propose une minoration de ces variables de 487 millions d'euros, soit le niveau le plus élevé depuis 2017.

Il reconduit également le plafonnement du prélèvement sur recettes (PSR) de compensation du relèvement du seuil du versement transport revenant aux autorités organisatrices de la mobilité à 48 millions d'euros.

Le rapporteur général estime que la révision des variables d'ajustement proposée par le présent article est la moins mauvaise solution pour maîtriser le volume des concours financiers de l'État dans le contexte d'un nécessaire redressement budgétaire massif. D'une part, parce que cette baisse est compensée en grande partie par le dynamisme des compensations versées par l'État au titre des réductions et exonérations de fiscalité locale. D'autre part, parce qu'elle porte sur des dispositifs, introduits pour compenser un réforme fiscale intervenue il y a maintenant près de 15 ans et dont les effets sont de plus en plus éloignés de la réalité économique de nos territoires.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA DOTATION GÉNÉRALE DE FONCTIONNEMENT CONSTITUE LE CONCOURS FINANCIER AUX COLLECTIVITÉS LE PLUS IMPORTANT

A. RAPPEL DES MODALITÉS DE FIXATION DE LA DGF ET DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

1. Fixation et composition de la DGF

Instituée par la loi du 3 janvier 1979^587(*), la dotation globale de fonctionnement (DGF) vise à compenser les charges supportées par les collectivités territoriales, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger les inégalités de richesses entre les territoires.

Depuis 2011, le montant global de DGF est fixé chaque année en loi de finances au sein de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). À partir de ce montant :

- la fixation du montant de la DGF des départements est régie par l'article L. 3334-1 du CGCT ;

- le montant de la DGF du bloc communal n'est pas expressément fixé en loi de finances mais correspond au solde entre le montant total de la DGF et la DGF des départements, aux termes de l'article L. 2334-1 du CGCT.

Pour chaque catégorie de collectivité, la DGF comporte deux parts :

- la part forfaitaire qui correspond à un tronc commun perçu par toutes les collectivités bénéficiaires ;

- la part péréquation, dont les composantes sont reversées aux collectivités considérées comme les plus défavorisées.

La part départementale se compose d'une dotation forfaitaire, d'une dotation de compensation, d'une dotation de péréquation urbaine (DPU)^588(*) et d'une dotation de fonctionnement minimale (DFM)^589(*).

La part communale se compose d'une dotation forfaitaire, d'une dotation de solidarité urbaine (DSU), d'une dotation de solidarité rurale (DSR) et d'une dotation nationale de péréquation (DNP).

Enfin, la part intercommunale à destination des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) se compose d'une dotation d'intercommunalité et d'une dotation de compensation.

2. La définition des variables d'ajustement

Les différents concours financiers de l'État aux collectivités enregistrent des évolutions indépendantes, telles que la progression des dotations de péréquation ou encore l'augmentation liée à l'évolution démographique.

Aussi, afin de rendre les évolutions des concours financiers compatibles avec les objectifs de maîtrise des dépenses publiques, ces derniers ont fait l'objet de mesures de maîtrise dès la loi de finances initiale (LFI) pour 2008^590(*) qui prévoyait de réduire à la seule inflation la progression de l'ensemble des concours de l'État. Dès lors, les dotations dont les taux de croissance étaient supérieurs à l'inflation était compensée par la baisse corrélative d'autres dotations, dites « variables d'ajustement », dont le montant était ajusté en conséquence.

Dans le prolongement de cette logique, la LFI 2009^591(*) a étendu le nombre de ces variables de manière à répartir plus équitablement la charge entre les différentes dotations faisant l'objet d'une minoration.

Depuis, dès l'élaboration du projet de loi de finances, les évolutions tendancielles des prélèvements sur recettes au profit des collectivités ou des dotations budgétaires doivent être gagées au sein des concours financiers par la minoration de certains concours.

Jusqu'à 2016, les variables d'ajustement étaient constituées :

- d'une partie des compensations d'exonérations de fiscalité locale ;

- de la part de la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (dite « dotation carrée ») qui correspondait à d'anciennes compensations d'exonérations antérieures à la réforme de la taxe professionnelle déjà ajustables ;

- de la totalité de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP).

Entre 2017 et 2019, l'assiette des variables a été élargie aux dotations figées issues de la réforme de la taxe professionnelle pour neutraliser la dynamique importante d'un certain nombre de dotations et prélèvements sur recettes au sein l'enveloppe des concours financiers :

- l'article 33 de la loi de finances pour 2017^592(*) a inclus à l'assiette des compensations soumises à minoration : la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions et des départements, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et la totalité de la dotation pour transferts de compensations d'exonération de fiscalité directe locale des régions et des départements ;

- l'article 77 de la loi de finances pour 2019^593(*) a élargi le périmètre des variables d'ajustement à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- l'article 73 de la loi de finances pour 2020^594(*) a élargi l'assiette au PSR de compensation du versement transport, destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d'assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport.

Par ailleurs, depuis 2018, l'objectif affiché de ces variables d'ajustement est également de respecter la trajectoire d'évolution du montant des concours financiers de l'État aux collectivités locales telle que fixée par les lois de programmation des finances publiques (LPFP). La loi de programmation des finances publiques pour la période 2023 à 2027^595(*) prévoit, une évolution des concours financiers décomposée comme suit :

Trajectoire d'évolution des concours financiers de l'État
aux collectivités territoriales fixée par la LPFP 2023-2027

(en milliards d'euros courants, à périmètre constant)

	2023	2024	2025	2026	2027
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée	6,7	7,1	7,62	7,88	7,79
Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions	5,09	5,38	5,58	5,78	6,01
Autres concours (crédits RCT et PSR hors FCTVA)	41,06	41,5	41,74	42	42,25
Total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales (hors mesures exceptionnelles)	52,85	53,98	54,94	55,66	56,04

Source : article 14 de la LPFP 2023-2027

Elle inclut ainsi les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales et les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

À noter cependant que l'évolution du FCTVA, tout comme celle de la TVA affectée aux régions, est mentionnée à titre indicatif mais n'est pas plafonnée strictement, les versements y afférents dépendant du niveau des investissements réalisés par les collectivités pour la première et du dynamisme de la TVA pour la seconde.

B. L'ÉVOLUTION DE LA DGF ET DES TRANSFERTS FINANCIERS ENTRE 2023 ET 2024

1. L'exécution 2023 des transferts financiers aux collectivités territoriales

En 2023, l'exécution des transferts financiers aux collectivités territoriales s'est établie à 105,1 milliards d'euros et se décompose ainsi :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 53,5 milliards d'euros hors mesures exceptionnelles, dépassant les 52,85 milliards d'euros prévus par la loi de programmation des finances publiques. Ils sont répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 43,9 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement, qui représente 26,9 milliards d'euros), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 (5,1 milliards d'euros) et aux départements depuis 2021 (279 millions d'euros) ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (4,5 milliards d'euros en AE) ;

- la fiscalité transférée pour 39,2 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 0,8 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 11,3 milliards d'euros.

Cette exécution est inférieure de 0,7 milliard d'euros au montant total fixé dans la LFI 2023^596(*) (105,9 milliards d'euros).

En 2023, la DGF exécutée, d'un montant de 26,9 milliards d'euros, représentait 50,3 % du total des concours financiers exécutés et 25,6 % du total des transferts financiers.

Structure de la DGF en LFI 2023

(en euros)

Source : DGCL

2. Les montants prévus en LFI 2024 pour les transferts financiers

Le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élevait, dans la LFI 2024^597(*), à 104,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et se composait comme suit :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 54,4 milliards d'euros, 54,0 milliards d'euros hors mesures exceptionnelles, ce dernier montant excédant de peu les 53,98 milliards inscrits en loi de programmation des finances publiques. Ils sont répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 45,1 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 pour 5,3 milliards d'euros et aux départements depuis 2021 pour 293 millions d'euros ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,1 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 36,4 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 1,3 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

Le montant de la DGF a été fixé, en LFI 2024, à 27 245 046 362 euros soit 313,6 millions d'euros de plus qu'en LFI 2023 (26 931 362 549) à périmètre courant.

Ce montant de DGF, en LFI 2024, représente 60,5 % des PSR, 50,1 % du total des concours financiers et 26,2 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Structure de la DGF en LFI 2024

(en euros)

Source : DGCL

Évolution des transferts financiers entre la LFI 2020 et la LFI 2024

(autorisations d'engagement en milliards d'euros)

	2020	2021	2022	2023	2024
Total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales	116,1	104,2	106,2	*105,9*	*105,5*
I - Concours de l'État en faveur des collectivités territoriales (hors crédits DGCL)	49,5	52,1	53,1	*55,4*	*54,8*
a) Prélèvements sur recettes de l'État	41,2	43,4	43,2	45,6	45,1
Dont Dotation globale de fonctionnement (DGF)	26,8	26,8	26,8	26,9	27,2
b) Mission "Relations avec les collectivités territoriales" (hors crédits DGCL)	3,8	4,2	4,9	4,4	4,1
c) Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée aux régions (ex-DGF)	4,4	4,3	4,7	5,1	5,4
d) Fonds de sauvegarde des départements (art 16 et 208 LFI 2020)	-	0,3	0,3	0,3	0,3
II - Contreparties de dégrèvements et transferts financiers divers	28,1	14,0	12,3	11,4	11,1
III - Fiscalité transférée (hors formation professionnelle et apprentissage)	37,3	37,3	40,0	38,3	38,7
IV - Financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage	1,2	0,9	0,9	0,8	0,8
V - TICPE-DRONISEP^598(*)	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Source : DGCL, les collectivités locales en chiffres, 2024

C. L'ÉVOLUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT ENTRE 2023 ET 2024

Entre 2023 et 2024, le périmètre des variables d'ajustement n'a pas été étendu et les montants de minoration ont augmenté. Initialement d'un montant de 67 millions d'euros (20 millions d'euros pour les départements, 20 millions d'euros pour les régions, 14 millions d'euros pour les communes et 13 millions d'euros pour les FDPTP) en PLF 2023, les minorations ont ensuite été ramenées, en LFI 2024 à 47 millions d'euros (20 millions pour les régions, 14 millions pour les départements et 13 millions pour les FDPTP).

Montants annuels des réductions des « variables d'ajustement »

dans les lois de finances (2013-2024) et solde restant à réduire à fin 2023

(autorisations d'engagement en millions d'euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	Solde restant
Montant du gage dans le PLF	201	298	326	67	787	323	144	120	50	50	45	67	-
Montant total du gage dans la LFI	201	226	285	82	589	292	159	148	51	50	15	47
dont alloc. compensatrices minorées (PSR comp. d'exo.)	63	77	97	26	126	-	-	-	-	-	-	-	-
dont dotations de compensation	138	149	188	56	463	292	159	148	51	50	15	47	-
Détail des dotations de compensation
DTCE (Dot.2) régions	65	71	89	26	20	6	15	20	18	25	-	-	16
DTCE (Dot.2) départements	65	71	89	26	72	-	15	24	20	-	10	-	362
DUCSTP (suppr. en 2019)	73	79	99	29	112	51	-	-	-	-	-	-	-
FDPTP « bloc communal »	-	-	-	-	34	56	49	-	-	-	-	12	272
DCRTP régions	-	-	-	-	56	39	30	49	8	25	5		467
DCRTP Départements	-	-	-	-	169	3	30	-	5	-	-	20	1 243
DCRTP « bloc communal »	-	-	-	-	-	137	20	10	-	-	-	15	1 130
PSR compensation VM « bloc communal »	-	-	-	-	-	-	-	45	-	-	-	-	48
Montant non réduit dans la LFI													3 539

DCRTP : dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ; DTCE : dotation pour transferts de compensations d'exonérations ; DUCSTP : dotation unique de compensation de la suppression de la taxe professionnelle ; FDPTP : dotation aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ; PSR : prélèvement sur recettes ; VM : versement mobilité.

Source : commission des finances d'après Cour des comptes et documents budgétaires

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE DGF STABLE A PLUS DE 27 MILLIARDS D'EUROS MAIS UNE MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT EN FORTE HAUSSE

A. UNE DGF MAINTENUE À 27,2 MILLIARDS D'EUROS DANS SON ENSEMBLE, AVEC UNE PART EN LÉGÈRE HAUSSE DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION

À périmètre constant et courant, le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élèvent, dans le PLF 2025, à 103,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE). Il se décompose entre les éléments suivants :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 53,5 milliards d'euros, respectant pour la première fois la trajectoire fixée par la LPFP 2023-2027 qui prévoit des concours financiers à hauteur de 54,9 milliards d'euros en 2025 hors mesures exceptionnelles. Le rapporteur général souligne que ce constat reste vrai si l'on maintient inchangées les conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Il propose en effet la suppression de l'article 30 du projet de loi de finances qui module ces conditions, pour un gain espéré de 795 millions d'euros pour l'État en 2025 (cf. infra) : en intégrant la suppression de cet article, les concours financiers s'élèveraient à 54,3 milliards d'euros. Les concours financiers sont répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 44,2 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 pour 5,3 milliards d'euros et aux départements depuis 2021, pour 281 millions d'euros, ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,0 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 38,6 milliards d'euros auxquels s'ajoute 1,3 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

Les prélèvements sur recettes de l'État en faveur des collectivités s'établissent à 44,2 milliards d'euros.

Parmi ces PSR, le montant de la DGF est fixé, pour 2025, à 27 244 686 833 euros par le I du présent article, soit une augmentation de 359 529 euros par rapport à la LFI 2024.

Cette apparente stabilité masque trois évolutions, sous la forme de hausse des dotations de péréquation :

- + 150 millions d'euros sur la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

- + 140 millions d'euros sur la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- + 90 millions d'euros sur la dotation d'intercommunalité (DI) ;

- + 10 millions d'euros sur la dotation de péréquation des départements (DPD).

Ces hausses sont financées par l'écrêtement de la part de dotation forfaitaire du bloc communal.

Par ailleurs, 2,5 millions d'euros de la DGF sont affectés au fonds d'aide pour le relogement d'urgence prévu à l'article L. 2335-15 du code général des collectivités territoriales

Une mesure de périmètre d'ampleur réduite figure au projet de loi de finances 2025 : la recentralisation de la compétence vaccination en Ardèche et Charente-Maritime (-360 000 euros).

En 2025, la DGF représente à elle seule 61,7 % des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, 50,9 % du total des concours financiers et 26,3 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

B. UNE MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT EN FORTE HAUSSE

Le présent article fixe le périmètre et les montants pour 2024 des variables d'ajustement. Ainsi, le II prévoit d'inclure dans le champ des variables d'ajustements :

- le PSR de compensation du versement transport, qui ne fait toutefois l'objet d'aucune nouvelle minoration puisque le A du même II modifiant l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 maintient le plafonnement à son niveau de 2022, 2023 et 2024 soit 48 020 650 euros ;

- s'agissant de la DTCE des départements et des régions qui est fixée en 2025, pour les départements, par le a) du 1° du B du même II modifiant ainsi le XVIII (alinéa 15) du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010, et pour les régions par le b) du 1° du B du II : l'article prévoit pour chacune de ces dotations qu' « au titre de 2025, le montant est égal au montant versée en 2024 » ;

- s'agissant de la DCRTP :

· pour les départements, elle est fixée, en 2025, par le a) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.5 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 à 1 204 315 500 euros soit une diminution de 39 millions d'euros par rapport à 2023 (1 243 315 500 euros) ;

· pour les régions, elle est fixée à 278 463 770 129 770 euros soit une diminution de 189 millions d'euros par rapport au niveau de 2024 (467 129 770 euros) par le même a) du 2° du B du même II du présent article ;

· pour la bloc communal, la DCRTP est fixée à 928 540 780 euros par le b) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.6 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 soit une diminution de 201 millions d'euros par rapport à 2024 (1 129 768 465 euros) ;

- la dotation des FDPTP, qui est fixée, en 2025, par le C du même II modifiant l'article 1648 A du code général des impôts à 214 278 401 euros soit une diminution de 58 millions d'euros par rapport à 2023 (272 278 000 euros).

Évolution des variables d'ajustement entre 2020 et 2025

(en millions d'euros)

	DTCE				DCRTP						FDPTP	?	VM	?	Total	?
	Dept	?	Rég.	?	Dept	?	Rég.	?	Bloc com.	?	FDPTP	?	VM	?	Total	?
2020	393		59		1 273		500		1 145		284		48		3 702
2021	372	-20	41	-18	1 268	-5	492	-8	1 145	0	284	0	48	0	3 651	-51
2022	372	0	16	-25	1 268	0	467	-25	1 145	0	284	0	48	0	3 601	-50
2023	362	-10	16	0	1 263	-5	467	0	1 145	0	284	0	48	0	3 586	-15
2024	362	0	16	0	1 243	-20	467	0	1 130	-15	272	-12	48	0	3 539	-47
2025	362	0	16	0	1 204	-39	278	-189	929	-201	214	-58	48	0	3 052	-487

Source : commission des finances d'après documents budgétaires

Ainsi, le champ des variables d'ajustement n'est pas élargi par rapport aux années précédentes mais les montants de certaines minorations ont évolué de sorte que, en 2025, la minoration proposée, soit 487 millions d'euros, est supportée à hauteur de 259 millions d'euros par le bloc communal, de 189 millions d'euros par les régions et de 39 millions par les départements.

Ce montant de gage enregistre une hausse importante, mais qui reste inférieure à celle de 2017.

Montant de la minoration des variables d'ajustement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après documents budgétaires

Le PSR de compensation du versement mobilité

L'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre de finances pour 2016 a institué un prélèvement sur recettes de l'État destiné à compenser les pertes de recettes résultant, pour les autorités organisatrices de la mobilité, Ile-de-France Mobilités, la métropole de Lyon ou l'autorité organisatrice de transports urbains qui s'est substituée à la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport, de la réduction du champ des employeurs assujettis au versement transport.

Ce mécanisme de compensation est destiné à neutraliser l'effet financier du relèvement du seuil d'assujettissement des employeurs au versement transport de 9 à 11 salariés à compter de 2016.

Ce PSR a été plafonné pour la première fois en 2020 à 48 millions d'euros. Ce plafonnement a depuis lors été reconduit dans chaque projets de loi de finances depuis cette date.

Source : commission des finances

C. LE MAINTIEN D'UNE RÉPARTITION DES MINORATIONS AU PRORATA DES RECETTES RÉELLES DE FONCTIONNEMENT

Le III du présent article prévoit, comme les années précédentes, que pour chacune des dotations minorées en application du XVIII et du XIX du 8 de l'article 77 et des 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le montant de la minoration est réparti entre les collectivités ou établissements bénéficiaires de la dotation au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'exercice 2023.

De surcroît, l'article précise que si, pour l'une de ces collectivités ou l'un de ces établissements, la minoration de l'une de ces dotations excède le montant perçu en 2023, la différence est répartie entre les autres collectivités ou établissements selon les mêmes modalités.

Par ailleurs, le III de l'article 29 vient préciser le périmètre des recettes réelles de fonctionnement (RRF) en indiquant :

- d'une part, qu'il s'agit des opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 7, à l'exception des opérations d'ordre budgétaires, des atténuations de produits et des produits des cessions d'immobilisations ;

- d'autre part, que ces recettes réelles de fonctionnement doivent être minorées des produits exceptionnels sur opérations de gestion, des mandats annulés sur exercices antérieurs ou atteints par la déchéance quadriennale, des subventions exceptionnelles et des autres produits exceptionnels, tels que constatés dans les comptes de gestion afférents à l'année 2023.

Dans des cas spécifiques, d'autres minorations doivent être appliquées. Ainsi :

- pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, ces recettes sont également minorées du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres, tel que constaté dans les comptes de gestion afférents à l'année 2023 ;

- pour les communes situées sur le territoire de la Métropole du Grand Paris, ces recettes sont minorées des recettes reversées au titre des contributions au fonds de compensation des charges territoriales, telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'année 2023.

Enfin, pour certaines collectivités, les RRF prises en compte sont affectées d'un pourcentage qui diffère selon la destination de chaque dotation :

- pour la métropole de Lyon, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 44,55 % ou de 55,45 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences intercommunales ou départementales ;

- pour la collectivité territoriale de Guyane, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 79,82 % ou de 20,18 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la Martinique, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 81,58 % ou de 18,42 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la collectivité de Corse, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 43,44 % ou de 56,56 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales.

Coefficients applicables au montant de recettes réelles de fonctionnement
de la métropole de Lyon, des collectivités territoriales de Guyane
et de Martinique et de la collectivité de Corse pour le calcul de la minoration
des variables d'ajustement

	Dotation versée au titre de compétences intercommunales	Dotation versée au titre de compétences départementales	Dotation versée au titre de compétences régionales
Métropole de Lyon	44,55 %	55,45 %
Collectivité territoriale de Guyane		79,82 %	20,18 %
Collectivité territoriale de Martinique		81,58 %	18,42 %
Collectivité de Corse		43,44 %	56,56 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article 29

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du présent projet de loi de finances, celui-ci est considéré comme ayant été rejeté et le présent article n'a pas été adopté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE DGF MAINTENUE À UN NIVEAU APPROPRIÉ ET UN EFFORT IMPORTANT, MAIS INÉVITABLE, SUR LES VARIABLES D'AJUSTEMENT

A. UNE DGF STABLE, COMME LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L'ÉTAT DANS LEUR ENSEMBLE

Évolution des concours financiers entre la LFI 2023 et le PLF 2024

(AE, en millions d'euros)

	LFI 2024	PLF 2025 à périmètre courant	? en M€	? en %
PSR de l'État	45 058	44 189	- 869	- 1,9 %
dont DGF	27 245	27 245	- 0	0,0 %
Mission "Relations avec les CT"	4 087	4 001	- 86	- 2,1 %
TVA des régions	5 272	5 272	-	0,0 %
Transferts financiers divers	11 656	10 054	- 1 602	- 13,7 %
Fiscalité transférée	36 384	38 563	2 179	6,0 %
Financement formation professionnelle	1 279	1 279	-	0,0 %
TICPE-DRONISEP et chèque inflation	8	8	-	0,0 %
TVA aux départements	281	281	-	0,0 %
Total transferts	104 025	103 647	- 378	- 0,4 %
Total des concours financiers	54 417	53 462	- 955	- 1,8 %
dont dispositifs exceptionnels	400	-	- 400
PSR hors dispositifs exceptionnels de soutien	44 658	44 189	- 469	-1,1 %
Total des transferts financiers hors dispositifs exceptionnels de soutien	103 625	103 647	22	0,0 %
Total des concours financiers hors dispositifs exceptionnels de soutien	54 017	53 462	-555	-1,0 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Dans un contexte financier très contraint, le gouvernement s'est efforcé de maintenir la DGF à un niveau identique à celui observé en LFI 2024. Cette politique se retrouve au niveau des transferts financiers dans leur ensemble qui se maintiennent hors dispositifs exceptionnels de soutien^599(*).

Si le montant de DGF proposé à l'article 29 est responsable dans le contexte financier que nous connaissons, la non-indexation sur l'inflation représente bien un manque à gagner pour les collectivités, de l'ordre de 490 millions d'euros avec une inflation estimée à 1,8 % en 2025 dans ce projet de loi de finances.

B. UNE MINORATION JUSTIFIABLE DES VARIABLES D'AJUSTEMENT DANS UN CONTEXTE EXCEPTIONNEL

La minoration des variables d'ajustement proposée par le projet de loi de finances pour 2025 n'est pas une simple mesure technique et indolore. Les évolutions proposées sont significatives et les baisses proposées constituent indéniablement un effort demandé aux collectivités locales.

Dans une démarche de responsabilité, le rapporteur général considère néanmoins que la baisse des variables d'ajustement proposée est la moins mauvaise solution pour maîtriser le volume des concours financiers de l'État à destination des collectivités territoriales. Elle remplit en cela précisément le rôle dévolu à ces variables, à savoir rendre les évolutions des concours financiers compatibles avec les objectifs de maîtrise des dépenses publiques.

Dans le cas présent, la minoration des variables d'ajustement est rendue nécessaire par le dynamisme des prélèvements sur les recettes de l'État et, en particulier, celui assurant la compensation d'exonérations fiscales, analysé en détail à l'article 32 de ce projet de loi de finances. Les compensations des diverses exonérations et réductions de fiscalité locale sont ainsi prévues en hausse de 323 millions d'euros en 2025 par rapport à la loi de finances initiale pour 2024, avec notamment un prélèvement sur recettes au titre de la compensation de la réduction des valeurs locatives des locaux industriels^600(*) qui progresse de 4,0 milliards d'euros à 4,3 milliards d'euros sur cette période (+ 274 millions d'euros). Ces mouvements combinés, à la hausse et à la baisse, de compensation de fiscalité professionnelle s'annulent pour partie.

Le rapporteur général constate par ailleurs que les variables d'ajustement concernées, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), visent toutes les deux à compenser une suppression de la taxe professionnelle intervenue il y a près de 15 ans. Avec chaque année qui passe, le tissu économique des collectivités bénéficiaires évolue de plus en plus et ces dotations deviennent de plus en plus théoriques et correspondent de moins en moins à la réalité du terrain et à la création de richesse sur notre territoire, rendant nécessaire un ajustement de la composition des concours financiers de l'État en direction des collectivités territoriales, ce que fait la présente loi de finances.

Enfin, le niveau de l'ajustement proposé est indéniablement élevé par rapport aux minorations observées chaque année depuis la crise sanitaire, mais comme le notait encore récemment la Cour des comptes^601(*), le niveau des minorations était bien supérieur entre 2013 et 2018, s'élevant à 279 millions d'euros par an en moyenne, avec un pic à 589 millions d'euros en 2017.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30

Modulation des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Le présent article prévoit une modulation des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), qui prend la forme d'une réduction de l'assiette et du taux.

Il propose, d'une part, de revenir au principe originel du fonds, à savoir un soutien aux seules dépenses d'investissement, et, d'autre part, d'en abaisser le taux de 16,404 % à 14,850 %. Cette mesure doit s'appliquer pour tous les versements effectués à compter du 1^er janvier 2025.

Les réductions d'assiette proposées à l'article 30 reviennent sur des dispositifs introduits depuis moins de 10 ans avec l'appui du Sénat pour corriger divers biais du FCTVA.

Quant à la réduction de taux proposée, elle ne conduirait qu'à dégrader l'investissement des collectivités territoriales et porterait à 85 % sur des investissements engagés en 2023 et 2024, mettant en péril leur réalisation. Ces effets sont d'autant plus contestables qu'ils reposent sur l'ensemble des collectivités quelles que soient leurs capacités et mettront assurément en difficulté des petites communes, qui ont besoin de stabilité des normes et peuvent difficilement s'ajuster à de tels revirements.

En conséquence, la commission des finances propose, par un amendement I-9 (FINC.9), de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : UN PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES INITIALEMENT CONCENTRÉ SUR LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT ET PROGRESSIVEMENT ÉLARGI

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est un prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État destiné à assurer aux collectivités territoriales et à leurs groupements une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA qu'ils supportent sur leurs dépenses réelles d'investissement et qu'ils ne peuvent pas récupérer par la voie fiscale, dans la mesure où les collectivités et leurs groupements ne sont pas considérés comme étant assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques.

Il est encadré par les dispositions des articles L. 1615-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).

A. COLLECTIVITÉS BÉNÉFICIAIRES, DÉPENSES ÉLIGIBLES ET TAUX DE COMPENSATION

Conformément à l'article L 1615-2 du CGCT, peuvent bénéficier du FCTVA les régions, les départements, les communes, leurs groupements, leurs régies, les syndicats chargés de la gestion des agglomérations nouvelles, les services départementaux d'incendie et de secours, les centres communaux d'action sociale, les caisses des écoles, le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale au prorata de leurs dépenses réelles d'investissement, telles qu'elles sont définies par décret.

Les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes exclusivement composés de membres éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée bénéficient également, en lieu et place de leurs membres propriétaires, des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

Les attributions de FCTVA visaient initialement à compenser la TVA acquittée par les collectivités et leurs groupements sur leurs dépenses d'investissement. Depuis la loi de finances pour 2016^602(*), elles couvrent aussi les dépenses d'entretien des bâtiments public et de voirie, et depuis la loi de finances pour 2020^603(*), les dépenses d'entretien des réseaux. Enfin, depuis la loi du 30 juillet 2020^604(*), elles couvrent les dépenses de fourniture de prestations de solutions relevant de l'informatique en nuage. Dans les faits, l'assiette du FCTVA a continué de s'étendre avec, dernièrement, la prise en compte des dépenses d'aménagement et d'agencement des terrains^605(*), dont le coût est évalué à 50 millions d'euros en 2024, 240 millions d'euros à partir 2026^606(*).

Le taux de compensation forfaitaire, fixé par l'article L. 1615-6 du CGCT, est de 16,404 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1^er janvier 2015. Concernant les dépenses de fourniture de prestations de solutions relevant de l'informatique en nuage mentionnées à l'article L. 1615-1 du CGCT et exécutées à compter du 1^er janvier 2021, le taux de compensation est fixé à 5,6 %.

Le taux de compensation du FCTVA

Le taux de compensation du FCTVA est déterminé en fonction du taux normal de TVA, minoré d'une réfaction en raison de la contribution française au budget européen assise sur la ressource TVA.

Depuis le 1^er janvier 2014, le taux normal de TVA s'élève à 20 %. Les dépenses éligibles au FCTVA réalisées en 2014 se voient appliquer un taux de compensation de 15,761 %

À titre d'exemple, lorsque le bénéficiaire du fonds réalise une dépense de 100 € hors taxe, il convient de rapporter le montant de la taxe payée, soit 20 euros, au montant total de la charge supportée par cette collectivité, soit 120 euros : Le taux de restitution devrait être de 20 / 120, soit 16,666 %. Après application de la réfaction de 0,905 point, le taux du FCTVA est de 15,761 %.

À compter de 2015, il est appliqué une réfaction limitée à 0,262 point. Le taux de compensation applicable aux dépenses réalisées à compter du 1^er janvier 2015 est donc de 16, 404 %, afin de maintenir l'investissement des collectivités territoriales dans un contexte de baisse généralisée des dotations.

Le projet de loi de finances pour 2025 revient de nouveau sur la réfaction appliquée.

Source : ministère de l'Intérieur

B. LES DÉPENSES ÉLIGIBLES AU FCTVA

Les dépenses éligibles sont définies à l'article R. 1615 - 1 du CGCT, sous réserve des dispositions prévues à l'article R. 1615-2.

Le décret n° 2020-1791 du 30 décembre 2020 a modifié l'article R. 1615 - 1. Ainsi, pour les dépenses exécutées à compter de l'exercice 2021, les dépenses sont éligibles au FCTVA lorsqu'elles sont régulièrement imputées sur un compte éligible. La liste des comptes retenus pour la mise en oeuvre de la procédure de traitement automatisé des données budgétaires et comptables du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget.

Cet arrêté a été publié le 30 décembre 2020^607(*). Il liste en annexe les comptes servant à déterminer l'assiette éligible au FCTVA. Il a été modifié par un arrêté du 30 janvier 2024^608(*) pour réintégrer l'« agencement et aménagement de terrain » dans l'assiette de comptes éligibles au FCTVA^609(*).

Par ailleurs, pour pouvoir être éligibles, la dépense d'investissement doit remplir plusieurs conditions cumulatives :

- elle doit avoir été réalisée par un bénéficiaire du fonds ;

- elle doit avoir été grevée de TVA ;

- elle ne doit pas être exposée pour les besoins d'une activité assujettie à la TVA permettant la récupération de la TVA par la voie fiscale ;

- elle ne doit pas être relative à un bien cédé.

De surcroit, pour pouvoir bénéficier du FCTVA, la collectivité bénéficiaire doit être propriétaire de l'équipement pour lequel cette dépense a été engagée. Ce principe connait cependant des exceptions notamment en cas de transfert de compétence d'une collectivité à une autre, qui emporte subséquemment une mise à disposition des biens permettant l'exercice de cette compétence mais pas le transfert de propriété. Pour autant, c'est la collectivité bénéficiaire de la mise à disposition qui réalisera alors les dépenses d'investissement sur les biens et qui récupérera d'office les versements de FCTVA à percevoir sur ces dépenses, en lieu et place de la collectivité propriétaire.

Par ailleurs, les collectivités territoriales et leurs groupements, dès lors qu'ils sont compétents en matière de voirie, bénéficient, par dérogation, des attributions du FCTVA pour les dépenses d'investissement afférentes à des travaux qu'ils réalisent sur le domaine public routier de l'État ou d'une autre collectivité territoriale, à la condition qu'une convention ait été signée avec l'État ou la collectivité territoriale.

Enfin, la collectivité doit être compétente pour agir dans le domaine concerné.

C. LES TROIS RÉGIMES DE VERSEMENT DU FCTVA

L'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) définit trois régimes de versement du FCTVA :

- un régime de versement en année N+ 2. Il s'agit du régime de droit commun. Le versement du FCTVA a lieu deux ans après la réalisation de la dépense. Ce régime concerne actuellement environ 20 % des versements ;

- un régime de versement en année N+ 1, qui concerne environ 65 % des versements. Il s'applique, de manière permanente :

· aux collectivités et établissements publics ayant conventionné avec l'État au titre du plan de relance en 2009 ou 2010 et s'engageant à augmenter leurs investissements au cours de ces deux années^610(*) ;

· aux communes membres d'EPCI qui appliquent le régime de l'article L. 5211-28-2 du CGCT, à savoir les communes qui ont renoncé à un versement direct de leur dotation globale de fonctionnement, cette dernière étant directement perçue par l'EPCI qui reverse ensuite un montant individuel à chaque commune membre ;

· aux métropoles de Lyon et du Grand Paris, à la collectivité de Corse, aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique ainsi qu'aux régions issues d'un groupement ;

- un régime de versement en année N, qui s'opère à trimestre échu et concerne environ 15 % des versements. Il s'applique :

· aux communes nouvelles,

· aux communautés d'agglomération,

· aux communautés de communes,

· aux établissements publics territoriaux,

· aux dépenses éligibles visant à réparer les dommages directement causés par des intempéries exceptionnelles reconnues par décret.

D. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE FCTVA

Les fluctuations observées dans l'évolution des dépenses d'investissement sont en partie liées au cycle électoral, avec une baisse l'année du scrutin et l'année suivante, rattrapée sur le reste du mandat, à mesure que le programme d'investissement voté est mis à exécution.

Dans les faits, l'année 2019 a été marquée par un pic de l'investissement local, à hauteur d'environ 55,1 milliards d'euros, avant la baisse de l'année 2020, qui était attendue conformément au cycle électoral mais qui a été renforcée par la crise sanitaire et le retard pris pour la constitution des exécutifs municipaux. Une accélération de l'investissement local est observée en 2022, avec une incidence sur les montants de FCTVA versés jusqu'à 2024.

Évolution des dépenses d'équipement

(base 100 en 2014)

Source : annexe budgétaire, « rapport sur la situation des finances locales, PLF 2025 »

Par ailleurs, l'automatisation du FCTVA s'est achevée en 2023, depuis son déploiement progressif à compter du 1^er janvier 2021. Cette mesure a contribué au dynamisme de la dépense, en mettant fin au non-recours et en accélérant les versements.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RECENTRAGE SUR LE PÉRIMÈTRE ORIGINEL ET UNE RÉDUCTION DU TAUX APPLIQUÉ

Le présent article propose une modulation des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), qui prend la forme d'une réduction de l'assiette et du taux.

Sur le plan financier, le PSR au profit du FCTVA inscrit au projet de loi de finances pour 2025 s'établit à 6,846 Md€, soit une économie prévisionnelle de -258 millions d'euros (-3,6 %) par rapport au montant prévisionnel de 7,104 milliards d'euros inscrit dans la loi de finances initiale pour 2024.

Dans le dossier de presse du projet de loi de finances pour 2025, le gouvernement communique sur une économie réalisée de l'ordre de 800 millions d'euros (795 millions d'euros d'après le chiffrage transmis par la direction générale des Collectivités locales (DGCL). Cette estimation se fonde sur une hausse tendancielle qui, d'après la DGCL, verrait le FCTVA s'élever 7,64 milliards d'euros en 2025, soit une hausse de 7,5 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale.

Pour mémoire, le montant prévisionnel de la loi de finances pour 2024 avait progressé de 6 % par rapport à celui de la loi de finances pour 2023 (6,7 milliards d'euros), dynamique expliquée par la hausse de l'investissement des collectivités et par l'élargissement de l'assiette du FCTVA.

D'après les données communiquées par la direction générale des Finances publiques (DGFiP), les dépenses d'investissement des collectivités territoriales au 31 juillet 2024 sont en hausse de 12,5 % par rapport au 31 juillet 2023.

Dans le détail, la DGCL estime que les économies par rapport au tendanciel de dépense qui serait celui du FCTVA en l'absence du présent article sont réparties comme suit selon le type de collectivité :

- communes : 366 millions d'euros ;

- départements : 143 millions d'euros

- régions : 64 millions d'euros ;

- groupements : 199 millions d'euros ;

- autres : 24 millions d'euros.

A. UNE BAISSE DU TAUX

La baisse de taux est opérée au B de l'article 30, qui propose de remplacer les dispositions du I de l'article L. 1615-6 du CGCT par un nouveau I qui (i) substitue au taux de 16,404 % un nouveau taux de 14,850 % « pour les dépenses éligibles faisant l'objet d'attributions versées à compter du 1^er janvier 2025 » et (ii) conserve le taux de 5,6 % pour « les dépenses mentionnées au 3° de l'article L. 1615-1, dans sa version antérieure à la présente loi » (soit la fourniture de prestations de solutions relevant de l'informatique en nuage, qui ne sont désormais plus éligibles pour le FCTVA).

Comme vu précédemment, « les dépenses éligibles faisant l'objet d'attributions versées à compter du 1^er janvier 2025 » peuvent remonter aux exercices 2023 (pour environ 20 % des bénéficiaires) et 2024 (pour environ 65 % des bénéficiaires) : 85 % des bénéficiaires devraient ainsi ajuster leurs budgets pour tenir compte de la suppression des recettes escomptées de FCTVA, avec des profils diversifiés concernant l'ensemble des collectivités soumises au régime de droit commun.

Le volume des dépenses engagées au titre du compte « 6512 - Droits d'utilisation - informatique en nuage » pour 2023 étant négligeable (45 millions d'euros), l'estimation de l'effet taux ignore la deuxième partie du dispositif et se concentre sur la première :

- le projet de loi de finances inscrit un prélèvement sur recettes pour le FCTVA à hauteur de 6,846 milliards d'euros en appliquant un taux de 14,850 % ;

- en appliquant le taux légal de 16,404 %, on obtient un prélèvement sur recettes à hauteur de 7,562 milliards d'euros, soit un surcoût de 716 millions d'euros. Cet ordre de grandeur est confirmé par la DGCL, qui estime l'effet taux à 724 millions d'euros.

B. UNE RÉDUCTION DE L'ASSIETTE

La réduction d'assiette est opérée au A de l'article 30, qui propose la modification suivante du I de l'article L. 1615-1 du CGCT^611(*) :

« I.- Les attributions ouvertes chaque année par la loi à partir des ressources du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée des collectivités territoriales visent à compenser la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses d'investissement ainsi que sur leurs dépenses pour :

1° L'entretien des bâtiments publics et de la voirie ;

2° L'entretien des réseaux payés à compter du 1^er janvier 2020 ;

3° La fourniture de prestations de solutions relevant de l'informatique en nuage déterminées par un arrêté conjoint des ministres chargés des finances, des relations avec les collectivités territoriales et du numérique payées par les collectivités à compter du 1^er janvier 2021. »

Au terme du 2° du A du présent article 30, les 1°, 2° et 3° de l'article L. 1615-1 du CGCT sont abrogés à compter du 1^er janvier 2025 et n'ont donc pas d'effet rétroactif sur les dépenses engagées lors des exercices précédents.

Le dispositif proposé recentre ainsi le fonds sur son objectif initial : le soutien à l'investissement, en supprimant les exceptions que constituent les dépenses d'entretien des bâtiments publics, de la voirie, des réseaux payés et des prestations de solutions relevant de l'informatique en nuage.

L'impact des mesures d'assiette est estimé par la DGCL à 71 millions d'euros. Ce chiffrage est limité par la mise en oeuvre progressive du dispositif. En année pleine, son coût est estimé par la DGCL à 334 millions d'euros.

La mesure d'assiette ne porte pas sur les dépenses d'aménagement et d'agencement de terrain, qui sont bien des dépenses d'investissement (comptes en 21 dans les différentes nomenclatures comptables).

Le gain total attendu en année pleine de la mesure proposée à l'article 30 est donc de 724 + 334 = 1 058 millions d'euros.

* *

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF À SUPPRIMER CAR INADAPTÉ PAR SON CARACTÈRE RÉTROACTIF ET EN CE QU'IL PÉNALISE L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS

A. SUR LA RÉDUCTION DE L'ASSIETTE

Les réductions d'assiette proposées par le présent article reviennent sur des dispositifs introduits depuis moins de 10 ans avec l'appui du Sénat pour corriger divers biais du FCTVA. Les économies attendues en 2025 ne justifient pas de revenir sur ces acquis.

1. Les dépenses d'entretien des bâtiments public et de voirie

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 précitée, la commission des finances avait soutenu cet élargissement de l'assiette du FCTVA, jugeant que dans un contexte de baisse d'ampleur des dotations aux collectivités, il était important de laisser des marges de manoeuvre en investissement aux collectivités.

Ce dispositif apparaît, en outre, particulièrement souhaitable, dans la mesure où, d'une part, les dépenses d'entretien sont souvent sous-estimées par les collectivités lors de l'élaboration de leur plan d'investissement, d'autre part, un entretien régulier des infrastructures permet d'allonger leur durée de vie et donc, de limiter de nouveaux investissements coûteux.

Le coût en année pleine de ce dispositif était estimé à 143 millions d'euros à partir de 2018.

2. Les dépenses d'entretien des réseaux

Les dépenses de réseau sont souvent complémentaires des dépenses d'entretien de voirie désormais éligibles au FCTVA, même si leur imputation comptable diffère. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020 précitée, la commission des finances avait jugé opportun de prendre en compte les réalités locales, en intégrant au champ des dépenses éligibles au FCTVA les dépenses d'entretien des réseaux payées à compter du 1^er janvier 2020.

La DGCL avait estimé qu'en année pleine (2022), le coût de ce dispositif serait de 47 millions d'euros.

3. La fourniture de prestations de solutions relevant de l'informatique en nuage

L'éligibilité des dépenses engagées par les collectivités territoriales au FCTVA pour la fourniture de service de l'informatique a été introduit par la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 en vue de corriger un état du droit qui crée une distorsion au profit de l'achat d'équipement informatique.

En effet, les opérations d'équipements sont comptabilisées en section d'investissement ce qui permet aux collectivités territoriales de recourir à l'endettement pour financer ces achats et de bénéficier de remboursements au titre du FCTVA. À l'inverse, le recours à des services de l'informatique en nuage présente le caractère de dépenses de fonctionnement ce qui est moins favorable aux collectivités territoriales pour qui cette section doit être présentée à l'équilibre.

Or, l'internalisation des ressources informatiques ne constitue pas toujours un choix pertinent pour les collectivités territoriales. À titre d'exemple, un service en ligne gérant les inscriptions à certaines activités scolaires ou culturelles peut subir un pic de fréquentation qui justifie un dimensionnement important des ressources. Pourtant, ces moyens pourront être sous-employés le restant de l'année. Dans un tel contexte, le recours à une solution d'informatique en nuage permettrait d'adapter les ressources disponibles à la charge effective.

Les effets néfastes de la réintroduction de ce biais semblent excéder les gains attendus limités de la mesure.

B. SUR LA BAISSE DE TAUX

1. Une mesure qui met en péril des plans d'investissement engagés lors des deux exercices précédents

85 % des versements du FCTVA concernent des dépenses engagées en N-1 ou N-2, s'agissant de collectivités avec des profils diversifiés concernant l'ensemble des collectivités soumises au régime de droit commun.

Or, lors les versements de FCTVA sont un élément essentiel des plans de financement des investissements des collectivités et dans les conditions des emprunts négociés avec les banques. La mesure proposée conduirait à une mise en péril d'un grand nombre d'opérations et de budgets de collectivités territoriales.

Au demeurant, la mesure proposée en projet de loi de finances est particulièrement illisible pour les collectivités territoriales, puisque si la mesure de taux est rétroactive, la mesure d'assiette, elle, n'est valable que pour le futur, sans que cette différence de temporalité ne soit ni apparente, ni justifiée sur le plan des principes.

2. Une mesure qui affecte le premier investisseur public, engagé dans le renouvellement d'un dense réseau d'équipements et une transition écologique coûteuse

Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée représente un instrument majeur de l'État de soutien à l'investissement local. En 2023, les attributions de FCTVA versées par l'État se sont élevées à 6,7 milliards d'euros pour un niveau total de 57,1 milliards d'euros de dépenses d'équipement des collectivités territoriales.

Dans son rapport d'octobre 2023 sur l'investissement des collectivités locales, l'inspection générale des finances (IGF) note que « les collectivités territoriales ont conforté ces dernières années leur place de premier investisseur public, à hauteur de 58 % du total ».

En particulier, l'IGF observe que « les collectivités et l'État sont donc solidaires face aux trois défis posés par l'investissement :

- assurer le renouvellement du dense réseau d'équipements des collectivités territoriales ;

- faire face aux lourds investissements qu'exige la transition écologique, avec une estimation, pour les collectivités, de 21 milliards d'euros par an d'ici 2030 pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l'adaptation de leurs territoires au changement climatique ;

- concilier cohérence de l'action publique, équilibre nécessaire des comptes publics et principe de libre administration des quelque 45 200 collectivités, EPCI et syndicats. »

L'IGF estime qu'un investissement de 21 milliards d'euros par an sera nécessaire pour les collectivités pour assurer à leur niveau la transition écologique, soit 40 % des dépenses d'équipement des collectivités.

À titre d'exemple, les départements ont réalisé, en 2023, 15,7 milliards d'investissements dans les routes, la fibre, le financement des services d'incendie et de secours (SDIS) la construction et l'entretien des collèges, mais aussi à travers des subventions aux associations. Quant au soutien aux communes et intercommunalités, il représente environ 10 % de l'investissement total.

Face à ces défis, l'IGF conclut que « dans ce contexte plus incertain, les collectivités attendent d'abord de l'État une prévisibilité de leurs ressources et des soutiens à l'investissement ».

La contrainte financière actuelle ne doit pas nous pousser à renoncer à des investissements qui nous permettront de répondre à la contrainte financière de demain, en soutenant la création de richesse sur notre territoire et en s'assurant que les collectivités sont armées pour faire face aux défis nombreux qui se présenteront à elle.

3. Une mesure qui pèse de façon disproportionnée sur les collectivités de petite taille, les moins à même d'y répondre

Comme exposé précédemment, les économies réalisées en 2025 seront faites à 46 % aux dépens des communes, à 71 % aux dépens du bloc communal. S'agissant de collectivité de taille plus réduite, l'ampleur de l'effort demandé n'en est que relativement plus grand. Il est aussi plus difficile à absorber, la collectivité disposant de moins de leviers pour trouver une alternative à cette perte de recettes.

Le rapporteur général est aussi sensible au fait que ces collectivités ne disposent souvent pas des moyens en ingénierie suffisants pour accomplir le travail nécessaire pour adapter leurs plans de financement à cette contrainte inattendue.

Enfin, cette nouvelle mesure, dont la baisse des taux a un effet rétroactif mais dont la réduction de l'assiette ne vaut que pour le futur, vient ajouter une nouvelle couche de complexité injustifiée à des collectivités qui ploient déjà sous le poids de normes de plus en plus nombreuses.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission propose de supprimer cet article par l'adoption d'un amendement I-9 (FINC.9).

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 31

Stabilisation en valeur au titre de 2025 des fractions de taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) affectées aux collectivités locales

Le présent article prévoit de calculer, à compter de 2025, les fractions de TVA affectées aux collectivités locales non plus en fonction du produit national de la TVA en année N, mais à l'avenir en année N-1. Il revient donc à « geler », à titre exceptionnel en 2025, les montants de TVA affectés à chaque collectivité territoriale à leur niveau de 2024.

Cette modalité de contribution des collectivités, qui constitue une simple stabilisation en valeur de leurs recettes, n'apparaît pas inacceptable en elle-même. On peut toutefois relever que l'effort demandé pèserait massivement sur les catégories pour lesquelles la TVA représente une part significative des ressources, en particulier les régions et les départements.

Dans l'attente d'une mesure de soutien spécifique en faveur des départements particulièrement touchés par la baisse des DMTO, elle n'a néanmoins pas adopté d'amendement.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : DES FRACTIONS DYNAMIQUES ET CONTEMPORAINES DE TVA SONT AFFECTÉES À L'ENSEMBLE DES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS

A. TOUTES LES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS SONT, À DES DEGRÉS DIVERS, AFFECTATAIRES DE FRACTIONS DE TVA

1. Les régions, premières collectivités à s'être vues affecter une fraction de TVA, sont également les plus dépendantes de son produit

Les régions^612(*) ont été les premières collectivités à se voir affecter une fraction de TVA. En effet, la loi de finances pour 2017^613(*) a procédé à la suppression la part de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux régions. En compensation, l'article 149 de cette loi a créé, à titre transitoire pour l'exercice 2017, un fonds de soutien exceptionnel à destination des régions destiné à renforcer les dépenses de ces collectivités consacrées au développement économique.

À compter de 2018, ce même article 149 prévoit qu'une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est affectée aux régions.

Cette fraction, dite « TVA-DGF », représente environ 5,1 milliards d'euros en 2024.

Lors de la première réforme des impôts de production de la précédente mandature, décidée dans le cadre du plan de relance, une nouvelle fraction de TVA a été affectée aux régions en compensation de la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) par l'article 8 de la loi de finances pour 2021^614(*).

Cette fraction, dite « TVA-CVAE régionale », représente 11,3 milliards d'euros en 2024.

Premières collectivités à avoir été dotées d'une fraction de TVA, les régions sont également celles qui sont les plus dépendantes de cet impôt. En effet, la TVA représente en 2023 et 63 % de leur panier fiscal^615(*).

Ressources fiscales des régions en 2023

Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2025

Les autres recettes fiscales des régions sont en effet marginales dans leurs montants ou peu dynamiques dans leur évolution. Les régions perçoivent ainsi certaines des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), mais celles-ci ne représentent que 3 % de leurs recettes fiscales. Si l'accise sur les énergies (ex-TICPE) représente 25 % de leur panier fiscal, il s'agit d'une fraction très peu dynamique.

La taxe sur les certificats d'immatriculation, dites « taxe cartes grises », sur laquelle les régions exercent encore un pouvoir de tarif marginal, ne représente que 9 % de leurs recettes fiscales.

2. La structure des recettes des départements fait de la TVA une ressource indispensable

Les départements se sont vus affecter deux fractions de TVA dans la période récente. Le C du V de l'article 16 de la loi de finances pour 2020^616(*) a d'abord prévu l'affectation d'une fraction de TVA aux départements^617(*) en compensation du transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties au bloc communal, dans le cadre de la suppression de la taxe d'habitation.

Cette fraction, dite « TVA-TFPB », représentait 17,0 milliards d'euros en 2023. Il s'agit de la plus importante fraction de TVA transférée aux collectivités territoriales.

Plus récemment, le A du XXV de l'article 55 de la loi de finances pour 2023^618(*) a procédé à l'affection d'une nouvelle fraction de TVA aux départements^619(*) en compensation de la suppression de la part départementale de la CVAE.

Cette fraction, dite « TVA-CVAE départementale », représentait 4,3 milliards d'euros en 2023.

La TVA est donc la principale recette fiscale des départements et la structure des recettes des départements la rend encore plus indispensable. En effet, le deuxième principal impôt affecté aux départements est la taxe départementale de publicité foncière, soit les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui représentent 31 % de leur panier fiscal. Or, cette imposition dépend fortement de la conjoncture économique et, bien que son produit soit tendanciellement orienté à la hausse, il peut connaître des baisses soudaines et significatives. Ainsi, du fait du très faible dynamisme du marché immobilier en 2023, le produit des DMTO affectés aux départements a diminué de 22 % par rapport à 2022.

Ressources fiscales des départements en 2023

Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2025

Dans ce contexte, la dynamique de la TVA a jusqu'ici permis aux départements de compenser partiellement la diminution des DMTO. En effet, le produit des autres impôts affectés aux départements - taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) pour 17 %, accise sur l'énergie pour 11 %, IFER pour 1 % - est trop faible pour amortir efficacement une éventuelle baisse des DMTO, bien que le produit de la TSCA soit également orienté à la hausse (+ 7,2 %).

3. Au sein du bloc communal, la TVA est principalement affectée aux intercommunalités, l'affectation de TVA aux communes étant exceptionnelle

S'agissant du bloc communal, l'affectation de TVA a surtout concerné les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre - ou groupements à fiscalité propre (GFP). Le B du V de l'article 16 de la loi de finances pour 2020 a ainsi doté les EPCI^620(*) d'une fraction de TVA en compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (THRP), à laquelle procédait le même article 16.

Cette fraction, dite « TVA-THRP », représentait 9,2 milliards d'euros en 2024.

Dans le cadre de la suppression définitive de la CVAE, le A du XXIV de l'article 55 de la loi de finances pour 2023 a procédé à un nouveau transfert de TVA au bloc communal^621(*) en compensation de la suppression de cet impôt de production jugé néfaste pour la compétitivité des entreprises implantées en France.

Cette fraction, dite « TVA-CVAE communale », représentait 6,2 milliards d'euros en 2023.

Pour les communes, en revanche, la suppression de la taxe d'habitation a été compensée par le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) alors affectée aux départements. Une compensation via la TVA n'a ainsi pas été nécessaire, à l'exception de la Ville de Paris qui, en raison de son statut particulier, ne pouvait se voir transférer de TFPB départementale dans la mesure où elle la percevait déjà. Le D du V de l'article 16 de la loi de finances pour 2020 y a pourvu.

De même, dans la mesure où seules les communes qui n'étaient pas membre d'un EPCI à fiscalité propre appliquant le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU)^622(*) percevaient encore une fraction de la CVAE, seules ces communes se sont vu affecter une fraction de TVA par le A du XXIV de l'article 55 de la loi de finances pour 2023.

Il résulte de ces dispositions que la Ville de Paris est de loin la commune à laquelle le plus de TVA est affectée : 1,3 milliard d'euros sur les 1,4 milliard d'euros de TVA perçus par les communes.

La TVA représente ainsi en moyenne 18 % du panier fiscal des collectivités du bloc communal. Cette proportion est bien plus faible que pour les autres catégories de collectivités, la fiscalité du bloc communal étant dominée par la fiscalité directe locale, en particulier la TFPB (50 % des recettes fiscales) et la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB - 2 %) pour les communes et la cotisation foncière des entreprises (CFE - 9 %) pour les EPCI, ainsi que la fiscalité additionnelle - taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM - 1 %), taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM - 10 %).

Le poids de la TVA dans les recettes fiscales de ces collectivités varie grandement selon qu'elles sont des communes ou des groupements à fiscalité propre. Dans le premier cas, il est négligeable - exception faite de la Ville de Paris. Dans le cas des EPCI, il représente environ 24,6 % des produits réels de fonctionnement^623(*).

Ressources fiscales du bloc communal en 2023

Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2025

B. TOUTES LES FRACTIONS DE TVA VERSÉES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SONT DYNAMIQUES ET CALCULÉES POUR L'ANNÉE EN COURS

1. Une ressource dynamique et contemporaine

Le calcul des fractions de TVA pour une année donnée (« année N ») répond à une règle de trois correspondant à la formule suivante :

Fraction de TVA N =
(perte à compenser^624(*) / TVA nationale référence^625(*)) * TVA nationale N

Les fractions de TVA affectées aux collectivités locales sont ainsi dynamiques, dans la mesure où elles évoluent en fonction des recettes de TVA nationales : plus la dynamique de la TVA nationale est importante, et plus les montants de TVA affectés aux collectivités augmentent.

Ce caractère dynamique, qui contraste avec d'autres ressources attribuées aux collectivités territoriales - notamment en matière de compétences transférées pour lesquelles la compensation est réalisée au « coût historique » - est au fondement du « contrat » implicite passé entre l'État et les collectivités à l'occasion de diverses réformes de la fiscalité locale. En d'autres termes, l'acceptabilité par les collectivités de ces réformes repose sur le caractère évolutif des fractions de TVA transférées.

Évolution des fractions de TVA affectées aux collectivités territoriales

(en milliards d'euros)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024*
Régions	4,2	4,3	4,0	14,4	15,7	16,0	16,0
dont ex-DGF	4,2	4,3	4,0	4,6	5,0	5,1	5,2
dont ex-CVAE				9,8	10,7	10,9	10,9
Départements	0,0	0,0	0,0	15,2	16,6	21,8	21,6
dont ex-TFPB				14,9	16,3	16,6	16,5
dont fonds de sauvegarde				0,3	0,3	0,3	0,3
dont ex-CVAE						4,9	4,9
Bloc communal	0,0	0,0	0,0	7,9	8,6	14,3	14,9
dont ex-THRP				7,9	8,6	8,8	9,2
dont ex-CVAE						5,5	5,7
Total	4,2	4,3	4,0	37,5	40,9	52,1	52,5

* Les données pour 2024 sont prévisionnelles.

Source : commission des finances, d'après le rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2025

De fait, dans son rapport sur la situation des finances publiques locales de 2023^626(*), la Cour des comptes constatait « une progression des produits de la fiscalité tirée par la TVA » et notait que, si la hausse du produit de la fiscalité affectée aux collectivités territoriales était de 5,5 % à périmètre constant entre 2021 et 2022, la progression des recettes de TVA affectée expliquait « à elle seule 40 % environ de l'augmentation globale des recettes fiscales des collectivités en 2022^627(*) ».

Il résulte également de la formule de calcul des fractions de TVA affectées aux collectivités que celles-ci sont contemporaines, c'est-à-dire qu'elles évoluent, pour l'année N, en fonction de la dynamique de la TVA nationale durant la même année N.

Toutefois, le montant définitif des recettes nationales de TVA ne pouvant être connu qu'en fin d'exercice, les fractions de TVA font l'objet de plusieurs calculs dans l'année :

- un premier calcul prévisionnel est réalisé, en année N - 1, à partir de la prévision de TVA nationale du projet de loi de finances pour l'année N ;

- cette prévision fait l'objet d'une actualisation à l'automne de l'année N à partir de l'actualisation de la prévision de TVA nationale pour l'année N ;

- il est procédé à une actualisation définitive au début de l'année N + 1 lorsque les montants de TVA nationale exécutée sont connus.

Le versement des fractions de TVA est effectué mensuellement par douzièmes, comme le produit des impôts locaux, au moyen du compte d'avances aux collectivités territoriales. La loi de finances pour 2024^628(*) a par ailleurs renforcé la « contemporéanisation » du versement des fractions de TVA en prévoyant que le douzième versé à compter du mois de janvier 2026 soit calculé sur la base du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée encaissé lors du mois précédent.

Le solde de l'année N entre la TVA exécutée et la TVA prévisionnelle donne lieu à un versement ou un prélèvement sur la TVA versée en N + 1. Ainsi, lorsque la dynamique de la TVA est inférieure aux prévisions, comme elle l'a été en 2023 et comme elle le sera vraisemblablement en 2024, les collectivités se voient appliquer un prélèvement. Les transferts de fractions de TVA aux collectivités se sont donc accompagnés, pour elles, d'une moindre prévisibilité sur leurs recettes.

2. Les modalités d'affectation et de répartition de la dynamique de la TVA varient selon les fractions

a) Les cas d'affectation directe de la part compensatrice et de la part dynamique des fractions de TVA

Le cas d'affectation le plus courant consiste pour le législateur à affecter une fraction de TVA à chaque collectivité concernée, en fonction du montant perçue par cette collectivité au titre de la ressource dont la perte est compensée. C'est la solution qui a été retenu par l'article 149 de la loi de finances pour 2017, par les B, C et D de l'article 16 de la loi initiale de finances pour 2020 et par le A du XXV de l'article 55 de la loi de finances pour 2023. L'affectation des fractions de TVA instituées par ces dispositions peut ainsi être qualifiée d'affectation individuelle, dans la mesure où chaque collectivité a droit à la compensation de sa perte de recettes et à la dynamique correspondante.

b) Une partie de la dynamique de la TVA versée aux départements alimente un fonds de sauvegarde

Une partie de la dynamique de la TVA affectée aux départements en compensation du transfert de la TFPB au bloc communal, dans le cadre de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, a fait l'objet d'une affectation collective.

En effet, le E du V de l'article 16 de la loi de finances pour 2020 a prévu l'attribution à l'ensemble des départements et des collectivités assimilées^629(*), à compter de 2021, d'une fraction de TVA divisée en deux parts :

- la première, définie au 1° du E du V, d'un montant fixé à 250 millions d'euros et non évolutif, est répartie entre les collectivités bénéficiaires selon des critères de ressources et de charges prévus au II de l'article 208 de la même loi ;

- la seconde, définie au 2° du E du V, correspond à la dynamique de la première part, affectée à un fonds de sauvegarde des départements dont les modalités de mise en oeuvre et de répartition sont toujours imprécises en l'absence du décret en Conseil d'État censé en assuré l'application.

c) La dynamique de la TVA-CVAE du bloc communal alimente un fonds d'attractivité économique des territoires

La TVA affectée au bloc communal en compensation de la suppression de la CVAE fait également l'objet, aux termes du B du XXVI de l'article 55 de la loi de finances pour 2023, d'une affectation collective. Cette fraction est en effet divisée en deux parts :

- la première, définie au 1° du B du XXIV, prévoit une affectation individuelle, à chaque collectivité percevant la CVAE avant 2023, d'une part « socle » stable au cours des prochaines années ;

- la seconde, fixée au 2° du B du XXIV, prévoit que la dynamique de la fraction de TVA serait affectée à un fonds national de l'attractivité économique des territoires (FNAET), réparti annuellement entre les collectivités et EPCI en fonction de l'activité économique sur le territoire des collectivités. La définition des modalités de répartition de ce fonds a été arrêtée par les décrets du 13 mai 2023 et du 27 novembre 2023^630(*).

Les modalités de répartition du FNAET

Le décret n° 2023-1101 du 27 novembre 2023 pris en application de l'article 55 de la loi de finances pour 2023, précise les conditions dans lesquelles la répartition du FNAET s'effectue pour 2024 d'une part, puis à compter de 2025, d'autre part.

D'une part, il pose le principe du maintien, pour 2024, des critères de répartition employés pour l'ancienne CVAE (un tiers pour la valeur locative foncière et deux tiers pour les effectifs salariés). À cet effet, il renvoie aux modalités de répartition définies au III de l'article 1586 octies du code général des impôts et à l'article 344 quaterdecies de l'annexe III du même code, dans leur rédaction antérieure à la loi.

D'autre part, il fixe des modalités de répartition, de manière pérenne, à compter de 2025. La répartition entre les collectivités locales et EPCI est réalisée, au prorata, pour le tiers, des valeurs locatives des immobilisations imposables à la cotisation foncière des entreprises établies au 1^er janvier de l'année qui précède celle de la répartition et, pour les deux tiers, des effectifs salariés employés l'année qui précède celle de la répartition par les établissements. Compte tenu de la suppression progressive de la CVAE jusqu'en 2027, les données relatives aux effectifs salariés proviennent de la déclaration sociale nominative (DSN) mentionnée à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale.

Source : rapport sur la situation des finances locales annexé au projet de loi de finances pour 2025

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN GEL DE LA TVA AFFECTÉE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2025

Le présent article prévoit qu'à compter de 2025, la fraction de TVA versée aux collectivités territoriales une année N soit calculée en fonction du montant de la TVA de l'année N - 1, ce qui revient à « geler » le montant de la TVA affectée aux collectivités en 2025, qui constituerait en quelque sorte un « année blanche ». À compter de 2025, la formule de calcul de ces fractions serait ainsi :

Fraction de TVA N =
(perte à compenser^631(*) / TVA nationale référence^632(*)) * TVA nationale N - 1

S'agissant des régions, le présent article modifie :

- le VIII de l'article 149 de la loi de finances pour 2017, pour geler la fraction de TVA affectée aux régions en compensation de la suppression de la « DGF des régions » (I) ;

- le C du IV de l'article 8 de la loi de finances pour 2021, pour geler la fraction de TVA affectée aux régions en compensation de la suppression de la part régionale de la CVAE (III).

S'agissant des départements, le présent article modifie :

- le C du V de l'article 16 de la loi de finances pour 2020, pour geler la fraction de TVA affectée aux départements^633(*) en compensation du transfert de la TFPB au bloc communal, dans le cadre de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (2° du II) ;

- le A du XXV de l'article 55 de la loi de finances pour 2023, pour geler la fraction de TVA affectée aux départements^634(*) en compensation de la suppression de la part départementale de la CVAE (2° du IV).

S'agissant du bloc communal, le présent article modifie :

- le B du V de l'article 16 de la loi de finances pour 2020, pour geler la fraction de TVA affectée aux EPCI^635(*) en compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (1° du II) ;

- le D du V de l'article 16 de la loi de finances pour 2020, pour geler la fraction de TVA affectée à la Ville de Paris en compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (3° du II) ;

- le A du XXIV de l'article 55 de la loi de finances pour 2023, pour geler la fraction de TVA affectée aux EPCI et aux communes^636(*) en compensation de la suppression de la CVAE (1° du IV).

* *

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE NÉCESSAIRE CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS AU REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS, QUI AMÉLIORERA LA PRÉVISIBILITÉ DES RECETTES

A. UNE NÉCESSAIRE CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUX RÉTABLISSEMENT DES COMPTES, À HAUTEUR DE 1,2 MILLIARD D'EUROS, QUI PERMETTRAIT À TERME D'AMÉLIORER LA FIABILITÉ DE LEURS PRÉVISIONS DE RECETTES

1. Une contribution rendue nécessaire par les baisses d'impôts locaux non financées décidées par les précédents Gouvernements et les déficits abyssaux de l'État

Une mise à contribution des collectivités au redressement des comptes publics peut se justifier au regard de l'importante dynamique de leurs dépenses : en effet, comme l'a montré la Cour des comptes^637(*), les dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales ont augmenté de 6,1 % à périmètre constant en 2023 (contre 5 % en 2022), soit une hausse en volume de 1,2 point.

Cette tendance semble se poursuivre en 2024 : sur les huit premiers mois de cette année, les dépenses de fonctionnement et d'investissement des collectivités connaissent une croissance en volume encore plus forte que celle de 2023, qui laisse augurer une accélération en volume sur l'ensemble de l'année 2024. De janvier à août 2024 (huit mois), la progression des dépenses de personnel a ainsi atteint 5,8 % par rapport à la même période de l'année précédente et les dépenses d'achats de biens et de services des collectivités ont augmenté de 11,1 % par rapport à la même période de l'année 2023.

Ce niveau est très supérieur à l'inflation moyenne (+ 1,8 % en août 2024)^638(*).

Alors que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027^639(*), adoptée à la fin de l'année 2023, prévoyait au contraire une légère diminution (- 0,5 %) en volume des dépenses réelles de fonctionnement annuelles des collectivités territoriales, il ne paraît pas illégitime d'envisager un dispositif permettant de freiner ces dépenses. Il convient en effet d'affirmer avec force que les collectivités territoriales ne sont pas responsables de la situation calamiteuse des finances publiques de notre pays.

Il s'agit pourtant d'une allégation omniprésente dans le débat public depuis qu'elle a été répandue par plusieurs ministre démissionnaire du précédent Gouvernement. Or, si les dépenses des collectivités locales ont bien augmenté de manière très dynamique en 2024, cette augmentation « est essentiellement tirée par le contexte économique et social : effets-prix s'imposant aux collectivités (revalorisation des salaires décidée par l'État, inflation énergétique, remontée des taux d'intérêt) ou augmentation des bénéficiaires d'aides sociales, et beaucoup moins par les décisions volontaristes d'élus d'accroître leurs dépenses de fonctionnement.^640(*) »

Au contraire, cette dégradation est largement imputable à l'État.

D'abord parce que le déficit du budget de l'État représente une part écrasante du déficit public : il est passé de 3,4 % à 5,5 % du PIB entre 2017 et 2023, soit peu ou prou la dégradation du déficit public dans son ensemble. Par contraste, la part des collectivités territoriales dans la dégradation des comptes publics est à relativiser : certes, le solde des administrations publiques locales (APUL) pourrait atteindre - 0,8 % du PIB en 2024, soit le plus bas niveau depuis 1985, cela ne représenterait qu'un septième du déficit public prévu, duquel il faut retrancher, le déficit des collectivités proprement dite, car l'endettement des organismes publics d'administration locale (ODAL) pèse fortement.

Ensuite parce qu'une contribution des collectivités locales au redressement des comptes n'aurait pas été nécessaire si le précédent Gouvernement n'avait pas joué à l'apprenti sorcier avec les finances locales. La mandature précédente a en effet été marquée par plusieurs suppressions d'impôts locaux qui, s'ils ont fait l'objet d'une compensation aux collectivités territoriales par le biais des fractions de TVA qu'il est aujourd'hui proposé de « geler », ont contribué à creuser encore le déficit de l'État.

Si la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises échappe partiellement à cette critique dans la mesure où l'impact de sa suppression sur la croissance est théoriquement démontré, ce n'est pas le cas de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (THRP). Celle-ci a réduit drastiquement les recettes de l'État au total d'environ 20 milliards d'euros, un chiffre qui correspond à la baisse nette des recettes de l'État constatée depuis 2017.

Ainsi, si les collectivités doivent contribuer à raffermir la santé financière de l'État - dont leur propre santé financière dépend in fine - il est erroné de parler d'« effet d'aubaine tiré du partage de la fiscalité générale dynamique »^641(*), quand ce partage a été décidé unilatéralement par l'État et que son acceptabilité par les collectivités locales repose précisément sur son caractère évolutif.

2. La mesure proposée aurait pour conséquence un écrêtement de la dynamique de la fiscalité transférée à hauteur de 1,2 milliard d'euros en 2025

Après avoir augmenté beaucoup plus que le PIB nominal en 2022 (+ 9,4 % contre + 5,7 %), les encaissements de recettes de TVA par les collectivités connaitront, à l'unisson du produit national de la TVA, une dynamique sensiblement plus faible qu'escompté en 2024, ainsi qu'il en a été en 2023. Il est ainsi probable qu'une nouvelle régularisation à la baisse ait lieu en fin d'année sur les fractions de TVA affectées aux collectivités locales.

En tenant compte de ce ralentissement déjà perceptible en 2024, le Gouvernement estime à environ 1,2 milliards d'euros les recettes supplémentaires engendrées, pour l'État, par la stabilisation en valeur en 2025 des fractions de TVA à leur niveau de 2024.

Il est précisé que l'article 31 n'aura aucun impact sur la TVA affectée au fonds de sauvegarde des départements, dont la dynamique (environ 37 millions d'euros en 2025) ne serait pas écrêtée vers l'État.

3. Le dispositif proposé s'apparente également à une solution technique au problème de visibilité des collectivités sur leurs recettes

Les difficultés que connaissent les collectivités du fait des variations, parfois importantes et souvent imprévisibles, du produit de la TVA sont bien connues. Une mauvaise prévision peut en effet donner lieu à des régularisation douloureuses en fin d'exercice lorsque le produit de la TVA a été surestimé dans le projet de loi de finances. Ces prélèvements ont ainsi été de 328,3 millions d'euros en 2023 au titre des prévisions trop optimistes établies pour 2022 ; avec la suppression de la CVAE et l'augmentation des montants de TVA affectés aux collectivités locales, ces prélèvements ont atteint 409,6 millions d'euros en 2024 au titre des régularisation afférentes à l'exercice 2023.

La Cour des comptes a ainsi souligné que les incertitudes suscitées par les prévisions fortement évolutives des recettes de TVA ont « pu favoriser, selon certaines associations d'élus, des comportements de précaution, se traduisant par le report de certaines dépenses de fonctionnement et d'investissement ou des hausses préventives de taux d'imposition ou de tarifs locaux »^642(*).

Le calcul des fractions de TVA versées l'année N en fonction du produit de la TVA constaté l'année précédente devrait permettre, une fois passée « l'année blanche » de 2025, d'atténuer ces difficultés.

B. UN EFFORT EN RECETTES INÉGALEMENT RÉPARTI ENTRE LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS

1. Alors que la situation financière du bloc communal est favorable, il serait marginalement concerné par le gel de la TVA

Grâce à la dynamique de la plupart de leurs recettes, les entités du bloc communal devraient conserver une situation financière « globalement favorable », selon la Cour des comptes^643(*).

En effet, l'épargne brute des collectivités du bloc communal s'est élevée à 26,6 milliards d'euros en 2023 (dont 15,5 milliards d'euros pour les communes et 11,1 milliards d'euros pour les intercommunalités), soit 17,7 % de leurs produits réels de fonctionnement en moyenne (dont 15,7 % pour les communes et 20,4 % pour les intercommunalités). La Cour juge ainsi « probable », malgré la dynamique des dépenses de fonctionnement du bloc communal (+ 5,2 % entre janvier et août 2024), que le rapport entre l'épargne brute et les produits de fonctionnement se maintienne « à un niveau élevé en 2024 »^644(*).

Évolution de la situation financières du bloc communal
au 31 août entre 2022 et 2024

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la situation mensuelle comptable des collectivités territoriales (SMCL)

Le gel de la TVA en 2025 aurait donc un impact quasiment nul pour les communes, et contenu pour les EPCI, dans la mesure où la TVA représente environ un quart de leurs recettes réelles de fonctionnement - une proportion plus faible que pour les autres catégories de collectivités. L'impact du présent article peut également être nuancé dans la mesure où les collectivités du bloc communal exercent encore un pouvoir de taux et d'assiette significatif sur la fiscalité directe qui leur ait affectée.

Cette situation contraste avec celle des autres catégories de collectivités, notamment celle des régions^645(*), qui pourrait continuer à se détériorer en 2024.

À la différence des communes et des intercommunalités, l'épargne brute des régions (5,9 milliards d'euros en 2023) a baissé en 2023 par rapport à 2022 (- 0,4 milliards d'euros, soit - 5,8 %). Entre ces deux années, elle s'est repliée de 21 % à 19,3 % des produits réels de fonctionnement. Cette situation résulte d'un faible dynamisme de leurs recettes, et notamment de la TVA et de l'accise sur l'énergie (+ 0,2 % seulement) ainsi que d'une forte augmentation des dépenses de fonctionnement (+ 6,9 % au cours des huit premiers mois de l'année 2024).

On constate toutefois une nette amélioration de la trésorerie brute des régions (+ 415,1 %) entre août 2022 et août 2024, qui permet de nuancer quelque peu ce tableau.

Évolution de la situation financières des régions
au 31 août entre 2022 et 2024

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la situation mensuelle comptable des collectivités territoriales (SMCL)

Ainsi, malgré des fondamentaux plus dégradés que pour le bloc communal, les régions seraient bien plus mises à contribution par le gel de la TVA qui leur est affectée compte-tenu de la part de cette imposition dans leurs recettes (63 % des recettes fiscales, 52,8 % des produits réels de fonctionnement).

Ce contraste est rendu d'autant plus criant qu'à la différence des collectivités du bloc communal, les régions ne disposent plus que de leviers fort limités afin, au besoin, d'accroître les recettes : ainsi, toutes les régions, sauf deux, atteignaient le plafond légal de la majoration d'une fraction de l'accise en 2023 ; les deux régions précitées continuent à ne pas appliquer de majoration^646(*) ou n'ont pas augmenté la majoration de l'accise en 2024^647(*).

Les recettes de la taxe sur les cartes grises sont également à la baisse, les véhicule « propres », entièrement électriques ou à hydrogène, en étant exonérés par l'État. Quelques marges de pouvoir fiscal existent encore sur cet impôt : les régions disposent en effet de pouvoirs d'assiette et de tarif pour les véhicules « dits propres »^648(*) ; toutefois, en 2024 seules deux régions, contre cinq en 2023, exonèrent encore partiellement^649(*) ou totalement^650(*) ces véhicules de la taxe. En outre, certaines régions ont déjà atteint le tarif maximal, fixé à 60 euros.

2. Une attention accrue devra être portée aux départements, qui subissent déjà une forte contraction de leurs recettes

La situation financière des départements continue à fortement se dégrader. En 2023, l'épargne brute des départements (7,4 milliards d'euros) a diminué de 4,7 milliards d'euros par rapport à 2022 (- 39,0 %). Elle n'a ainsi plus représenté que 10,4 % des produits réels de fonctionnement des départements, contre 16,9 % en 2022. Cette dégradation est imputable au premier chef à la chute des recettes de droits de mutation à titre onéreux ou DMTO (- 21,9 %).

Si les départements devraient bénéficier, en 2024, de la dynamique des recettes de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), soutenue par les hausses de tarifs des assureurs, et de la croissance des concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, l'évolution de leurs recettes sera en revanche freinée par une légère baisse des recettes de l'accise sur l'énergie à périmètre constant (- 0,2 % anticipés), et, plus encore, par la poursuite de la baisse des recettes de DMTO en 2024.

Celle-ci pourrait être comparable à celle de 2023 si leur diminution des recettes, déjà perceptible début 2024, se confirme sur l'ensemble de l'année.

Ainsi, l'Assemblée des départements de France (ADF), estime la baisse des DMTO en 2024 entre - 15 % et - 20 % par rapport à 2023, année qui avait déjà connu une diminution spectaculaire du produit de cette imposition. Toujours selon l'ADF, cette diminution des DMTO est constatée sur l'ensemble du territoire national, bien qu'il existe des disparités importantes entre les départements.

Un rebond modeste des recettes de DMTO (+ 7 %) n'est attendu, selon les prévisions du ministère des finances communiquée au rapporteur général par l'ADF, qu'en 2025.

La progression continue des dépenses de fonctionnement des départements, en particulier des charges contraintes telles que les dépenses d'aide sociale (prestations, hébergement, etc.) conduit à anticiper de nouveau une forte nouvelle diminution de l'épargne des départements en 2024. La baisse de l'épargne semble ralentir l'évolution globale des dépenses d'investissement des départements. Ainsi, l'épargne - brute comme nette - et la trésorerie - brute comme nette - des départements connaitrait une forte baisse entre 2022 et 2024.

Évolution de la situation financières des départements
au 31 août entre 2022 et 2024

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la situation mensuelle comptable des collectivités territoriales (SMCL)

Certains départements connaissent même une situation proprement intenable.

En 2023, neuf d'entre eux se situaient sous le seuil d'alerte de 7 % d'épargne brute^651(*) en deçà duquel il est communément admis que les finances des collectivités sont exposées à un risque de soutenabilité (contre un seul en 2022 et trois en 2019), et cinq d'entre eux avaient même une épargne nette négative^652(*) (contre un seul en 2022 et aucun en 2019). En 2024, une vingtaine pourraient se trouver sous le seuil des 7 %.

Les départements seraient ainsi appelés à contribuer à hauteur de près d'un demi-milliard d'euros sur le montant d'1,2 milliard avancé par le Gouvernement.

Répartition de l'impact de l'article 31 sur les fractions de TVA
affectées aux différentes catégories de collectivités

(en milliards d'euros)

	2024*	Proportion dans le total des fractions de TVA	Montant de l'écrêtement
Régions	16,0	30 %	0,4
dont ex-DGF	5,2	10 %	0,1
dont ex-CVAE	10,9	21 %	0,3
Départements	21,6	41 %	0,5
dont ex-TFPB	16,5	31 %	0,4
dont fonds de sauvegarde	0,3	1 %	0,0
dont ex-CVAE	4,9	9 %	0,1
Bloc communal	14,9	28 %	0,3
dont ex-THRP	9,2	18 %	0,2
dont ex-CVAE	5,7	11 %	0,1
Total	52,5	100 %	1,2

* Les données pour 2024 sont prévisionnelles.

Source : commission des finances, d'après le rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2025

Le 15 novembre 2024, aux assises des départements de France, le Premier ministre a annoncé deux mesures en faveur des départements.

Il a d'abord a annoncé qu'il proposerait de relever le plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements. Ce rehaussement aurait lieu « sur une période de 3 ans, à hauteur de 0,5 point ». Les départements pourront ainsi, par une délibération en ce sens, fixer le taux des DMTO acquittés sur leur territoire jusqu'à 5 %, contre 4,5 % au maximum actuellement. Il s'agit d'une ressource potentielle de 1 milliard d'euros.

Le Premier ministre a en outre accepté de réduire le prélèvement prévu au titre du fonds de réserve de l'article 64 du projet de loi de finances « pour tenir compte du fait qu'une part importante des dépenses des départements n'est pas pilotable », comme c'est notamment le cas des allocations individuelles de solidarité. Il a indiqué qu'il serait légitime d'envisager une « réduction très significative » de la contribution des départements au titre de ce fonds.

Le rapporteur général prend acte de ces annonces, qui sont satisfaisantes du point de vue de l'équité. Dans ces conditions, la commission n'a pas déposé d'amendement visant à modifier le présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit
des collectivités territoriales

Le présent article évalue les prélèvements sur recettes (PSR) de l'État au profit des collectivités territoriales, en 2025, à un montant 44,2 milliards d'euros, soit une baisse de 869 millions d'euros (- 1,9 %).

Ces baisses comprennent toutefois l'extinction des dispositifs exceptionnels de soutien qu'étaient le filet de sécurité inflation (pour 400 millions d'euros) et le surabondement du fonds de sauvegarde des départements institué dans la loi de finances pour 2024 (pour 53 millions d'euros).

Hors dispositifs exceptionnels, la baisse est ramenée à 0,9 % à périmètre courant et constant. Cette baisse est accentuée toutefois après prise en compte de l'inflation prévisionnelle pour 2025, s'élevant à 1 085 millions d'euros (- 2,4 %). Cette évolution s'explique pour l'essentiel par :

- en premier lieu, la hausse observée des compensations de réductions et exonérations de fiscalité locale, à hauteur de 323 millions d'euros ;

- en deuxième lieu, une baisse de 487 millions d'euros des variables d'ajustement, principalement la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (429 millions d'euros) et dans une moindre mesure la dotation de garantie des reversements des FDPTP (58 millions d'euros) ;

- en dernier lieu la baisse du FCTVA pour 258 millions d'euros.

Un amendement I-10 (FINC.10) est proposé au présent article pour tenir compte de l'amendement I-9 (FINC.9) proposé par la commission pour supprimer l'article 30 du présent projet de loi de finances. En annulant ce dernier, il porte le niveau de FCTVA à son niveau tendanciel estimé soit 7 641 millions d'euros, égal à une hausse de 537 millions d'euros par rapport au niveau inscrit en loi de finances pour 2024.

Cet amendement permet d'assurer la quasi-stabilité des PSR, qui s'élèvent désormais à 45,0 milliards d'euros, la baisse étant désormais limitée à 74 millions d'euros.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LE DISPOSITIF DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EST ENCADRÉ PAR LA LOLF ET PAR LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

A. DÉFINITION ORGANIQUE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ET OBLIGATIONS DE PRÉSENTATION DISTINCTE

Non prévus par l'ordonnance organique de 1959^653(*), les prélèvements sur recettes (PSR) sont apparus en 1969 pour compenser la suppression d'impôts locaux. Cette pratique a été admise sous certaines conditions par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 puis n° 98-405 DC du 29 décembre 1998. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé que la loi de finances devait définir et évaluer chaque PSR de façon précise et distincte, dans son montant et sa destination. De manière encore plus précise, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, a jugé que « le législateur organique a pu prévoir une telle dérogation (au principe d'universalité), dès lors que sont précisément et limitativement définis les bénéficiaires et l'objet des prélèvements sur les recettes de l'État, et que sont satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire ».

Dans ce contexte, l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a donné un fondement organique à la pratique des PSR, tout en réaffirmant les conditions énoncées par le Conseil constitutionnel : « un montant déterminé de recettes de l'État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

De surcroit, l'article 34 de la LOLF prévoit que la première partie des lois de finances doit contenir l'évaluation des PSR.

B. UN TRAITEMENT BUDGÉTAIRE PARTICULIER

Les PSR viennent en déduction du montant des recettes totales inscrites au budget général de l'État dans l'article d'équilibre de la loi de finances. D'un point de vue comptable, les PSR ne sont pas considérés comme une dépense mais comme une moindre recette. D'un point de vue budgétaire, en revanche, ils sont inclus dans l'objectif de dépense totale de l'État et, depuis la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, sont inclus dans le « périmètre des dépenses de l'État », nouvel agrégat unique et élargi^654(*).

Ils ne donnent pas lieu à une présentation sous forme de missions, programmes et actions. Par ailleurs, ils sont comptabilisés en autorisations d'engagement égales aux crédits de paiement.

Enfin, ils ne se voient pas appliquer les règles de gestion propres aux crédits budgétaires (réserve de précaution, dégel, report, etc.).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE BAISSE DE 1,9 % CONCENTRÉE SUR QUELQUES PSR

A. TROIS DISPOSITIFS CONSTITUENT L'ESSENTIEL DES PSR

Le présent article évalue à 44 188 897 951 euros le montant des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (PSR CT) à périmètre courant. Les prélèvements sur recettes diminuent de 869 millions d'euros par rapport à la LFI 2023 soit une baisse de 1,9 % (- 2,0 % à périmètre constant^655(*)).

Le principal prélèvement est la dotation globale de fonctionnement, prévue à 27 245 millions d'euros dans le PLF 2025 (62 % du PSR), soit un montant identique à celui de 2024 (alors 60 % du PSR). Deux autres prélèvements dépassent le milliard d'euros : le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), prévu à 6 846 millions d'euros dans le PLF 2025 (15 % du PSR, en baisse de 258 millions d'euros par rapport à la loi de finances 2024) et enfin le PSR au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale^656(*), prévu à hauteur de 4 291 millions d'euros (10 % du PSR, en hausse de 274 millions d'euros). Ce dernier PSR a été instauré en 2021 et visait à neutraliser l'impact pour les collectivités locales de la réforme des impôts de production mise en oeuvre dans le cadre du plan de relance. Il a majoré le montant du PSR CT de 3,3 milliards d'euros dès sa création et n'a cessé de croitre depuis. Ensemble, ces trois dispositifs représentent 87 % du PSR CT.

Répartition des PSR par catégorie en PLF 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après la documentation budgétaire

L'État a créé deux dispositifs d'aide aux collectivités pour faire face à l'inflation, dits « filets de sécurité », en loi de finances rectificative pour 2022^657(*) et en loi de finances initiale pour 2023^658(*). Au titre du second filet de sécurité, des crédits étaient prévus à hauteur de 400 millions d'euros en loi de finances initiale. La loi de finances pour 2024 avait également institué une dotation de soutien exceptionnelle en faveur des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière, à hauteur de 53 millions d'euros, non renouvelée dans le PLF 2025. Si l'on ne tient pas compte de ces dispositifs exceptionnels, la baisse du PSR CT n'est plus que de 416 millions d'euros soit 0,9 %.

Enfin, ces évolutions ne tiennent pas compte de l'inflation. Une hypothèse d'inflation de 1,8 % en 2025 est retenue dans ce projet de loi de finances : en appliquant cette évolution à l'ensemble du PSR CT, hors mesures exceptionnelles (44 602 millions d'euros), le montant du PSR CT s'élèverait en 2025 à 45 404 millions d'euros : la répartition proposée dans le PLF 2025 représente donc dans l'ensemble un effort de 1 218 milliards d'euros (- 2,7 %).

Détail de l'évolution des prélèvements sur recettes

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

B. DES ÉVOLUTIONS NOTABLES CENTRÉES SUR QUELQUES DISPOSITIFS

Quatre dispositifs^660(*) voient une évolution de plus de 100 millions d'euros par rapport à la loi de finances 2024 et expliquent à eux seuls plus 800 millions d'euros de baisse des PSR.

Trois dispositifs^661(*) voient une évolution comprise entre 40 millions d'euros et 100 millions d'euros et expliquent plus de 60 millions de baisse. Cinq derniers dispositifs voient une évolution de moins de 10 millions d'euros, pour un impact cumulé négligeable. Les autres dispositifs sont inchangés.

L'évolution de la DGF et du FCTVA sont commentées dans les articles du présent projet de loi de finances qui leurs sont dédiés, respectivement aux articles 29 et 30. Principale composante du PSR CT, la DGF proposée est inchangée en montant par rapport à celle votée en loi de finances pour 2024, soit 27 245 millions d'euros. Le FCTVA proposé est lui en baisse de 258 millions d'euros par rapport à aux sommes votées l'an dernier. D'après les estimations du Gouvernement cette baisse serait d'environ 800 millions d'euros, rapportée à la hausse tendancielle anticipée des dépenses.

1. La suppression de deux dispositifs exceptionnels permet des économies à hauteur de 453 millions d'euros

La suppression du filet de sécurité inflation permet à elle seule une économie de 400 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2024. Ce dispositif, introduit à l'article 113 de la loi de finances pour 2023, d'un montant de 1 500 millions d'euros en 2023, avait été ramené à 400 millions d'euros en 2024 pour le versement du solde, montant en baisse compte tenu d'une inflation énergétique moindre qu'attendue en 2023. La Cour des comptes indique qu'en application d'un décret du 15 juin 2023^662(*), 26 communes et un syndicat ont reçu en 2023 un acompte de 6,2 millions d'euros, la dotation définitive étant liquidée en 2024 au vu des comptes de gestion (ou des comptes financiers uniques) de l'exercice 2023. La Cour des comptes anticipe un montant effectivement exécuté moins élevé que les 400 millions d'euros inscrits en loi de finances^663(*).

Par ailleurs, le PLF 2025 ne reconduit pas le PSR introduit à l'article 131 de la loi de finances pour 2024 visant à compléter le montant du fonds de sauvegarde des départements^664(*), pour la seule année 2024. En 2023, le montant du fonds était évalué à 53 millions d'euros. D'après Départements de France, ce montant ne permettrait d'apporter un soutien qu'à 8 départements en difficulté tout au plus. Pour soutenir efficacement les 15 départements identifiés comme étant en situation de grande fragilité, un abondement complémentaire de l'État de 100 millions d'euros avait été jugé nécessaire et voté par le Sénat, avec un amendement en ce sens du rapporteur général déposé au nom de la commission des finances. Le montant du fonds a été ramené à 53 millions d'euros dans la loi de finances finalement adoptée après usage de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

2. Les compensations des diverses exonérations et réductions de fiscalité locale affichent un certain dynamisme, avec une hausse de 323 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent

Détail de l'évolution des compensations
de réductions et exonérations de fiscalité locale

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

	LFI 2023	LFI 2024	PLF 2025 courant	Var 24/25 (M€)	Var 24/25 (%)
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels	3 825	4 017	4 291	274	6,8 %
PSR de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale	628	671	711	47	7 %
Dotation de compensation de la réforme 2023 de la taxe sur les logements vacants		25	33	9	35,1 %
Pertes de recettes résultant de l'exonération de TFPB^665(*)		7		-7	- 100,0 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le PSR destiné à compenser aux collectivités territoriales la perte de recettes due à la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE représente la principale évolution à la hausse sur le budget 2025, avec une hausse de 274 millions d'euros. L'article 29 de la LFI pour 2021^666(*) a institué ce PSR dans le cadre de la réforme des impôts de production. La compensation, via ce PSR, est dynamique et est égale au produit obtenu en multipliant, chaque année, la perte de bases résultant de la mesure par le taux de TFPB et de CFE appliqué en 2020 dans la commune ou l'EPCI. Cette mesure pérenne a permis une réduction de moitié des impôts fonciers pour environ 32 000 entreprises exploitant 86 000 établissements. Le bloc communal dispose ainsi d'une ressource dont le niveau progresse de façon affirmée (+ 12 % par rapport à 2023).

Sur un volume plus faible, une hausse est observée dans les mêmes proportions (+ 7 %) pour le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (+ 47 millions d'euros). Ce prélèvement agrège l'ensemble des compensations d'exonérations de fiscalité locale (taxes d'habitation et taxes foncières, cotisation foncière des entreprises, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, etc.). Compte tenu des réformes fiscales entreprises, ce PSR s'est réduit en volume et s'est uniformisé en raison de la nature désormais strictement foncière des allocations compensatrices (CFE, TFPB, TFPNB^667(*)) faisant l'objet de crédits évaluatifs en lois de finances.

Enfin, le PSR au titre de la compensation de la réforme de 2023 de la taxe sur les logements vacants^668(*) connaît une hausse limitée en volume (+ 9 millions d'euros) mais dynamique (+ 35 %), qui pourrait représenter une source de dépenses futures pour l'État.

3. Les variables d'ajustement enregistrent en conséquence une baisse significative de 487 millions d'euros

Pour l'année 2025, les parts communale, intercommunale, régionale et départementale de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), ainsi que le Fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), font l'objet d'une minoration à hauteur de 487 M€, répartie conformément au tableau ci-dessous.

Évolution des variables d'ajustement dans le PLF 2025

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

		2024	2025	Var 24/25 (M€)	Var 24/25 (%)
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP)	Régions	467,1	278,5	- 188,7	- 40 %
	Départements	1 243,3	1 204,3	- 39,0	- 3 %
	EPCI	890,1	740,6	- 149,5	- 17 %
	Communes	239,7	188,0	- 51,7	- 22 %
Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle (FDPTP)		272,3	214,3	- 58,0	- 21 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Les autres variables d'ajustement sont maintenues à leur niveau antérieur. Quantitativement, l'effort porte avant tout sur les régions, tant en volume (189 millions d'euros) qu'en proportion (baisse de 40 %) et dans une moindre mesure sur les EPCI (150 millions d'euros, baisse de 17 %), aussi touchés par la baisse du FDPTP.

L'objectif affiché de la minoration est de maîtriser dans le PLF 2025 les écarts constatés entre, d'une part, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et les PSR CT et, d'autre part, le niveau des crédits fixé pour ce même ensemble par la loi de finances pour 2024. En outre, ce redéploiement de crédits au sein de l'enveloppe permet notamment de compenser le dynamisme des PSR et, en particulier, celui assurant la compensation d'exonérations fiscales.

4. Autres mouvements

Le PSR en faveur des communes nouvelles^669(*) progresse fortement (de 18 millions d'euros à 24 millions d'euros, soit une hausse de 39 %).

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs diminue passe de 4,7 millions d'euros à 4,2 millions d'euros, décroissance mécanique liée à la baisse du nombre de bénéficiaires.

* *

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE QUASI-STABIILITÉ ACCEPTABLE DU NIVEAU DES PSR DANS UN CONTEXTE FINANCIER PARTICULIÈREMENT CONTRAINT

Le rapporteur général prend acte des évolutions proposées par le présent article au titre des PSR qui conduisent à une baisse de 869 millions d'euros des PSR (- 1,9 %). Ces baisses comprennent toutefois l'extinction des dispositifs exceptionnels de soutien qu'étaient le filet de sécurité inflation (pour 400 millions d'euros) et le surabondement du fonds de sauvegarde des départements institué dans la loi de finances pour 2024 (pour 53 millions d'euros).

Hors dispositifs exceptionnels, la baisse est ramenée à 0,9 % à périmètre courant et constant. Cette baisse est accentuée toutefois après prise en compte de l'inflation prévisionnelle pour 2025, s'élevant à 1 085 millions d'euros (- 2,4 %).

La trajectoire proposée apparaît en cohérence avec l'objectif fixé par le Gouvernement de retrouver un déficit de 5 % dès 2025, objectif que je trouve bienvenu et nécessaire. En effet, un déficit public trop élevé nécessite de s'endetter substantiellement et de supporter le paiement d'une charge de la dette croissante, quand un déficit plus réduit permet de retrouver des marges de manoeuvre pour investir dans l'avenir. Cet objectif étant fixé et impliquant des économies massives réparties sur tout l'ensemble du budget, il apparaît difficile de proposer un niveau supérieur des concours financiers en faveur des collectivités territoriales et l'évolution des crédits proposée par le est justifiée.

Au demeurant, un amendement I-10 (FINC.10) est proposé pour tenir compte de la suppression proposée l'article 30 du projet de loi de finances, par l'amendement I-9 (FINC.9), qui porte le niveau de FCTVA à son niveau tendanciel estimé soit 7 641 millions d'euros, et une hausse de 537 millions d'euros par rapport au niveau inscrit en loi de finances pour 2024.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* ⁵⁸⁷ Loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux collectivités locales et à certains de leurs groupements.

* ⁵⁸⁸ Dotation de péréquation verticale pour les départements urbains.

* ⁵⁸⁹ Dotation de péréquation verticale pour les départements non urbains.

* ⁵⁹⁰Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 591Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ⁵⁹²Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ⁵⁹³Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁵⁹⁴Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ⁵⁹⁵Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* ⁵⁹⁶Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ⁵⁹⁷Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ⁵⁹⁸ Fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) versée aux régions en compensation du transfert des missions des délégations régionales de l'offre nationale d'information sur les enseignements et les professions (DRONISEP).

* ⁵⁹⁹ La LFI 2024 comprend parmi ses PSR le filet de sécurité inflation à hauteur de 400 millions d'euros (cf. détail à l'article 32).

* ⁶⁰⁰ Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50% des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels.

* ⁶⁰¹ Cour des comptes, « Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements », Fascicule 1, juillet 2024.

* ⁶⁰² Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ⁶⁰³ Loi ° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ⁶⁰⁴ Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ⁶⁰⁵ Cette décision faisait suite aux discussions intervenues au Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2023 au cours duquel les sénateurs avaient adopté à une très large majorité, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement de la commission des finances visant la réintégration de ces dépenses.

* ⁶⁰⁶ Cf. annexe budgétaire, « rapport sur la situation des finances locales, PLF 2025 ».

* ⁶⁰⁷Arrêté du 30 décembre 2020 fixant la liste des comptes éligibles à la procédure de traitement automatisé relative à l'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée mentionnée à l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁰⁸ Arrêté du 30 janvier 2024 modifiant l'arrêté du 30 décembre 2020 fixant la liste des comptes éligibles à la procédure de traitement automatisé relative à l'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée mentionnée à l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁰⁹ Cet arrêté fait suite aux discussions intervenues au Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2023 au cours duquel les sénateurs avaient adopté à une très large majorité, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement de la commission des finances visant la réintégration de ces dépenses.

* ⁶¹⁰ Pour ces collectivités, les dépenses réelles d'équipement (en 2009 ou 2010, selon l'année de signature de la convention) doivent être supérieures à la moyenne de celles constatées dans les comptes des collectivités contractantes sur quatre années.

* ⁶¹¹ Les dispositions rayées sont celles abrogées par l'article 30 du projet de loi de finances pour 2025.

* ⁶¹² Sont concernés les régions, le Département de Mayotte, la collectivité de Corse, et les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane.

* ⁶¹³ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ⁶¹⁴ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ⁶¹⁵ Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2025.

* ⁶¹⁶ Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ⁶¹⁷ Sont concernés les départements, la métropole de Lyon, la collectivité de Corse, le Département de Mayotte, la collectivité territoriale de Guyane et la collectivité territoriale de Martinique.

* ⁶¹⁸ Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ⁶¹⁹ Sont concernés les départements, la Ville de Paris, le Département de Mayotte, la métropole de Lyon pour sa part départementale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la collectivité territoriale de Guyane, la collectivité territoriale de Martinique et la collectivité de Corse.

* ⁶²⁰ Sont concernés les EPCI à fiscalité propre et la Métropole de Lyon.

* ⁶²¹ Sont concernés la métropole de Lyon pour sa part intercommunale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et les EPCI à fiscalité propre à fiscalité professionnelle unique, ainsi que les communes qui ne sont pas membres d'un EPCI à fiscalité propre à fiscalité professionnelle unique.

* ⁶²² Il s'agit des établissements mentionnés à l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

* ⁶²³ Cour des comptes, Les finances publiques locales 2024, Fascicule n° 1, septembre 2024.

* ⁶²⁴ Il s'agit du montant de la perte de ressource que la fraction de TVA vient compenser aux collectivités.

* ⁶²⁵ Il s'agit des recettes nationales de TVA pour une année de référence donnée, qui correspond soit à la première année de perception par les collectivités de la fraction de TVA, soit à l'année précédente.

* ⁶²⁶ Cour des comptes, Les finances publiques locales 2023, Fascicule n° 1, septembre 2023.

* ⁶²⁷ Ibid.

* ⁶²⁸ Article 136 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ⁶²⁹ Il s'agit du Département de Mayotte, de la métropole de Lyon, de la collectivité territoriale de Guyane, de la collectivité territoriale de Martinique et de la collectivité de Corse.

* ⁶³⁰ Décrets n° 2023-364 du 13 mai 2023 et n° 2023-1101 du 27 novembre 2023 pris en application de l'article 55 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ⁶³¹ Il s'agit du montant de la perte de ressource que la fraction de TVA vient compenser aux collectivités.

* ⁶³² Il s'agit des recettes nationales de TVA pour une année de référence donnée, qui correspond soit à la première année de perception par les collectivités de la fraction de TVA, soit à l'année précédente.

* ⁶³³ Sont concernés les départements, la métropole de Lyon, la collectivité de Corse, le Département de Mayotte, la collectivité territoriale de Guyane et la collectivité territoriale de Martinique.

* ⁶³⁴ Sont concernés les départements, la Ville de Paris, le Département de Mayotte, la métropole de Lyon pour sa part départementale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la collectivité territoriale de Guyane, la collectivité territoriale de Martinique et la collectivité de Corse.

* ⁶³⁵ Sont concernés les EPCI à fiscalité propre et la Métropole de Lyon.

* ⁶³⁶ Sont concernés la métropole de Lyon pour sa part intercommunale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et les EPCI à fiscalité propre à fiscalité professionnelle unique, ainsi que les communes qui n'étaient pas membres d'un EPCI à fiscalité propre à fiscalité professionnelle unique.

* ⁶³⁷ Cour des comptes, Les finances publiques locales 2024, Fascicule n° 2, septembre 2024.

* ⁶³⁸ Insee, Statistiques et études, n° 226, 13 septembre 2024.

* ⁶³⁹ Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* ⁶⁴⁰ La Banque postale, Note relative au besoin de financement des administrations publics locales en 2024, Direction des études et de la recherche, 4 septembre 2024.

* ⁶⁴¹ Évaluation préalable.

* ⁶⁴² Ibid.

* ⁶⁴³ Cour des comptes, Les finances publiques locales 2024, Fascicule n° 2, septembre 2024.

* ⁶⁴⁴ Ibid.

* ⁶⁴⁵ Dans son rapport, la Cour inclut parmi les régions la collectivité territoriale de Corse et les collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique, qui exercent les compétences des départements et des régions.

* ⁶⁴⁶ Cas de la collectivité de Corse.

* ⁶⁴⁷ Cas de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

* ⁶⁴⁸ Hybrides ou fonctionnant au gaz de pétrole liquéfié ou à l'éthanol E85.

* ⁶⁴⁹ Cas de la région Hauts-de-France.

* ⁶⁵⁰ Cas de la collectivité de Corse.

* ⁶⁵¹ Aisne, Gers, Gironde, Ille-et-Vilaine, Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Marne, Nord et Pas-de-Calais.

* ⁶⁵² Aisne, Gers, Gironde, Nord et Pas-de-Calais.

* ⁶⁵³ Ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

* ⁶⁵⁴ Leur exclusion du périmètre de la norme avait été justifiée par un « mode de pilotage renouvelé des relations entre État et collectivités », ciblé sur la maîtrise des dépenses des collectivités plutôt que l'ajustement du soutien financier de l'État. Si ce mode de pilotage est reconduit et ajusté, la trajectoire des concours financiers de l'État aux collectivités doit néanmoins être prise en compte dans la construction d'une trajectoire soutenable de dépenses de l'État.

* ⁶⁵⁵ Seuls deux mesures de périmètre d'ampleur réduite affectent le projet de loi de finances 2025 : d'une part, la recentralisation de la compétence vaccination en Ardèche et Charente-Maritime (- 360 000 € pour la DGF), d'autre part, l'exonération de compensation de taxe foncière sur les propriétés bâties, introduite par l'article 177 de la loi de finances pour 2022, relative aux logements locatifs sociaux ( + 28 millions d'euros pour le PSR au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale). Compte tenu de leur impact limité, l'analyse est menée à périmètre courant.

* ⁶⁵⁶ Réduction de 50 % des valeurs locatives de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises des locaux industriels.

* ⁶⁵⁷ Article 14 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

* ⁶⁵⁸ Article 113 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ⁶⁵⁹ Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et cotisation foncière des entreprises (CFE).

* ⁶⁶⁰ La dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) (- 429 millions d'euros), filet de sécurité inflation (- 400 millions d'euros), compensation des réductions de fiscalité locale (+ 274 millions d'euros) et FCTVA (- 258 millions d'euros).

* ⁶⁶¹ Dotation des FDPTP (- 58 millions d'euros), fonds de sauvegarde des départements (- 53 millions d'euros), compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (+ 47 millions d'euros).

* ⁶⁶² Décret n° 2023-462 du 15 juin 2023 pris en application de l'article 113 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ⁶⁶³ Analyse de l'exécution budgétaire, Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, avril 2024.

* ⁶⁶⁴ L'article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a prévu l'attribution aux départements, à compter de 2021, d'une fraction de TVA d'un montant fixé à 250 millions d'euros.

Il est prévu que cette attribution évolue chaque année comme la dynamique nationale de cet impôt, et que cette dynamique soit affectée à un fonds de sauvegarde, réparti entre les départements dans les conditions prévues au II de l'article 208 de cette loi.

* ⁶⁶⁵ PSR créé dans la LFI 2024, un amendement du Gouvernement tirant les conséquences sur le tableau des PSR de la création d'un prélèvement sur les recettes de l'État destiné à compenser les pertes de recettes résultant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les rénovations dites « seconde vie », pour un montant estimé à 7 millions d'euros pour l'année 2024.

À partir de 2025, le suivi de cette exonération est compris dans le suivi plus général des compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale.

* ⁶⁶⁶ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ⁶⁶⁷ La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB).

* ⁶⁶⁸ La loi de finances pour 2023 a étendu le périmètre des communes situées en zones tendues, sur le territoire desquelles s'applique de plein droit la taxe sur les logements vacants (TLV) affectée au budget général de l'État. Par exclusion, les collectivités locales perdent le bénéfice, lorsqu'ils l'ont instituée, de la taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV), pour ne conserver qu'une majoration spéciale de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (TH-RS).

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II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 29Fixation pour 2025 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d'ajustement

ARTICLE 30Modulation des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

ARTICLE 31Stabilisation en valeur au titre de 2025 des fractions de taxesur la valeur ajoutée (TVA) affectées aux collectivités locales

ARTICLE 32Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

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ARTICLE 29

Fixation pour 2025 de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
et des variables d'ajustement

ARTICLE 30

Modulation des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

ARTICLE 31

Stabilisation en valeur au titre de 2025 des fractions de taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) affectées aux collectivités locales

ARTICLE 32

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit
des collectivités territoriales