EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 janvier 2024, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport de Mme Laurence Rossignol, rapporteure, sur la proposition de loi (n° 861, 2022-2023) visant à mettre en place un décompte annuel des personnes sans abri dans chaque commune.
M. Philippe Mouiller, président. - Nous examinons à présent l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à mettre en place un décompte annuel des personnes sans abri dans chaque commune. Cette proposition de loi a été déposée par notre collègue Rémi Féraud et plusieurs de ses collègues et sera examinée en séance publique dans le cadre de la niche du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, le mercredi 24 janvier.
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Cette proposition de loi de notre collègue Rémi Féraud, dont le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a demandé l'inscription à l'ordre du jour des travaux du Sénat dans son espace réservé du 24 janvier prochain, vise à instaurer dans l'ensemble des communes du territoire français un décompte des personnes sans abri, une fois par an, durant la nuit.
Avant de vous présenter le contenu de ce texte et l'analyse que j'en fais, il me semble utile de rappeler ce qui, au sens de l'Insee, distingue les personnes sans domicile des personnes sans abri. En effet, les décomptes prévus par cette proposition de loi ne concerneraient que les sans-abri.
Une personne est considérée sans domicile lorsqu'elle a dormi la nuit précédente dans la rue, dans un lieu non prévu pour l'habitation comme une tente, un bidonville, un parking, un parc, ou bien dans un hébergement généraliste, comme un lieu d'hébergement d'urgence, un hôtel ou un centre pour demandeurs d'asile. Une personne devient sans abri lorsqu'elle passe régulièrement la nuit dans la rue ou dans un lieu non prévu pour l'habitation.
Rappelons que la politique d'hébergement est une compétence de l'État, dont le pilotage est assuré par la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal), que j'ai auditionnée.
Depuis 2017, des efforts ont été faits : priorité est désormais donnée à l'accès au logement des personnes sans abri via le plan Logement d'abord. Le nombre de places d'hébergement est passé d'environ 149 000 à 203 000 en 2022, et le Gouvernement affiche depuis 2021 la volonté de rompre avec une « gestion au thermomètre », c'est-à-dire l'ouverture de places supplémentaires lors d'épisodes de grand froid, qui conduit à des ruptures de parcours lorsque ces moyens temporaires cessent d'être déployés.
Les indicateurs et les données dont dispose l'État pour piloter ses politiques de prévention et de lutte contre le sans-abrisme ne permettent pas d'élaborer un diagnostic satisfaisant.
Les indicateurs sont pluriels : ils comprennent le recensement des habitations mobiles et des sans-abri qui est réalisé tous les cinq ans dans les communes de plus de 10 000 habitants et tous les ans par cinquième pour les villes sous ce seuil, les remontées des services intégrés de l'accueil et de l'orientation - le « 115 » -, les rapports des associations, mais également les enquêtes de l'Insee.
Ces enquêtes dites « sans domicile » sont bien trop irrégulières. Ainsi, la dernière enquête date de 2012 et ne comporte pas de données territoriales, tandis que les résultats de la prochaine étude ne seront connus qu'en 2027. Les situations dans nos outre-mer n'y seront par ailleurs pas incluses.
En janvier 2018, le ministre délégué chargé de la ville et du logement, Julien Denormandie, avait déclaré sur une radio nationale qu'il y avait « une cinquantaine de personnes sans abri en Île-de-France »... Au vu du chiffre annoncé, qui n'a pas manqué de faire polémique, la Ville de Paris a été, dès le mois qui a suivi, la première en France à organiser sa « Nuit de la solidarité », ainsi que le faisaient déjà d'autres capitales européennes comme Madrid, Londres ou Bruxelles. Cette opération vise à quadriller la ville afin de décompter le nombre de personnes sans abri une nuit donnée. Elle est pilotée par les services municipaux, en collaboration avec la Dihal et le secteur associatif, et mobilise depuis six ans plus de 2 000 citoyens bénévoles et travailleurs sociaux. Un questionnaire est posé, lorsque cela est possible, aux personnes sans abri afin de recueillir des éléments sur leur situation personnelle.
D'autres communes ont suivi le mouvement : en 2023, ce sont 27 villes de la métropole du Grand Paris et 15 communes en région qui ont organisé une Nuit de la solidarité. Concernant les villes de plus de 100 000 habitants, 16 communes sur 42 ont été volontaires. Mais ce mouvement tend à s'essouffler, les villes participantes sont passées de 48, en 2022, à 42 en 2023. Plusieurs raisons expliquent ce phénomène : démobilisation de certains bénévoles, manque de moyens humains, choix de certaines communes de faire une pause, etc.
J'ai auditionné la semaine dernière les différents acteurs qui contribuent à la lutte contre le sans-abrisme : les associations, les élus des communes qui procèdent déjà à de tels décomptes et, bien entendu, les administrations concernées. Bien que les points de vue aient pu diverger sur la méthodologie à employer, tous m'ont fait part de leur intérêt pour une extension de ces décomptes annuels, et beaucoup ont plaidé pour une meilleure harmonisation des pratiques.
J'y vois quatre intérêts principaux : améliorer la connaissance du public sans abri, d'un point de vue quantitatif et qualitatif ; renforcer la visibilité du sans-abrisme ; mobiliser, sensibiliser et informer les citoyens sur la question du sans-abrisme ; créer une structure d'échanges entre les différents acteurs : État, collectivités territoriales et associations.
Enfin, même si l'hébergement est une compétence de l'État, les communes agissent au quotidien en faveur des personnes sans abri, notamment via les centres communaux d'action sociale (CCAS), que ce soit pour domicilier ces personnes afin de faciliter leurs démarches administratives, d'installer des bains-douches, des bagageries, des tiers lieux dédiés à l'alimentation ou à l'insertion, ou simplement des espaces pour se reposer ou charger son téléphone.
Pour répondre aux besoins des personnes sans abri et adapter les politiques publiques à leur égard, les communes ont besoin de disposer de données actualisées, à la fois quantitatives et qualitatives.
Je citerai un exemple frappant qui montre l'utilité de ces décomptes : celui des femmes sans abri. L'enquête Insee estimait qu'elles représentaient 1 % de la population sans abri en 2012, alors que la Nuit de la solidarité parisienne de 2023 constate qu'elles sont 9 %. C'est ce constat qui a conduit la Ville de Paris à créer des structures dédiées aux femmes sans abri. J'ai par ailleurs le plaisir de vous annoncer que la délégation aux droits des femmes du Sénat a lancé la semaine dernière une mission d'information qu'elle conclura à la fin du semestre sur les femmes sans abri et à la rue.
L'article 1er de la proposition de loi vise à créer pour toutes les communes une obligation de décompte annuel des personnes sans abri sur leur territoire, réalisé de nuit par des travailleurs sociaux et des bénévoles. Un décret organiserait les modalités d'organisation des décomptes, par exemple un protocole national, une gouvernance locale et nationale et une période durant laquelle les organiser. Il est prévu, à partir des données collectées, d'élaborer un diagnostic territorial relatif au sans-abrisme afin d'évaluer et de piloter la politique d'hébergement d'urgence et d'accompagnement social sur le territoire concerné.
Je vous proposerai un amendement qui, tout en conservant l'objectif d'un décompte annuel national des personnes sans abri, tiendra compte des spécificités des communes rurales et de taille moyenne. Ainsi, l'organisation des Nuits de la solidarité ne concernerait que les villes de plus de 100 000 habitants. En effet, les communes rurales et de taille moyenne ne disposent pas toujours du tissu associatif et des ressources humaines nécessaires pour quadriller tout leur territoire, et il ressort par ailleurs des auditions que le phénomène du sans-abrisme concerne essentiellement les métropoles. La ville d'Arras n'a, par exemple, relevé que 4 personnes en situation de sans-abrisme lors de son dernier décompte, alors qu'elle est tout de même peuplée de 42 000 habitants.
Pour les communes de moins de 100 000 habitants, l'obligation consisterait à transmettre chaque année au préfet de département des données relatives au nombre de personnes sans abri sur leur territoire. Elles n'auraient donc pas à organiser une Nuit de la solidarité, mais simplement à recenser ces personnes, comme cela se fait déjà tous les cinq ans via le recensement « Habitations mobiles et sans-abri ». Le préfet serait chargé d'établir un diagnostic territorial. Enfin, au niveau national, la Dihal coordonnerait et centraliserait les données.
Je propose en outre que le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE) rende un avis sur le décret organisant les modalités d'organisation des décomptes.
L'article 2 prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport annuel d'évaluation nationale des politiques de prévention et de lutte contre le sans-abrisme à partir des données collectées lors des décomptes mentionnés à l'article 1er.
Ce rapport comprendrait une présentation nationale des résultats du diagnostic et une liste de recommandations à mettre en oeuvre en matière de planification et de développement de l'offre d'hébergement ou de logement adapté. L'idée est d'organiser chaque année à l'Assemblée nationale et au Sénat un débat sur le sans-abrisme.
Je vous proposerai que le CNLE rende un avis sur ces recommandations, qui serait annexé au rapport.
Mes chers collègues, alors que l'actualité nous rappelle, comme chaque année, combien la question du sans-abrisme mérite les politiques publiques les plus adaptées aux réalités et aux besoins, j'espère que ce texte, ainsi modifié, saura trouver une majorité au sein de notre commission et, la semaine prochaine, au Sénat.
Pour finir, il me revient en tant que rapporteure de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut des dispositions relatives au décompte ou à l'estimation du nombre de personnes sans abri, ainsi qu'à l'évaluation et à la planification de la politique d'hébergement. En revanche, ne présenteraient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements relatifs aux prestations de solidarité et à la lutte contre la pauvreté et au logement.
Mme Frédérique Puissat. - Je salue le travail de Mme le rapporteur et je remercie Rémi Féraud, à l'initiative de cette proposition de loi. Nous partageons le même constat. La crise du logement est très importante, les mesures proposées par le Gouvernement en juin dernier n'ont pas fait l'unanimité. S'agissant plus spécifiquement des personnes sans-abri, certains décomptes posent question à l'échelle des départements.
Ce texte présente deux limites. L'article 1er, de portée très générale, ne paraît pas applicable à toutes les collectivités. Par ailleurs, il existait un problème de seuil. Nous avons pris bonne note de votre proposition d'amendement, qui nous convient. Nous voterons donc ce texte, mais il faudra être attentif à la façon dont le décret sera rédigé. Il importe en effet d'être au rendez-vous de l'efficacité.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - C'est un sujet qui nous heurte dans notre intime, car il est toujours compliqué de voir des personnes dans la rue, qu'elles soient jeunes ou âgées. J'ai tenté de comprendre le mécanisme du vivre dans la rue. J'ai même vu un jeune de ma commune partir sur la route. Je me suis souvent interrogée pour savoir s'il s'agissait d'un phénomène subi ou choisi. C'est souvent un mélange des deux. Il est difficile pour ceux qui habitent une maison ou un appartement de comprendre ces mécanismes. Pour autant, il importe de venir en aide à ces personnes lorsqu'elles en ont besoin et de sensibiliser la population. Le recensement est très important. Qu'on le borde avec un seuil de 100 000 habitants, pourquoi pas ? Quoi qu'il en soit, dans toutes les communes, il y a un CCAS et le recensement doit être réalisé. Je suis, à titre personnel, très favorable à ce texte, car nous devons tendre la main à ces personnes qui connaissent des conditions de vie compliquées.
Mme Nadia Sollogoub. - J'ai été rapporteur pour avis sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». À la suite des auditions que j'ai menées, il est apparu que la difficulté ne portait pas tant sur le recensement et le nombre de sans-abri que sur l'insincérité budgétaire : nous disposons de chiffres, mais le Gouvernement n'accorde pas les moyens suffisants pour traiter cette question. Je voterai donc ce texte. Si un débat annuel permet de mettre les points sur les i et de tordre le bras du Gouvernement au moment du budget, pourquoi pas ?
Mme Annie Le Houérou. - Le seuil a été défini à 100 000 habitants, mais il ne faudrait pas non plus éluder la situation en milieu rural où de plus en plus de personnes vivent dans leur voiture. Le premier objectif est effectivement de comptabiliser et de recenser les sans-abri en milieu urbain pour adapter l'offre de logement, mais il importe aussi de mettre en place des mesures de prévention pour lutter contre la précarité et accompagner les personnes les plus vulnérables avant qu'elles ne tombent dans le sans-abrisme. Il est certes important de comptabiliser le nombre de personnes à la rue, mais il conviendra ensuite d'en tirer les conséquences en termes de prévention et d'offres d'accompagnement. Aujourd'hui, les budgets sont loin d'être à la hauteur.
M.
Khalifé Khalifé. - Metz, qui comprend plus de
120 000 habitants
- 260 000 en comptant la
métropole -, a pris ce problème à bras-le-corps il y
a quelques années. Comme à Paris, nous avons organisé une
Nuit de la solidarité, mais nous ne nous y sommes pas retrouvés,
car la problématique est différente en province. Je vous rejoins
en ce qui concerne les solutions : il faut un diagnostic quantitatif, mais
surtout comprendre pourquoi ces personnes sont à la rue. J'ai
réalisé il y a trois ans un diagnostic sur les errances en ville.
Il existe trois types d'errance : l'errance comme mode de vie - celle
des clochards -, l'errance psychiatrique des grands marginaux - nous
avons convaincu les autorités locales de créer 18 lits
spécifiques dans les centres d'hébergement et de
réinsertion sociale (CHRS) - et l'errance des personnes qui n'ont
pas les moyens de se loger. C'est sur ces dernières personnes que nous
devons travailler, car elles ne sont pas totalement
désocialisées. En revanche, elles risquent de le devenir
rapidement si nous ne faisons rien.
Mme Cathy Apourceau-Poly. - Nous disposons aujourd'hui de données statistiques accablantes. Le 1er février prochain sera présenté le vingt-neuvième rapport de l'état du mal-logement en France. Le vingt-huitième rapport était déjà très affligeant puisqu'il comptabilisait au moins 330 000 personnes sans domicile fixe, un chiffre en augmentation de 130 % par rapport à 2012. Nous ne disposons pas de données précises sur le nombre de personnes sans abri, notamment en raison du risque de double comptage. En 2016, le nombre total de personnes sans abri recensé par l'Insee s'élevait à 27 000 en France métropolitaine. À l'occasion de la dernière et sixième Nuit de la solidarité, le nombre de sans-abri recensé à Paris était de 3 015 personnes, dont 105 mineurs. Entre 2022 et 2023, 417 sans-abri supplémentaires ont été recensés dans les rues de la capitale.
En octobre 2022, le ministre Olivier Klein avait promis qu'il n'y aurait plus aucun enfant à la rue. De son côté, le Collectif des associations unies (CAU) estime que les parents de 1 800 enfants appellent le « 115 » chaque jour sans obtenir de solution. La situation est donc difficile.
Cette proposition de loi me semble intéressante, notamment parce qu'elle prévoit de s'appuyer sur la Nuit de la solidarité pour recenser les personnes sans abri dans les villes de plus de 100 000 habitants, mais il ne faudrait surtout pas oublier les communes plus petites, car le phénomène gagne du terrain en ruralité. Dans mon département, des villes comme Calais et Boulogne-sur-Mer comptent un nombre très important de personnes à la rue, notamment des enfants et des jeunes, en particulier en raison des phénomènes de migration.
Il est utile de disposer de chiffres, mais il faut aussi pouvoir réquisitionner les logements vides - plus de 250 000 à Paris - et les lycées inoccupés. Les régions doivent se mobiliser, notamment avec l'arrivée du froid. Il importe de prendre des mesures urgentes. Parmi les personnes sans abri, il y a également des travailleurs pauvres qui n'arrivent pas à se loger et dorment dans leur voiture.
Mme Anne Souyris. - Il est nécessaire de procéder à des recensements, comme le fait la Ville de Paris depuis un certain nombre d'années. Les chiffres donnaient lieu à des discussions : il convenait d'y mettre un terme pour aller enfin vers une démarche qualitative. Élisabeth Doineau a raison, il existe certes un sans-abrisme choisi, mais l'état de nos hébergements, à Paris ou ailleurs, est tellement indigne que certaines personnes préfèrent encore rester à la rue que d'y aller ! Cette proposition de loi prévoit d'associer davantage les personnes concernées non seulement dans l'élaboration du chiffrage, mais également dans les réponses à apporter.
Par ailleurs, les familles ne choisissent pas du tout d'être à la rue. La délégation aux droits des femmes réalise un travail remarquable. Le nombre de femmes et de familles à la rue est en augmentation à Paris comme ailleurs. Il est essentiel de trouver des solutions pour les sortir de là. De telles situations ne sont pas acceptables dans un pays comme la France.
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Je remercie tous les collègues qui ont apporté leur soutien à cette proposition de loi et ont partagé avec nous leur connaissance du terrain. Le chiffre qui sortira du comptage ne sera pas exhaustif : il y aura toujours des personnes qui passeront au travers des mailles du filet. C'est un décompte a minima.
L'aspect qualitatif, c'est-à-dire le contenu des informations, est essentiel. Mais là encore, il n'est pas si simple d'aller réveiller les gens la nuit dans une tente pour leur demander de répondre à un questionnaire.
Il faut bien avoir en tête tous ces aspects : il ne s'agira pas à proprement parler de statistiques, mais nous disposerons en revanche d'indications importantes.
Par ailleurs, ce recensement permettra de mesurer l'évolution du sans-abrisme d'une année sur l'autre. Nous insistons donc sur sa régularité et sur sa périodicité.
Vous avez raison de souligner la complexité du décret d'organisation des décomptes. C'est la raison pour laquelle nous proposons que le CNLE rende un avis afin que le questionnaire soit adapté à la réalité des personnes interrogées.
L'obligation de recensement pèse sur toutes les communes : ce qui change entre les communes de plus de 100 000 habitants et les autres, c'est la méthode de recensement par le biais de la Nuit de la solidarité.
Sur les parcours, nous en saurons peut-être plus ultérieurement. Je rappellerai simplement un chiffre : 23 % des sans domicile fixe de 18-25 ans sont des anciens enfants de l'aide sociale à l'enfance (Ase), et je ne suis pas loin de penser qu'au moins autant sont des anciens enfants qui auraient dû passer par l'Ase. Nous espérons donc de ce type de recensement un meilleur éclairage et une meilleure efficacité des politiques de prévention.
Enfin, nous ne disposons pas de données sur le sans-abrisme en ruralité - cela nous permettra enfin d'en avoir - ni en outre-mer. Il est essentiel d'avoir ces données territorialisées.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - L'amendement COM-1 rectifié prévoit de faire peser l'obligation de collecte et de transmission annuelles des données relatives au nombre de personnes sans abri sur les communes. Les décomptes annuels des personnes sans abri, sur le modèle de la Nuit de la solidarité, seraient, quant à eux, limités aux seules communes de plus de 100 000 habitants.
Enfin, le CNLE serait consulté sur les conditions de réalisation de ces décomptes.
L'amendement COM-1 rectifié est adopté.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à associer le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale aux conclusions et à l'élaboration du rapport.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
TABLEAU DES SORTS
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er |
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Mme ROSSIGNOL, rapporteure |
1 rect. |
Introduction d'un seuil de 100 000 habitants, avis du CNLE sur le décret d'organisation, rôle de la Dihal dans la centralisation des données |
Adopté |
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Article 2 |
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Mme ROSSIGNOL, rapporteure |
2 |
Ajout d'un avis du CNLE annexé au rapport. |
Adopté |