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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 29a (Programmes 152 « Gendarmerie nationale
» et 176 « Police nationale » ; Programme 207
« Sécurité et éducation
routières ») Rapporteur spécial : M. Bruno BELIN |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
Les principales
observations
du rapporteur spécial
1. L'exécution de l'exercice 2023 s'élève, pour l'ensemble de la mission « Sécurités », à 24,2 milliards d'euros en AE (- 1,8 % par rapport à la loi de finances initiale, soit - 447 millions d'euros) et à 23,2 milliards d'euros en CP (+ 0,7 %, soit + 172 millions d'euros).
2. Les crédits exécutés du programme 152 « Gendarmerie nationale » sont supérieurs de 0,4 % en AE et de 2,3 % en CP (soit respectivement + 39 millions d'euros et + 227 millions d'euros) aux crédits initiaux. Pour le programme 176 « Police nationale », ils sont stables en CP (+ 0,03 %) mais sont inférieurs de - 1,3 % en AE (soit respectivement + 3 millions d'euros et - 160 millions d'euros).
3. L'exercice 2023 a constitué la première année d'application de la LOPMI (loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur). Il est marqué par la poursuite de la hausse des dépenses de personnel en raison de la hausse des effectifs et des rémunérations. Dans un contexte d'inflation et d'activité intense des forces de sécurité intérieure qui ont renchéri les dépenses de fonctionnement, cette évolution s'est faite au détriment des dépenses d'investissement, qui sont en baisse significative.
4. L'indemnisation d'une partie du stock d'heures supplémentaires dans la police nationale connait une salutaire accélération en 2023, tandis que les réserves opérationnelles voient une hausse progressive de leurs effectifs et une augmentation franche de leur activité.
5. En 2023, le CAS « Radars » voient ses dépenses exécutées fortement augmenter par rapport à 2022, s'établissant à 1,729 milliard d'euros en CP, en hausse de 13,3 %. Les recettes s'établissent quant à elles à 1,794 milliard d'euros, permettant de dégager un solde positif.
I. LES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »
A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2023
Pour l'ensemble de la mission « Sécurités »1(*), les crédits initiaux prévus pour 2023 affichaient une nette hausse de 8,6 % en autorisations d'engagement (AE, + 1,95 milliard d'euros) et de 7,0 % en crédits de paiement (CP, + 1,5 milliard d'euros), par rapport à la loi de finances initiale pour 2022. Ils s'établissaient à 24,6 milliards d'euros en AE et à 23,1 milliards d'euros en CP.
L'exécution de l'exercice 2023 s'établit à l'échelle de la mission à 24,2 milliards d'euros en AE (- 1,8 % par rapport à la loi de finances initiale, soit - 447,0 millions d'euros) et à 23,2 milliards d'euros en CP (+ 0,7 %, soit + 171,7 millions d'euros).
L'exécution des crédits en 2023 s'est opérée dans un contexte riche d'actualités pour les programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale », qui regroupent 96,9 % des CP consommés en 2023 au sein de la mission.
En effet, c'était tout d'abord la première année d'application de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur2(*) (LOPMI).
La loi du
24 janvier 2023 d'orientation et de programmation
du
ministère de l'intérieur
La LOPMI présente les orientations financières et stratégiques pour le ministère de l'Intérieur pour les années 2023 à 2027, notamment pour la police et la gendarmerie nationales. Le budget du ministère de l'Intérieur, qui porte sur plusieurs missions budgétaires3(*), passerait, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », de 20,78 milliards d'euros en CP en 2022 à 25,35 milliards d'euros en CP en 2027 (+ 4,57 milliards d'euros des crédits annuels, soit + 22,0 %). Au total, la hausse de budget cumulée sur les cinq années 2023-2027 atteindrait environ 15 milliards d'euros.
S'agissant des axes stratégiques, le rapport annexé au projet LOPMI présente différents objectifs et décisions pluriannuelles pour les forces de sécurité intérieures. Ils sont orientés par plusieurs objectifs principaux : être à la hauteur de la révolution numérique, doubler la présence des forces de sécurité sur le terrain à l'horizon 2030 et mieux anticiper les menaces et les crises.
Il est notamment prévu, s'agissant des forces de sécurité :
- la création de 200 nouvelles brigades de gendarmerie et de onze unités de forces mobiles (4 pour la police nationale et 7 pour la gendarmerie) ;
- leur transformation numérique qui vise à la fois à développer les outils numériques des forces de sécurité intérieure, à développer les moyens de lutte contre la cybercriminalité et à renforcer la relation numérique avec les citoyens ; en outre est actée la création d'une Agence du numérique des forces de sécurité, ainsi qu'une école de formation cyber ;
- de doter les policiers et les gendarmes de matériels plus performants et innovants ;
- une réforme de la direction générale de la police nationale (DGPN) et de ses implantations départementales ;
- des mesures en faveur de la filière d'investigation et l'augmentation de ses effectifs ;
- un effort sur la formation des forces de sécurité intérieure, avec une augmentation de 50 % du temps de formation initiale et un doublement de la formation continue ;
- un effort pour favoriser l'exemplarité et la transparence de l'action des forces de l'ordre ;
- une professionnalisation de la fonction immobilière du ministère ainsi que de la politique d'achats, avec de nouveaux outils ;
- de moderniser la gestion des ressources humaines de la police et de la gendarmerie nationales, notamment dans le cadre des protocoles signés avec les organisations syndicales en mars 20224(*).
Source : LOPMI et commission des finances
En outre, l'année 2023 a été marquée par une mobilisation intense - plus forte qu'attendue - des forces de sécurité intérieure, que ce soit dans le cadre d'évènements prévus de longue date (Coupe du monde de rugby en France notamment) ou à l'occasion d'opérations liées à des troubles à l'ordre public (violences urbaines de juin et juillet, opération Wuambushu à Mayotte, incidents en marge des manifestations liées à la réforme des retraites, violences à Sainte-Soline, etc.). Les forces ont par ailleurs tâché de préparer l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 en France.
Enfin, c'est en 2023 que la mise en oeuvre concrète de la réforme de la police nationale a débuté avec la création des nouvelles directions nationales par filière métier et de l'Académie de police, ainsi que par la désignation dans la foulée des préfigurateurs chargés des directions interdépartementales et départementales.
Exécution des crédits des programmes
152 « Gendarmerie nationale »
et
176 « Police nationale » en 2023
(en millions d'euros)
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Programme |
Crédits exécutés 2022 |
Loi de finances initiale (LFI) pour 2023 |
Crédits exécutés 2023 |
Évolution des crédits exécutés 2022-2023 |
Exécution 2023 par rapport à la LFI 2023 |
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Police nationale |
AE |
12 136,5 |
12 702,8 |
12 542,8 |
+ 3,4 % |
98,7 % |
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CP |
11 782,4 |
12 372,9 |
12 376,2 |
+ 5,0 % |
100,0 % |
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Gendarmerie nationale |
AE |
10 064,5 |
10 367,4 |
10 406,5 |
+ 3,4 % |
100,4 % |
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CP |
9 659,3 |
9 910,1 |
10 136,9 |
+ 4,9 % |
102,3 % |
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Total |
AE |
22 200,9 |
23 070,2 |
22 949,4 |
+ 3,4 % |
99,5 % |
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CP |
21 441,7 |
22 283,0 |
22 513,1 |
+ 5,0 % |
101,0 % |
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Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En 2023, la loi de finances initiale prévoyait, pour les deux programmes, un montant de crédits de 23,1 milliards d'euros en AE et de 22,3 milliards d'euros en CP, en hausse respectivement de 5,2 % et de 6,4 % par rapport à 2022. Si les CP sont légèrement sur-exécutés, à hauteur de 1,0 % (+ 230,1 millions d'euros), les AE connaissent en revanche une sous-exécution de - 0,5 % (- 120,9 millions d'euros). En un an, le montant des crédits exécutés a augmenté de 3,4 % en AE (+ 748,4 millions d'euros) et de 5,0 % en CP (+ 1,071 milliard d'euros).
Écarts entre la loi de finances pour 2023 et l'exécution 2023 pour les programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Les deux programmes connaissent une exécution différente. Les crédits exécutés du programme 152 « Gendarmerie nationale » sont ainsi supérieurs de 0,4 % en AE et de 2,3 % en CP (soit respectivement + 39,1 millions d'euros et + 226,8 millions d'euros) aux crédits initiaux. Pour le programme 176 « Police nationale », ils sont stables en CP (+ 0,03 %) mais sont inférieurs de - 1,3 % en AE (soit respectivement + 3,2 millions d'euros et - 160,0 millions d'euros).
En 2023, les crédits de la mission, y compris les programmes 176 et 152, ont été relativement peu modifiés en cours d'exécution. Quelques mouvements de faible ampleur sont néanmoins intervenus pour porter les crédits ouverts de la mission à 23,528 milliards d'euros en CP contre 23,072 milliards d'euros en LFI, qu'il s'agisse de reports de crédits de 2022, d'apports de fonds de concours et d'attributions de produits, de virements et transferts ou de la loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 20235(*). Le taux d'exécution des CP de la mission par rapport à l'ensemble des crédits ouverts atteint ainsi 100,7 %. Celui du programme 152 « Gendarmerie nationale » s'établit à 102,3 %, et celui du programme 176 « Police nationale » à 100,03 %.
Exécution budgétaire de la mission en CP pour l'exercice 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données du rapport annuel de performances de la mission « Sécurités » annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023
* 1 La mission « Sécurités » est composée de quatre programmes : 176 « Police nationale », 152 « Gendarmerie nationale », 161 « Sécurité civile » et 207 « Sécurité et éducation routières ».
* 2 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.
* 3 Il couvre trois missions (« Sécurités », « Administration générale et territoriale de l'État », et « Immigration, asile et intégration »), le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et les taxes affectées à l'ANTS (Agence nationale des titres sécurisés). Sont toutefois exclus du périmètre de la LOPMI le programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », les programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et les programmes « Outre-mer ».
* 4 Voir infra.
* 5 Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.