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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 25 COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
1. La mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget général est composée de trois programmes recensant les subventions versées par l'État à plusieurs régimes spéciaux :
- le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » (18,0 % des crédits de paiement de la mission - CP) ;
- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » (13,2 % des crédits de paiement de la mission) ;
- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », principalement dédié aux régimes de la SNCF et de la RATP (68,8 % des crédits de paiement de la mission).
2. En 2023, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 5 932,3 millions d'euros, soit une sous exécution de 204,6 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (6 136,9 millions d'euros).
3. Dans la mesure où la mission « Régimes sociaux et de retraites » regroupe principalement des régimes « fermés » ou des régimes « ouverts » en déclin démographique, les réformes successives des retraites sont peu susceptibles d'avoir un impact important sur les régimes suivis au sein de la mission.
4. La rapporteure spéciale salue les évolutions actées en loi de finances initiale pour 2024 qui prévoit le transfert, qu'elle préconisait, du financement des deux régimes de retraite de la culture (Comédie française et Opéra national de Paris) du programme 131 au programme 195.
5. Créé en 2006, le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » retrace les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires gérés par l'État. Il regroupe trois programmes :
- le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » (94,5 % des dépenses du CAS en 2022) qui agrège l'ensemble des opérations relatives au régime de retraite et d'invalidité des fonctionnaires de l'État ;
- le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État » (3,1 % des dépenses du CAS en 2022) ;
- le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » (2,4 % des dépenses du CAS en 2022).
6. Les dépenses du CAS « Pensions » ont atteint, en 2023, 64 304 millions d'euros soit une sous exécution de 55,6 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (64 359,6 millions d'euros).
7. En 2023, les recettes du CAS Pensions ont atteint 63 161 millions d'euros. Ce niveau inférieur à celui des dépenses a généré un déficit de 1,14 milliard d'euros après le déficit enregistré en 2022 à hauteur de 0,55 milliard d'euros. Le solde cumulé s'établit, quant à lui, à 7,81 milliards d'euros.
8. Le solde annuel et le solde cumulé s'inscrivent désormais dans une trajectoire baissière. Pour la seule année 2023, la réforme des retraites n'a eu que peu d'impact sur les dépenses du CAS Pensions dans la mesure où son entrée en vigueur se fait de manière progressive depuis septembre 2023. Il en résulte que ses effets sur les dépenses en 2023 sont considérés comme marginaux et que le Gouvernement estime qu'une amélioration du solde technique du CAS Pensions sera observable à compter de 2027 (avec une estimation de + 0,7 milliard d'euros). La rapporteure spéciale sera donc particulièrement attentive à l'évolution des dépenses du CAS dans les années à venir, d'autant qu'une nouvelle augmentation du déficit est attendue pour les années 2024 à 2026.
9. Aussi, elle réitère son observation de l'année dernière et insiste sur le fait que le solde cumulé ne permet pas de faire face aux aléas auxquels peut être confronté le régime des retraites de la fonction publique d'État et que dans ce contexte, il serait souhaitable que cette fiction comptable soit abandonnée et débouche sur la création de véritables réserves, appelées à être gérées par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR).
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » ET DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » EN 2023
A. L'EXÉCUTION DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » : UNE DIMINUTION DES DÉPENSES QUI S'EXPLIQUE PAR UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE CONCERNANT LE CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ DES CHAUFFEURS ROUTIERS
La mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget général est structurée autour de trois programmes recensant les subventions versées par l'État à plusieurs régimes spéciaux, qu'ils soient fermés (régimes des personnels de la SEITA et de l'ORTF, Caisses de retraites des régies ferroviaires d'outre-mer) ou ouverts (Établissement national des invalides de la marine). Le régime de la SNCF est, quant à lui, fermé depuis le 1er janvier 2020 et celui de la RATP depuis le 1er septembre 2023. Le régime des mines n'accueille qu'un nombre limité de cotisants.
Les caractéristiques démographiques de ces régimes sont proches, et marquées par un fort déséquilibre qui s'accroit mécaniquement entre le nombre de cotisants et celui des pensionnés. La politique mise en oeuvre par l'État vis-à-vis de ces régimes tient compte de cette dimension démographique. Il s'agit pour l'État d'accompagner les régimes fermés, pour lesquels le faible nombre ou l'absence de cotisants réduit la portée d'une éventuelle modification des paramètres de liquidation des droits à la retraite.
Le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » porte les subventions qui visent à équilibrer financièrement certains régimes spéciaux de retraite qui ont pour caractéristique commune d'être fermés et en rapide déclin démographique :
- le fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;
- le régime de retraite de la SEITA ;
- la Caisse des retraites des régimes ferroviaires d'outre-mer ;
- le régime des personnels de l'ORTF.
Ces régimes étant en incapacité de se financer par eux-mêmes dans le cadre d'un fonctionnement en répartition, l'État leur verse, via ce programme budgétaire, des subventions.
Le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » est spécifiquement dédié à cette profession.
Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » est principalement dédié aux régimes de la SNCF et de la RATP. Jusqu'à 2022 ce programme comprenait également le financement du congé de fin d'activité des chauffeurs-routiers ce que la rapporteure spéciale a critiqué à plusieurs reprises. La loi de finances pour 2023 a transféré ces crédits au programme 203 « Infrastructures et services de transports » rattaché à la mission « Écologie, développement et mobilités durables » qui n'apparaissent donc plus, dans la présente loi relative aux résultats de la gestion, dans la mission « Régimes sociaux et de retraites ».
1. La consommation des crédits ouverts en LFI
En 2023, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 5 932,3 millions d'euros, soit une sous-exécution de 204,6 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale (6 136,9 millions d'euros). 96,67 % de crédits ont ainsi été exécutés par rapport à la prévision contre 99,6 % en 2022.
L'exécution 2023 de la mission enregistre une baisse de 2,4 % par rapport à 2022 soit 145,1 millions d'euros en raison, essentiellement, d'une mesure de périmètre touchant le programme 198. En effet, les crédits du congé de fin d'activité (146,2 millions d'euros) ont été transférés, à compter de 2023, sur le programme 203. À périmètre constant, les dépenses de la mission sont très stables puisqu'elles augmentent de 1,1 million d'euros par rapport à 2022.
Évolution de l'exécution des
crédits de la mission
« Régimes sociaux et de
retraite » entre 2022 et 2023
(en euros et en pourcentage)
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : données issues des lois de finances initiales. Exécution : consommation constatée dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Répartition par programme des crédits de paiement consommés en 2023
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. La consommation des crédits disponibles
Afin de tenir compte des actualisations de prévisions de consommation en cours de gestion, les programmes de la mission « Régimes sociaux et de retraites » ont enregistré des ouvertures et des annulations de crédits en cours de gestion.
Mouvements intervenus en gestion sur les
crédits de la mission
« Régimes sociaux et de
retraites » en 2023
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Au total, près de 190 millions d'euros ont été annulés en cours de gestion en AE et CP. Pour autant, l'exécution est demeurée en deçà des crédits disponibles à hauteur de 16,4 millions d'euros.
Les dépenses de la mission restent à un niveau inférieur au plafond défini pour 2023 dans la loi de programmation des finances publiques pour la période 2013-2027 (6,2 milliards d'euros).