Proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi
visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille,}

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; M. Sacha Houlié, député, vice-président ; Mme Isabelle Florennes, sénatrice, Mme Perrine Goulet, députée, rapporteures.

Membres titulaires : Mmes Agnès Canayer, Elsa Schalck, MM. Hussein Bourgi, Christophe Chaillou, Mme Patricia Schillinger, sénateurs ; Mmes Caroline Yadan, Émilie Chandler, M. Bryan Masson, députés.

Membres suppléants : Mmes Catherine Di Folco, Marie Mercier, Dominique Vérien, Laurence Harribey, M. Pascal Savoldelli, Mmes Laure Darcos, Mélanie Vogel, sénateurs ; Mmes Béatrice Roullaud, Naïma Moutchou, MM. Paul Molac, Jérémie Iordanoff, députés.

Voir les numéros :

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille s'est réunie au Sénat le mardi 14 mai 2024.

Elle a procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;

- M. Sacha Houlié, député, vice-président.

La commission a également désigné :

- Mme Isabelle Florennes, sénatrice, rapporteure pour le Sénat ;

- Mme Perrine Goulet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

*

* *

La commission procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Nous sommes réunis aujourd'hui pour examiner les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille. Je vais à présent laisser la parole aux rapporteures, en commençant comme d'usage par celle de l'Assemblée nationale, pour qu'elles nous exposent les termes du compromis qu'elles nous soumettent aujourd'hui.

Mme Perrine Goulet, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je vous remercie de nous accueillir au Sénat et je me félicite que nous arrivions rapidement au stade de la commission mixte paritaire (CMP) sur ce texte, examiné dans les deux assemblées à l'occasion de niches parlementaires. Je remercie particulièrement la rapporteure du Sénat, Isabelle Florennes, pour le travail constructif que nous avons réalisé pour vous présenter un texte commun. Cette proposition de loi de mon collègue Hubert Ott doit nous aider à avancer vers une meilleure justice patrimoniale et fiscale.

L'article 1^er remédie à une absurdité. Aujourd'hui, lorsqu'une personne tue son époux, il peut jouir des avantages tirés du contrat de mariage. Cet article crée un dispositif de déchéance de ces avantages matrimoniaux en cas de condamnation pour meurtre ou violences sur conjoint. Si le texte faisait initialement référence au mécanisme d'ingratitude, le choix a été fait, lors de son examen à l'Assemblée nationale, de créer un dispositif autonome plus proche de ce qui existe pour l'indignité successorale. En séance, nous sommes allés plus loin en ajoutant un mécanisme préservant les biens propres apportés à la communauté par l'époux victime de violences : c'est le nouvel article 1399-6 du code civil. Je tenais à ce que ce dispositif demeure inscrit dans la proposition de loi et je salue le travail mené conjointement avec Isabelle Florennes et le ministère de la justice pour le sécuriser juridiquement.

Le texte a été enrichi lors de son passage au Sénat. La rapporteure y a renforcé le dispositif de déchéance des avantages matrimoniaux. Elle m'a convaincue de supprimer la faculté du pardon laissée à la victime, pour mieux prendre en compte les cas d'emprise.

Les textes sur les régimes matrimoniaux étant rares, nous avons profité de cette occasion pour insérer un nouvel article 1^er bis relatif au sort des avantages matrimoniaux en cas de divorce. Le Sénat en a amélioré la rédaction pour donner à l'article une portée plus générale. Nous vous proposerons de la reprendre.

Dans sa version initiale, l'article 2 modifiait le dispositif de décharge de responsabilité solidaire, qui permet d'exonérer un ex-conjoint d'une partie des dettes fiscales dues par le couple au titre d'une imposition commune passée. Ce n'était pas totalement satisfaisant, et l'Assemblée nationale, en lien avec le ministère des comptes publics, a créé un dispositif de remise gracieuse lorsqu'un ex-conjoint pourra prouver qu'il est extérieur à la fraude à l'origine de la dette fiscale. Il pourra alors être considéré comme tiers à cette dette et sera donc totalement exonéré de son paiement.

Le Sénat a complété le dispositif de remise gracieuse en prévoyant son application à l'ensemble des dossiers en cours n'ayant pas fait l'objet d'une décision définitive. Il a également adopté plusieurs amendements visant à assouplir les conditions dans lesquelles une demande de décharge de responsabilité solidaire peut être accordée. Si je comprends la volonté des sénateurs d'aller plus loin sur ce sujet, l'articulation entre les différents articles pose néanmoins problème.

Nous sommes arrivées à un compromis satisfaisant : si une demande de décharge est accordée, alors les sommes qui ont déjà été prélevées seront restituées au demandeur. Le calcul des intérêts et des pénalités est également clarifié.

Je suis satisfaite de pouvoir vous présenter ce texte de compromis, qui traduit notre engagement, en tant que législateurs, à lutter contre les inégalités qui subsistent entre les femmes et les hommes.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour le Sénat. - Je me réjouis que nous soyons réunis pour établir le texte de la commission mixte paritaire sur cette proposition de loi. Elle vient en effet apporter des réponses à la situation de femmes dont notre droit fait aujourd'hui trop peu de cas. Par un oubli coupable du législateur, notre droit laissait perdurer une situation dans laquelle le crime, au sein d'un mariage, pouvait payer, un époux ayant tué son époux - le plus souvent, son épouse - étant juridiquement fondé à bénéficier des avantages matrimoniaux prenant effet lors de la dissolution du régime matrimonial.

J'adresse mes plus chaleureux remerciements à Hubert Ott et à Perrine Goulet, qui ont porté ce sujet à notre attention et permis de trouver des solutions. Ce travail s'est avéré d'autant plus fructueux qu'il a été complété pour apporter des réponses à d'autres difficultés, telles que la rédaction problématique de l'article 265 du code civil et le mécanisme de la décharge de responsabilité solidaire.

C'est donc un texte consensuel que nous vous proposons d'adopter. Perrine Goulet et moi-même avons en effet trouvé un compromis sur un texte qui me paraît équilibré et solide sur le plan juridique, sur le volet civil comme sur le volet fiscal.

S'agissant du volet civil, nous vous proposerons d'adopter l'article 1^er relatif au mécanisme de déchéance matrimoniale, coeur du dispositif initial, dans une rédaction proche de celle qui a été adoptée par le Sénat. Je tiens à souligner que nous avons maintenu l'impossibilité, pour l'époux « victime », de faire bénéficier l'époux « bourreau » d'une forme de pardon lui permettant de bénéficier des avantages matrimoniaux prenant effet à la dissolution du mariage malgré sa déchéance matrimoniale. Nous avons néanmoins complété ce dispositif, à l'initiative de Perrine Goulet, sur la prise en compte des biens propres apportés à la communauté, ce dont je me félicite.

Nous avons également trouvé un compromis sur l'article 1^er bis A, relatif à la production d'un inventaire dans le cas d'un décès survenant dans le cadre d'une communauté universelle. Il nous a paru nécessaire d'envoyer un signal sans équivoque sur la possibilité, notamment pour les héritiers ou le ministère public, de demander la réalisation d'un inventaire, dans le cas d'un décès survenu parmi des époux sous le régime de la communauté universelle, une faculté qui n'est pas pleinement garantie en droit positif.

Le volet fiscal de ce texte a particulièrement concentré notre attention. Je souhaite à cet égard rappeler notre communauté de vues collective : il est difficilement tolérable que certaines femmes, notamment lorsqu'elles se séparent de maris s'étant soustraits aux obligations déclaratives du foyer fiscal à leur insu, soient tenues solidairement responsables d'une dette fiscale qu'elles n'ont pas contractée.

La question qui a concentré nos discussions a donc moins été celle de la fin que celle du moyen : apporter une modification mal calibrée au désormais fameux article 1691 bis du code général des impôts nous a paru présenter le risque d'une inconstitutionnalité, en plus de poser des difficultés pratiques réelles telles qu'un possible contournement de l'impôt. L'inaction étant néanmoins exclue, nous avons oeuvré avec le collectif des « femmes divorcées victimes de la solidarité fiscale » et l'administration fiscale pour trouver des pistes d'évolution permettant de répondre à certaines situations intolérables.

Ces pistes sont d'ordre juridique d'abord : nous vous proposons de maintenir la disposition insérée par notre collègue Pascal Savoldelli permettant la restitution de sommes recouvrées par l'administration fiscale entre la séparation des époux et la déclaration de décharge et de préciser la rédaction relative à la décharge des pénalités d'assiette.

Elles sont d'ordre pratique ensuite : nous avons pris bonne note des engagements du ministre Thomas Cazenave auprès du collectif des « femmes divorcées victimes de la solidarité fiscale » pour que l'ouverture d'un dispositif de décharge gracieuse donne lieu à une nouvelle issue des dossiers, dont le traitement pouvait paraître injuste. Ces engagements ont d'ailleurs été accueillis favorablement par l'association, qui a salué le climat d'écoute et de mobilisation sur ce sujet.

Nous avons en conséquence estimé préférable la suppression de dispositifs qui nous paraissaient pâtir de défauts juridiques et pratiques certains. Nous saurons néanmoins être vigilantes. La confiance n'exclut pas le contrôle et si nous constations que les résultats de ces premières évolutions n'étaient pas au rendez-vous, le projet de loi de finances serait l'occasion de revenir sur ce sujet.

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, je vous propose d'adopter le texte que nous vous présentons, car il contribuera, à n'en pas douter, à rendre notre droit plus juste.

Je tiens à nouveau à remercier Perrine Goulet pour la qualité de notre travail commun sur ces sujets à la fois sensibles et particulièrement complexes, ainsi qu'Hubert Ott, qui a su porter à notre attention collective une situation qui ne pouvait plus durer.

Mme Elsa Schalck, sénatrice. - Je salue le travail de nos deux rapporteures sur cette question essentielle, qui comble une lacune inacceptable, injuste et inaudible. Je salue Hubert Ott, dont la proposition de loi apporte une solution aux difficultés posées par ce vide juridique. Nous savons à quel point les règles relatives aux avantages matrimoniaux sont techniques.

Néanmoins, l'article 2 bis A a fait l'objet d'un débat particulièrement vif au Sénat, et si le recours gracieux et la rétroactivité seront possibles pour les personnes concernées par une demande de décharge de solidarité - des femmes à 92 % - le texte n'est pas suffisant pour leur éviter toute injustice. La version du Sénat nous paraissait constituer un bon compromis, en ne laissant pas intégralement la main à l'administration fiscale. Nous ne doutons pas de l'engagement du ministre, qui a reçu plusieurs fois l'association, mais nous savons tous que les ministres peuvent changer et que les freins au sein de l'administration fiscale peuvent être extrêmement forts. Cette mesure est profondément injuste et nous devons en débattre aujourd'hui en CMP.

Mme Patricia Schillinger, sénateur. - Je rejoins totalement les propos de ma collègue. Ayant entendu le collectif des femmes divorcées, qui nous a donné des exemples bien précis, je suis interrogative sur la suppression de l'article 2 bis A.

M. Pascal Savoldelli, sénateur. - Des amendements émanant de cinq groupes différents ont été déposés sur ce point, déjà identifié comme problématique en 2008. Le Gouvernement s'était opposé à toute modification de l'article 1691 bis du code général des impôts. Ses arguments étaient d'abord l'inconstitutionnalité de cette modification, puis le risque de complicité de fraude, mais ils ont été abandonnés au cours du débat, ce dont je m'étais félicité. Il y aurait des difficultés juridiques et opérationnelles, nous déclare désormais le Gouvernement, sans plus de précisions. Quelles sont-elles ?

Mme Laure Darcos, sénatrice. - Je salue le travail des rapporteures.

Nous n'avons peut-être pas eu les mêmes interlocuteurs au sein des associations. Notre travail est très attendu par beaucoup de femmes divorcées, qui seraient navrées de voir que l'on ne retient pas certaines des mesures votées par le Sénat. J'entends évoquée la potentielle contradiction entre recours gracieux et dispositif légal, et je sais que le Sénat veille à s'assurer de la constitutionnalité des dispositions adoptées. Mais je ne vois aucune contradiction entre les différents dispositifs. Les cas d'innocence et de non-complicité pourront être traités par le recours légal, tandis que les cas plus complexes bénéficieront d'une analyse plus fine dans le cadre du recours gracieux. Cela éviterait d'encombrer les tribunaux.

Si le cinquième alinéa de l'article 2 bis A pose problème, on peut supprimer le membre de phrase : « le demandeur ne s'est pas enrichi » et conserver : « n'a pas participé directement ou indirectement à celle-ci », c'est-à-dire la fraude. Je regrette la suppression pure et simple de cet article.

M. Hussein Bourgi, sénateur. - Je salue moi aussi le travail des rapporteures.

Comme je l'ai dit dans l'hémicycle, nous ne pouvons pas laisser ces femmes à la merci de la citadelle insubmersible et déshumanisée de Bercy. Lorsqu'une femme vous apporte un témoignage personnel, vous pouvez dire que c'est une exception. Mais lorsqu'il y a des dizaines et des dizaines de femmes qui apportent ces témoignages, l'exception devient la règle. On ne peut pas se réfugier derrière l'argument des difficultés techniques et juridiques. Les services de Bercy ne sont pas là pour maintenir les problèmes en l'état ; ils sont là pour les résoudre. Je crois en la bonne foi du ministre, mais nous le savons tous, les ministres passent, les administrations restent - singulièrement à Bercy, où les forces de l'inertie règnent. On livre ces femmes au traitement aléatoire de cette administration.

Nous ne sommes pas du tout satisfaits de la suppression de cet article.

Mme Perrine Goulet, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je vois une réelle difficulté à articuler la rédaction de l'Assemblée nationale avec celle du Sénat.

Dans la version qui vous est soumise à l'article 2, la personne qui n'a pas été à l'origine de la fraude devient tierce à la dette, c'est-à-dire qu'elle en est déchargée en totalité, n'étant plus concernée. Le dispositif que vous défendez, à l'article 2 bis A, est moins-disant que celui que je propose, puisqu'il n'empêche pas que cette personne devienne redevable de cette dette, à un moment ou à un autre. Je le rappelle, dans le régime de la communauté, le contrôle fiscal s'applique au ménage. L'article 2 bis A ne répond pas au problème posé. En outre, comment la personne prouvera-t-elle qu'elle n'a pas participé ou bénéficié de la fraude ? Le dispositif voté au Sénat est bien plus complexe pour ces femmes que celui que l'Assemblée nationale a adopté.

Prenons le cas extrême de cette femme qui a été jugée innocente et qui doit quand même payer : demain, le jugement qui l'innocente en fera un tiers à la dette, qui ne paiera rien du tout. Le mécanisme que je propose est plus protecteur. Or il me paraît délicat de faire cohabiter les articles 2 et 2 bis A.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure pour le Sénat. - Je remercie les collègues pour leurs interventions. Nous avons effectivement déjà débattu de ce sujet dans l'hémicycle. L'association que nous avons tous rencontrée réalise un très bon travail et nous éclaire sur des situations dramatiques dont nous avons parfaitement conscience.

Je souhaite rappeler le contexte de nos travaux, qui est celui d'une mobilisation particulièrement rapide : le texte a été voté le 18 janvier à l'Assemblée nationale. Nous nous sommes attelés très rapidement à ce sujet, grâce au groupe de l'Union centriste, auquel j'appartiens, qui a inscrit ce texte à l'ordre du jour des travaux du Sénat. Il fallait en effet combler le vide juridique existant, avec l'article 1^er. Il y avait également là une opportunité de travailler sur la décharge de responsabilité solidaire (DRS). Sur ce sujet, les mesures adoptées par le Sénat sur cette question n'ont finalement pas été retenues à l'issue de l'examen du dernier projet de loi de finances, mais le ministre a indiqué souhaiter apporter une réponse au problème dès le mois de janvier. D'où l'évolution du dialogue avec l'association déjà évoquée, qui a été reçue à plusieurs reprises par le ministre et son cabinet.

Effectivement, la situation actuelle n'est pas satisfaisante. Mais il nous semble que l'association a reconnu l'évolution de la position du ministère des comptes publics, qui s'est traduite par l'examen de quatre cas de décharges de responsabilité solidaire refusées, pour savoir si cette décharge peut être accordée sur la base de l'article 2 voté à l'Assemblée nationale. Nous attendons la réponse dans les jours qui viennent, mais cette démarche d'écoute active ne peut qu'être saluée.

Le ministre s'est engagé la semaine dernière à publier une instruction fiscale avant l'été. Ainsi, nous pourrons savoir si des décharges de responsabilité solidaire seront davantage accordées sur la base de ce nouvel article, avant l'examen du prochain budget.

Nous avons obtenu des engagements. Nous avons aussi la possibilité de continuer à exercer un contrôle rigoureux de l'action du Gouvernement sur ce sujet. Nous avons enfin oeuvré pour le maintien dans le texte que nous vous proposons d'adopter de l'amendement de Pascal Savoldelli sur la rétrocession des sommes versées par les victimes.

Il nous paraît dès lors préférable d'entériner dès à présent les évolutions législatives que nous avons obtenues, qui ne posent pas les difficultés juridiques et pratiques soulevées par les articles 2 bis A et 2 bis B et d'exercer un contrôle attentif sur l'évolution de la situation des femmes concernées.

Nos échanges avec l'association ont été fluides et réguliers, ainsi qu'avec le ministre. Voilà pourquoi nous arrivons à la proposition que nous vous soumettons aujourd'hui.

Mme Perrine Goulet, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous avons obtenu de Bercy que toutes les demandes de décharge de responsabilité solidaire susceptibles de faire l'objet d'un refus soient traitées au sein d'une même cellule centralisée, afin d'éviter que les différentes directions générales des finances publiques, qui n'en ont qu'une ou deux dans l'année, ne sachent comment les traiter et les rejettent.

On parle beaucoup des femmes, mais des hommes, aussi, sont confrontés à cette difficulté. La constitution d'une cellule nationale est louable. La doctrine sera mise à jour pour que tout le monde soit traité à égalité, partout en France.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Nos rapporteures sont parvenues à un accord sur l'ensemble du texte, même s'il subsiste une discussion sur l'article 2 bis A. Nous pourrions entériner l'accord conclu par nos collègues, mais en obtenant des engagements clairs du ministre en séance.

M. Sacha Houlié, député, vice-président. - Nous ne disposions pas de tous les éléments avant cette réunion de la commission mixte paritaire, notamment pas des engagements pris par le ministre lors de la réunion que vous avez évoquée, madame la rapporteure de l'Assemblée nationale. Dans la mesure où ces informations n'ont pas été communiquées en amont, il serait de bon ton que le ministre réitère ses engagements au banc dans chacune des deux chambres, ce qui nous permettrait de voter l'accord prévu. Des informations contradictoires ont pu être diffusées, y compris par le Gouvernement.

Mme Caroline Yadan, députée. - Vous avez indiqué, madame la rapporteure, que la rédaction de l'article 2 était plus protectrice que précédemment, notamment car l'épouse serait considérée comme tiers à partir du moment où elle serait innocentée, par un jugement, de la fraude potentielle de son époux. Pouvez-vous me confirmer qu'à partir du moment où une personne - divorcée, séparée ou « dé-pacsée » - prouve qu'elle n'a pas participé à la fraude, elle sera alors déchargée du paiement de l'impôt et considérée comme tiers ?

Mme Perrine Goulet, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - L'article 1691 bis du code général des impôts précise qu'une personne divorcée doit être en règle avec l'administration fiscale depuis sa séparation pour obtenir le statut de tiers. Le bénéfice de la décharge est donc subordonné au respect par le demandeur de ses obligations déclaratives depuis la fin de la période d'imposition commune.

Article 1^er
Régime de déchéance matrimoniale

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1^er bis A
Possibilité d'inventaire des biens de la communauté en cas de décès de l'un des époux

L'article 1^er bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1^er bis
Irrévocabilité des clauses exprimées dans la convention matrimoniale

L'article 1^er bis est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 2
Ouverture de la possibilité d'une décharge de responsabilité à titre gracieux

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2 bis A (supprimé)
Création d'une nouvelle condition d'octroi de décharge de responsabilité solidaire

L'article 2 bis A est supprimé.

Article 2 bis B (supprimé)
Appréciation de la situation patrimoniale et financière du demandeur d'une décharge de responsabilité solidaire

L'article 2 bis B est supprimé.

Article 2 bis
Clarification du calcul de la décharge sur les intérêts de retard et pénalités d'assiette

L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2 ter
Possibilité de restitution de sommes déjà payées consécutivement à l'octroi d'une décharge

L'article 2 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Le ministre devra renouveler en séance, tant devant l'Assemblée nationale que devant le Sénat, les engagements qu'il a pris auprès des rapporteures, car la problématique doit impérativement trouver résolution.

Mme Perrine Goulet, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Par ailleurs membre de la commission des finances, je veillerai à la bonne mise en oeuvre de ces engagements.

*

* *

En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport