EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président. - Nous en venons au rapport de Nadine Bellurot sur la proposition de loi visant à réduire le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes, présenté par François Bonneau.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Je veux saluer l'initiative du groupe Union Centriste, qui a inscrit la proposition de loi visant à réduire le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes dans son espace réservé. Je vous prie de bien vouloir excuser l'absence de François Bonneau, dont je salue le travail.
Au départ, cette proposition de loi visait les conseillers municipaux des communes de moins de 500 habitants. Au fil de nos échanges et des auditions, nous avons décidé de présenter des amendements communs, ayant moi-même déposé, avec plusieurs collègues du groupe Les Républicains, une proposition de loi visant à abaisser le nombre de conseillers municipaux pour les communes de 100 à 3 499 habitants.
Nous sommes actuellement confrontés à une véritable crise de l'engagement au niveau local, régulièrement mise en lumière par les travaux du Sénat et par les élus locaux. Celle-ci se traduit par une diminution du nombre de candidats aux élections locales, comme en témoigne le nombre de communes ne disposant d'aucun candidat au premier tour des élections municipales, passé de 62 en 2014 à 106 en 2020, ainsi que la hausse du nombre de démissions d'élus locaux en cours de mandat. Ainsi, 4 % des maires élus en 2020 avaient démissionné de leur mandat au début de l'année 2024, un chiffre sans précédent !
Cette érosion de l'engagement local est particulièrement visible dans les communes rurales, où elle crée des difficultés de fonctionnement en ce qu'elle conduit à recruter des conseillers municipaux moins motivés et investis dans leur mandat, ce qui entraîne un absentéisme élevé, et impose d'organiser des élections municipales complémentaires plus fréquemment pour pourvoir les sièges devenus vacants.
Cette crise des vocations électorales s'explique principalement par la dégradation inexorable des conditions d'exercice des mandats locaux, que nous dénonçons tous régulièrement : hausse intolérable des violences contre les élus locaux, régime indemnitaire insuffisant pour compenser l'engagement des élus locaux ou encore dégradation financière des collectivités territoriales.
Cette tendance inquiétante pourrait provoquer une véritable crise de la démocratie locale lors du renouvellement général des conseils municipaux en 2026 ; il est donc urgent d'agir.
L'article unique de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui prévoit d'abaisser le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 500 habitants. Ce dispositif entrerait en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2026. L'effectif des conseils municipaux passerait ainsi de 7 à 5 dans les communes de moins de 100 habitants et de 11 à 7 dans les communes de 100 à 499 habitants.
L'objectif est de permettre aux communes rurales de constituer plus facilement leur conseil municipal, dans un contexte où le nombre de conseillers municipaux excède parfois le nombre d'administrés disponibles pour un engagement citoyen. Ainsi, à titre d'exemple, dans une commune de 70 habitants, l'effectif du conseil municipal représente 10 % de la population en l'état du droit, tandis qu'il correspond à 0,09 % de la population d'une ville de 40 000 habitants telle que Châteauroux.
Je suis bien évidemment favorable à cette initiative qui, si elle ne résout pas les causes de la crise des vocations municipales que nous traversons actuellement, permettra aux communes rurales de constituer leur conseil municipal plus facilement et ainsi de fonctionner en dépit d'une diminution du nombre de candidats et de la hausse des démissions.
Par conséquent, je vous proposerai d'adopter ce texte, sous réserve de l'adoption de trois amendements.
Je vous proposerai, en premier lieu, d'étendre la baisse du nombre de conseillers municipaux à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants, qui sont toutes confrontées à des tensions grandissantes. Cette extension favorisera la constitution des listes et, par conséquent, le pluralisme des courants d'idées et d'opinions.
Je vous proposerai par ailleurs de modifier l'effectif des conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants, mais dans des proportions de nature à éviter une baisse trop brutale du nombre de conseillers municipaux dans ces communes, pour ne pas pénaliser celles qui réussissent à mobiliser suffisamment de candidats. L'effectif des conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants serait donc fixé à 7, et celui des communes de 100 à 499 habitants à 9.
Je vous soumettrai, en deuxième lieu, un amendement visant à conserver le dispositif du conseil municipal « réputé complet », pour donner davantage de souplesse aux petites communes. Ainsi, les communes comptant entre 100 et 499 habitants devront normalement réunir 9 conseillers municipaux, mais leur conseil municipal pourra être réputé complet avec 7 conseillers municipaux. De même, les communes de moins de 100 habitants devront réunir 7 conseillers municipaux, mais leur conseil municipal sera réputé complet avec 5 conseillers municipaux.
Je vous proposerai, en troisième et dernier lieu, deux amendements tendant à garantir l'opérationnalité du dispositif et à éviter des effets de bord qui ne sont pas souhaitables.
Le premier amendement a pour objet d'abaisser le nombre maximal de conseillers forains dans les communes de moins de 500 habitants, afin d'éviter que leur conseil municipal ne soit en quasi-intégralité composé de conseillers municipaux ne résidant pas sur le territoire de leur commune.
Par le second amendement, nous procéderions à une mesure de coordination afin de permettre aux communes concernées par la baisse du nombre de conseillers municipaux de conserver le même nombre de délégués au collège électoral des sénateurs.
Enfin, je souhaite insister sur la nécessité de prévoir que les communes concernées par la baisse de l'effectif de leur conseil municipal conservent le même nombre d'adjoints au maire. En raison des règles de recevabilité financière découlant de l'article 40 de la Constitution, je n'ai pas pu présenter d'amendement en ce sens ; j'appellerai donc le Gouvernement à prendre les mesures qui s'imposent à cet égard.
Je terminerai enfin par rappeler que si cette proposition de loi constitue un progrès, il est urgent d'agir parallèlement pour résoudre les causes de la crise de la démocratie locale que nous traversons actuellement en enrayant enfin la dégradation des conditions d'exercice des mandats locaux, ce qui passe, entre autres, par la mise en place d'un statut de l'élu, comme le défend le Sénat depuis longtemps.
Au bénéfice de ces observations, je vous propose donc d'adopter la proposition de loi ainsi amendée. Certes, le rapport récemment remis au président de la République par Éric Woerth, consacré à la décentralisation, préconise une baisse de 20 % de conseillers municipaux dans tous les conseils municipaux. Mais commençons d'abord par la strate des communes rurales, car il y a là un véritable besoin d'engagement de nos élus. Sur 35 000 communes, ce sont près de 28 000 communes qui seront concernées.
Mme Cécile Cukierman. - Merci pour votre travail, madame la rapporteure.
Permettez-moi de vous faire part des résultats d'un sondage consultatif, organisé dans les communes de moins de 3 500 habitants de mon département et concernées par les évolutions proposées.
Tout d'abord, toutes les communes de moins de 100 habitants consultées estiment que réduire le nombre de conseillers municipaux de 7 à 5 serait source d'instabilité.
Concernant les autres strates, force est de constater que plus la commune est importante, plus les avis sont partagés, mais toutes les communes s'accordent à reconnaître que le besoin de revaloriser les fonctions assurées par les élus locaux ne dépend pas seulement de la réduction du nombre de conseillers municipaux. La crise de l'engagement politique est le fruit d'une politique visant à affaiblir la place de la commune, qui est menée depuis un peu plus d'une dizaine d'années, avec le transfert de diverses compétences à la communauté d'agglomération.
Le rapport d'Éric Woerth, publié vendredi dernier, formule certaines préconisations que je ne partage pas. Ainsi, le fait de baisser drastiquement le nombre d'élus municipaux laisse penser que ce sont eux qui coûtent cher et que cette réduction est la solution pour diminuer les coûts de l'administration territoriale pour les années à venir.
Si nous rejoignons un certain nombre de préconisations de la rapporteure, il me semble un peu excessif de viser ici les communes de 3 500 habitants. Il aurait été acceptable de s'intéresser à celles de moins de 1 500 habitants. En revanche, le nombre d'adjoints au maire doit demeurer proportionnel au nombre de conseillers municipaux, sauf à créer un déséquilibre.
Concernant la question des délégués au collège électoral des sénateurs, je vous rejoins, non pas par intérêt électoraliste, mais parce que le nombre de délégués est proportionnel au nombre d'habitants. En tout état de cause, pour l'heure, nous nous abstiendrons.
M. Mathieu Darnaud. - Je remercie la rapporteure de son travail. Je formulerai deux observations.
Premièrement, je partage la nécessité de maintenir le même nombre d'adjoints au maire dans les communes concernées par la baisse de l'effectif de leur conseil municipal. En effet, même si une majorité de communes revendique aujourd'hui la réduction du nombre de conseillers municipaux, les élus sont autant de bénévoles au service de la commune qui permettent de compenser, au-delà des prérogatives qui sont les leurs, le déficit en ressources humaines. Réduire le nombre d'adjoints serait particulièrement pénalisant pour bon nombre de communes. Il importe absolument que le Gouvernement prenne l'engagement de ne pas procéder à une évolution de leur effectif.
La suppression de 20 % des conseillers municipaux pour toutes les communes, préconisée dans le rapport d'Éric Woerth, sans procéder au préalable à une réflexion approfondie me paraît dénuée de sens. Il faut procéder à une analyse particulièrement fine pour prévoir une souplesse maximale. Dans les communes très rurales, en zone de montagne, par exemple, ce sont les élus qui suppléent les personnels municipaux.
M. Jean-Michel Arnaud. - Merci à François Bonneau d'avoir porté ce texte et à la rapporteure de son travail. Globalement, le groupe Union Centriste soutient leurs propositions.
Il importe effectivement de conserver le même nombre d'adjoints au maire, comme l'ont souligné mes collègues. Dans les petites communes, les territoires sont parfois très vastes, et ils doivent faire face ici aux attaques de loups dans la montagne, là aux débordements de torrents, tout en assurant une mission de médiation auprès de leurs administrés.
Il faut également que le nombre de délégués au collège électoral des sénateurs soit maintenu en vue d'affirmer la voix de la ruralité au Sénat. Veillons à conserver le lien essentiel entre les représentants de la Haute Assemblée et les élus ruraux.
Nonobstant le soutien de mon groupe, je m'interroge sur la réduction du nombre de conseillers municipaux dans toutes les communes de moins de 3 500 habitants. En zone rurale, une commune de 3 500 habitants est une petite ville. Le nombre actuel d'élus est nécessaire pour faire fonctionner un bourg-centre et pour assurer une représentation dans les commissions des intercommunalités de rattachement.
En tant que membre de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, nous avions souligné l'intérêt dans le rapport d'information intitulé Femmes et ruralité : la parole aux élues de nos territoires de diminuer le nombre de conseillers municipaux notamment dans les communes de moins de 1 000 habitants pour favoriser la parité. Aussi, nous pourrions porter ici l'idée de la parité dans toutes les communes, comme le défend l'Association des maires ruraux de France (AMRF). Si cette proposition de loi devait prospérer, c'est un point sur lequel il faudra travailler.
M. Alain Marc. - Cette proposition de loi a reçu l'assentiment de l'association départementale des maires et présidents de communautés de l'Aveyron et de l'association des maires ruraux de l'Aveyron. Toutefois, je déplore que ce texte ait un périmètre aussi restreint. C'était peut-être ici l'occasion d'instaurer un scrutin à la proportionnelle pour toutes les communes, ce qui aurait été de nature à favoriser la parité dont vient de parler notre collègue Jean-Michel Arnaud. Dans une commune, fût-ce de 300 ou de 500 habitants, on élit une équipe municipale : qui doit siéger à la communauté de communes, qui doit rencontrer le sous-préfet, qui doit suivre des chantiers, etc. Or il arrive parfois que les maires potentiels, par le biais du panachage, soient battus. Il en découle donc en quelque sorte un mandat blanc. Seul le scrutin à la proportionnelle pour toutes les communes est de nature à permettre un véritable travail en équipe.
M. Pierre-Alain Roiron. - La proposition de loi qui nous est soumise a pour objet de réduire le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes. Nous connaissons tous la difficulté de certaines communes à pourvoir l'ensemble des sièges dans les conseils municipaux et ne doutons pas que ce texte soit guidé par de bonnes intentions, mais certains aspects semblent discutables.
Nous pensons en effet qu'une réduction permanente et uniforme des effectifs des conseils municipaux, pour l'ensemble des différentes strates, ne constitue pas toujours la réponse la plus pertinente à la crise des vocations.
Je tiens à rappeler que des dispositions préexistantes permettent de considérer qu'un conseil municipal est complet, même s'il ne dispose pas de tous ses membres. En outre, nous considérons qu'une telle baisse des effectifs pourrait avoir pour conséquence de multiplier les élections complémentaires. Je rappelle que l'article L. 258 du code électoral prévoit que « lorsque le conseil municipal a perdu, par l'effet des vacances survenues, le tiers ou plus de ses membres, ou qu'il compte moins de cinq membres, il est, dans le délai de trois mois à dater de la dernière vacance, procédé à des élections complémentaires ».
Nous continuons donc à défendre la généralisation du scrutin de liste à toutes les communes, quelle que soit leur taille, à un moment où l'exigence de parité s'impose dans notre société. Je rappelle ainsi que dans les communes de moins de 1 000 habitants, pour lesquelles le scrutin de liste ne s'applique pas, les femmes représentent seulement 37,5 % des conseillers municipaux, contre environ 47 % dans les communes de plus de 1 000 habitants.
Pour le moment, nous réservons notre vote.
M. Éric Kerrouche. - En dépit de votre présentation très claire et des évolutions que vous avez apportées au texte, je regrette que l'application d'un même modèle électoral à l'ensemble des communes, déjà défendue à plusieurs reprises, n'ait pas été retenue.
Au-delà de l'enjeu de la parité, une telle généralisation permettrait de mettre un terme au système de panachage dans les communes de moins de 1 000 habitants, système qui génère un « tir aux pigeons » dont les maires et les quelques adjoints qui prennent les décisions les plus difficiles - en matière d'urbanisme par exemple - sont souvent les premières victimes.
Concernant la parité, les chiffres sont satisfaisants dès lors qu'elle est imposée, par exemple, pour les adjoints et les conseillers municipaux. En revanche, la situation est moins bonne quand la parité n'est plus obligatoire : par exemple, 65 % des conseillers délégués sont des hommes. Une fois encore, il convient d'aligner l'ensemble des dispositifs.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Le scrutin de liste pour les communes de moins de 1 000 habitants a donné lieu à un débat avec un certain nombre d'entre vous. Il a été décidé de se limiter au nombre de conseillers municipaux dans ce texte afin de parvenir à un consensus autour de la diminution de leurs effectifs dans les communes de moins de 3 500 habitants. L'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), comme l'AMRF, est favorable au dispositif proposé, qui n'implique pas une réduction drastique du nombre de conseillers et n'entraînera pas de difficultés de fonctionnement.
Nous avons donc voulu cibler les communes les plus concernées par ces problématiques et circonscrire le texte à la réduction du nombre d'élus. Par ailleurs, favorable au scrutin de liste pour les communes de moins de 1 000 habitants, je pense que la diminution du nombre de conseillers municipaux est susceptible de favoriser une évolution de ce type, puisqu'elle affaiblira l'argument selon lequel il est difficile de respecter la parité.
Enfin, si nous souhaitons susciter l'intérêt de nos concitoyens pour les élections, il me semble que se déplacer pour rayer un nom sur un liste n'est guère incitatif, mais nous mènerons cette discussion à l'occasion de l'examen d'un autre texte.
M. François-Noël Buffet, président. - Comme c'est l'usage, il me revient de vous indiquer le périmètre indicatif de la proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents. Je vous propose de considérer que ce périmètre n'inclut que les dispositions relatives au nombre de conseillers municipaux dans les petites communes.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement de suppression COM-10.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
L'amendement COM-1 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-7 et http://www.senat.fr/amendements/2023-2024/461/Amdt_3.html COM-3 visent à étendre la baisse de l'effectif des conseils municipaux à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants.
Les amendements identiques COM-7 et COM-3 sont adoptés.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-9 et COM-5 visent à abaisser le plafond de conseillers forains dans les communes de moins de 500 habitants, afin qu'ils ne soient pas majoritaires dans les conseils municipaux.
Les amendements identiques COM-9 et COM-5 sont adoptés.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-8 et COM-4 prévoient que les communes concernées par la baisse de leur nombre de conseillers municipaux conserveront le même nombre de délégués au collège électoral des sénateurs.
Les amendements identiques COM-8 et COM-4 sont adoptés.
Après l'article unique
L'amendement COM-2 est retiré.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article unique |
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|
Mme CUKIERMAN |
10 |
Amendement de suppression |
Rejeté |
|
M. KERROUCHE |
1 |
Scrutin de liste dans les communes de moins de 1 000 habitants |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
7 |
Extension de la baisse du nombre de conseillers municipaux aux communes de moins de 3 500 habitants et rétablissement du dispositif du conseil municipal "réputé complet" |
Adopté |
|
M. BONNEAU |
3 |
Extension de la baisse du nombre de conseillers municipaux aux communes de moins de 3 500 habitants et rétablissement du dispositif du conseil municipal "réputé complet" |
Adopté |
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
9 |
Diminution du plafond de conseillers forains dans les communes de moins de 500 habitants |
Adopté |
|
M. BONNEAU |
5 |
Diminution du plafond de conseillers forains dans les communes de moins de 500 habitants |
Adopté |
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
8 |
Amendement de coordination |
Adopté |
|
M. BONNEAU |
4 |
Amendement de coordination |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après l'article unique |
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M. Alain MARC |
2 |
Hausse pérenne du nombre de conseillers municipaux dans les communes nouvelles |
Retiré |
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Mme CUKIERMAN |
6 |
Modification du nombre de conseillers municipaux des communes de 500 à 1500 habitants |
Rejeté |