III. LA MISSION « TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES »
La mission « Transformation et fonction publiques » porte les crédits destinés à accompagner la transformation de l'action de l'État et de ses opérateurs. Depuis le 1er janvier 2022, elle se compose de cinq programmes :
- le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » (« Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » avant 2023), placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État (DIE) rattachée au ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN), vise à moderniser les bâtiments publics en réhabilitant le parc existant, notamment pour diminuer les consommations d'énergies et en investissant sur des travaux ciblés sur la performance énergétique et sur l'évolution des modes de travail. Sur 56 sites occupés par plusieurs services de l'État et de ses opérateurs (les « cités administratives »), 36 sites sont bénéficiaires du programme de rénovation.
- le programme 148 « Fonction publique », placé sous l'autorité de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), porte les crédits dédiés à l'action sociale interministérielle, à l'action d'appui et d'innovation des ressources humaines ainsi qu'à la formation initiale des fonctionnaires. Il retrace les subventions pour charges de service public versées aux instituts régionaux d'administration et, jusqu'en 2023, à l'Institut national du service public (INSP, anciennement École nationale d'administration)17(*). Il intègre également, depuis 2022, les crédits hors dépenses de personnel (titre 2) du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) ainsi que le Fonds d'accompagnement interministériel RH (FAIRH) ;
- le programme 349 « Transformation publique » (anciennement « Fonds pour la transformation de l'action publique », avant 2023), placé sous la responsabilité de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), porte les crédits destinés à soutenir les réformes porteuses d'économies à moyen terme, en finançant le coût supplémentaire que peut représenter une réforme dans sa phase initiale. Ce programme porte également, depuis 2022, les crédits hors titre 2 de la DITP ;
- le programme 352 « Innovation et transformation numériques », placé sous l'autorité de la direction interministérielle du numérique (DINUM), vise à financer l'émergence et le développement de produits et services numériques innovants pour moderniser l'État et les services publics ;
- le programme 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques », placé sous la responsabilité du secrétariat général du MEFSIN18(*), porte les effectifs et les dépenses de personnel de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP.
Créée en 2018 et initialement destinée à s'éteindre en 2022 avant d'être prolongée depuis, la mission « Transformation et fonction publiques » se distingue :
- d'une part, par sa vocation interministérielle ;
- d'autre part, par l'importance des crédits fonctionnant par appels à projets : le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » et le fonds de la transformation pour l'action publique (FTAP) du programme 349 « Fonds pour la transformation de l'action publique ».
A. POUR LA SIXIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE, DES TAUX D'EXÉCUTION DES CRÉDITS NON CONFORMES À L'AUTORISATION PARLEMENTAIRE
La loi de finances initiale pour 2023 avait autorisé l'ouverture de 819,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,160 milliard d'euros en crédits de paiement (CP).
Elle marquait ainsi une augmentation très significative par rapport à l'exécution 2022 : + 20,3 % en AE et + 60,6 % en CP.
Exécution des crédits de la mission par programme en 2023
(en % et en millions d'euros)
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Programme |
LFI 2022 |
Exécution 2022 |
LFI 2023 |
Exécution 2023 |
Exécution 2023 / exécution 2022 |
Écart d'exécution 2023 |
|
|
[148] Fonction publique |
AE |
303,3 |
284,3 |
295,5 |
291,6 |
+ 2,5 % |
- 1,3 % |
|
CP |
294,0 |
256,4 |
301,0 |
287,0 |
+ 11,9 % |
- 4,7 % |
|
|
[348] Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs |
AE |
0,0 |
229,2 |
165,9 |
260,5 |
+ 13,7 % |
+ 57,0 % |
|
CP |
266,4 |
279,4 |
552,7 |
429,1 |
+ 53,6 % |
+ 22,4 % |
|
|
[349] Transformation publique |
AE |
95,2 |
122,5 |
302,7 |
170,2 |
+ 38,9 % |
- 43,8 % |
|
CP |
183,9 |
142,4 |
251,5 |
217,5 |
+ 52,7 % |
- 13,5 % |
|
|
[352] Innovation et transformation numériques |
AE |
10,6 |
7,6 |
10,6 |
9,5 |
+ 25 % |
- 10,4 % |
|
CP |
12,1 |
7,0 |
10,6 |
8,6 |
+ 22,9 % |
- 18,9 % |
|
|
[368] Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques |
AE |
38,5 |
37,4 |
44,4 |
43,1 |
+ 15,2 % |
- 2,9 % |
|
CP |
38,5 |
37,4 |
44,4 |
43,1 |
+ 15,2 % |
- 2,9 % |
|
|
TOTAL MISSION |
AE |
447,6 |
681,0 |
819,1 |
774,9 |
+ 13,8 % |
- 5,4 % |
|
CP |
795,0 |
722,5 |
1160,1 |
985,4 |
+ 36,4 % |
- 15,1 % |
|
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Le taux d'exécution des crédits autorisés en loi de finances initiale s'élève à 94,6 % en AE et 84,9 % en CP. Six ans après la création de la mission, l'exécution n'est donc toujours pas conforme à l'autorisation parlementaire : les cinq programmes présentent des taux d'exécution très variables, s'écartant plus ou moins largement de l'autorisation initiale, notamment pour les CP.
Ainsi, pour les AE, les taux d'exécution s'échelonnent de 56,2 % pour le programme 349 « Transformation publique » à 157,0 % pour le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs ». De la même manière, pour les CP, les taux de consommation couvrent un spectre allant de 81,1 % pour le programme 352 « Innovation et transformation numériques » à 122,4 % pour le programme 348.
Néanmoins, le décalage entre la programmation budgétaire et l'exécution tend à se résorber par rapport à l'année précédente : en effet, en 2022, les taux d'exécution des crédits de la mission atteignaient 152,2 % pour les AE et 90,9 % pour les CP.
Cette évolution intervient alors même que ces crédits connaissent une montée en charge soutenue, avec un quasi doublement en AE (de 447,6 millions d'euros à 819,1 millions d'euros) et une croissance de 50 % en CP (de 795,0 millions d'euros à 1,160 milliard d'euros) entre la LFI 2022 et la LFI 2023, liée notamment à la création d'une nouvelle action « Résilience » (programme 348)19(*), dotée de 150 millions d'euros en AE et en CP, et à la reconduction du FTAP (programme 349) avec un nouveau schéma d'investissement triennal de 330 millions d'euros pour la période 2023-2025, dont 120 millions d'euros pour 2023.
En exécution, cette montée en charge est moins importante : + 13,8 % en AE (de 681,0 millions d'euros à 774,9 millions d'euros) et + 36,4 % en CP (de 722,5 millions d'euros à 985,4 millions d'euros) entre 2022 et 2023.
Avec près d'un milliard d'euros de CP consommés en 2023, la mission atteint ainsi un niveau inédit.
Schéma d'emplois de la mission
« Transformation et fonction publiques »
en 2023
(en ETP)
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|
Prévision LFI 2023 |
Sorties |
dont départs en retraite |
Entrées |
Exécution 2023 |
Écart exécution/LFI |
|
[368] Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques |
+ 39,0 |
112,2 |
7,0 |
148,0 |
+ 35,8 |
- 8,2 % |
|
Total pour la mission |
+ 39,0 |
112,2 |
7,0 |
148,0 |
+ 35,8 |
- 8,2 % |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
De même, les effectifs enregistrent une forte progression, de + 35,8 équivalents temps plein (ETP), pour atteindre le nombre de 432,6 ETP consommés en 2023, contre 394,6 ETP consommés en 2022. Ce dynamisme correspond globalement au schéma d'emplois prévu en LFI 2023, qui fixait une progression légèrement supérieure, de + 39,0 ETP.
* 17 Dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2024, la subvention versée à l'INSP a été transférée au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
* 18 Bien que placé sous la responsabilité du secrétariat général du MEFSIN, le programme 368 relève du ministère de la transformation et de la fonction publiques ; voir la note d'exécution budgétaire 2023 de la Cour des comptes.
* 19 Action visant à réduire la dépendance aux énergies fossiles et à améliorer la performance environnementale du parc immobilier de l'État et de ses opérateurs.