II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DE LA MISSION ESSENTIELLEMENT DUE AUX REVALORISATIONS SALARIALES DES PERSONNELS
La hausse des crédits de la mission « Enseignement scolaire » est presque exclusivement due à l'augmentation de 3,5 milliards d'euros des dépenses de personnels. Dans la mesure où les dépenses de personnel représentent 92,3 % des crédits de la mission, et jusqu'à 99,7 % pour le programme 140 et 99,6 % pour le programme 141, un tel constat n'est pas surprenant. L'essentiel de la hausse des dépenses de personnel est ainsi porté par le programme 140 (à hauteur de 1,03 milliard d'euros) et le programme 141 (à hauteur de 1,37 milliard d'euros). Les dépenses de personnel du programme 230 ont augmenté de 596 millions d'euros, soit une hausse de 20 %, proportionnellement beaucoup plus importante que la hausse des dépenses de 4,8 % de l'ensemble de la mission.
Évolution des dépenses de personnel entre 2022 et 2023
(en millions d'euros et en CP)
Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP), y compris CAS Pensions. Exécution : consommation constatée dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
1. Des dépenses de personnel principalement portées par la hausse du point d'indice
L'augmentation des dépenses de personnel, s'élevant à 6 % entre 2022 et 2023, se décompose en plusieurs facteurs. La majeure partie est portée par les mesures générales, appliquées à l'ensemble de la fonction publique, qui impliquent une hausse des dépenses de 1,3 milliard d'euros.
Facteurs d'évolution de la dépense de personnel en 2023
(en millions d'euros et en CP)
GVT : glissement vieillesse-technicité. La contribution au CAS « Pensions » n'est pas prise en compte.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les mesures générales incluent notamment les mesures interministérielles de revalorisation salariale annoncées le 12 juin 20234(*), qui comprennent une revalorisation de 1,5 % du point d'indice ainsi que le versement d'une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat. La variation du point d'indice représente ainsi 63 % de la hausse des dépenses de personnel, hors CAS pensions. L'essentiel de l'augmentation des dépenses de personnel est donc lié au relèvement du point d'indice.
Coût de la hausse du point d'indice par programme en 2023
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les mesures catégorielles expliquent quant à elles une hausse de 1,06 milliard d'euros des dépenses de personnel. La LFI pour 2023 avait prévu 1,14 milliard d'euros de mesures catégorielles de revalorisation des rémunérations, dans la continuité des engagements pris lors du Grenelle de l'éducation. Elles incluent notamment des revalorisations inconditionnelles des salaires des enseignants et des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH), ainsi que la mise en place du Pacte proposé aux enseignants.
Les mesures catégorielles ont été consommées à hauteur de 91 %, la moindre consommation étant essentiellement portée par la sous-exécution à hauteur de 69,4 millions d'euros du Pacte enseignant. Le Pacte enseignant n'a en effet pas suscité l'adhésion espérée par le ministère de l'éducation nationale : ainsi, seuls 30 % des enseignants auraient adhéré à une « brique » du Pacte (au lieu de 30 % d'adhésion à l'ensemble des « briques », comme anticipé par le Gouvernement).
2. Un effet de rattrapage en 2023 de la sous-exécution du schéma d'emploi en 2022
En 2023, le plafond d'emplois global de la mission a progressé, pour la quatrième année consécutive, de 1,4 % représentant 14 727 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Cette hausse est principalement due au programme 230 « Vie de l'élève », le nombre d'emplois prévu sur ce programme augmentant de 24,5 % entre 2022 et 2023, soit une hausse de 15 676 ETPT. En effet, la LFI pour 2023 anticipait le transfert prévisionnel sur le titre 2 de 14 065 ETPT d'AESH et accompagnants d'éducation (AED), qui étaient jusqu'alors rémunérés sur les crédits d'intervention du programme. De plus, le ministère de l'éducation nationale a pu reporter, en 2023, 4 500 ETPT au titre de la sous-exécution de 2022. La hausse du plafond d'emploi en LFI 2023 ne correspond donc pas à une création nette de postes.
Le niveau des emplois est pourtant sous-consommé, à hauteur de 98,2 % des prévisions en LFI 2023, représentant une sous-consommation de 18 452 ETPT, dont 2 726 ETPT sur le programme 140 « Enseignement public du premier degré » et 4 597 ETPT sur le programme 141 « Enseignement public du second degré ». Le niveau des emplois réellement consommés augmente toutefois par rapport à 2022 de 10 422 ETPT, alors qu'il avait baissé entre 2021 et 2022 de 2 146 ETPT.
Évolution de la consommation des emplois
par rapport aux plafonds fixés
en lois de finances initiale et
rectificatives
(en ETPT)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Cette sous-exécution du plafond d'emploi est liée au manque d'attractivité de la filière enseignante, même si les difficultés de recrutement s'atténuent ainsi légèrement en 2023 par rapport à 2022. Le nombre d'inscriptions et d'admissions aux concours d'enseignement demeure inférieur aux chiffres de la session 2021, malgré une hausse par rapport à la session 2022. À la session 2024, 2 925 postes ouverts au concours dans le premier et le second degré n'ont pas été pourvus. Pour pallier ce déficit d'emplois, la part des enseignants contractuels augmente structurellement de 4,3 % des enseignants en 2015 à 6 % en 2023.
* 4 Ayant donné lieu au décret n° 2023-519 du 28 juin 2023 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.