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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 30 Rapporteurs spéciaux : MM. Arnaud BAZIN et Éric BOCQUET |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. La loi de finances initiale pour 2023 avait prévu l'ouverture de 29,4 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et de 29,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), un montant en augmentation par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2022 (+ 6,6 % en CP).
2. En exécution 2023, les crédits se sont finalement élevés à 29,9 milliards d'euros en AE et 30,0 milliards d'euros en CP. Alors que l'on constate une sur-exécution chronique des crédits lors des exercices précédents, l'exécution 2023 se caractérise par une sur-exécution moins marquée par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour 2023 (+ 1,7 % en CP).
3. Si les crédits de la mission ont connu une forte dynamique sur la période 2017-2020, avec un taux de croissance annuel moyen de 17,6 %, la période 2021-2023 se caractérise par une relative stabilité (+ 1,1 %), l'exercice 2023 donnant même à voir une légère diminution des crédits de la mission par rapport à l'exercice précédent (- 0,7 %).
4. L'écart avec l'autorisation budgétaire initiale s'explique principalement par l'ouverture, dans la loi de finances de fin de gestion, de 550,9 millions d'euros en AE et de 552,7 millions d'euros en CP, rendue nécessaire par l'actualisation des prévisions de dépense de prime d'activité et d'allocation adultes handicapés (AAH).
5. Contrairement aux exercices précédents, qui avaient été marqués par la mobilisation récurrente de la mission pour financer la réponse à des situations d'urgence économique et sociale, l'exercice 2023 se démarque par une relative accalmie qui permet la stabilisation des dépenses de la mission à une niveau élevé : environ 30 milliards d'euros. L'évolution tendancielle des dépenses de la mission reste toutefois très dynamique (+ 1 242,4 millions d'euros par an), ce qui interroge sur sa soutenabilité.
6. L'exercice 2023 a vu l'entrée en vigueur de la déconjugalisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), dont le coût était estimé à 93 millions d'euros pour la période allant d'octobre à décembre (560 millions d'euros en année pleine). L'inexactitude des prévisions de dépenses liées à la déconjugalisation est la cause principale de l'ouverture en fin de gestion, sur le programme 157, de 133 millions d'euros supplémentaires.
7. L'exécution 2023 est enfin marquée par le maintien d'une hausse significative des crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » : + 16,1 millions d'euros en CP (+ 30,2 %). Ce renforcement des moyens financiers doit toutefois s'accompagner d'une amélioration des conditions dans lesquelles ces crédits sont versés, fondée sur un meilleur processus de signature des conventions entre l'État et les associations.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2023
La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles. Sur l'exercice 2023, la mission comporte quatre programmes en fin d'exécution :
- le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » porte notamment les crédits de la prime d'activité. Il concourt entre autres à la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. Il permet également de financer les politiques d'aide alimentaire, les actions relatives à la qualification en travail social, les mesures de protection juridique des majeurs, des actions de protection et d'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, ainsi que l'aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine ;
- le programme 157 « Handicap et dépendance » porte notamment les crédits de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il assure également le financement de l'aide au poste versée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que le dispositif d'emploi accompagné. Le programme finance en outre des actions de lutte contre la maltraitance des personnes dépendantes ;
- le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » vise notamment à financer des actions d'accès au droit, de lutte contre les violences faites aux femmes et visant à favoriser l'émancipation économique des femmes ;
- le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère des solidarités et de la santé, portant l'ensemble des emplois de la mission. Il finance également la subvention pour charges de service public allouée aux agences régionales de santé (ARS).
Il convient de noter que les programmes 304 et 157, qui financent respectivement la prime d'activité et l'allocation aux adultes handicapés (AAH) représentent à eux seuls plus de 95 % des crédits de la mission.
Évolution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » à périmètre constant en 2023
(en millions d'euros et en pourcentage)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La loi de finances initiale pour 2023 avait prévu l'ouverture de 29,4 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et de 29,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) pour l'ensemble de la mission, soit un montant en augmentation de 4,9 % en AE et 6,6 % en CP par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2022.
En exécution 2023, les crédits consommés se sont finalement élevés à 29,9 milliards d'euros en AE et à 30,0 milliards d'euros en CP. Comme durant les exercices précédents, la mission connait en 2023 une sur-exécution de ses crédits : l'exécution 2023 est à nouveau supérieure à l'autorisation budgétaire initiale pour 2022 (+ 1,8 % en AE et + 1,7 % en CP).
La sur-exécution constatée en 2023 est toutefois moins importante que l'année précédente (+ 9,3 % en 2022).
Les crédits de la mission ont connu une forte dynamique sur la période 2017-2020, avec un taux de croissance annuel moyen de 17,6 %, due notamment à la hausse de la prime d'activité pour répondre à la crise des gilets jaunes et aux aides exceptionnelles de solidarité pendant la crise sanitaire1(*).
La période 2021-2023 se caractérise par une augmentation moins soutenue des dépenses (+ 1,1 %).
On constate même une très légère baisse des crédits consommés entre 2022 et 2023 (- 0,7 %).
Évolution des crédits votés en LFI et exécutés entre 2017 et 2023 (CP)
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'exécution 2023 hors fonds de concours et contribution au CAS « Pensions » s'élève à 29,9 milliards d'euros en CP, et dépasse ainsi déjà le plafond défini à l'article 13 de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, fixé à 29,4 milliards d'euros pour 2023 au format du projet de loi de finances (PLF) pour 20232(*).
Ce dépassement s'explique principalement par l'ouverture, avec l'intervention de la première loi de finances de fin de gestion (LFFG) pour 2023, de 559,0 millions d'euros en AE et 552,7 millions d'euros en CP. En effet, sans les ouvertures réalisées LFFG 2023, l'exécution budgétaire de la mission aurait été conforme à la loi de programmation : elle se serait établie à 29,4 milliards d'euros en CP.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2023
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, comme les années précédentes, la consommation des crédits ouverts est quasi-totale.
* 1 Rapport n° 128 (2023-2024), fait par MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2024, annexe n° 30, déposé le 23 octobre 2023.
* 2 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.