Projet de loi de finances pour 2024 : Sécurités (Gendarmerie nationale - Police nationale - Sécurité et éducation routières)

Rapports législatifs

Rapport général n° 128 (2023-2024), tome III, annexe 29, volume 1, déposé le

N° 128

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024,

Par M. Jean-François HUSSON, 

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29a

SÉCURITÉS

(Programmes 152 « Gendarmerie nationale », 176 « Police nationale »
et 207 « Sécurité et éducation routières »)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CONTRÔLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

Rapporteur spécial : M. Bruno BELIN

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178

Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

I. UN BUDGET DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES DONT LA HAUSSE OPPORTUNE S'INSCRIT DANS L'ÉPURE DE LA LOPMI, EN DÉPIT D'UN EFFET D'ÉVICTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL SUR CELLES DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT

A. LA HAUSSE BIENVENUE DES CRÉDITS EN 2024 RÉPOND À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE GLOBALE PRÉVUE PAR LA LOPMI POUR LES DEUX PROGRAMMES

La loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI) du 24 janvier 2023 présente les orientations financières et stratégiques pour le ministère de l'Intérieur pour les années 2023 à 2027, dont la police et la gendarmerie nationales. Signe d'un effort louable, le budget du ministère de l'Intérieur, qui porte sur trois missions budgétaires, passerait, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », de 20,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) annuels en 2022 à 25,35 milliards d'euros en 2027 (+ 4,57 milliards d'euros des crédits annuels, soit + 22,0 %). Au total, la hausse de budget cumulée sur les cinq années 2023-2027 atteindrait 15,3 milliards d'euros, comme le prévoit l'article 2 du texte.

S'agissant des axes stratégiques, le rapport annexé au projet LOPMI présente différents objectifs et décisions pluriannuelles pour les forces de sécurité intérieures. Ces axes sont orientés par trois objectifs principaux : opérer une révolution numérique profonde ; garantir plus de proximité, de transparence et d'exemplarité, notamment en doublant la présence des forces de l'ordre sur le terrain d'ici 2030 ; mieux prévenir les menaces et les crises futures.

Sont notamment prévus la création de 200 nouvelles brigades de gendarmerie et de onze unités de forces mobiles et le renforcement des réserves opérationnelles de la gendarmerie et de la police nationales. En outre la LOPMI s'accompagne du plan gouvernemental de création de 8 500 postes de policiers et gendarmes d'ici à 2027.

Comparaison des crédits ouverts en 2023 et demandés en 2024
pour la police (gauche) et la gendarmerie nationales (droite)

(en millions d'euros)

Le budget du programme 176 « Police nationale » est en hausse notable de 659 millions d'euros en AE (+ 5,2 %) et de 560 millions d'euros en CP (+ 4,5 %). Il s'établit à 13,36 milliards d'euros en AE et à 12,93 milliards d'euros en CP. Le budget du programme 152 « Gendarmerie nationale » est également en nette augmentation de 500 millions d'euros en AE (+ 4,8 %) et de 483 millions d'euros en CP (+ 4,9 %). Il s'établit à 10,87 milliards d'euros en AE et à 10,39 milliards d'euros en CP.

Pour la police nationale, le niveau de crédits prévu de manière indicative par le rapport annexé à la LOPMI, hors CAS Pensions, est dépassé de 140 millions d'euros ; pour la gendarmerie nationale, il l'est de 50 millions d'euros. À première vue, le budget pour 2024 mérite donc d'être salué, tant les besoins sont grands d'un point de vue sécuritaire.

B. LE BUDGET CONNAÎT NÉANMOINS UN EFFET D'ÉVICTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL SUR LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT

La hausse du budget pour les deux forces résulte surtout de l'augmentation des dépenses de personnel. La hausse de ces crédits (dits de « titre 2 ») atteint ainsi 924 millions d'euros en AE=CP (pour une hausse totale des crédits des deux programmes de 1,159 milliards d'euros en AE et 1,043 milliards d'euros en CP). Cette évolution résulte principalement du recrutement de nouveaux effectifs, pour un total de 2 184 ETP (contre 2 857 ETP en 2023), dont 1 139 pour la police nationale et 1 045 pour la gendarmerie nationale, et du renforcement humain des réserves opérationnelles. Elle résulte également d'autres évolutions, telles que la hausse du point d'indice et des mesures catégorielles. En 2024, les mesures catégorielles (primes, rehaussement indiciaires de certains corps, etc.) représentent 196 millions d'euros pour la police nationale (+ 131 % sur un an) et 156 millions d'euros pour la gendarmerie nationale (+ 117 %), notamment du fait de la conclusion de protocoles sociaux en 2022. Le montant des crédits de personnel en 2024 s'établit finalement à un niveau supérieur de 41 millions d'euros par rapport à la prévision indicative du rapport annexé à la LOPMI pour la police nationale et de 92 millions d'euros pour la gendarmerie nationale.

En conséquence, la hausse des crédits « hors titre 2 » (essentiellement des crédits de fonctionnement et d'investissement), qui s'établit à 236 millions d'euros en AE (+ 6,1 %) et 119 millions d'euros en CP (+ 3,9 %) pour les deux forces, est nettement plus limitée. La hausse est même en réalité plus faible puisqu'elle résulte pour partie de transferts de crédits entrants, pour un montant en CP de 136 millions d'euros pour la police nationale et de 61,4 millions d'euros pour la gendarmerie nationale. Au total, les transferts de crédits cumulés représentent un solde positif de 197,4 millions d'euros en 2024. Si l'on neutralisait ces effets de périmètre, les crédits « hors titre 2 » des deux forces apparaitraient en baisse de 78,3 millions d'euros en CP, soit de 2,5 %.

Par ailleurs, des différences apparaissent entre le budget de la police et celui de la gendarmerie. Pour la police, les dépenses « hors titre 2 » s'établissent en 2024 à 2,16 milliards d'euros en AE et 1,727 milliard d'euros en CP, en hausse respectivement de 15,4 % (+ 288 millions d'euros) et 12,2 % (+ 188 millions d'euros). Le niveau de crédits prévu de manière indicative par le rapport annexé à la LOPMI, hors CAS Pensions, est dépassé de 98 millions d'euros. En neutralisant les mesures de périmètre, ces crédits ne seraient toutefois en hausse que de 52,1 millions d'euros par rapport à 2023, soit 3,4 % ; ils s'établiraient à 1,591 milliard d'euros, soit près de 38 millions d'euros en-dessous du montant prévu par le rapport annexé à la LOPMI. Ainsi, si les dépenses d'équipement des policiers et dans le domaine numérique sont dynamiques, les crédits concernant l'immobilier et les moyens mobiles, pourtant essentiels à l'exercice des missions de la police, connaissent des évolutions contrastées.

Les enjeux sont encore plus nets pour la gendarmerie nationale. Les dépenses « hors titre 2 » s'établissent en 2024 à 1,96 milliard d'euros en AE et à 1,486 milliard d'euros en CP, en baisse respectivement de 2,6 % (- 52 millions d'euros) et 4,4 % (- 69 millions d'euros). Le niveau de crédits prévu de manière indicative par le rapport annexé à la LOPMI, hors CAS Pensions, n'est pas tenu, l'écart étant de 42 millions d'euros. En neutralisant les mesures de périmètre, ces crédits seraient même en baisse de 130,3 millions d'euros par rapport à 2023, soit 8,4 % ; ils s'établiraient à 1,425 millions d'euros, soit 103 millions d'euros en-dessous du montant prévu par la LOPMI. Ainsi, si les dépenses en matière de moyens lourds de projection et d'intervention sont orientées à la hausse, la quasi-intégralité des autres crédits sont en baisse. Les dépenses concernant les moyens mobiles et l'immobilier en pâtissent ainsi nettement, ce qui peut être regretté.

Si le budget est donc globalement satisfaisant, il faut constater que la hausse plus rapide que prévue des dépenses de personnel s'opère au détriment des dépenses « hors titre 2 ». Une telle situation devra être corrigée en 2025, pour éviter de renforcer un déséquilibre entre les types de crédits, qui nuirait à l'opérationnalité des forces de sécurité intérieure.

II. UN BUDGET QUI DEVRA RÉPONDRE À L'ORGANISATION DES JOP ET À LA NÉCESSITÉ DE SÉCURISER NOS FRONTIÈRES

A. L'ORGANISATION DES JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES, UN DÉFI EN TERMES DE MOYENS POUR LA POLICE ET LA GENDARMERIE NATIONALES

L'accueil des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) en France en 2024 constitue un défi de très grande ampleur pour les forces de sécurité intérieure.10 500 athlètes sont attendus pour participer à 549 épreuves, dans 63 collectivités hôtes (en France métropolitaine mais aussi en outre-mer), devant 13,5 millions de spectateurs, qui assisteront aux épreuves dans les 37 sites olympiques et paralympiques. S'y ajouteront la Seine et ses quais, qui accueilleront la cérémonie d'ouverture, sur un parcours de six kilomètres et en présence d'environ 600 000 spectateurs.

Si le défi est avant tout organisationnel, il se pose également en termes de moyens, tant en effectifs qu'en matériels. Il s'agit en effet de parvenir à assurer la sécurisation d'un évènement d'ampleur mondiale, tout en garantissant celle d'autres évènements importants organisés en parallèle (80e anniversaire du débarquement en Normandie, Tour de France cycliste, cérémonies du 14 juillet, festivals estivaux etc.), ainsi que la sécurité du quotidien.

Pour y répondre, le budget pour 2024, comme les précédents, prévoit une hausse des moyens. Les renforts d'effectifs viendront alimenter les nouvelles unités de force mobile, spécialisées dans la sécurisation des grands évènements, et les réserves opérationnelles apporteront leur soutien. Un renforcement des moyens matériels a aussi été opéré ces dernières années : montée en charge d'équipements classiques (véhicules, salles de commandement, vidéo-protection, outils de communication, etc.) et achat de matériels spécifiques. Le budget pour 2024 prévoit par exemple une hausse des crédits pour financer de plus grandes dépenses de carburant, l'acquisition de nouveaux moyens de surveillance, de technologies d'exploitation d'images et de gestion des flux, le renforcement des moyens aériens, etc.

Il est aujourd'hui difficile d'estimer tant le coût total des moyens déployés par les forces de sécurité intérieure pour les JOP (pour 2024, la gendarmerie estime provisoirement le coût à 61 millions d'euros) que leur caractère suffisant ou non. Il est en tous cas certain que la tension sur les effectifs sera très forte et que les moyens matériels seront mis à rude épreuve.

B. FACE À L'AMPLEUR DE LA PRESSION MIGRATOIRE, LA SÉCURISATION DE NOS FRONTIÈRES PAR NOS FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE DOIT ÊTRE UNE PRIORITÉ FORTE, NOTAMMENT BUDGÉTAIREMENT

La pression migratoire à laquelle fait face notre pays atteint aujourd'hui un niveau très élevé. Selon le Gouvernement, 160 000 demandes d'asile sont attendues en 2024, soit un niveau environ 20 % plus élevé que le record historique de 2019. Au-delà des demandes d'asile, le nombre de personnes entrant ou se maintenant sur notre territoire de manière irrégulière ne cesse d'augmenter. Dans ce contexte, le travail des forces de sécurité intérieure pour lutter contre l'immigration irrégulière et clandestine est une condition d'autant plus essentielle à la sécurisation effective de nos frontières. Au sein de la police nationale, cette mission incombe principalement à la Direction nationale de la police aux frontières (DNPAF), chargée du contrôle aux frontières (notamment dans les ports et aéroports), de la lutte contre l'immigration irrégulière, de la gestion opérationnelle de centres de rétention administrative (CRA) et de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. D'autres directions de la DGPN concourent également à ces missions, pour un effectif total mobilisé estimé à 15 538 ETPT. La sécurisation des frontières incombe également à la gendarmerie nationale, compétente sur 94 % du linéaire frontalier ; les effectifs mobilisés seraient de 1 000 gendarmes.

La DNPAF fait aujourd'hui face à de nombreux enjeux : hausse de la pression migratoire et du nombre de personnes soumis à un retour forcé, maintien de la fluidité des contrôles dans les aéroports, dans le contexte d'une hausse du trafic et de la nécessaire exigence du contrôle, gestion des risques sanitaire et terroriste, poids des changements géopolitiques (Brexit, conflit en Ukraine) et des évènements internationaux (JOP 2024), etc.

Face au besoin impérieux de protéger nos frontières, les moyens humains et budgétaires dans ce domaine doivent être renforcés, au-delà des efforts déjà fournis (notamment dans le cadre d'un plan de recrutement récent de contractuels à la DNPAF), et ce tant pour la police que la gendarmerie.

III. UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE AUX ORIENTATIONS RÉCEMMENT RENOUVELÉES ET AU BUDGET EN HAUSSE

La politique de sécurité routière, politique de nature interministérielle, représente un coût de 4 milliards d'euros en AE et en CP en 2024, réparti sur plusieurs missions. Réuni le 17 juillet 2023, le comité interministériel de la sécurité routière, présidé par la Première ministre, a renouvelé les grandes priorités de la politique de sécurité routière, réaffirmant les objectifs complémentaires d'éducation, de prévention et de répression.

En 2022, la mortalité s'inscrit en hausse par rapport à 2021. En effet, 3 550 personnes sont décédées sur la route en 2022 (dont 3 267 en France métropolitaine et 283 dans les Outre-mer). Néanmoins, par rapport à 2019, dernière année comparable, la hausse est relativement faible, d'environ 1,5 %. La mortalité augmente en particulier dans les Outre-mer, d'une part, et s'agissant des utilisateurs des modes de déplacement dits « doux » (vélo, trottinette, etc.), d'autre part.

Le budget pour 2024 du programme 207 « Sécurité et éducation routières » est marqué par une hausse de ses crédits de 35 millions d'euros en AE (+ 46,7 %) et de 34,5 millions d'euros en CP (+ 46,4 %) par rapport à 2023. Ses crédits s'établissent à 110,4 millions d'euros en AE et à 109 millions d'euros en CP. Ces montants sont conformes à ce qui était prévu à titre indicatif dans le rapport annexé à la LOPMI. La hausse des crédits est consacrée à des dépenses liées aux systèmes d'information, mais également à des campagnes de prévention, à des actions spécifiques dans les outre-mer ou encore à l'éducation routière.

Les recettes du CAS « Radars » sont en hausse de 1,2 % (+ 19,6 millions d'euros) par rapport à 2023. Ses crédits le sont quasiment dans les mêmes proportions (+ 1,18 %, soit + 19,3 millions d'euros), pour s'établir à 1,66 milliard d'euros. La hausse des crédits bénéficie, à parts quasiment égales, à l'équipement routier des collectivités territoriales (+ 10,4 millions d'euros) et au désendettement de l'État (+ 9,2 millions d'euros).

Réunie le mardi 31 octobre 2023, sous la présidence de M. Emmanuel Capus, vice-président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé ses décisions. Elle a, en outre, proposé l'adoption sans modification de l'article 63 tendant à ajuster les modalités de prise en compte de l'indemnité de sujétion spécifique de certains personnels de la police et de la gendarmerie nationales dans le calcul de leur pension de retraite.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 61,4 % des réponses étaient parvenues au rapporteur spécial.

PREMIÈRE PARTIE :
LES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »

I. UN BUDGET DONT LA HAUSSE DOIT ÊTRE ANALYSÉE DANS SON CONTEXTE ET AU REGARD DES OBJECTIFS PLURIANNUELS FIXÉS PAR LA LOPMI

A. LA LOPMI A RÉCEMMENT FIXÉ DES OBJECTIFS BUDGÉTAIRES ET OPÉRATIONNELS PLURIANNUELS POUR LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Le président de la République avait annoncé le 14 septembre 2021 avoir décidé, dans la continuité du Beauvau de la sécurité, de porter « une loi de programmation pour la sécurité intérieure et même pour les sécurités intérieures, car il s'agit de tout le champ d'action de la place Beauvau », dont le but était « de penser la police et la gendarmerie de 2030. Une police qui doit faire face aux nouvelles formes de délinquance qui pullulent dans l'espace numérique : le deal par messageries cryptées et les escroqueries digitales, la cybercriminalité. Une police qui doit se saisir des technologies numériques pour aller plus vite, enquêter plus efficacement. Une police qui doit être formée, équipée en fonction des nouvelles menaces qui pèsent sur la société : le terrorisme, mais aussi la violence débridée et les manifestations sporadiques, l'internationalisation du crime. Le champ n'a jamais été si vaste. Nous devons y répondre en regardant le temps long et en prenant des choix qui dureront et l'assumons »1(*).

Une première version du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI) a ainsi été présentée en Conseil des ministres le 16 mars 2022 et déposée à l'Assemblée nationale. Ce texte n'a toutefois pas été examiné par le Parlement, ayant été déposé en toute fin de quinquennat. Ce dépôt tardif avait être regretté, d'autant que la commission sénatoriale d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure proposait dès 2018 d'« élaborer un livre blanc de la sécurité intérieure puis adopter des lois de programmation des forces de sécurité intérieure permettant de fixer un cadre budgétaire, opérationnel et stratégique, stable et crédible. Ces lois devraient notamment comprendre des cibles budgétaires obligatoires en matière d'immobilier et de renouvellement des flottes automobiles »2(*).

Finalement, une seconde version de ce projet de LOPMI a été élaborée. Présenté en Conseil des ministres le mercredi 7 septembre 2022, ce projet de loi a été déposé devant le Sénat. La loi, adoptée dans les mêmes termes par le Sénat et l'Assemblée nationale, a été publiée le 24 janvier 20233(*).

La LOPMI, héritière sur la forme de lois antérieures comparables4(*), présente les orientations financières et stratégiques pour le ministère de l'Intérieur pour les années 2023 à 2027, notamment pour la police et la gendarmerie nationales.

Selon un effort louable, le budget du ministère de l'Intérieur, qui porte sur trois missions budgétaires5(*), passerait, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », de 20,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2022 à 25,35 milliards d'euros en 2027 (+ 4,57 milliards d'euros des crédits annuels, soit + 22,0 %). Ces montants intègrent l'augmentation de 60 millions d'euros, en crédits de paiement, de la trajectoire prévue pour chacune des années concernées par la programmation (de 2023 à 2027) et permise par l'adoption d'un amendement de nos collègues députés Éric Ciotti et Philippe Gosselin6(*).

Au total, la hausse de budget cumulée sur les cinq années 2023-2027 atteindrait 15,3 milliards d'euros. L'effort le plus important (+ 1,31 milliard d'euros annuels) est censé reposer sur la loi de finances initiale pour 2023.

Trajectoire budgétaire proposée par le projet de loi LOPMI pour le ministère de l'Intérieur pour les années 2023 à 20277(*)

(en millions d'euros, en crédits de paiement)

CRÉDITS DE PAIEMENT ET PLAFONDS DES TAXES AFFECTÉES

hors compte d'affectation spéciale « Pensions »

2022 (pour mémoire)

2023

2024

2025

2026

2027

Budget du ministère de l'Intérieur, en millions d'euros (hors programme 232 « Vie politique », hors programmes outre-mer et hors programmes du « CAS Radars » n° 754 et 755)

20 784

22 094

22 974

24 074

24 724

25 354

Évolution (N / N - 1), en millions d'euros

-

1 310

880

1 100

650

630

Taux d'évolution (N / N - 1)

-

6,3 %

4,0 %

4,8 %

2,7 %

2,5 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : article 2). Les montants pour le budget du ministère de l'Intérieur (deuxième ligne) résultent de l'article 2 ; les calculs (troisième et dernière lignes) sont ceux de la commission des finances

À titre seulement indicatif, et sans que ne soit prise en compte la hausse annuelle de 60 millions d'euros prévue par amendement8(*), le rapport annexé à la LOPMI décline par programmes budgétaires concernés la trajectoire pluriannuelle. Il prévoit notamment la trajectoire suivante pour les programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale » :

Trajectoire budgétaire indicative prévue pour les années 2023 à 2027 par la LOPMI pour le programme 176 « Police nationale », hors « CAS pensions »

(en millions d'euros, en crédits de paiement)

CRÉDITS DE PAIEMENT

hors compte d'affectation spéciale « Pensions »

2022 (pour mémoire)

2023

2024

2025

2026

2027

Programme 176 « Police nationale »

8 449

8 925

9 208

9 538

9 563

9 824

Dont dépenses « hors titre 2 »

1 435

1 539

1 629

1 826

1 826

2 029

Évolution du programme (N / N - 1), en millions d'euros

-

476

283

330

25

261

Taux d'évolution du programme (N / N - 1)

-

5,6 %

3,2 %

3,6 %

0,3 %

2,7 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : rapport annexé). Les montants pour le programme (deuxième ligne) résultent du rapport annexé ; les calculs (troisième et dernière lignes) sont ceux de la commission des finances

Trajectoire budgétaire indicative prévue pour les années 2023 à 2027 par la LOPMI pour le programme 152 « Gendarmerie nationale »,
hors « CAS pensions »

(en millions d'euros, en crédits de paiement)

CRÉDITS DE PAIEMENT

hors compte d'affectation spéciale « Pensions »

2022 (pour mémoire)

2023

2024

2025

2026

2027

Programme 152 « Gendarmerie »

5 894

6 188

6 361

6 503

6 811

6 931

Dont dépenses « hors titre 2 »

1 555

1 555

1 528

1 596

1 838

1 904

Évolution du programme (N / N - 1), en millions d'euros

-

294

173

142

308

120

Taux d'évolution du programme (N / N - 1)

-

5,0 %

2,8 %

2,2 %

4,7 %

1,8 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : rapport annexé). Les montants pour le programme (deuxième ligne) résultent du rapport annexé ; les calculs (troisième et dernière lignes) sont ceux de la commission des finances

S'agissant des axes stratégiques, la LOPMI prévoit différents objectifs et décisions pluriannuels pour les forces de sécurité intérieures, mentionnés dans le rapport annexé à ladite loi. Ces axes sont orientés par plusieurs objectifs principaux :

- opérer une révolution numérique profonde ;

- garantir plus de proximité, de transparence et d'exemplarité, notamment en doublant la présence des forces de l'ordre sur le terrain d'ici 2030 ;

- mieux prévenir les menaces et les crises futures.

Il est notamment prévu, s'agissant des forces de sécurité :

- la création de 200 nouvelles brigades de gendarmerie et de onze unités de forces mobiles (quatre pour la police nationale et sept pour la gendarmerie) ;

- leur transformation numérique qui vise à la fois à développer les outils numériques des forces de sécurité intérieure, à développer les moyens de lutte contre la cybercriminalité et à renforcer la relation numérique avec les citoyens ; en outre une Agence du numérique des forces de sécurité intérieure (ANFSI) est instituée, ainsi qu'une école de formation cyber ;

La création d'une Agence du numérique des forces de sécurité intérieure (ANFSI)

L'ANFSI a été officiellement mise en place le 1er septembre 2023. Rattachée conjointement au Directeur général de la gendarmerie nationale et au Directeur général de la police nationale, ce nouveau service à compétence nationale s'inscrit dans le cadre de la gouvernance du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer en matière de systèmes d'information et de communication. Le Directeur de l'ANFSI est issu de la gendarmerie nationale, tandis que son adjoint est un policier.

L'ANFSI succède au Service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure (ST(SI)²), créé en 2010. L'ANFSI est compétente en matière de construction et de pilotage des infrastructures, des terminaux et des équipements numériques à destination des personnels de la gendarmerie et de la police nationales. Elle organise la convergence des systèmes d'information et de communication ainsi que des outils numériques des deux forces lorsque cela est pertinent, et s'appuie dans la mesure du possible sur les solutions mutualisées ministérielles et interministérielles. Enfin, elle anime la politique d'innovation technologique du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer pour ce qui concerne les missions de sécurité intérieure.

Bien que porté administrativement par la gendarmerie nationale, le budget de fonctionnement de l'ANFSI est réparti entre les deux forces.

Pour permettre sa montée une puissance, l'agence a initié une campagne de recrutement. Aux 378 agents - issus du ST(SI)² - que compte actuellement l'ANFSI - devraient s'ajouter 150 nouvelles recrues d'ici fin 2024.

Source : site internet de la gendarmerie nationale

- de doter les policiers et les gendarmes de matériels plus performants et innovants ;

- une réforme de la direction générale de la police nationale (DGPN) et de ses implantations départementales ;

- des mesures en faveur de la filière d'investigation et l'augmentation de ses effectifs, notamment s'agissant des spécialistes des violences intrafamiliales et des cyber-patrouilleurs ;

- un effort important sur la formation des forces de sécurité intérieure, avec un rallongement du temps de formations initiale et continue ;

- des efforts pour favoriser l'exemplarité et la transparence dans l'action des forces de l'ordre ;

- une professionnalisation de la fonction immobilière du ministère ainsi que de la politique d'achats, avec de nouveaux outils ;

- une modernisation de la gestion des ressources humaines de la police et de la gendarmerie nationales, notamment dans le cadre des protocoles signés avec les organisations syndicales en mars 20229(*).

Une partie de ces mesures constitue une reprise de celles annoncées dans le cadre du Beauvau de la Sécurité, clôturé en septembre 2021.

Mesures qui avaient été annoncées à l'issue du Beauvau de la sécurité
et ayant un effet budgétaire

- augmenter significativement la présence des policiers et gendarmes sur la voie publique (doubler sur 10 ans leur présence) ;

- assurer une meilleure prise en charge des victimes : formation de près de 90 000 policiers et gendarmes, mise en place de guichets dédiés, déploiement de 2 300 téléphones grand danger pour les victimes, création de 123 postes d'intervenants sociaux supplémentaires. La mise en place du dépôt de plainte en ligne pour 2023 était annoncée.

Pour accompagner ces objectifs, plusieurs mesures à court terme avaient aussi été annoncées, au cours du Beauvau de la Sécurité :

- investir dans l'humain et la formation : augmentation de 50 % de la durée de formation, rendre les métiers de la police judiciaire plus attractifs avec le lancement d'un plan pour l'investigation ;

- intégrer la formation d'officier de police judiciaire (OPJ) à la formation initiale, et dégager du temps aux enquêteurs ;

- créer une réserve opérationnelle de police et de gendarmerie (30 000 pour la police et 20 000 supplémentaires en gendarmerie) ;

- mettre à niveau les équipements de la police technique et scientifique, déployer de nouveaux uniformes, les caméras piétons (30 000 commandes) et les caméras embarquées dans les véhicules, et inciter les collectivités locales à étendre le réseau de vidéo-protection.

Source : ministère de l'intérieur

En outre, la Première ministre Élisabeth Borne a annoncé, le 6 septembre 2022, en marge de la présentation du projet de loi LOPMI, la création de 8 500 postes de policiers et gendarmes d'ici à 2027.

Cette politique de recrutement s'accompagne d'une stratégie de substitution visant à remplacer, sur les postes administratifs et techniques, des policiers et gendarmes par des personnels non opérationnels afin de recentrer les forces de sécurité intérieures sur l'opérationnel et sur la présence sur la voie publique. A titre d'illustration, le plan de substitution est fixé à 400 ETP pour la gendarmerie nationale en 2024. De même l'ambition est de réduire les tâches dites « périphériques » des policiers et gendarmes (extractions judiciaires, garde des détenus hospitalisés, présence aux audiences, escorte, garde de bâtiments officiels, etc.) pour les transférer à d'autres personnels.

Elle s'accompagne également d'une volonté de renforcer les réserves opérationnelles de la gendarmerie et de la police nationales.

L'objectif de renforcement des réserves opérationnelles
de la gendarmerie et de la police nationales

Le Beauvau de la sécurité avait permis d'acter la création d'une réserve opérationnelle de la police nationale, sur le modèle de celle existant pour la gendarmerie nationale. Ce dispositif, qui contrairement aux recrutements de fonctionnaires n'entraine pas d'effet cliquet (puisqu'elle peut, sur le principe, être réduite d'une année à l'autre), offre un appoint utile et flexible aux forces de l'ordre, notamment pour faire face à des besoins ou des circonstances particulières, comme les Jeux Olympiques de Paris 2024, et pour apporter des compétences de pointe qui ne sont pas nécessairement présentes au sein des forces. L'expérience de la gendarmerie nationale montre que cet appui est précieux, notamment en période de forte activité.

L'objectif fixé par la loi LOPMI est de passer en cinq ans d'environ 30 000 réservistes aujourd'hui10(*) à 50 000 réservistes pour la gendarmerie nationale et de 6 000 à 30 000 réservistes pour la police nationale. Ces objectifs, louables, apparaissent néanmoins très ambitieux, compte tenu notamment des besoins de formation et de la nécessité de disposer d'assez de candidats et d'assez de formateurs et de personnels administratifs dédiés à la réserve.

Source : commission des finances du Sénat

B. UN BUDGET DE LA MISSION OPPORTUNÉMENT EN AUGMENTATION EN 2024

Pour l'ensemble de la mission « Sécurités », la hausse des crédits s'élève à 408,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE,+ 1,7 %) et à 1 097,7 millions d'euros en crédits de paiement (CP, + 4,8 %). En 2024, les AE sont de 25,0 milliards d'euros et les CP de 24,2 milliards d'euros.

En CP, les quatre programmes sont en hausse : programme 176 « Police nationale », programme 152 « Gendarmerie nationale », programme 207 « Sécurité et éducation routière » et programme 161 « Sécurité civile ». En AE, les trois premiers programmes sont en hausse, mais le programme 161 « Sécurité civile » connaît une importante baisse.

En valeur, la hausse bénéficie principalement au programme 176 « Police nationale » (+ 659,2 millions d'euros en AE et + 559,8 millions d'euros en CP, soit respectivement + 5,2 % et + 4,5 %) et au programme 152 « Gendarmerie nationale » (+ 499,9 millions d'euros en AE et + 482,9 millions d'euros en CP, soit respectivement + 4,8 % et + 4,9 %). En pourcentage, c'est le programme 207 « Sécurité et éducation routière » (+ 35,1 millions d'euros en AE et + 34,5 millions d'euros en CP, soit environ + 46,5 %) qui bénéficie le plus des hausses. En revanche, après de fortes hausses l'année dernière, si le programme 161 « Sécurité civile » connaît une augmentation de ses CP (+ 20,5 M€, soit + 2,9 %), il voit ses AE subir une forte baisse (- 785,5 millions d'euros, soit - 53,4 %), comme le souligne notre collègue Jean-Pierre VOGEL dans son rapport sur le budget de la sécurité civile pour 2024.

Concernant le cumul des programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale », les AE demandées sont en hausse de 5,0 % (+ 1 159,1 millions d'euros) par rapport à 2023, tandis que les CP demandés sont en augmentation de 4,7 % (+ 1 042,7 millions d'euros).

Comparaison des crédits ouverts en 2023 et demandés en 2024

(en millions d'euros, en %)

 

 

Loi de finances initiale pour 2023

Crédits demandés en 2024

Évolution

Police nationale

AE

12 702,8

13 362,0

5,2 %

CP

12 372,9

12 932,7

4,5 %

Gendarmerie nationale

AE

10 367,4

10 867,3

4,8 %

CP

9 910,1

10 393,0

4,9 %

Total

AE

23 070,2

24 229,3

5,0 %

CP

22 283,0

23 325,7

4,7 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Comparaison des crédits ouverts en 2023 et demandés en 2024
pour la police nationale

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

A titre indicatif, et sans que ne soit prise en compte la hausse annuelle de 60 millions d'euros prévue par amendement11(*), le rapport annexé à la LOPMI prévoyait hors « CAS Pensions » un budget de 9,208 milliards d'euros en CP pour la police nationale en 2024. Ce niveau est en apparence dépassé puisque le projet de loi de finances pour 2024 prévoit un budget de 9,348 milliards d'euros sur ce périmètre. Il convient toutefois de noter que ce dernier montant intègre les transferts de périmètre constatés en 2024, qui sont d'un montant cumulé positif de 143,83 millions d'euros pour la police nationale. En neutralisant ces transferts, le montant des crédits de la police nationale serait de 9,204 milliards d'euros, soit approximativement ce que prévoyait le rapport annexé à la LOPMI.

Comparaison des crédits ouverts en 2023 et demandés en 2024
pour la gendarmerie nationale

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Hors « CAS Pensions », le rapport annexé à la LOPMI prévoyait à titre indicatif un budget de 6,361 milliards d'euros en CP pour la gendarmerie nationale en 2024. Comme pour la police nationale, le niveau est en apparence dépassé puisque le projet de loi de finances pour 2024 prévoit un budget de 6,411 milliards d'euros sur ce périmètre. Il convient toutefois de noter que ce dernier montant intègre de nouveau des transferts de périmètre constatés en 2024, qui sont d'un montant cumulé positif de 46,4 millions d'euros pour la gendarmerie nationale. En neutralisant ces transferts, le montant des crédits de la gendarmerie nationale serait de 3,365 milliards d'euros, soit, une fois encore, approximativement ce que prévoyait le rapport annexé à la LOPMI.

C. UN CONTEXTE MARQUÉ EN 2024 À LA FOIS PAR L'ORGANISATION DES JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES ET PAR LA NÉCESSITÉ DE DAVANTAGE SÉCURISER NOS FRONTIÈRES

En 2024, l'activité des forces de sécurité intérieure sera notamment marquée, d'une part, par l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques en France en 2024 et, d'autre part, par un fort besoin de sécurisation de nos frontières face à l'immigration irrégulière et clandestine. Compte tenu de ces objectifs, les forces de sécurité intérieure exigent des moyens importants, tant en effectifs qu'en matériels. Le budget proposé pour 2024, après celui pour 2023, prévoit d'y répondre, bien que de nombreux défis demeureront. Le rapporteur spécial restera vigilant quant à l'exécution des crédits concernés cette année et, s'agissant de la sécurisation des frontières, à leur budgétisation pour les années suivantes.

1. L'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques en France en 2024 engendre des besoins importants pour les forces de sécurité intérieure

L'accueil des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) en France en 2024 constitue un défi organisationnel de très grande ampleur, et ce dans de nombreux domaines. Selon les termes du rapport de notre collègue Agnès CANAYER présenté le 18 janvier 2023 à l'occasion de l'examen en première lecture du projet de loi relatif aux jeux Olympiques et Paralympiques de 202412(*), il s'agit d'un « évènement d'une ampleur inégalée ». Ainsi, 10 500 athlètes sont attendus pour participer à 549 épreuves dans 32 sports. Ces épreuves auront lieu dans 63 collectivités hôtes, en France métropolitaine mais aussi en outre-mer. Elles mobiliseront plus de 40 000 bénévoles et verront environ 13,5 millions de spectateurs y assister, tandis que 20 000 journalistes sont attendus. Aux 37 sites olympiques et paralympiques s'ajouteront la Seine et ses quais, qui accueilleront la cérémonie d'ouverture, sur un parcours de six kilomètres et en présence d'environ 600 000 spectateurs. C'est d'ailleurs la première fois qu'une cérémonie d'ouverture des jeux Olympiques et Paralympiques se tiendra en dehors d'un stade.

Alors que les risques terroriste, sanitaire et cyber sont par ailleurs concrets, l'organisation des JOP de 2024 constitue ainsi un défi majeur de sécurité, qui débutera concrètement avec l'arrivée le 8 mai 2024 de la flamme olympique en France. Ce défi est d'abord organisationnel pour nos forces de sécurité intérieure (FSI). Mais le défi se pose également en termes de moyens, tant en effectifs qu'en matériels. Il s'agit en effet de parvenir à assurer la sécurisation d'un évènement d'ampleur mondiale, tout en garantissant par ailleurs la sécurité du quotidien. En outre, d'autres évènements d'ampleur interviendront à l'été 2024 (80e anniversaire du débarquement en Normandie, Tour de France cycliste, cérémonies du 14 juillet, etc.).

D'un point de vue organisationnel, tout d'abord, le plan global de sécurité des Jeux, qui s'appuie sur une analyse nationale des risques régulièrement mise à jour, est désormais finalisé, ainsi que le précise la Cour des comptes dans un rapport de juillet 202313(*). Il implique une parfaite coordination entre les différentes parties prenantes, et notamment la direction générale de la police nationale (DGPN), la Préfecture de police de Paris, la direction générale de la police nationale (DGGN), les polices municipales, les sociétés privées de sécurité et la sécurité civile. Alors que le comité d'organisation est responsable de la sécurité et de la sûreté à l'intérieur des sites olympiques, de compétition ou de célébration officiels (s'appuyant notamment sur la filière de la sécurité privée, pour un besoin estimé à 25 000 postes), l'État a pour mission d'assurer la sécurité et la sûreté des participants comme du public à l'extérieur (voie publique, transports, etc.). Les forces de police seront néanmoins mobilisées pour intervenir à l'intérieur des périmètres relevant du comité d'organisation sur demande de l'organisateur ou sur initiative, en cas de trouble grave ou de nécessité absolue. Enfin, l'État assumera les missions de police judiciaire, ainsi que la sécurité des délégations pendant la durée de leur séjour.

Les enjeux organisationnels de sécurisation sont déterminants dans la réussite ou l'échec d'un évènement sportif, comme l'a rappelé le rapport de nos collègues François-Noël BUFFET et Laurent LAFON sur la finale de la Ligue des Champions au Stade de France14(*), qualifié de « fiasco ».

Du point de vue des moyens, ensuite, le défi est également très important. Certes, les effectifs, qui seront mobilisés à 100 % à certaines périodes (cérémonie d'ouverture et deux premiers week-ends de compétition notamment), et les moyens matériels de la gendarmerie et de la police nationales ont été renforcés ces dernières années. Il n'en demeure pas moins que des efforts supplémentaires ou spécifiques sont nécessaires pour sécuriser ce type d'évènement d'ampleur mondiale.

En 2024, des efforts budgétaires complémentaires sont fournis en ce sens. Globalement, pour la gendarmerie et la police nationales, les moyens complémentaires déployés consistent en l'acroissement des effectifs et en une densification de certains de leurs équipements.

S'agissant des effectifs, il est prévu la création de 2 184 postes au sein de la gendarmerie et de la police nationales, après une hausse de 2 857 postes en 2023. Une partie de cette hausse viendra alimenter les nouvelles unités de force mobile de la gendarmerie et de la police nationales (dont la création a été prévue par la LOPMI), spécialisées dans le maintien de l'ordre et la sécurisation des grands évènements. Pour la police nationale, l'objectif est de s'inspirer du modèle de la Compagnie républicaine de sécurité (CRS) 815(*), spécialisée dans l'intervention rapide contre les violences urbaines. Pour la gendarmerie nationale, la stratégie s'intégrera dans le dispositif d'intervention augmenté de la gendarmerie nationale (DIAG). La hausse des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales implique un coût budgétaire conséquent en 2024, présenté infra, tandis qu'il est également prévu une hausse des heures supplémentaires pour les policiers (à titre d'illustration, pour un coût de 7 millions d'euros pour les CRS). S'y ajoute la montée en puissance des réserves opérationnelles respectives de la gendarmerie nationale (pour un coût de 23 millions d'euros spécifiquement pour les JOP) et de la police nationale. Selon les éléments reccueillis par le rapporteur spécial, la gendarmerie nationale espère mobiliser 40 000 réservistes à l'été 2024, pour permettre une « empreinte au sol » cible de 5 000 réservistes par jour, contre 2 200 aujourd'hui.

Les hausses d'effectifs prévus sont opportunes. Il n'est néanmoins pas certain, en l'état des informations disponibles, qu'elles soient suffisantes, en particulier dans un contexte de déficit d'effectifs dans la sécurité privée ; le Gouvernement n'a d'ailleurs pas écarté l'hypothèse d'un recours à l'armée pour sécuriser les JOP, en complément. En outre, la mobilisation exceptionnelle des effectifs, qui atteindra 100 % à certaines périodes, aura des effets de bord. Par exemple, les CRS chargés de la surveillance des plages seront réquisitionnés pour sécuriser les jeux Olympiques et Paralympiques, ce qui nécessitera pour les communes du littoral de recruter des maîtres-nageurs en grand nombre.

S'agissant des équipements, la sécurisation des JOP implique pour une grande part l'utilisation des matériels habituels (véhicules, salles de commandement, armement classique, vidéoprotection, outils de communication, etc.), avec une plus grande intensité, mais également des matériels plus spécifiques, à l'image des moyens aériens.

A titre d'illustration, si la documentation budgétaire ne permet pas d'identifier l'ensemble des coûts spécifiquement dédiés à la préparation des JOP en 2024, on peut notamment noter pour la police nationale :

- une forte hausse des dépenses de carburant en raison non seulement de son renchérissement mais surtout de l'accroissement de l'activité opérationnelle induite par la sécurisation des JOP ;

- une hausse des crédits liés à l'utilisation des moyens de surveillance ;

- une augmentation de l'enveloppe dédiée aux heures supplémentaires des CRS ;

- l'acquisition de nouvelles technologies liées à la cybersécurité, à l'exploitation d'images et à la gestion des flux, et le renforcement de la robustesse des moyens de communication des forces de sécurité intérieure ;

- le renforcement des moyens aériens (drones, dispositifs anti-drones, etc.) et des dépenses liées aux barrières.

La gendarmerie nationale a quant à elle fourni des efforts comparables tout en centrant les moyens complémentaires en 2024 notamment sur le maintien de l'ordre (y compris en termes de véhicules spécialisés).

Selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, le coût total des jeux Olympiques pour la gendarmerie nationale en 2024 est estimé de manière provisoire à 61 millions d'euros, répartis environ à moitié entre les dépenses de personnel et les autres dépenses. Mais globalement, si le rapporteur spécial constate que des efforts ont été faits en termes de moyens de la gendarmerie et de la police nationales pour préparer les JOP, les données disponibles ne permettent pas d'évaluer clairement ni le coût total des moyens déployés par les forces de sécurité intérieure pour les jeux Olympiques ni leur caractère suffisant ou non. Le rapporteur spécial y accordera une attention particulière.

2. Face à l'ampleur de la pression migratoire, la sécurisation de nos frontières par nos forces de sécurité intérieure doit être une priorité absolue

La pression migratoire à laquelle fait face notre pays atteint aujourd'hui un niveau très élevé. S'agissant de l'asile par exemple, 131 254 demandes ont été enregistrées par l'Ofpra (Office français de protection des réfugiés et apatrides) en 2022, soit un niveau très proche du record historique de 2019 (132 826 demandes). Selon le Gouvernement, ce record pourrait être largement dépassé, puisque 160 000 demandes d'asile sont attendues en 2024. Au-delà des demandes d'asile, le nombre de personnes entrant ou se maintenant sur notre territoire de manière irrégulière ne cesse d'augmenter. Si leur nombre est par nature difficile à évaluer, un indicateur permet de tenter d'appréhender l'ampleur du phénomène, comme le souligne notre collègue Marie-Carole CIUNTU dans son rapport sur le budget de la mission « Immigration, asile et intégration » pour 202416(*).

Il en va ainsi du nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME), qui sont des étrangers en situation irrégulière. En 2022, il atteint 411 36417(*), soit le niveau le plus élevé jamais enregistré et supérieur de 228 % par rapport à 2003. En outre, cette aide est versée sous condition de résidence ininterrompue en France de trois mois, et son taux de recours n'est pas connu ; elle ne peut donc donner qu'une image tronquée du nombre d'étrangers résidant en France en situation irrégulière, qui sont sans doute beaucoup plus nombreux.

Dans ce contexte, le travail des forces de sécurité intérieure pour lutter contre l'immigration irrégulière et clandestine est une condition d'autant plus essentielle à la sécurisation effective de nos frontières.

Au sein de la police nationale, la direction nationale de la police aux frontières (DNPAF) est chargée du contrôle aux frontières et de la lutte contre l'immigration clandestine.

La Direction nationale de la police aux frontières (DNPAF)

La DNPAF, rattachée à la DGPN, assure des missions de contrôle aux frontières, de lutte contre l'immigration irrégulière ainsi que de gestion opérationnelle des centres de rétention administrative (CRA). Elle coordonne également l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Son champ d'intervention comprend la sûreté des moyens et infrastructures de transports internationaux, la centralisation des informations relatives aux flux et risques migratoires et leur analyse à des fins opérationnelles. Enfin, cette direction est en charge de la mise en oeuvre de dispositifs de coopération opérationnelle européens et internationaux ; en France, elle définit les objectifs et anime l'action des services de la filière « police aux frontières ».

La DNPAF est composée de huit services, dont 5 sont présentés ici.

La sous-direction des frontières (SDF) est chargée de garantir la qualité et l'efficience du contrôle aux frontières sur les points de passage frontaliers (PPF) en métropole, et les points de passage contrôlés (PPC) en outre-mer, dont la PAF a la responsabilité. Elle a aussi la charge de contrôler la mise en oeuvre des mesures de sûreté destinées à assurer la protection des infrastructures et moyens de transport contre tout acte illicite.

La sous-direction de la rétention, de l'éloignement et des procédures (SDREP) lutte contre l'immigration irrégulière. Elle en assure le suivi, l'analyse et la coordination opérationnelle nationale. Elle conçoit et organise les opérations de dimension nationale. Elle assure la coordination et la mise en oeuvre des mesures d'éloignement forcé des étrangers en situation irrégulière (ESI).

Le groupement aérien et maritime de la police nationale (GAM-PN) assure la gestion opérationnelle des moyens aériens de la direction générale et leur coordination.

La direction de la police aux frontières des aérodromes parisiens (DAP) exerce son activité sur l'emprise des aérodromes de Paris Charles De Gaulle, du Bourget et de Paris-Orly. Elle y accomplit les missions de la DNPAF et, à cet effet, veille à l'application des textes nationaux et européens relatifs à la circulation transfrontière, au séjour des étrangers en France et à la sûreté des moyens de transport aériens.

L'office de lutte contre le trafic illicite de migrants (OLTIM) a en charge la répression des filières d'immigration irrégulière d'entrée, de séjour et de circulation sur le territoire national, du démantèlement des structures organisées employant des étrangers sans titres, des officines de faux documents liés à ces activités ainsi que de l'identification des flux illicites générés par ces trafics et la saisie des avoirs criminels.

Source : police nationale

Outre la DNPAF, d'autres directions de la DGPN contribuent de manière moins centrale aux fonctions de contrôle des flux migratoires, de sûreté des transports et de lutte contre l'immigration clandestine, notamment la direction nationale de la sécurité publique, les CRS et la préfecture de police de Paris. Au total, les effectifs concernés représenteraient 15 538 ETPT.

La DNPAF fait aujourd'hui face à de nombreux enjeux : hausse de la pression migratoire, hausse du nombre de personnes devant faire l'objet d'un retour forcé, maintien de la fluidité des contrôles dans les aéroports dans le contexte d'une hausse du trafic et de la nécessaire exigence du contrôle, gestion des risques sanitaires et terroristes, poids des changements géopolitiques (Brexit, conflit en Ukraine) et des évènements internationaux (JOP 2024), etc.

La sécurisation des frontières n'incombe toutefois pas qu'à la police nationale. En effet, la gendarmerie nationale, compétente sur 94 % du linéaire frontalier national, contribue également largement à cette mission. Si la gendarmerie nationale n'est pas dotée d'une direction spécialisée en la matière, contrairement à la police, c'est en raison de son organisation généraliste et pyramidale. Néanmoins, la lutte contre l'immigration clandestine fait partie de son quotidien. Elle assure notamment :

- un contrôle aux frontières : particulièrement sur la façade italienne, les côtes de la Manche et dans les Outre-Mer (Mayotte, Guyane) ;

- le traitement administratif et judiciaire des étrangers en situation irrégulière (y compris la lutte contre les filières d'immigration) ;

- un appui aux autres forces, notamment via la reprise de missions de surveillance de la DNPAF.

Selon les informations reccueillies par le rapporteur spécial, en 2022, la gendarmerie a procédé à l'interpellation de 105 519 étrangers en situation irrégulière (+ 11 % par rapport à 2021, + 227 % depuis 2017). 474 passeurs ont été arrêtés, et 9 filières démantelées. Environ 1 000 gendarmes mobiles et départementaux sont engagés à temps plein sur les missions de lutte contre l'immigration irrégulière ; s'y ajoutent environ 2 000 réservistes mobilisés quotidennent.

Face au besoin impérieux de protéger nos frontières et de lutter contre l'immigration clandestine, les moyens des deux forces doivent encore être renforcés. Récemment, la DNPAF a lancé une campagne de recrutements de près de 1 500 personnels contractuels en 2023 et 2024 pour le contrôle aux frontières de première ligne, aux côtés des policiers, en complément du développement d'outils numériques18(*). L'objectif final est de permettre le maintien de la fluidité et de l'exigence des contrôles dans les aéroports malgré la hausse du trafic. En outre, il est prévu que les unités de force mobile de la police et de la gendarmerie nationales, dont le nombre a été augmenté, puissent apporter leur concours à ces missions.

Par ailleurs, deux initiatives visant à contrôler davantage les flux de migration irrégulière ont récemment été déployées. D'une part, est expérimentée, depuis l'été 2023, une « Force frontière » dans les Alpes-Maritimes et dans les Hautes-Alpes. D'autre part, les financements britanniques prévus dans le cadre de l'accord Sandhurst avec la France (540,3 millions d'euros de 2023 à 2026) permettent de déployer des moyens supplémentaires à la frontière franco-britannique, notamment de la gendarmerie nationale.

Le rapporteur spécial considère qu'il convient néanmoins de faire plus. S'agissant par exemple de l'extension du nombre de places en centres de rétention administrative (CRA) prévue par la LOPMI, d'un peu moins de 1 900 aujourd'hui à 3 000 en 2027, la DNPAF doit pouvoir aligner ses moyens, tout comme la gendarmerie nationale. Plus largement, ces deux forces doivent disposer de moyens plus importants s'agissant de la sécurisation de nos frontières. Le budget de la police et de la gendarmerie nationales doivent faire de la lutte contre l'immigration irrégulière et clandestine une priorité centrale.

II. LA HAUSSE DES CRÉDITS EST IMPUTABLE ESSENTIELLEMENT AUX DÉPENSES DE PERSONNEL, TANDIS QUE L'ÉVOLUTION DES AUTRES CRÉDITS INVITE À LA VIGILANCE

La hausse des crédits demandés pour 2024 pour la police et la gendarmerie nationales concerne tant les dépenses de personnel (dites de « titre 2 », + 4,8 %, soit + 923,6 millions d'euros en AE=CP) que le cumul des autres dépenses (dites « hors titre 2 », + 6,1 % en AE, soit + 235,6 millions d'euros, et + 3,9 % soit + 119,1 millions d'euros en CP).

Néanmoins, l'essentiel de la hausse en valeur provient en réalité des dépenses de personnel. En effet, si les dépenses de fonctionnement sont en hausse (+ 8,3 % en CP, soit + 238,6 millions d'euros et 8,7 % en AE, soit + 203,6 millions d'euros), les dépenses d'investissement sont pour leur part stables en CP (+ 0,5 %, soit + 5,1 millions d'euros) mais en forte baisse en CP (- 11,7 %, soit - 84,2 millions d'euros). En outre, la hausse des dépenses « hors titre 2 » doit en réalité être minorée de transferts de crédits entrants.

A. UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2024 LIÉE À LA POURSUITE DE LA HAUSSE DES EFFECTIFS ET DU COÛT DES MESURES CATÉGORIELLES

Le présent projet de loi de finances poursuit et renforce la trajectoire de hausse des dépenses de personnel constatée sur les précédents budgets, de 3,4 % pour la police nationale et de 6,6 % pour la gendarmerie nationale, en AE et en CP, et de 4,8 % en cumulant les deux programmes.

La hausse des dépenses de personnel atteint, en AE et en CP, 371,7 millions d'euros pour la police nationale (dont environ 136,5 millions au titre de la contribution au CAS « Pensions ») et 551,9 millions d'euros pour la gendarmerie nationale (dont environ 259,4 millions d'euros au titre de la contribution au CAS « Pensions »).

Au total, pour la police nationale, les dépenses de personnel atteignent 11,205 milliards d'euros en 2024 en CP=AE, dont 7,620 milliards d'euros hors CAS Pensions, quand le rapport annexé à la LOPMI prévoyait à titre indicatif 7,579 milliards d'euros, soit un écart à la hausse de 41 millions d'euros. Pour la gendarmerie nationale, les dépenses de personnel atteignent 8,907 milliards d'euros en 2024 en CP=AE, dont 4,925 milliards d'euros hors CAS Pensions, quand le rapport annexé à la LOPMI prévoyait 4,833 milliards d'euros, soit un écart à la hausse de 92 millions d'euros. Entre 2015 et 2024, en euros courants, les dépenses de personnel ont augmenté de 29 %, tant pour la gendarmerie que pour la police nationales.

Évolution des dépenses de personnel de la police
et de la gendarmerie nationales

(en lois de finances initiales, en AE et CP, contribution au CAS « Pensions » comprise)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette hausse s'explique, d'une part, par des mesures générales (poursuite des recrutements et revalorisation du point d'indice) et, d'autre part, par des mesures catégorielles.

1. La poursuite du renforcement des effectifs et la revalorisation du point d'indice contribuent à la hausse des dépenses de personnel

Les deux principales mesures générales expliquant la hausse des dépenses de personnel en 2024 sont la poursuite des recrutements et la revalorisation du point d'indice.

Après la création de 2 857 ETP supplémentaires en 2023, le projet de loi de finances pour 2024 prévoit la création de 2 184 ETP pour les deux forces, dont 1 139 pour la police nationale (après 1 907 en 2023) et 1 045 pour la gendarmerie nationale (après 950 en 2023). La plafond d'emplois augmente quant à lui de 939 pour la police nationale (1 334 en 2023) et de 461 pour la gendarmerie nationale (814 en 2023), soit 1 400 au total (2 152 en 2023). Il atteint 151 959 ETPT pour la police nationale et 102 626 ETPT pour la gendarmerie nationale. Pour la gendarmerie nationale, ces recrutements permettront notamment d'armer en effectifs les 200 nouvelles brigades de gendarmerie et les 7 nouveaux escadrons de gendarmes mobiles prévus par la LOPMI.

Le coût direct en matière de dépenses de personnel de ces créations (schéma d'emplois pour 2023 et pour 2024) est en 2024 de 58,9 millions d'euros pour la police nationale et de 81,6 millions d'euros pour la gendarmerie nationale, hors contribution au CAS « Pensions ». S'y ajoutent les effets des recrutements des années antérieures.

Pour mémoire, le Président de la République s'était engagé à créer 10 000 emplois sur la période 2018/2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure. Entre 2017 et 2022 inclus, selon les schémas d'emplois présentés chaque année dans les documents budgétaires, 8 446 emplois de policiers et 2 083 emplois de gendarmes (en ETP) auraient été créés. Sur la même période, le plafond en ETPT pour la police nationale est passé de 147 076 à 149 686 ETPT (+ 2 610 ETPT) et celui de la gendarmerie nationale de 99 790 à 101 348 ETPT (+ 1 558 ETPT). Alors que ce plan de création de postes avait pris fin, la Première ministre Élisabeth Borne a annoncé, le 6 septembre 2022, la création de 8 500 postes de policiers et gendarmes d'ici à 2027, poursuivant ainsi sur la lancée du quinquennat précédent.

Schémas d'emploi successifs des deux programmes

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Par ailleurs, la revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1er juillet 2022 représente un coût, en 2024, de 42,8 millions d'euros pour la police nationale et de 29,1 millions d'euros pour la gendarmerie nationale, hors contribution au CAS « Pensions ».

S'y ajoutent notamment l'augmentation de la prévision de dépenses liées à la réserve civile de la police nationale à hauteur de + 8,4 millions d'euros (les crédits pour la rémunération des réservistes atteint au total 48,3 millions d'euros en 2024 hors CAS Pensions), et de + 28,9 millions d'euros pour la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale (pour atteindre 113,6 millions d'euros en 2024 hors CAS Pensions, dont 23 millions d'euros pour la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques et 8,6 millions d'euros pour la montée en puissance de la réserve).

2. Des mesures catégorielles ayant un impact renforcé sur les dépenses de personnel en 2024, en lien avec les protocoles signés en mars 2022

Le projet de loi de finances pour 2024 prévoit des mesures catégorielles à hauteur de 195,7 millions d'euros, hors CAS « Pensions », pour la police nationale, contre 84,7 millions d'euros en 2023, soit une hausse de 131,1 % en un an. Pour la gendarmerie nationale, la prévision est de 155,6 millions d'euros pour 2024, contre 71,80 millions d'euros en 2023, soit une augmentation de 116,7 % en un an.

Ces hausses très significatives résultent principalement de l'application de deux protocoles signés en mars 2022 au sein, pour l'un, de la police nationale et, pour l'autre, de la gendarmerie nationale.

Ces protocoles s'ajoutent aux précédents. En effet, un premier protocole avait été signé en avril 2016 ; il comprenait d'importantes mesures de revalorisation des carrières et des rémunérations19(*). Un deuxième protocole a été conclu le 19 décembre 2018 avec les syndicats de police nationale, dans le contexte de la forte activité générée par le mouvement des « gilets jaunes ».

Les coûts supplémentaires cumulés liés à ces protocoles avaient été estimés à 475,3 millions d'euros en 2022, hors contribution au CAS « Pensions ». En outre, ainsi que le relevait la Cour des comptes20(*), l'ensemble de ces mesures catégorielles présentait un coût annuel élevé et mal maîtrisé, puisqu'elles prévoyaient également des avancements importants par repyramidage des corps, augmentant mécaniquement la part des gradés les plus élevés, et les dépenses de personnel associées.

Coût supplémentaire des protocoles de 2016 et de 2018

(en millions d'euros, en AE/CP)

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Coût cumulé

Gendarmerie nationale

3,5

64,1

27,2

51,3

54,9

3,6

1,4

206

Dont coûts hors PPCR

3,5

46,1

27,2

20,3

10,9

2,5

1,4

111,9

Dont coûts PPCR

/

18

/

31

44

1,1

/

94,1

Police nationale

2,8

70,9

28,1

60,3

79,9

18,6

8,7

269,3

Dont coûts hors PPCR

1,4

12,5

28,1

24

24,3

13,6

8,7

112,6

Dont coûts PPCR

1,4

58,4

/

36,3

55,6

5,1

/

156,7

Total

6,3

135

55,3

111,6

133,4

22,1

10,1

475,3

Source : commission des finances du Sénat (d'après la Cour des comptes)

Le coût supplémentaire de ces anciens protocoles est en forte baisse depuis 2021. En 2022, il était d'environ 10 millions d'euros, alors qu'il a atteint plus de 110 millions d'euros en 2019 et 2020. En 2024, les deux anciens protocoles pour la police nationale ne devraient plus induire qu'une dépense de 5 millions d'euros.

La signature des protocoles de mars 2022 dans la police nationale et dans la gendarmerie nationale a inversé cette récente dynamique de baisse des dépenses liées aux protocoles sociaux.

Protocole pour la modernisation des ressources humaines
de la police nationale de mars 2022

Le protocole pour la modernisation des ressources humaines de la police nationale a été signé à l'unanimité des organisations syndicales représentatives le 2 mars 2022. Il repose sur quatre piliers :

- revaloriser les fonctions les plus exposées ;

- responsabiliser et valoriser l'encadrement ;

- revoir les règles de mobilité pour faciliter l'affectation des policiers sur le terrain ;

- améliorer la qualité de vie au travail des policiers.

En outre, il a acté l'ouverture d'une discussion sur l'augmentation du temps de travail, afin d'accroître la présence sur la voie publique.

Parmi les principales mesures du protocole, l'on trouve :

- une revalorisation de la rémunération de ceux qui sont exposés aux difficultés de la voie publique, notamment avec la création d'une prime spécifique de 100 euros par mois et le triplement de l'indemnité de travail de nuit ;

- une valorisation des tâches des personnels administratifs et techniques de la police nationale, avec la création d'une indemnité de sujétion spécifique ;

- la création d'un statut dérogatoire pour les personnels de « police scientifique » pour permettre à ces derniers de bénéficier de mesures statutaires adaptées à la réalité de leur métier et de leurs missions ;

- la revalorisation de la filière investigation via notamment une augmentation de la prime officier de police judiciaire, qui passe de 1 300 à 1 500 euros par an et la création des fonctions d'assistant d'enquête, nouveau métier des personnels administratifs de la police, qui sont spécifiquement formés pour exercer leurs nouvelles attributions ;

- la valorisation de la prise de responsabilités en confortant les fonctions d'encadrement du corps d'encadrement et d'application et en revalorisant l'indemnité de responsabilité et de performance des officiers et des commissaires.

L'ensemble des mesures représentent un total de 783 millions d'euros sur 5 ans.

S'agissant de ce qui relève de mesures catégorielles, le coût était de 72,4 millions d'euros en 2023 et est estimé à 120 millions d'euros en année pleine.

Source : commission des finances, d'après des données du ministère de l'Intérieur

En 2024, le coût du protocole de 2022 pour la police nationale atteint 96,92 millions d'euros hors CAS Pensions, avec notamment en 2024 la réforme du corps d'encadrement et d'application de la police, en vigueur depuis le 1er août 2023, estimée à 47,7 millions d'euros. Pour la gendarmerie nationale, si le montant total n'est pas fourni par le projet annuel de performances, il atteint a minima 89,6 millions d'euros.

Protocole pour la modernisation des ressources humaines
de la gendarmerie nationale de mars 2022

Le protocole pour la modernisation des ressources humaines de la police nationale a été signé le 9 mars 2022. Il repose sur trois axes :

- « mieux protéger » par des mesures favorisant l'augmentation de la présence de voie publique ;

- « mieux encadrer » par des mesures soutenant la prise de responsabilité ;

- « mieux accompagner » par des mesures liées à l'action sociale et à la qualité de vie au travail.

Parmi les principales mesures du protocole, l'on trouve :

- la valorisation de l'engagement des personnels impliqués au quotidien sur la voie publique, en rénovant les parcours de carrière et la grille indiciaire des sous-officiers et en revalorisant le traitement des gendarmes adjoints volontaires ;

- la mise en place d'une indemnité d'absence missionnelle et d'une indemnité de sujétion spécifique au profit des corps militaires de soutien ;

- le soutien à la prise de responsabilité, en augmentant le contingent de la prime de qualification supérieure et en redimensionnant l'indemnité de fonction et de responsabilités ;

- en développant l'action sociale et la qualité de vie au travail, en renforçant l'aide aux blessés et à leurs familles et en densifiant le réseau de psychologues cliniciens ;

- en améliorant les conditions de vie des gendarmes et de leurs familles en portant un effort substantiel sur l'entretien des logements et des locaux de service.

L'ensemble des mesures représentent un total de 700 millions d'euros sur 5 ans.

S'agissant de ce qui relève de mesures catégorielles, le coût était de 48,6 millions d'euros en 2023 et est estimé à environ 100 millions d'euros en année pleine.

Source : commission des finances, d'après des données du ministère de l'Intérieur

S'ajoute aux coûts liés aux protocoles de mars 2022, celui d'autres mesures catégorielles. Dans la police nationale, l'augmentation générale de 5 points d'indice au 1er janvier 2024 décidée en juin 2023 conduit à une dépense de 65,5 millions d'euros hors CAS Pensions, tandis que la revalorisation des grilles B et C présente un coût en 2024 de 11,0 millions d'euros. Dans la gendarmerie nationale, l'augmentation générale de 5 points d'indice au 1er janvier 2024 conduit à une dépense de 42,5 millions d'euros hors CAS Pensions.

3. Des crédits de personnel qui continuent de représenter l'essentiel du budget pour les deux forces en 2024

En dépit de la hausse concomitante des dépenses « hors titre 2 », le fort dynamisme des dépenses de personnel (« titre 2 ») en 2024 entraine une stabilisation à un niveau très élevé de la part de ces dernières dépenses dans l'ensemble des crédits des deux programmes.

À l'échelle des deux forces, les dépenses de personnel représenteront 83,0 % de l'ensemble en AE, contre 83,2 % en 2023, pour s'établir à un niveau qui demeure élevé bien qu'inférieur de 3 points à celui de 2020. En CP, le taux s'établit de 86,2 % contre 86,1 % en 2023, un niveau élevé bien qu'inférieur de 2,5 points à celui de 2020.

Part des dépenses de personnel dans l'ensemble des dépenses de la police
et de la gendarmerie nationales en en CP (à droite)
(hors crédits de la mission « Plan de relance »)

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En 2024, l'évolution de la part des dépenses de personnel est inverse entre les deux forces. Pour la police nationale, leur part dans l'ensemble des dépenses est en baisse tant en AE (pour s'établir à 83,9 % en 2024 contre 85,3 % en 2023) qu'en CP (86,6 % en 2024 contre 87,6 % en 2023). Pour la gendarmerie nationale, elle est en hausse tant en AE (82,0 %, contre 80,6 % en 2024, soit une hausse significative d'1,5 point) qu'en CP (85,7 %, contre 84,3 % en 2023).

La proportion des dépenses de personnel comparé aux autres dépenses est cohérente avec la hausse significative des premières en 2024.

Néanmoins, il serait important qu'un rééquilibrage s'opère à moyen terme, les dépenses de fonctionnement et d'investissement conditionnant aussi l'efficacité des forces de sécurité intérieure. Il convient de souligner en particulier l'évolution peu satisfaisante s'agissant de la gendarmerie nationale pour 2024, comme d'ailleurs en 2023.

B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS HORS DÉPENSES DE PERSONNEL INVITE À LA VIGILANCE, EN PARTICULIER S'AGISSANT DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT

La dynamique positive des crédits hors dépenses de personnel (dites « hors titre 2 ») pourrait à première vue susciter un jugement favorable. Il convient néanmoins d'émettre deux réserves importantes.

D'une part, la hausse des crédits « hors titre 2 » est, en valeur, très limitée comparée à celle des dépenses de personnel, surtout lorsque l'on exclut les mesures de périmètre de 2024. D'autre part, l'évolution de ces crédits en 2024 est en réalité différente entre la police nationale et la gendarmerie nationale.

1. La hausse des crédits « hors titre 2 » en 2024 est en réalité limitée pour les deux forces, a fortiori au regard de l'effet des mesures de périmètre et en comparaison de l'ampleur de la hausse des dépenses de personnel

Pour les deux forces, les crédits « hors titre 2 » apparaissent à première vue dynamiques en cumulé (+ 6,1 % en AE, soit + 235,5 millions d'euros, et + 3,9 % soit + 119,1 millions d'euros en CP), s'établissant à 4,12 milliards d'euros en AE et 3,21 milliards d'euros en CP. Néanmoins, il convient de souligner les limites de cette hausse globale, y compris au regard des évolutions prévues par le rapport annexé à la LOPMI. Les effets d'éviction de la hausse des dépenses de personnel sur les crédits « hors titre 2 » apparaissent ainsi clairement.

En premier lieu, en valeur, la hausse des crédits « hors titre 2 » est inférieure de 688,0 millions d'euros en AE et de 804,4 millions d'euros en CP à celle des dépenses de personnel. D'ailleurs, elle ne suffit pas à abaisser la part très élevée des dépenses de personnel dans les crédits totaux pour les deux forces21(*). Ainsi, la dynamique des dépenses « hors titre 2 » apparaît modeste pour garantir l'opérationnalité de forces en constante croissance. Les besoins de crédits de fonctionnement et d'investissement, structurellement élevés, le sont en effet mécaniquement encore davantage lorsque d'importants recrutements ont lieu.

En deuxième lieu, une partie de la hausse des crédits « hors titre 2 » résulte en réalité de transferts de crédits entrants. Pour la police nationale, les transferts entrants représentent environ 136 millions d'euros en CP, essentiellement du fait de la rétrocession de crédits numériques en provenance du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (pour 136,7 millions d'euros en CP). Il en va de même pour la gendarmerie nationale, avec un transfert entrant en « hors T2 » de 61,4 millions d'euros en CP, pour les mêmes raisons. Au total, les transferts de crédits cumulés représentent un solde positif de 197,4 millions d'euros en 2024. Si l'on neutralisait ces effets de périmètre, les crédits « hors titre 2 » des deux forces apparaitraient en réalité en baisse de 78,3 millions d'euros en CP, soit 2,5 %.

En troisième lieu, la hausse des dépenses « hors titre 2 » est en réalité portée exclusivement par celle des dépenses de fonctionnement, qui sont en hausse de + 8,3 % en CP (soit + 238,6 millions) et de 8,7 % en AE (soit + 203,6 millions d'euros). A l'inverse, si les dépenses d'investissement, qui conditionnent l'efficacité des forces de sécurité de demain, sont stables en CP (+ 0,5 %, soit + 5,1 millions d'euros), elles sont en forte baisse en CP (- 11,7 %, soit - 84,2 millions d'euros). Les dépenses d'intervention et d'opérations financières, qui sont d'un montant très faible, connaissent quant à elles des évolutions marginales.

En dernier lieu, l'analyse de l'évolution des crédits « hors titre 2 » par programme conduit à constater des divergences entre les deux forces.

Pour la police nationale, les dépenses « hors titre 2 » s'établissent en 2024 à 2,16 milliards d'euros en AE et 1,727 milliard d'euros en CP, en hausse respectivement de 15,4 % (+ 287,6 millions d'euros) et 12,2 % (+ 188,1 millions d'euros). En CP, le montant prévu à titre indicatif par le rapport annexé à la LOPMI (1,629 milliard d'euros) est tenu, avec un surplus de 98 millions d'euros. En neutralisant les mesures de périmètre sur le programme en 202422(*), les crédits « hors titre 2 » de la police nationale ne seraient toutefois en hausse que de 52,1 millions d'euros par rapport à 2023, soit 3,4 % ; ils s'établiraient à 1 591,3 millions d'euros, soit près de 38 millions d'euros en-dessous du montant prévu par le rapport annexé à la LOPMI. Sans exclure les mesures de périmètre, les dépenses de fonctionnement augmentent sensiblement (+ 20,2 % en AE, soit + 226,1 millions d'euros, et + 18,6 % en CP, soit + 194,0 millions d'euros), tandis que les dépenses d'investissement sont en hausse en AE (+ 8,9 % soit + 63,3 millions d'euros) et relativement stables en CP (- 0,9 %, soit - 4,1 millions d'euros).

La situation est plus défavorable pour la gendarmerie nationale. Les dépenses « hors titre 2 » s'établissent en 2024 à 1,96 milliards d'euros en AE et à 1,486 milliard d'euros en CP, en baisse respectivement de 2,6 % (- 52 millions d'euros) et 4,4 % (- 69,0 millions d'euros). En CP, le montant prévu à titre indicatif par le rapport annexé à la LOPMI (1,528 milliard d'euros) n'est pas totalement tenu, l'écart étant de 42 millions d'euros. En neutralisant les mesures de périmètre sur le programme en 202423(*), les crédits « hors titre 2 » de la police nationale seraient en baisse de 130,3 millions d'euros par rapport à 2023, soit 8,4 % ; ils s'établiraient à 1 424,8 millions d'euros, soit 103 millions d'euros en-dessous du montant prévu par le rapport annexé à la LOPMI. Sans exclure les mesures de périmètre, les dépenses de fonctionnement sont relativement stables (+ 0,7 % en AE, soit + 12,5 millions d'euros, et + 0,8 % en CP, soit + 9,7 millions d'euros), les dépenses d'investissement connaissent une baisse très marquée tant en AE (- 23,2 % soit - 58,2 millions d'euros) qu'en CP (- 30,7 %, soit - 80,2 millions d'euros). Une telle évolution est légitimement source d'inquiétude.

2. Pour la police nationale, la hausse des crédits de fonctionnement et d'investissement est tournée principalement vers l'équipement des policiers et le numérique, alors que l'immobilier doit constituer un point d'attention

En 2024, les crédits demandés d'investissement et de fonctionnement de la police sont tournés principalement vers le fonctionnement courant, l'équipement des policiers, le numérique et les dépenses immobilières. Ce sont toutefois les dépenses d'équipement des policiers et le numérique qui sont les plus dynamiques. Il n'en demeure pas moins que l'évolution de certains crédits est moins satisfaisante concernant certains postes, en particulier les moyens mobiles et l'immobilier.

a) Des dépenses de fonctionnement courant globalement en hausse

Les dépenses de fonctionnement courant sont en hausse de 6,7 % en AE (+ 19,6 millions d'euros) et de 14,3 % en CP en 2024 (+ 41,4 millions d'euros), pour s'établir à 315,2 millions d'euros en AE et 332 millions d'euros en AE. Si les dépenses de formation apparaissent en baisse de 13,6 millions d'euros en AE=CP, pour s'établir à 29,7 millions d'euros, il s'agit en réalité d'une évolution de périmètre sans conséquence sur la formation.

b) Des moyens mobiles qui auraient nécessité davantage de crédits de fonctionnement et, surtout, d'investissement

S'agissant des moyens mobiles, les dépenses de fonctionnement sont en hausse de 25,0 % en AE (+ 29,9 millions d'euros) et de 25,2 % en CP (+ 30 millions d'euros), mais celles d'investissement sont en recul de 4,9 % en AE (- 7,3 millions d'euros) et de 5,1 % en CP (- 7,7 millions d'euros). Les dépenses de fonctionnement s'établissent à environ 149,5 millions d'euros en AE et en CP, et les dépenses d'investissement à 143 millions d'euros environ en AE et en CP.

D'une analyse plus fine de ces chiffres, l'on retire que la hausse des crédits de fonctionnement est quasiment intégralement causée par celle des dépenses de carburant en raison de son renchérissement et l'accroissement de l'activité opérationnelle induite par la sécurisation des Jeux Olympiques et Paralympiques. Concernant les dépenses d'investissement dans les moyens mobiles, leur baisse en 2024 constitue une mauvaise nouvelle au regard des besoins importants en matière de renouvellement du parc automobile pour permettre aux forces de police de se déplacer dans des conditions satisfaisantes et efficaces. Depuis 2022, les plans de renouvellement automobiles de la police nationale sont en outre contraints par les mutations du marché d'acquisition de véhicules et notamment l'augmentation des coûts de production et la réduction des volumes de production et des modèles disponibles.

Au 31 août 2023, le parc automobile de la police nationale se compose de 31 460 véhicules (contre 32 889 en 2023), répartis entre les deux-roues et trois-roues (cyclomoteurs, scooters, motos), les véhicules utilitaires, les poids-lourds et les véhicules de transport en commun de personnes (hors remorques et moyens nautiques). Le nombre de véhicules du parc automobile de la police nationale, qui était en en hausse depuis 2018, connait une baisse en 2023. L'âge moyen des véhicules légers est de cinq ans et cinq mois en 2024. Il était de près de 7 ans en 2018 mais de moins de 5 ans en 2013.

Nombre et âge moyen des véhicules de la police nationale

 

Deux et trois roues

Véhicules légers

Véhicules lourds et spécialisés

Total général

4 907

22 195

4 358

Âge moyen

7 ans et cinq mois

5 ans et cinq mois

9 ans et 1 mois

Source : Direction générale de police nationale

c) Des crédits en faveur des dépenses d'équipement dont la hausse est imputable largement à un renouvellement de marché

Les dépenses d'équipement des policiers (maintien de l'ordre, protection, habillement, outils technologiques de pointe, etc.) relèvent des crédits de fonctionnement. Ces dépenses constituent une nécessité pour assurer l'opérationnalité de nos forces et accompagner les hausses d'effectifs mais également pour faire face aux enjeux sécuritaires qui entourent les Jeux Olympiques et Paralympiques en 2024.

Pour 2024, elles sont en forte hausse de 116,2 % en AE (+ 164,7 millions d'euros) et stables en CP (+ 0,1 %), pour s'établir respectivement à 306,5 millions d'euros en AE et 173,7 millions d'euros en CP. Ces crédits permettent notamment de financer l'achat des effets d'habillement des policiers, des matériels de protection et d'intervention, l'achat de munitions et d'armement et de divers matériels. En 2024, la hausse en AE est apparente car elle permet surtout le renouvellement du marché de l'habillement pour la période 2024-2027.

d) Des crédits en faveur des dépenses numériques, informatiques et technologiques opportunément à la hausse pour moderniser les forces de police

Les crédits en faveur des dépenses numériques, informatiques et technologiques sont en augmentation tant s'agissant du fonctionnement (+ 68,8 % en AE, soit + 117,3 millions d'euros ; + 64,6 % en CP, soit + 110,1 millions d'euros) que de l'investissement (+ 17,5 % en AE, soit + 14,6 millions d'euros ; + 18,2 % en CP, soit + 14,5 millions d'euros). Les crédits de fonctionnement s'établissent à 288 millions d'euros en AE et à 280,5 millions en CP. Les crédits d'investissement s'établissent à 98,2 millions d'euros en AE et à 94 millions d'euros en CP.

Cette hausse s'inscrit notamment dans le contexte de la création de l'Agence du numérique des forces de sécurité (ANFSI)24(*). Une partie de la hausse est néanmoins attribuable au transfert entrant de crédits en provenance du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », concernant le plan de vidéoprotection de la préfecture de police de Paris (+ 28,7 millions d'euros en CP) et la maintenance d'infrastructures (+ 30,7 millions d'euros). Il est par ailleurs prévu le renouvellement et l'acquisition de matériel radio, le développement d'applications métiers et la mise en oeuvre de grands projets d'équipements tels que les tablettes et smartphones NEO25(*) 2 pour les policiers ou la poursuite du déploiement de PC Storm26(*). Dans le cadre de l'investissement, l'acquisition de logiciels métiers et le développement d'application numériques devraient être renforcés. Le rapporteur spécial se félicite de la hausse de ces crédits, qui permettent de moderniser et de renforcer l'opérationnalité des forces de police.

e) Des crédits en faveur de l'immobilier trop modestes

Le parc des immeubles occupés par les services déconcentrés de la police nationale se compose de bâtiments tels que les commissariats ou hôtels de police, les écoles de formation, les cantonnements et casernements de compagnies républicaines de sécurité, les bâtiments des services départementaux et régionaux de la police aux frontières, de la police judiciaire et de services de la sécurité intérieure ainsi que les locaux annexes comme les stands de tir, les garages et les ateliers.

L'entretien du parc immobilier de la police nationale est effectué par le biais de deux enveloppes distinctes, l'une destinée à financer des travaux type « locataire », positionnée en crédits de fonctionnement, l'autre, destinée aux travaux d'entretien relevant du propriétaire, correspondant aux crédits d'investissement.

Les crédits de fonctionnement et d'investissement consacrés à l'immobilier connaissent une évolution contrastée et pas totalement satisfaisante. En 2024, les crédits de fonctionnement concernés seraient en baisse sensible de 36,2 % en AE (- 117,8 millions d'euros) et seraient stables en CP. Ils s'établiraient à 207,4 millions d'euros en AE et 224,3 millions d'euros en CP. Les crédits d'investissement seraient quant à eux en hausse de 10,9 % en AE (+ 51,9 millions d'euros) et en baisse en CP (- 6,6 %, soit - 14,9 millions d'euros). Ils s'établieraient respectivement à 528,3 millions d'euros et 211,3 millions d'euros.

S'agissant du fonctionnement, la baisse des AE est liée très largement à celle, très forte, des dépenses d'énergie et de fluides par rapport à 2023 (- 108 millions d'euros en AE), année de renouvellement de marchés d'approvisionnement pluriannuels. Mais les dépenses d'entretien courant du parc immobilier sont tout de même en baisse de 10 millions d'euros en AE et en CP, ce qui n'est pas satisfaisant au regard des besoins en la matière. Les dépenses de loyers de droit commun sont globalement stables.

S'agissant de l'investissement, la hausse des AE est concentrée sur la maintenance lourde (+ 49,6 millions d'euros), conformément aux besoins. La baisse des CP touche la même maintenance lourde (- 9 millions d'euros) et les acquisitions et constructions immobilières (- 8 millions d'euros).

Au regard de l'état parfois dégradé du parc immobilier et des projets d'opérations de construction de nouveaux bâtiments, des crédits supplémentaires auraient été opportuns.

3. La gendarmerie nationale souffre d'une baisse de ses crédits de fonctionnement et d'investissement sur la quasi-intégralité des postes de dépense

En 2024, ne connaissent une hausse des crédits de fonctionnement ou d'investissement que les seuls postes de dépenses suivants pour la gendarmerie nationale :

- les moyens lourds de projection et d'intervention : pour le fonctionnement en AE et en CP et pour l'investissement en AE ;

- l'immobilier en fonctionnement, en CP.

Tous les autres postes connaissent une baisse des crédits, ce qui constitue un signal inquiétant (même si la baisse de certains postes de fonctionnement constitue une bonne nouvelle), en particulier en ce qui concerne l'immobilier.

a) Des dépenses de fonctionnement courant globalement en baisse, y compris s'agissant de la formation

Les dépenses de fonctionnement courant sont en baisse de 8,3 % en AE (- 20,2 millions d'euros) et de 19,4 % en CP en 2024 (- 48,4 millions d'euros). Elles s'établissent à 224,5 millions d'euros en AE et à 200,8 millions d'euros en CP.

En particulier, les dépenses de formation baissent de 7 millions d'euros, pour s'établir à 13,2 millions d'euros. Alors que tant la formation initiale que la formation continue sont mises à forte contribution dans un contexte d'accroissement constant des effectifs et que les besoins de formation dans des domaines comme la cybercriminalité sont forts, il apparaît au contraire souhaitable de renforcer ces dépenses. Cette baisse des dépenses de formation résulte clairement d'un effet d'éviction des dépenses de personnel sur les dépenses de fonctionnement. Si la baisse des crédits de formation sera sans doute compensée en gestion, il aurait été préférable de prévoir le montant nécessaire dès la présentation du projet de loi de finances.

D'autres baisses apparaissent plus conjoncturelles, comme celle des coûts des déplacements et d'alimentation.

b) Une baisse des dépenses en faveur des moyens mobiles

S'agissant des moyens mobiles, les dépenses de fonctionnement sont en baisse de 9,5 % en CP et en AE (- 7,8 millions d'euros), de même que celles d'investissement, qui sont en recul de 66,9 % en AE (- 70,9 millions d'euros) et de 49,5 % en CP (- 48,2 millions d'euros). Les crédits de fonctionnement s'établissent à 74,5 millions d'euros en AE=CP et les crédits d'investissement à 35,1 millions d'euros en AE et à 49,1 millions d'euros en CP.

Néanmoins, la baisse des crédits de fonctionnement s'explique en réalité quasi intégralement par la baisse prévue des dépenses de carburant, à l'inverse de la police nationale, pourtant dans un contexte similaire (celui du renchérissement du coût du carburant et de l'accroissement de l'activité opérationnelle induite par la sécurisation des Jeux Olympiques et Paralympiques, ce qui peut paraître paradoxal). La dotation en faveur de l'entretien et la réparation des véhicules reste fixée à 25 millions d'euros. Concernant les dépenses d'investissement dans les moyens mobiles, leur baisse en 2024 fait certes suite à plusieurs années de dotations satisfaisantes, notamment via le plan de relance. Néanmoins, il faudra corriger l'évolution de 2024 dès 2025.

Au 1er aout 2023, le parc automobile de la gendarmerie nationale était estimé à 35 776 (hors moyens nautiques, aériens, remorques et véhicules saisis).

État des lieux des véhicules de la gendarmerie nationale

Type

Quantité

Âge moyen

Kilométrage moyen

Deux et trois roues (hors vélos)

3 878

6 ans et 8 mois

39 367 Kms

Véhicules légers

28 468

6 ans et 5 mois

106 448 Kms

Véhicules lourds et spécialisés

3 430

17 ans

206 524 kms

Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires budgétaires

Le nombre de véhicules du parc automobile de la gendarmerie nationale sera en légère baisse en 2024, à l'exception des véhicules dédiés au maintien de l'ordre. L'âge moyen des véhicules légers est de 6 ans et cinq mois en 2023.

La situation de la gendarmerie nationale est donc plus défavorable que celle de la police nationale en termes d'âge moyen des véhicules, alors même que les véhicules constituent l'élément essentiel du travail des unités dans leurs territoires de compétence, par nature beaucoup plus larges que pour la police.

c) Des dépenses d'équipement dont la baisse est imputable largement à un renouvellement de marché en 2023

Les dépenses d'équipement des policiers relèvent des crédits de fonctionnement.

Pour 2024, elles sont en baisse sensible de 25,9 % en AE (- 64,8 millions d'euros) et en CP (- 22,2 %, soit - 20,8 millions d'euros). Les crédits s'établissement à 185,2 millions d'euros en AE et à 72,8 millions d'euros en CP.

La baisse en AE est néanmoins largement expliquée par le fait que les dépenses d'habillement ont été très élevées en 2023, en raison du renouvellement d'un marché pluriannuel. La baisse des CP est quant à elle encore plus problématiqueelle et concerne également l'habillement à titre principal.

d) Des crédits en faveur des systèmes d'information et de communication dont la baisse ne manque pas d'interroger

Les crédits, qui relèvent du seul fonctionnement pour la gendarmerie nationale cette année, en faveur des systèmes d'information et de communication sont en baisse de 18,9 % en AE (- 23,3 millions d'euros) et de 10,2 % en CP (- 12,3 millions d'euros). Ils s'établissent à 100,3 millions d'euros en AE et à 108,4 millions d'euros en CP. En dépit d'une hausse des dépenses de télécommunications (notamment pour les réseaux, ainsi que les radios, notamment dans le cadre du dévleoppement du réseau-radio du futur, RFF27(*)), ils sont en baisse concernant l'informatique, qu'il s'agisse des applications (sont notamment concernées la « procédure pénale numérique » et la « plainte en ligne ») ou des équipements individuels.

Si des mouvements pluriannuels expliquent une partie de ces évolutions, la tendance constatée ne semble pas correspondre pleinement, pour 2024, à la volonté prônée par la LOPMI de faire du numérique une grande priorité.

e) Des crédits en faveur de l'immobilier trop modestes

Si le niveau général de vétusté de son immobilier apparaît moins défavorable que pour la police nationale, la question de l'état de l'immobilier de la gendarmerie nationale revêt une importance particulière, la caserne constituant non seulement le lieu de travail mais également le cadre de vie des gendarmes qui y logent généralement avec leurs familles.

Les crédits de fonctionnement et d'investissement consacrés à l'immobilier connaissent une évolution contrastée et insatisfaisante. En 2024, les crédits de fonctionnement concernés diminuent de 5,6 % en AE (- 58 millions d'euros) et augmentent de 13,3 % en CP (+ 93,8 millions d'euros). Ils s'établissent à 971,3 millions d'euros en AE et à 798,3 millions d'euros en CP. Les crédits d'investissement seraient quant à eux en baisse tant en AE, de 56,5 % (- 80,6 millions d'euros) qu'en CP (- 14,1 %, soit - 17,9 millions d'euros). Ils s'établissent à 62 millions d'euros en AE et à 108,8 millions d'euros en CP. S'agissant du fonctionnement, la réduction des AE est largement liée aux loyers de droit commun (- 70 millions d'euros), ce qui constitue sur le principe une bonne nouvelle, même si elle s'accompagne d'une hausse des CP sur le même poste (+ 50 millions d'euros). Les dépenses d'énergie et de fluides sont en hausse tant en AE (+ 18,4 millions d'euros) qu'en CP (+ 14 millions d'euros). La gestion du parc, qui concernent l'entretien et le nettoyage connait une baisse de 6,7 millions d'euros en AE mais une hausse de 14 millions d'euros en CP.

S'agissant des crédits d'investissement, la situation est plus nette. Hormis le poste des opérations immobilières de partenariat public-privé, stable en CP et en hausse de 39 millions d'euros en AE dans le cadre de futurs grands projets immobiliers, les postes de maintenance-réhabilitation et d'acquisitions et de constructions immobilières sont en forte baisse. Cette situation est insatisfaisante alors que les besoins en termes de rénovation, de réhabilitation et de constructions sont importants pour la gendarmerie nationale.

Crédits d'investissement immobilier
de la gendarmerie nationale (hors plan de relance)

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

PLF 2024

AE

45,8

37,3

28,3

59,0

104,8

98,7

108,7

89,3

88,9

91,8

183,1

142,6

62

CP

76,6

82,5

82,9

45,9

79,6

87,0

103,2

99,7

95,1

89,7

112,8

126,7

108,8

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses aux questionnaires budgétaires)

f) Des crédits dédiés aux moyens lourds de projection et d'intervention en forte hausse en AE en raison de la conclusion de marchés

Les crédits de fonctionnement en matière de moyens lourds de projection et d'intervention sont en forte hausse en AE (+ 873 %, soit + 186,8 millions d'euros) avec le renouvellement de marchés pluriannuels concernant des hélicoptères et des drones. Ils sont relativement stables en CP (en hausse de 5,4 millions d'euros, soit + 14,6 %). Ils s'établissent à 208,2 millions d'euros en AE et à 42,3 millions d'euros en CP.

Les crédits d'investissement augmentent quant à eux en AE (+ 93,8 millions d'euros) et diminuent en CP (- 14,5 millions d'euros). Ils s'établissent à 95,5 millions d'euros en AE et à 21,7 millions d'euros en CP. La hausse en AE est liée à l'acquisition d'hélicoptères, de drones et d'accessoires.

DEUXIÈME PARTIE :
LE PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ROUTIÈRE »
ET LE CAS « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »

I. LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE A VU SES PRIORITÉS ACTUALISÉES PAR LE COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE DE JUILLET 2023

A. UNE POLITIQUE DE NATURE FORTEMENT INTERMINISTÉRIELLE

La politique de sécurité routière, dont la finalité est d'assurer la sécurité sur les routes, s'appuie sur trois objectifs généraux :

- responsabiliser les usagers de la route vis-à-vis d'eux-mêmes et des autres (formation, information, sensibilisation, code de la route, sanction) ;

- contribuer à l'amélioration des infrastructures (signalisation, sécurisation) ;

- favoriser une évolution des moyens de mobilité permettant une sécurité renforcée de tous les usagers de la route (règlementation, encadrement de l'aide à la conduite, prévention des situations accidentogène, etc.).

La politique de la sécurité routière est par nature interministérielle. Au sein du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, elle concerne tant la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), que la Direction générale de la police nationale (DGPN) et la Délégation à la sécurité routière (DSR). De nombreux autres ministères sont néanmoins concernés : ministère de l'Éducation nationale et de la Jeunesse (formation, sensibilisation, examens pour les attestations scolaires de sécurité routière), ministère de la Justice (contentieux de la circulation routière), ministère de la Santé et de la Prévention (sensibilisation aux risques pour la santé et organisation de la chaîne des secours et de soins d'urgence), ministère du Travail, du Plein emploi et de l'Insertion (animation de la prévention du risque routier professionnel), etc.

La coordination interministérielle est assurée par le Comité interministériel de la sécurité routière (CISR), qui fixe les orientations en matière de sécurité routière. C'est ensuite la Déléguée interministérielle à la sécurité routière (DISR), qui dirige en outre la DSR, qui prépare et met en oeuvre la politique de sécurité routière.

Deux organes contribuent en outre à cette politique. D'une part, le Conseil national de sécurité routière (CNSR), qui regroupe des acteurs privés, publics et associatifs et mène des travaux pour éclairer les pouvoirs publics. D'autre part, l'Observatoire national interministériel de sécurité routière (ONISR), placé auprès de la déléguée à la sécurité routière, collecte et analyse toute donnée liée à l'accidentalité de manière indépendante scientifiquement.

L'action locale est quant à elle portée dans chaque département par le préfet. Un nouveau document général d'orientation (DGO) a été élaboré et signé avec les partenaires locaux dans chaque département, pour la période 2023-2027. Celui-ci décline localement les quatre enjeux majeurs de sécurité routière définis au niveau national : la conduite des deux-roues motorisés, les conduites à risque (alcool, stupéfiants, vitesse, distracteurs), les nouveaux modes de mobilité dite « douce » (vélo, y compris à assistance électrique, engins de déplacement personnel motorisés) et le risque routier professionnel. Les services de l'État pilotent les actions de sécurité routière inscrites dans le plan départemental d'action de sécurité routière (PDASR), lui-même conçu selon les priorités du DGO.

B. UNE POLITIQUE REPRÉSENTANT ENVIRON 4 MILLIARDS D'EUROS PAR AN DE CRÉDITS POUR L'ÉTAT

D'un point de vue budgétaire, la politique de sécurité routière représenterait un montant de 4 milliards d'euros en AE et en CP en 2024, après 3,8 millards d'euros en AE et en CP en 2023. Les dépenses les plus significatives ne sont pas portées par le programme 207 « Sécurité routière » (environ 110 millions d'euros en AE et en CP en 2024) mais par d'autres programmes relevant :

- soit de la même mission « Sécurités » : programmes 152 « Gendarmerie nationale » (1,0 milliard d'euros en AE et 956,8 millions d'euros en CP) et 176 « Police nationale » (467,3 millions d'euros en AE et en CP) ;

- soit du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » (dit « CAS Radars »), en particulier les programmes 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » (666,8 millions d'euros en AE et en CP) et 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » (339,6 millions d'euros en AE et en CP).

- soit d'autres missions : programmes 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » (535,3 millions d'euros en AE et en CP) et 203 « Infrastructures et services de transport » (292,2 millions d'euros en AE et 302,8 millions d'euros en CP), etc.

C. LE COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE (CISR) DE JUILLET 2023 A ACTUALISÉ LES GRANDS OBJECTIFS DE LA POLITIQUE

Le comité interministériel de la sécurité routière (CISR) institué par un décret de 197528(*) est chargé de définir la politique du Gouvernement dans le domaine de la sécurité routière, et de s'assurer de son application. Il est constitué au niveau ministériel29(*) et est placé sous la président de la Première ministre. Son secrétariat est assuré par la déléguée interministérielle à la sécurité routière (DISR), qui dirige également, au sein du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, la Délégation à la sécurité routière (DSR).

Le CISR s'est réuni plusieurs fois ces dernières années, notamment en 2015 et en 2018, ainsi que tout récemment, le 17 juillet 2023.

Le CISR du 9 janvier 2018 avait retenu 18 mesures qui s'articulaient essentiellement autour de trois axes majeurs : l'engagement de chaque citoyen en faveur de la sécurité routière, la protection de l'ensemble des usagers de la route et l'anticipation pour mettre les nouvelles technologies au service de la sécurité routière. Autour de ces trois axes, avaient été fixés 18 mesures, parmi lesquelles la réduction de la vitesse maximale autorisée sur certaines routes (notamment la réduction de 90 km/h à 80 km/h des vitesses maximales autorisées sur les routes à double-sens sans séparateur central), la lutte contre la conduite sous l'emprise de l'alcool, après usage de stupéfiants, l'usage du téléphone au volant, etc.

Le CISR du 17 juillet 2023 a fixé, dans la continuité, les axes prioritaires suivants :

- éduquer pour mieux partager la route ;

- mieux détecter, évaluer et suivre les inaptitudes à la conduite ;

- protéger les usagers vulnérables de la route et accompagner les victimes ;

- s'engager pour la sécurité de toutes et tous sur les routes ;

- lutter contre les comportements les plus dangereux ;

- simplifier la vie des usagers de la route ;

- enfin, agir pour une meilleure sécurité routière dans les outre-mer.

Sur cette base, il a été décidé de renforcer l'éducation (notamment en créant un module vélo dans l'éducation routière), la prévention (notamment en protégeant davantage les usagers vulnérables comme les piétons, cyclistes, et usagers de deux-roues motorisées, etc.) et la répression des comportements les plus dangereux (alcool, stupéfiants, vitesse), en prônant en parallèle une logique d'indulgence pour les fautes d'inattentions (petits excès de vitesse).

Dans ce contexte, la réforme du permis de conduire, engagée en 2019, doit se poursuivre en 2024. L'objectif présenté est de moderniser l'apprentissage de la conduite, de réduire son coût, et de faciliter et diminuer les délais d'inscription aux épreuves, en particulier l'épreuve de conduite. Les dispositifs de la conduite encadrée et de la conduite supervisée sont ainsi en cours de rénovation. Il est en outre prévu :

- l'abaissement de l'âge pour présenter le permis de conduire à 17 ans, en application de la feuille de route pour la jeunesse présentée par la Première ministre à la suite du Conseil national de la refondation sur la jeunesse de décembre 2022 ;

- l'adaptation des questions du code de la route aux enjeux de sécurité routière ;

- et la généralisation d'une plateforme de réservation en ligne des places d'examen pratique du permis de conduire dénommée RdvPermis.

Pour permettre l'augmentation du nombre de places d'examens au permis de conduire et ainsi réduire les délai de présentation, la DSR mobilise les moyens suivants en 2023 et en 2024 :

- la mise à disposition d'agents de la Poste, dont le coût est compensé à cette dernière ;

- le recours aux délégués au permis de conduire et à des examinateurs formés spécifiquement au permis B ;

- la mobilisation des inspecteurs retraités toujours titulaires d'une qualification professionnelle ;

- le recrutement, sur 4 ans (de 2023 à 2026), de 100 inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière supplémentaires, outre les recrutements sur les postes vacants. En 2024, 53 nouveaux inspecteurs auront été recrutés sur la période (15 en 2023 et 38 en 2024).

La loi n° 2023-479 du 21 juin 2023 visant à faciliter le passage et l'obtention de l'examen du permis de conduire va dans le même sens en visant à informer les jeunes sur les divers financements accessibles pour le passage du permis de conduire, à permettre l'utilisation du compte personnel de formation à cette fin, à faciliter le passage de l'épreuve du code de la route, et à augmenter le nombre d'examinateurs mobilisables pour l'épreuve pratique.

D. UNE MORTALITÉ SUR LES ROUTES EN LÉGÈRE HAUSSE EN 2022

La crise sanitaire a eu un effet important sur les résultats en matière de sécurité routière, en orientant les chiffres à la baisse du fait des restrictions de circulation.

Alors qu'en 2019, 3 498 personnes avaient perdu la vie sur les routes de France (3 244 en France métropolitaine et 254 dans les outre-mer), les chiffres ont été bien inférieurs, de manière artificielle, en 2020 (2 780 personnes décès, dont 2 541 en France métropolitaine et 239 dans les Outre-mer), compte tenu de la crise sanitaire, et même en 2021 (3 219 décès, dont 2 944 en France métropolitaine et 275 dans les Outre-mer).

En 2022, la mortalité apparaît en hausse, avec 3 550 décès sur la route en France (dont 3 267 en France métropolitaine et 283 dans les Outre-mer), soit + 10,3 % par rapport à 2021. Néanmoins, par rapport à 2019, dernière année comparable, avant la crise sanitaire et les restrictions de circulation imposées, la hausse est relativement faible, d'environ 1,5 %.

Si la mortalité est quasiment stable par rapport à 2019 en France métropolitaine (+ 0,7 %), elle est en hausse sensible dans les Outre-mer (+ 11,4 %). En outre, les causes de mortalité ont en partie évolué, sous l'effet notamment du développement des modes de déplacement dits « doux » mais également accidentogènes (vélo, trottinette, marche, etc.).

Selon les informations relatives à la responsabilité présumée dans les accidents mortels, une vitesse excessive ou inadaptée aux circonstances est présente en 2022 dans 26 % des accidents mortels. La gendarmerie nationale estime que, dans sa zone de compétences, 529 décès au minimum sont imputables à l'alcoolémie en 2022 (contre 473 en 2021) et 78 aux stupéfiants (contre 50 en 2021) ; la police nationale estime qu'ils sont au minimum, de 95 pour l'alcoolémie (contre 99 en 2021) et de 65 pour les stupéfiants (contre 77 en 2021). Il est précisé que les causes d'un accident peuvent être multiples.

E. LE CONTEXTE DE L'ORGANISATION DES JOP EN 2024

L'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 en France a été intégrée dans la stratégie de la sécurité routière. La DSR a ainsi prévu de déployer des campagnes de communication spécifiques pendant les JOP, comme c'était le cas pendant la Coupe du monde de Rugby cette année.

En outre, une signalisation routière aux emblêmes des Jeux a été mise en place pour signaler aux usagers la présence des voies réservées pendant la période des JOP. Cette nouvelle signalisation routière sera mise en place entre le 1er juillet et le 15 septembre 2024. Les panneaux et marquages au sol seront implantés en amont des voies concernées et le long de ces dernières.

Exemple de panneau de signalisation « Paris 2024 »

Source : site internet de la Sécurité routière30(*)

II. OBSERVATIONS SUR LE PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ET ÉDUCATION ROUTIÈRES »

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE 35 MILLIONS D'EUROS EN 2024

Le programme 207 « Sécurité et éducation routières » a été rattaché à la mission « Sécurités » en 2013, à la suite du placement de la délégation à la sécurité et à la circulation routières (DSCR devenue ensuite DSR) sous la tutelle du ministère de l'Intérieur, alors qu'elle relevait précédemment du ministère de l'écologie au titre de l'équipement.

Après une évolution de son périmètre en 2015 (les emplois sont désormais inscrits au programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »), puis en 2020 (les crédits permettant de développer et de maintenir les systèmes d'information de la DSR sont aussi transférés au programme 216), aucun changement n'est à noter pour 2024.

Ces crédits, qui représentent environ 0,45 % de la mission « Sécurités » en 2024, sont principalement consacrés aux actions de communication, de prévention et à l'organisation du permis de conduire (fonctionnement et examens).

Évolution des crédits par action du programme 207

(en millions d'euros et en %)

   

LFI 2023

PLF 2024

Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)

Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (%)

FDC et ADP attendus en 2024

01 - Observation, prospective, réglementation et soutien au programme

AE

10,7

13,3

+ 2,5

+ 23,4 %

0,0

CP

10,7

13,3

+ 2,5

+ 23,4 %

0,0

02 - Démarches interministérielles et communication

AE

38,7

67,2

+ 28,5

+ 73,8 %

0,1

CP

38,7

66,6

+ 27,9

+ 72,3 %

0,1

03 - Éducation routière

AE

25,9

29,9

+ 4,1

+ 15,7 %

0,0

CP

25,0

29,0

+ 4,1

+ 16,3 %

0,0

Total programme 207

AE

75,3

110,4

+ 35,1

+ 46,7 %

0,1

CP

74,4

108,9

+ 34,5

+ 46,4 %

0,1

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le programme 207 « Sécurité et éducation routières » est marqué par une hausse de ses crédits de 35,12 millions d'euros en AE (+ 46,7 %) et de 34,5 millions d'euros en CP (+ 46,4 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2023. Ses crédits s'établissent à 110,4 millions d'euros en AE et à 108,9 millions d'euros en CP, dont 4,3 millions d'euros en AE et 3,7 millions d'euros en CP relèvent de transferts de crédits entrants. Ces montants sont conformes à ce qui était prévu à titre indicatif dans le rapport annexé à la LOPMI :

Trajectoire budgétaire indicative prévue pour les années 2023 à 2027
par la LOPMI pour le programme 207 « Sécurité et éducation routières 

(en millions d'euros, en crédits de paiement, », hors « CAS pensions »)

CRÉDITS DE PAIEMENT

hors compte d'affectation spéciale « Pensions »

2022 (pour mémoire)

2023

2024

2025

2026

2027

Programme 207 « Sécurité et éducation routières », dont l'intégralité « hors titre 2 »

51

74

105

109

110

113

Évolution du programme (N / N - 1), en millions d'euros

-

23

31

4

1

3

Taux d'évolution du programme (N / N - 1)

-

45,1 %

41,9 %

3,8 %

0,9 %

2,7 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : rapport annexé). Les montants pour le programme (deuxième ligne) résultent du rapport annexé ; les calculs (troisième et dernière lignes) sont ceux de la commission des finances

La hausse des crédits en 2024 concerne les trois actions du programme. Elle est concentrée en particulier sur l'action n° 2 « Démarches interministérielles et communication » (+ 28 millions d'euros environ en AE et en CP) mais concerne aussi les dépenses d'études et de recherche (+ 2,5 millions d'euros), et l'éducation routière (+ 4,1 millions d'euros).

B. DES CRÉDITS EN HAUSSE POUR LES ÉTUDES ET LA COMMUNICATION AUPRÈS DU GRAND PUBLIC

Les crédits d'études et recherches relatives à la sécurité routière augmentent, en 2024, de 2,5 millions d'euros en AE et en CP (soit + 23,4 %) par rapport à 2023, au sein de l'action n° 01 « Observation, prospective, réglementation et soutien au programme ».

Ces crédits permettent à la délégation à la sécurité routière de confier à des partenaires publics ou privés la conduite d'études permettant d'approfondir et de développer les connaissances en matière de sécurité routière sous différents aspects (économique, comportemental, sociologique, juridique, technologique, etc.). L'expertise des deux principaux acteurs du réseau scientifique et technique du ministère de la Transition écologique est surtout mobilisée, à savoir l'Université Gustave Eiffel et le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). En 2024, la hausse de la dotation demandée doit également financer le projet de création d'un centre de contact pour répondre aux sollicitations des usagers de systèmes d'information relatifs notamment aux plaques d'immatriculation, aux fourrières ou encore aux professionnels du transport exceptionnel.

En outre, les crédits de communication auprès du grand public sont en hausse en 2024, au sein de l'action n° 02 « Démarches interministérielles et communication », de 28,5 millions d'euros en AE (+ 73,8 %) et de 27,9 millions d'euros en CP (+ 72,3 %) par rapport à 2024.

Ces crédits permettent notamment de financer les campagnes de communication nationales. Depuis décembre 2019, la sécurité routière adopte une nouvelle signature de communication : « Vivre, ensemble » (de 2008 à 2019, cette signature était « Sécurité routière. Tous responsables »). En 2023, les thèmes de campagne et les publics visés ont été notamment définis au regard des facteurs de l'accidentalité analysés statistiquement : campagne digitale pour encourager le renforcement de la visibilité des usagers vulnérables, sur-risque encouru par les hommes sur la route, port de la ceinture, dangers de l'alcool, etc. En 2024, outre la campagne de communication prévue à l'occasion des JOP de Paris 2024, les thèmes de campagne et les publics visés seront de nouveau définis au regard des facteurs de l'accidentalité analysée par l'ONISR. Par ailleurs, le CISR du 17 juillet 2023 a prévu la mise en oeuvre de campagnes de communication pour mieux faire connaître aux usagers des nouvelles mobilités (vélo et trottinette électriques notamment), les règles et conseils pour sécuriser leurs déplacements et garantir un meilleur partage de la route.

Ces crédits financent également des actions locales et des dépenses informatiques. La hausse des crédits de l'action n° 02 cette année est d'ailleurs liée principalement au financement :

- des actions de prévention menées au niveau local, sous l'autorité des préfets (+ 4,1 millions d'euros) ;

- des actions spécifiques aux outre-mer (+ 3 millions d'euros). Ayant acté la hausse du niveau de l'accidentalité dans ces territoires, le CISR du 17 juillet 2023 a prévu d'y augmenter les efforts ;

- surtout, des dépenses relatives aux systèmes d'information (+ 20,9 millions d'euros en AE et + 20,3 millions d'euros en CP). Une petite partie de ces crédits provient de la mesure de périmètre mise en oeuvre par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et correspond à des crédits destinés à financer les systèmes d'informations historiques de la DSR préalablement transférés en 2020 (4,3 millions d'euros en AE et 3,7 millions d'euros en CP). L'objet de cette hausse des crédits est de financer divers projets informatiques tenant notamment à adapter l'épreuve théorique du permis de conduire pour des publics spécifiques, l'externalisation de la délivrance du permis de conduire international et la gestion de la transformation en format « carte de crédit » des permis de conduire.

C. LA POURSUITE DE L'ACQUISITION DE KITS DE DÉPISTAGE CONTRE L'USAGE DE STUPÉFIANTS 

Dans les accidents mortels, 13 % des conducteurs contrôlés sont positifs aux stupéfiants. 65 % de ces conducteurs ont entre 18 et 34 ans. Par ailleurs, un conducteur alcoolisé et sous l'emprise de produits stupéfiants multiplierait par 29 le risque d'être responsable d'un accident mortel.

En 2022, les forces de sécurité intérieure ont réalisé 776 000 dépistages de stupéfiants (+ 19 % par rapport à 2021) qui se sont traduits par la constatation de 127 000 infractions. A titre de comparaison, le volume des contrôles relatifs à l'alcoolémie dépasse 7 millions par an.

Afin d'accroitre le dépistage, un effort supplémentaire est réalisé depuis 2022 pour procéder à l'achat de kits de dépistage de prise de produits stupéfiants et de kits de vérification. Cet effort est maintenu en 2024, au sein de l'action n° 02 « Démarches interministérielles et communication ». Ces achats sont destinés à faire en sorte que le dépistage stupéfiant devienne progressivement un dépistage de masse, à l'instar du dépistage de l'alcoolémie.

D. UN FINANCEMENT DE L'ÉDUCATION ROUTIÈRE EN HAUSSE

L'action n° 03 « Éducation routière » vise à financer la formation à la sécurité routière pour l'ensemble de la population et plus particulièrement pour les conducteurs novices, catégorie la plus exposée aux risques routiers. Elle permet :

- la mise en place d'épreuves théoriques et pratiques du permis de conduire ;

- le suivi du permis probatoire, ainsi que l'incitation au développement des formations post-permis, en partenariat avec les collectivités territoriales et les assureurs ;

- le renforcement, en lien avec l'éducation nationale, des enseignements en milieu scolaire préalables aux attestations délivrées : attestation de première éducation à la route (APER), attestation scolaire de sécurité routière (ASSR), brevet de sécurité routière (BSR) et attestation de sécurité routière (ASR).

En 2024, ses crédits augmentent de 4,1 millions d'euros en AE et en CP (soit + 15,7 % en AE et + 16,3 % en CP). Ils financent l'organisation des examens du permis de conduire, la formation des personnels de l'éducation routière et le dispositif du « permis à un euro par jour ». Ces crédits s'inscrivent notamment cette année dans le contexte de la réforme du permis de conduire, du recrutement d'inspecteurs du permis de conduire et de la généralisation de la plateforme RdvPermis31(*).

La hausse des crédits est liée à une hausse des dotations en faveur de la rénovation des centres d'examens (+ 1 million d'euros), de la formation initiale des inspecteurs du permis de conduire (en lien avec la hausse des recrutements, + 1,6 million d'euros), et du dispositif du « permis à un euro par jour » en raison de la hausse des taux d'intérêts sur les prêts bancaires (+ 1,2 million d'euros).

III. OBSERVATIONS SUR LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »

A. UNE ARCHITECTURE COMPLEXE QUI NUIT À L'OBJECTIF INITIAL DE FAVORISER L'ACCEPTATION DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE AUTOMATISÉ DES INFRACTIONS ROUTIÈRES

L'article 49 de la loi de finances pour 200632(*) a créé le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », habituellement appelé CAS « Radars » ou CAS « Amendes ». Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

1. Une architecture complexe

En 2024, les dépenses du compte resteront réparties en deux sections, elles-mêmes respectivement divisées en un et trois programmes.

Depuis le 1er janvier 2017, la section 1 « Contrôle automatisé » ne comprend plus qu'un seul programme, le programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » finançant :

- le déploiement et l'entretien des radars ;

- le traitement des messages d'infractions constatées par un dispositif de contrôle automatisé et à leur transformation en avis de contravention par l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) et son centre national de traitement (CNT) ;

- les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » comprend :

- le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » qui gère le déploiement du « procès-verbal électronique », le « PVe ». L'objectif principal de cet outil était de moderniser substantiellement, au profit des forces de l'ordre et des polices municipales, la gestion des amendes en substituant au carnet à souche des outils nomades plus performants. Le PVe permet la verbalisation des infractions routières mais également d'infractions d'autres natures, notamment dans le cadre de l'amende forfaitaire délictuelle (AFD), qui s'applique à un nombre toujours croissant de délits, routiers ou non (par exemple l'usage illicite de stupéfiants et les délits d'installation illicite sur le terrain d'autrui et d'occupation illicite des parties communes d'immeubles d'habitation). La LOPMI a récemment fortement étendu le nombre des délits concernés par l'AFD33(*) ;

- le programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » transfère aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes pour financer des dépenses en lien avec la sécurité routière ou les transports en commun ;

- le programme 755 « Désendettement de l'État » vient abonder le budget général au titre des recettes non fiscales.

Le « CAS Radars » a vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes. Il est ainsi alimenté par deux types de recettes :

- le produit des amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars » ;

- le produit des autres amendes de la police de la circulation forfaitaires, dites « AF hors radars », et des amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM » (radars et hors radars).

L'affectation de ces deux recettes répond à une clef de répartition complexe entre les deux sections, prévue à l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Le schéma suivant récapitule les affectations des deux recettes entre les deux sections et les quatre programmes décrits supra.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police de la circulation
et du stationnement routiers en 2024

Source : projet annuel de performances 2024

Pour les « AF radars » :

- une première fraction, dans la limite d'un plafond fixé à 339,95 millions d'euros, vient abonder la section 1 « Contrôle automatisé » ;

- une seconde fraction, dans la limite d'un plafond fixé à 170 millions d'euros, bénéficie à la section 2 « Circulation et stationnement routiers ». Une première partie de cette fraction est affectée au programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ». La deuxième partie de la fraction est affectée au programme 755 « Désendettement de l'État » ;

- le solde revient au Fonds pour la modernisation de l'investissement en santé (FMIS), dans la limite de 26 millions d'euros, puis à l'AFIFT (pour le solde).

Pour les « AF hors radars » et les « AFM » :

- 45 millions d'euros sont affectés au budget général au titre de recettes non fiscales ;

- le solde, variable selon les années, vient alimenter la section 2 du CAS dont :

- une première fraction, définie chaque année en loi de finances, est fléchée vers le programme 753 (« PVe ») ;

- une seconde fraction, qui est ensuite répartie entre le programme 754 pour 53 %, en sus des crédits perçus au titre des « AF radars », et le programme 755, pour 47 %, en sus des crédits perçus au titre des « AF radars ». La répartition de cette seconde fraction entre les deux programmes résulte du deuxième alinéa du b et de la première phrase du c du 2° du B du I de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Ce schéma de répartition des recettes au sein du CAS Radars s'applique tant aux recettes prévues en loi de finances initiale qu'aux éventuels hausses de recettes en cours d'exécution, sauf disposition législative contraire.

2. Un CAS qui contrevient au principe de spécialité et qui ne participe plus assez à l'objectif d'acceptabilité de la politique de contrôle automatisé

Le CAS contrevient au principe de spécialité étant donné que des recettes des amendes sont annuellement attribuées au programme 755 « Désendettement de l'État », qui ne concerne pas des dépenses de sécurité routière. En 2024, les crédits de ce programme augmenteront de 1,5 % (+ 9,2 millions d'euros) et représenteront 627,4 millions d'euros en CP, soit près de 38 % des crédits du CAS.

Par ailleurs, la complexité du CAS le rend peu lisible et l'on peine à comprendre la destination des recettes des radars en première analyse.

Le principe initial d'un CAS dédié à la gestion des amendes, notamment celles des radars, était de faciliter l'acceptabilité de la politique de sanction automatisée. Cet objectif est important ; il y est porté atteinte du fait d'une complexité de fonctionnement qui nuit à la lisibilité du système. C'est pourquoi, il pourrait être pertinent que le Gouvernement engage une réforme du CAS en simplifiant le circuit budgétaire. Il pourrait notamment être envisagé la fusion des programmes 751 et 753, la suppression des enchevêtrements croisés de la répartition des recettes ou encore une réflexion sur l'intérêt de conserver deux sections et l'abondement au budget général, ainsi que le désendettement de l'État.

B. DES CRÉDITS DU « CAS RADARS » EN LÉGÈRE HAUSSE, AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DU DÉSENDETTEMENT DE L'ÉTAT

Les recettes du CAS « Radars » sont cette année en hausse de 1,20 % (+ 19,6 millions d'euros) par rapport à 2023, pour s'établir à 1,66 milliard d'euros. Ses crédits le sont quasiment dans les mêmes proportions (+ 1,18 %, soit + 19,3 millions d'euros), pour s'établir à 1,66 milliard d'euros. Cette année, une petite partie de la hausse des recettes n'est pas répercutée sur les crédits, aboutissant à un solde positif de 310 000 euros pour le CAS Radars (contre 0 l'année dernière).

1. Des crédits du programme 751 stables, dans un contexte de poursuite du déploiement du parc de radars et d'une modernisation de la gestion du permis à points

S'agissant du programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière », les crédits du PLF pour 2024 sont quasiment stables (- 0,1 %, soit - 310 000 euros) et s'élèvent à 339,64 millions d'euros en AE=CP. Ce programme porte plusieurs types de crédits :

- l'action et les moyens mis en oeuvre par l'État dans le cadre du système de contrôle automatisé (à l'exception des moyens humains nécessaires à la mise en oeuvre des dispositifs mobiles et des moyens humains de l'État alloués au traitement automatisé des infractions). L'utilisation des crédits correspondants, qui financent le parc de radars, est présentée plus en détails infra ; ils sont de 201,5 millions d'euros en 2024 ;

- les dépenses liées au traitement des messages d'infractions constatées par un dispositif de contrôle automatisé et leur transformation en avis de contravention (subvention à l'ANTAI34(*) de 89,5 millions d'euros en 2024) ;

- les dépenses en lien avec le système du permis de conduire à points (42,6 millions d'euros en 2024), notamment d'une part, pour financer l'envoi de différents types de courriers (18 millions de courriers sont prévus en 2024) destinés à assurer l'information de chaque titulaire du permis de conduire quant au nombre de points restants, et, d'autre part pour moderniser les systèmes d'information concernés. Dans cette logique, à fin 2023, il est prévu le lancement d'un nouveau site internet dénommé « MesPoinsPermis », qui a vocation à remplacer l'application « Télépoints ». Ce nouveau service permettra à l'usager de consulter son solde de points et ses relevés d'information. En outre, un nouveau téléservice permet depuis mars 2022 à l'usager d'adresser un recours gracieux de perte de point de façon dématérialisée ;

- des dépenses de soutien (6,1 millions d'euros en 2024).

2. Des crédits du programme 753 également stables, tandis que le champ d'application du procès-verbal électronique poursuit son extension

Le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers », dont le montant des crédits est de 26,20 millions d'euros en AE et CP, ne connaît aucune variation par rapport à 2023. Les crédits concernés financent le dispositif du procès-verbal électronique (PVe), dont la mise en oeuvre a été confiée à l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI). Ils consistent en une subvention versée à cette dernière agence.

Le dispositif du « PVe » substitue au carnet à souche des outils nomades de verbalisation. L'infraction est constatée grâce à cet outil électronique dédié qui transmet directement les données au centre national de traitement (CNT) de Rennes, qui dépend de l'ANTAI. L'avis de contravention est édité et envoyé automatiquement par courrier au domicile du contrevenant et, depuis 2018, aux personnes mises en cause pour des délits pouvant faire l'objet d'une procédure d'amende forfaitaire délictuelle (AFD). La généralisation de la verbalisation électronique est achevée dans les services de l'État (police et gendarmerie nationales) depuis juin 2012, conformément au calendrier initial, et le déploiement de la solution électronique continue sa progression auprès des collectivités territoriales volontaires.

Selon le projet annuel de performances, fin 2022, 4 825 communes utilisaient ainsi une solution de verbalisation électronique, dont la totalité des villes de plus de 50 000 habitants et 98 % des villes de 10 000 à 50 000 habitants ciblées par ce dispositif. En 2022, les communes équipées du PVe ont généré 7,8 millions d'avis de contravention (ACO) initiaux contre 7,7 millions en 2021 (hors stationnement payant).

Au total, 13 millions d'ACO initiaux par PVe - hors délits forfaitaisés - ont été envoyés en 2022 (forces de sécurité intérieure, collectivités territoriales et autres services), chiffre inférieur à 2021 (- 4,7 %). Toutefois, hors infractions Covid- 19 (40 000 en 2022 contre 1,2 million en 2021), le niveau d'activité progresse de + 4,5 %.

Depuis novembre 2018, l'application PVe permet également la verbalisation de certains délits pour lesquels le législateur a décidé d'appliquer l'amende forfaitaire délictuelle (AFD), dont la liste a été progressivement étendue. Ont d'abord été concernés certains délits routiers (conduite sans assurance, conduite sans permis et conduite avec permis non adapté) puis des délits non-routiers : usage illicite de stupéfiants, occupation illicite en réunion de parties communes d'immeubles, vol simple (vol à l'étalage) et vente à la sauvette. La mise en oeuvre via le PVe de 3 AFD est en cours d'expérimentation : installation illicite en réunion sur un terrain, introduction, détention ou usage de fusées ou artifices dans une enceinte sportive, et dépôt ou abandon de déchets et par un acteur économique. Enfin, la LOPMI a forfaitisé 85 délits. Parmi eux, quatre ont été priorisés pour être déployés au cours du premier semestre 2024 (avant les JOP) : introduction de boissons alcoolisées dans une enceinte sportive, introduction sur l'aire de compétition dans une enceinte sportive, entrave à la circulation, et port ou transport sans motif légitime d'arme de catégorie D.

En 2022, l'ANTAI a ainsi procédé à l'envoi de plus de 286 900 amendes forfaitaires délictuelles (AFD), soit + 27,2 % par rapport à 2021.

En outre, depuis 2017, l'ANTAI participe à la modernisation des équipements des forces de l'ordre en finançant une partie des appareils smartphones/tablettes dans le cadre du projet NEO (nouvel équipement opérationnel) porté par les directions générales de la gendarmerie et de la police nationales.

Par ailleurs, depuis le 1er janvier 2018, la décentralisation et la dépénalisation du stationnement payant sont entrées en vigueur en application de la loi MAPTAM. Le stationnement payant sur voirie est dépénalisé et l'usager qui ne règle pas son stationnement doit désormais s'acquitter d'une redevance pour occupation du domaine public appelée « forfait de post-stationnement » ou FPS. Dans le cadre de cette réforme, l'ANTAI a développé un nouveau système d'information et mis en place un conventionnement avec les collectivités qui se sont engagées dans la décentralisation du stationnement payant. Selon le projet annuel de performances, à fin juin 2023, 598 collectivités avaient renouvelé la convention passée avec l'ANTAI et 98 % des collectivités ont choisi de recourir à la prestation de l'ANTAI pour l'édition et l'envoi des avis de paiement de FPS, dont 12 collectivités ont mis en place le FPS minoré avec l'ANTAI. Les 2 % de collectivités restantes ont décidé d'assurer par elles-mêmes ou par l'intermédiaire d'un prestataire privé la notification des avis de paiement de FPS. L'ANTAI intervient alors pour émettre les titres exécutoires et traiter les FPS majorés.

Enfin, dans le cadre fixé par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'Orientation des Mobilités (LOM), l'ANTAI est amenée à traiter les infractions issues des nouveaux dispositifs de contrôle automatisé destinés à garantir le respect des mesures de régulation de la circulation routière et pour partie le respect des normes antipollution (zones à faibles émissions mobilité, voies réservées, péage à flux libre, surcharge des poids lourds). À ce titre, l'Agence doit poursuivre les développements du dispositif des contrôles des sanctions automatisés dans les zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m).

Les montants des programmes 751 et 753 sont conformes, en cumulé, à ce qui était prévu à titre indicatif dans le rapport annexé à la LOPMI.

Trajectoire budgétaire indicative prévue pour les années 2023 à 2027 par la LOPMI pour « CAS Radars », programmes 751 et 753 (hors 754 et 755)

(en millions d'euros, en crédits de paiement, hors « CAS Pensions »)

CRÉDITS DE PAIEMENT

hors compte d'affectation spéciale « Pensions »

2022 (pour mémoire)

2023

2024

2025

2026

2027

Programmes 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » et 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers », l'intégralité étant « hors titre 2 »

366

366

366

366

366

366

Taux d'évolution du programme (N / N - 1)

-

0 %

0 %

0 %

0 %

0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : rapport annexé). Les montants pour le programme (deuxième ligne) résultent du rapport annexé

3. Des crédits en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et du désendettement de l'État en légère hausse

Les dépenses du programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » sont, au titre de 2024, d'un montant prévisionnel de 666,8 millions d'euros, en hausse de 1,6 % (+ 10,4 millions d'euros). Elles se décomposent ainsi :

- une fraction d'un montant de 71 millions d'euros destinée :

· pour une part limitée à 7 millions d'euros : aux communes et aux EPCI ;

· pour une part limitée à 64 millions d'euros : aux départements, à la collectivité de Corse, à la métropole de Lyon, aux régions d'outre-mer et aux métropoles, afin de financer des opérations contribuant à la sécurisation de leur réseau routier dans les conditions définies par décret en Conseil d'État. Le montant de ces dépenses correspond au niveau estimé des recettes encaissées au titre des amendes de la police de la circulation (hors amendes forfaitaires du contrôle automatisé) ;

- une contribution de 595,8 millions d'euros au titre du financement par les collectivités du bloc communal d'opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation dans les conditions fixées par les articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales. Île-de-France-Mobilités et la région d'Île-de-France bénéficient également d'une part de cette enveloppe.

Le comité des finances locales répartit le produit des amendes entre les collectivités territoriales. Les modalités de répartition doivent assurer une redistribution équitable et une mutualisation entre collectivités disposant de ressources différentes.

Le programme 755 « Désendettement de l'État » voit au titre de 2024, ses crédits s'établir à un montant prévisionnel de 627,4 millions d'euros, en hausse de 1,5 % (+ 9,2 millions d'euros). Cette hausse mécanique résulte, comme pour le programme 754, de la clé de répartition des recettes au sein du CAS Radars35(*).

Évolution des crédits de la mission « Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers »

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

LFI 2023

PLF 2024

Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)

Évolution PLF 2024 / LFI 2023
(%)

FDC et ADP attendus en 2024

751 - Structures et dispositifs de sécurité routière

AE

339,95

339,64

- 0,31

- 0,1 %

0,0

CP

339,95

339,64

- 0,31

- 0,1 %

0,0

755 - Désendettement de l'État

AE

618,2

627,4

+ 9,2

+ 1,5 %

0,0

CP

618,2

627,4

+ 9,2

+ 1,5 %

0,0

754 - Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

AE

656,4

666,8

+ 10,4

+ 1,6 %

0,0

CP

656,4

666,8

+ 10,4

+ 1,6 %

0,0

753 - Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

AE

26,2

26,2

0,0

0,0 %

0,0

CP

26,2

26,2

0,0

0,0 %

0,0

Total CAS

AE

1 640,8

1 660,1

+ 19,3

+ 1,2 %

0,0

CP

1 640,8

1 660,1

+ 19,3

+ 1,2 %

0,0

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C. LA POURSUITE DU DÉPLOIEMENT ET DE LA MODERNISATION DU PARC DE RADARS AUTOMATIQUES

201,5 millions d'euros sont prévus en 2024 (+ 0,8 %, soit + 1,5 million d'euros) pour la modernisation, la maintenance et le déploiement des radars automatiques sur le programme 751. Le parc de radars est de 4 636 au 1er août 2023 (au 1er janvier 2020, il était de 4 094). Ce nombre correspond à l'objectif de 4 600 radars au total en 2024, dont « un maximum de 3 560 radars simultanéments actifs (hors zones urbaines) », selon le projet annuel de performances.

Évolution du nombre de radars depuis 2020

Date

Nombre total de radars

Radars fixes vitesse

Radars embarqués

Radars feu rouge

Radars passage à niveau

Radars autonomes

Radars Tourelles (Vitesse et franchissement)

1er janvier 2020

4 094

1 768

950

674

78

249

375

1er janvier 2021

4 224

1 572

905

628

76

249

794

1er août 2021

4 402

1 511

985

610

73

279

944

1er janvier 2022

4 422

1 528

964

590

71

308

961

1er septembre 2022

4 447

1 425

973

540

71

340

1 098

1er août 2023

4 636

1 349

975

531

71

440

1270

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

En 2024, les crédits vont notamment permettre de poursuivre la modernisation du parc de radars avec l'achèvement du déploiement des radars tourelles et la poursuite du déploiement des radars mobiles de nouvelle génération. Sous réserve du choix des collectivités territoriales, le nouveau radar urbain a vocation à remplacer des radars feux rouges, des radars fixes situés en agglomération et sur les itinéraires sécurisés, pour couvrir de nouveaux emplacements.

Le parc de radars autonomes sera porté à 800 équipements fin 2024 (radars semi-fixes destinés à assurer un contrôle des vitesse dans les zones de chantier ou de danger temporaire).

D. UNE SUBVENTION À L'ANTAI STABLE

Conformément au décret du 29 mars 2011, la mission première de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) est d'agir en tant que prestataire de services dans le cadre de la politique de sécurité routière pour le traitement des infractions routières relevées par l'intermédiaire de dispositifs de contrôle automatisé, d'une part, ou via des dispositifs de verbalisation électronique, d'autre part.

Au titre de la subvention versée par le programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » (89,5 millions d'euros en 2024), l'ANTAI est chargée de l'exploitation du centre national de traitement (CNT) de Rennes et de son fonctionnement courant. L'Agence assure le traitement des messages d'infraction du système de contrôle automatisé (radars fixes et mobiles), mais également l'envoi, l'affranchissement des différents documents issus de la chaîne (avis de contraventions) ainsi que le traitement des courriers reçus au CNT (réclamations, désignations de tiers, etc.).

L'ANTAI assure également le déploiement du procès-verbal électronique (PVe) au sein des services de l'État et des collectivités ainsi que le traitement des messages d'infractions émis par ce biais36(*). Elle est financée à cette fin par le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » (26,2 millions d'euros en 2024).

Le financement de l'ANTAI est ainsi assuré par les deux programmes 751 et 753 du compte d'affection spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». Le budget demandé pour 2024 s'élève à 115,7 millions d'euros, en baisse de 300 000 euros par rapport à 2023.

Le présent projet de loi de finances prévoit de porter le plafond d'emplois de l'ANTAI de 54 à 60 ETPT, soit un relèvement de 6 ETPT. Il s'agit ainsi de lui permettre d'assurer la prise en charge d'une charge d'activité augmentée par l'extension des cas d'applicabilité de l'amende forfaitaire délictuelle37(*) et de moderniser et sécuriser la chaine de traitement des infractions et son adaptation à de nouvelles natures d'infraction ou à de nouveaux équipements. Les emplois hors plafond financés sur recettes propres s'élèvent à 14 ETPT.

LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION

Les crédits des programmes « Police nationale », « Gendarmerie nationale » et « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » et ceux du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » n'ont pas été modifiés par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

En revanche, le Gouvernement a retenu deux amendements identiques, dont l'un déposé par lui et l'autre par notre collègue député Mathieu Lefèvre, portant article additionnel rattaché à la mission « Sécurités » et tendant à modifier les modalités de prise en compte de l'indemnité de sujétion spécifique dont bénéficient certains personnels de la police et de la gendarmerie nationales dans le calcul de leur pension de retraite38(*).

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 63 (nouveau)

Ajustement des modalités de prise en compte de l'indemnité de sujétion spécifique de certains personnels de la police et de la gendarmerie nationales dans le calcul de leur pension de retraite

Le présent article, introduit par deux amendements identiques39(*) retenus par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, vise à ajuster les modalités de prise en compte de l'indemnité de sujétion spécifique (ISS) de certains personnels de la police et de la gendarmerie nationales dans le calcul de leur pension de retraite.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE PRISE EN COMPTE DEPUIS LE 1ER JUILLET 2023 DE L'INDEMNITÉ DE SUJÉTION SPÉCIFIQUE AU TITRE DU CALCUL DES PENSIONS DE RETRAITE

Dans la continuité du « Beauvau de la sécurité », et dans le cadre de la préparation de la présentation du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de l'Intérieur (LOPMI), ont été conclus :

- le 2 mars 2022, le protocole pour la modernisation des ressources humaines de la police nationale ;

- le 9 mars 2022, le protocole pour la modernisation des ressources humaines de la gendarmerie nationale.

Ces deux protocoles comportent de nombreuses mesures, dont une partie est indemnitaire et vise à valoriser certaines fonctions, notamment l'engagement sur la voie publique, la prise de responsabilité ou encore le travail en horaires décalés. Le coût global de ces protocoles est estimé, de 2022 à 2027, à 783 millions d'euros pour la police nationale et à 700 millions d'euros pour la gendarmerie nationale.

Ils prévoient notamment la création d'une indemnité de sujétion spécifique (ISS) pour, d'une part, les personnels administratifs, techniques et spécialisés de la police nationale et, d'autre part, les personnels civils et des corps militaires de soutien de la gendarmerie nationale.

A. UNE INDEMNITÉ APPLICABLE À COMPTER DU 1ER JUILLET 2023

La nouvelle indemnité s'applique à tous les personnels de ces corps, du seul fait de leur appartenance à la police ou à la gendarmerie nationales. Elle vise, selon le Gouvernement et les représentants syndicaux, à matérialiser l'appartenance à part entière de ces personnels à la police ou à la gendarmerie nationale. Elle rétribue, en outre, le risque lié à l'exercice des fonctions. Plusieurs personnels des corps administratifs, techniques et spécialisés de la police nationale ont en effet été blessés ou tués à l'occasion de l'exercice de leur fonction40(*).

L'ISS a été mise en place à compter du 1er juillet 2023 et doit voir son montant progressivement augmenter. De 120 euros au 1er juillet 2023, elle passera à 160 euros au 1er juillet 2025 et s'établira finalement à 200 euros à compter du 1er juillet 2027.

B. UNE INDEMNITÉ INTÉGRÉE DEPUIS LE 1ER JUILLET 2023 DANS LE CALCUL DES PENSIONS DE RETRAITE DES PERSONNELS BÉNÉFICIAIRES

Les protocoles conclus en 2022 prévoient la prise en compte de l'ISS dans le calcul de la pension de retraite des personnels en bénéficiant.

Toutefois, une telle prise en compte n'est en principe pas possible. L'article L. 15 du code des pensions civiles et militaires de retraite dispose en effet que le montant de la pension liquidée est calculé sur la base du « traitement ou [de] la solde soumis à retenue afférents à l'indice correspondant à l'emploi, grade, classe et échelon effectivement détenus depuis six mois au moins par le fonctionnaire ou militaire au moment de la cessation des services valables pour la retraite (...) ». Par principe, les primes et indemnités ne sont donc pas prises en compte dans le calcul de la pension, sauf disposition législative contraire. De même, l'article L. 61 du même code prévoit que la couverture des charges résultant, pour l'État, de la constitution et du service des pensions est assurée par « 1° Une contribution employeur à la charge de l'État, assise sur les sommes payées aux agents visés à l'article L. 2 à titre de traitement ou de solde, à l'exclusion d'indemnités de toute nature (...) ; 2° Une cotisation à la charge des agents visés à l'article L. 2, assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde, à l'exclusion d'indemnités de toute nature (...) ».

Néanmoins, l'article 206 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 a prévu, en son premier alinéa, une dérogation explicite aux articles L. 15 et L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite, pour permettre la prise en compte de l'ISS dans le calcul de la pension de retraite. En conséquence, le même article 206 dispose que l'ISS est soumise à cotisation, dans des conditions fixées par décret.

Sont concernés par cette prise en compte l'ensemble des bénéficiaires de l'ISS, à savoir :

- d'une part, les personnels administratifs, techniques et spécialisés de la police nationale et les personnels civils de la gendarmerie nationale ;

- d'autre part, les personnels militaires visés au 2° de l'article L. 4145-1 du code de la défense, c'est-à-dire les officiers du corps technique et administratif et les sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale.

La prise en compte de l'ISS dans le calcul de la pension de retraite est applicable aux personnels exerçant au ministère de l'Intérieur admis à faire valoir leurs droits à la retraite à compter du 1er juillet 2023, titulaires d'une pension servie en application du code des pensions civiles et militaires de retraite et qui ont perçu, au cours de leur carrière, l'ISS. L'indemnité est prise en compte dans le calcul de la pension de retraite à compter de la même date, qui correspond à la date de création de la prime.

Concrètement, un complément de retraite est accordé au titre de l'ISS que les personnels concernés ont éventuellement perçue au cours de leur carrière. Seules les années de services accomplies dans la police et la gendarmerie nationales entrent en compte pour le calcul de cette majoration de pension.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : L'AJUSTEMENT DES MODALITÉS DE PRISE EN COMPTE DE L'ISS DANS LE CALCUL DES PENSIONS DE RETRAITE DES PERSONNELS BÉNÉFICIAIRES

Le présent article, introduit par deux amendements identiques de notre collègue député Mathieu Lefèvre et du Gouvernement et retenus par ce dernier dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, vise à modifier les modalités de prise en compte de l'ISS dans le calcul de la pension de retraite des personnels bénéficiaires.

En premier lieu, les a et b du 1° du présent article modifient le premier alinéa de l'article 206 de la loi de finances pour 2023 pour étendre le champ des personnels concernés par la prise en compte de l'ISS au titre de la pension aux anciens personnels civils de la gendarmerie nationale, d'une part, et aux anciens personnels militaires visés au 2° de l'article L. 4145-1 du code de la défense, à savoir les officiers du corps technique et administratif et les sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale, d'autre part.

En deuxième lieu, le présent article précise les modalités de détermination des cotisations applicables à l'ISS, qui constituent le corollaire de sa prise en compte dans les pensions des personnels concernés. Le c du 1° et le deuxième alinéa du 2° du présent article prévoient ainsi que l'ISS est soumise aux cotisations mentionnées à l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ainsi qu'à une cotisation supplémentaire à la charge du bénéficiaire.

En troisième et dernier lieu, surtout, le dernier alinéa du 2° du présent article prévoit une possibilité d'assouplissement des conditions applicables à la majoration de pension issue de la liquidation de l'ISS. En effet, selon l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement, « les dispositions actuellement en vigueur conduisent à un effet plein de la mesure dans 43 ans. Tel n'était pas l'esprit des protocoles ». Dans ces conditions, le présent article prévoit que la majoration de pension issue de la liquidation de l'indemnité est déterminée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de la période pendant lesquelles le bénéficiaire a occupé les emplois éligibles et non plus seulement en fonction de la période de cotisation ou de perception de l'ISS.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE QUI S'INSCRIT DANS LE CADRE DE L'ENGAGEMENT PRIS PAR LE GOUVERNEMENT DANS LES PROTOCOLES DE MARS 2022 ET DES CRÉDITS PRÉVUS PAR LA LOPMI

Le rapporteur spécial comprend le souhait du Gouvernement et des représentants du personnel, manifestés dans le cadre des protocoles de mars 2022, de valoriser la fonction des personnels administratifs, techniques et spécialisés de la police nationale et des personnels civils et des corps militaires de soutien de la gendarmerie nationale. Plusieurs arguments justifient la création d'une indemnité de sujétion spécifique et sa meilleure prise en compte, via le présent article, dans le calcul de la pension de retraite.

En premier lieu, alors que plusieurs indemnités ont été créées ou revalorisées au profit des personnels actifs des deux forces par les protocoles de mars 2022, cette mesure matérialise l'appartenance pleine et entière des personnels de soutien41(*) à la police ou à la gendarmerie nationale. En outre, les années passées ont montré qu'ils étaient exposés à un véritable risque dans l'exercice de leurs fonctions42(*).

En deuxième lieu, ces personnels seront amenés dans les années à venir, conformément aux orientations de la LOPMI43(*), à occuper davantage de postes administratifs et de soutien et à effectuer davantage de tâches de support afin de permettre aux personnels actifs qui en sont chargés aujourd'hui de retrouver leurs fonctions opérationnelles et d'être davantage présents sur la voie publique.

En dernier lieu, la création de l'indemnité et sa prise en compte dans le calcul de la pension liquidée résultent directement des protocoles de mars 2022, lesquels sont intégrés dans les financements de la LOPMI, que le Sénat a adoptée.

En revanche, le rapporteur spécial regrette que le coût de la mesure portée par le présent article, introduite par amendement du Gouvernement, ne soit pas évalué par ce dernier.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 31 octobre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Bruno Belin, rapporteur spécial sur les programmes « Gendarmerie nationale », « Police nationale » et « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » et sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant le rapport spécial de MM. Bruno Belin et Jean Pierre Vogel sur les crédits de la mission « Sécurités » et du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » du projet de loi de finances pour 2024.

M. Bruno Belin, rapporteur spécial sur les programmes « Gendarmerie nationale », « Police nationale » et « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » et sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». - L'examen des crédits de la mission « Sécurités » pour 2024, soit au total 24,2 milliards d'euros, intervient quelques mois après que la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi) a fixé la trajectoire du budget du ministère de l'intérieur et des outre-mer pour les années 2023 à 2027. J'ai donc analysé les crédits de l'année prochaine notamment à la lumière de ce qui a été prévu par cette loi d'orientation, qui a été adoptée par le Sénat. J'ai notamment entendu les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales, la directrice nationale adjointe de la police aux frontières et la déléguée interministérielle à la sécurité routière.

Le budget pour l'année prochaine est marqué pour la gendarmerie et la police nationales par deux éléments majeurs. D'une part, un élément conjoncturel d'une ampleur exceptionnelle : l'organisation en France des jeux Olympiques et Paralympiques, qui mettra les forces de sécurité intérieure à rude épreuve. D'autre part, un enjeu structurel : celui de la nécessité de mieux sécuriser nos frontières, dans un contexte de hausse de la pression migratoire. J'ai donc également analysé le budget pour 2024 à la lumière de ces deux enjeux.

Venons-en à l'examen des crédits de la police et de la gendarmerie pour 2024.

S'agissant de la police, les crédits sont en hausse de 660 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 560 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une augmentation respective d'environ 5,2 % et 4,5 %. Le budget s'établit à près de 13 milliards d'euros en crédits de paiement.

Les crédits de la gendarmerie sont quant à eux en hausse de 500 millions d'euros en AE et de 483 millions d'euros en CP, soit une hausse d'environ 5 %. Le budget s'établit à 10,4 milliards d'euros.

Sur cette base, la trajectoire de la Lopmi est respectée. Le niveau des crédits prévu pour chacune des deux forces est même dépassé, de 140 millions d'euros pour la police et de 50 millions d'euros pour la gendarmerie.

Dans un contexte d'enjeux sécuritaires particulièrement forts, les budgets de la police et de la gendarmerie pourraient donc à première vue mériter un satisfecit. Néanmoins, en réalité, l'analyse plus détaillée de ces budgets fait apparaître un certain déséquilibre.

En effet, la hausse des budgets de la police et de la gendarmerie en 2024 résulte pour l'essentiel de l'augmentation des dépenses de personnel. Celles-ci augmentent d'environ 925 millions d'euros en 2024 pour les deux forces, ce qui représente environ 90 % de la hausse de l'ensemble des crédits pour les deux programmes.

Les crédits de personnel sont en très forte hausse pour deux raisons. D'abord, la poursuite de la hausse des effectifs, avec la création de près de 2 200 postes en 2024, quasiment autant dans la gendarmerie que dans la police. Ensuite, les mesures générales interministérielles concernant les fonctionnaires, d'une part, et les mesures catégorielles spécifiques à la police et la gendarmerie, d'autre part.

Une telle progression des crédits de personnel en 2024 a des conséquences directes sur les autres types de crédits, dits « hors titre 2 ». Ainsi, si les dépenses d'équipement des policiers dans le domaine numérique sont dynamiques, les crédits concernant l'immobilier et les moyens mobiles connaissent des évolutions contrastées, alors qu'une hausse était nécessaire. Le directeur général de la gendarmerie a d'ailleurs insisté auprès de moi sur les enjeux immobiliers, qui constituent pour lui un point noir.

Il ne s'agit pas de dire que le projet de budget n'est pas bon : les moyens sont en nette hausse et la trajectoire de la Lopmi est respectée. Il s'agit plutôt de souligner les limites de la hausse des crédits.

Je poursuis pour évoquer deux thèmes centraux, que je citais en introduction, pour les forces de gendarmerie et de police en 2024, à savoir l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques et la sécurisation des frontières face à la pression migratoire.

S'agissant de l'organisation des jeux Olympiques, le défi est immense pour les forces de sécurité intérieure et il faut avoir conscience qu'il s'étale sur une période plus longue que celle des jeux Olympiques eux-mêmes. Dès début mai, la France accueillera la flamme Olympique, ce qui mobilisera beaucoup de moyens. Il faut donc compter sur environ cinq mois de forte mobilisation des forces de sécurité sur tout le territoire, y compris outre-mer.

J'ajoute qu'il y aura d'autres événements importants sur la même période : le quatre-vingtième anniversaire des débarquements en Provence et en Normandie, celui de la libération de Paris, etc. Le directeur général de la gendarmerie nationale parle d'un impact des jeux estimé provisoirement à hauteur de 61 millions d'euros en 2024, dont la moitié en termes de dépenses de personnel.

Par ailleurs, cela aura un impact important sur les autres activités qui ont lieu en France habituellement au même moment, par exemple dans les stations balnéaires. En effet, les CRS assurant généralement la surveillance des plages seront mobilisés ailleurs.

Je poursuis s'agissant de la sécurisation de nos frontières. Comme l'a clairement souligné Marie-Carole Ciuntu dans son rapport sur la mission « Immigration », la pression migratoire pesant aujourd'hui sur la France est très forte. Le Gouvernement attend ainsi 160 000 demandes d'asile en 2024, soit un niveau environ 20 % plus élevé que le record historique de 2019. Mes auditions m'ont permis à cet égard de faire un point sur la situation particulière de Mayotte, particulièrement tendue.

De manière générale, cette question - j'y ajoute la hausse du trafic aérien, le Brexit ou encore les évolutions géopolitiques - mobilise énormément la police et la gendarmerie aux frontières. L'ensemble des effectifs compétents de la police, au sein des différentes directions et principalement de la direction nationale de la police aux frontières (DNPAF), représentent un effectif total mobilisé estimé à un peu plus de 15 500 agents en équivalent temps plein. Un plan de recrutement de 1 500 agents est par ailleurs en cours au sein de la police aux frontières. Côté gendarmerie nationale, 1 000 personnes sont chargés de la sécurisation des frontières.

Je termine avec quelques éléments sur la sécurité routière, qui mobilise un budget cumulé sur l'ensemble des missions budgétaires d'environ 4 milliards d'euros. Dans le cadre de mes compétences, j'ai examiné le budget du programme 207 « Sécurité et éducation routières » et celui du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dit « CAS Radars ». Ces budgets sont à la hausse.

S'agissant des résultats, encore 3 550 personnes sont décédées sur la route en 2022, très loin certes des chiffres que nous connaissions dans les années 1970. La déléguée interministérielle à la sécurité routière m'indiquait qu'en schématisant, 30 % des décès sont dus à un excès de vitesse, 30 % à la consommation d'alcool, 20 % à l'usage de produits stupéfiants et 12 % à l'usage du téléphone. Vous le voyez, nous pouvons encore faire mieux !

Enfin, concernant le « CAS Radars », je rappelle qu'environ 40 % du montant cumulé des amendes affecté au compte est reversé aux collectivités.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, je vous propose d'adopter les crédits des programmes de la mission « Sécurités » que je viens d'évoquer, ainsi que ceux du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial sur le programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ». - Le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 prévoit une dotation de 686,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 734,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP) sur le programme « Sécurité civile ». Cela correspond ainsi à une baisse substantielle de près de 53,4 % en AE et une augmentation de 2,8 % en CP des crédits du programme par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2023.

Ces chiffres doivent être nuancés, pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, la baisse des AE, particulièrement importante cette année, s'explique par les montants exceptionnellement élevés engagés en 2023 pour le renouvellement de la flotte d'hélicoptères et la concrétisation éventuelle d'une commande de Canadair.

Surtout, le budget qui nous a été présenté début octobre est en réalité incomplet ; il devrait être substantiellement modifié en cours de discussion. Le Gouvernement a en effet déposé hier à l'Assemblée nationale un amendement visant à augmenter les crédits du programme de 215,2 millions d'euros en AE et 145,8 millions d'euros en CP, ce qui représente une hausse de plus de 30 % en AE et de près de 20 % en CP par rapport aux montants initialement budgétés.

Cela fait deux années consécutives que le Gouvernement modifie substantiellement le budget de la sécurité civile en cours de discussion du PLF. Ce procédé n'est pas satisfaisant : il nuit à la clarté des débats au Parlement et va à l'encontre du principe de sincérité budgétaire. Cette méthode est d'autant plus contestable cette année que l'amendement du Gouvernement vise notamment à financer des mesures annoncées par le Président de la République il y a un an !

On peut néanmoins se féliciter de l'augmentation du budget de la sécurité civile grâce à cet amendement, qui devrait servir à financer, d'après son exposé des motifs, plusieurs mesures telles que la création d'une nouvelle unité d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), le renforcement des colonnes de renfort ou le renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile.

Concernant cette dernière mesure, nous aurons l'occasion de demander des précisions au Gouvernement lors de nos débats au Sénat, plus particulièrement sur les commandes de nouveaux Canadair, dont la concrétisation suscite de très nombreux doutes. Une commande financée par l'Union européenne a certes été actée et la France devrait bénéficier dans ce cadre de la livraison de deux Canadair, auxquels s'ajouteront peut-être deux autres appareils financés sur fonds propres.

Toutefois, comme je l'avais déjà indiqué devant notre commission en juillet dernier lors de la présentation de mon rapport de contrôle sur la flotte d'aéronefs bombardiers d'eau de la sécurité civile, nous ne pouvons espérer acquérir le premier avion avant 2027 compte tenu des délais de production et de certification des appareils. Le Président de la République avait pourtant promis dans son discours du 28 octobre 2022 que la flotte de douze Canadair existants serait totalement renouvelée et portée à seize appareils d'ici la fin de son quinquennat : cette annonce était pour le moins imprudente, voire totalement irréaliste !

En revanche, je me félicite de la concrétisation en 2024 du renouvellement de la flotte d'hélicoptères de la sécurité civile, actée en LFI pour 2023 par l'inscription de 471,6 millions d'euros en AE. Près de 65,3 millions d'euros en CP sont prévus pour l'année 2024, qui sera marquée par la livraison des trois premiers hélicoptères. Au total, 36 hélicoptères de type H145 seront livrés d'ici à 2029, ce qui portera la flotte à 40 appareils.

Par ailleurs, je ne peux mentionner la flotte aérienne de la sécurité civile sans évoquer la campagne de lutte contre les feux de forêt de l'été 2023, qui constitue un vrai motif de satisfaction. Un dispositif inédit a été mis en oeuvre par le ministère de l'intérieur en réaction aux incendies de l'été 2022, dont l'ampleur quasi inédite avait provoqué la destruction de près de 72 000 hectares de végétation. Pour tirer les conséquences des incendies de 2022, la flotte permanente de lutte contre les feux de forêt a été renforcée par la location de cinq avions bombardiers d'eau supplémentaires prépositionnés dans le sud-ouest de la France.

Le ministère de l'intérieur a également eu recours en 2023 à la location de dix hélicoptères bombardiers d'eau dans le cadre d'un marché de quatre ans ferme, dont le coût annuel est estimé à 16,2 millions d'euros en période de faible intensité opérationnelle et à 20,6 millions d'euros en période de haute intensité.

Le PLF ne prévoit pourtant qu'une enveloppe de 7 millions d'euros consacrés à ces locations d'aéronefs. Le Gouvernement nous a toutefois indiqué que cette ligne budgétaire serait, elle aussi, abondée en cours de discussion...

L'année 2023 a également été marquée par la mise en oeuvre des pactes capacitaires destinés à renforcer les moyens opérationnels des services départementaux d'incendie et de secours (Sdis) par l'acquisition de matériels cofinancés par l'État.

La première année de mise en oeuvre de ces pactes capacitaires apparaît globalement satisfaisante. En effet, près de 150 millions d'euros en AE et 37,5 millions d'euros en CP devraient être engagées dès 2023 pour l'acquisition de plus de mille camions-citernes feux de forêt (CCF).

Toutefois, certains doutes subsistent quant aux délais de livraison des véhicules, compte tenu des difficultés rencontrées par les industriels sur les chaînes internationales d'approvisionnement.

Par ailleurs, certains Sdis auraient renoncé à bénéficier des pactes capacitaires, estimant que les véhicules présentés dans le référentiel élaboré par le ministère de l'intérieur afin d'uniformiser les commandes excédaient leurs besoins et leur revenaient plus chers que ceux qu'ils souhaitaient acquérir, y compris avec le bénéfice de la subvention de l'État. Mais cette analyse n'est pas partagée par l'ensemble des acteurs auditionnés dans le cadre de ce PLF et il semble, en tout état de cause, que ces difficultés n'auraient concerné qu'un nombre très limité de Sdis.

Le PLF pour 2024 prévoit un total de 9,7 millions d'euros en AE et 7,4 millions d'euros en CP pour la poursuite de ces pactes capacitaires, mais il semble, à la lecture de l'exposé des motifs de l'amendement déposé par le Gouvernement hier à l'Assemblée nationale, que cette ligne budgétaire sera également renforcée.

J'en viens maintenant au projet de mutualisation des systèmes d'information des SDIS, le NexSIS 18-112. La fin de l'année 2023 devrait être marquée par le déploiement effectif de NexSIS au sein de deux premiers Sdis et une deuxième vague de déploiement devrait intervenir en 2024.

Pour permettre la montée en puissance du projet, la subvention de l'État accordée à l'Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) est portée cette année à 16,6 millions d'euros, soit une augmentation de plus de 67,5 % par rapport au montant inscrit en LFI pour 2023. Par ailleurs, le plafond d'emplois de l'ANSC sera porté à 22 ETP contre 14 ETP en 2023. On ne peut que se féliciter de cette augmentation des moyens accordés à l'agence, conformément aux recommandations formulées chaque année par notre commission lors des débats sur le projet de loi de finances.

Je conclurai mon propos en évoquant les crédits consacrés au renforcement des moyens des forces terrestres de la sécurité civile, en vue notamment des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Près de 22 millions d'euros sont prévus pour l'acquisition de nouveaux équipements contre le risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) ; 8,7 millions d'euros sont prévus pour les équipes du Groupe d'intervention du déminage (GID), soit une hausse de 4,7 millions d'euros par rapport à 2023. Je me félicite de l'augmentation de ces moyens qui, je l'espère, permettra aux forces de la sécurité civile d'aborder sereinement cet événement particulièrement important pour la France.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, je vous propose d'adopter les crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je voudrais tout d'abord remercier nos rapporteurs spéciaux pour la qualité de leurs rapports. Nous savons que la police et la gendarmerie connaissent des difficultés de recrutement. De plus, il semble que les personnes que nous recrutons aujourd'hui veulent servir moins longtemps, ce qui crée des difficultés supplémentaires dans certains territoires. Vos auditions vous ont-elles permis d'aborder cette question ? Quelles solutions sont envisagées pour résoudre ce problème ?

M. Bruno Belin, rapporteur spécial. - J'ai interrogé le directeur général de la gendarmerie nationale sur la question des vocations : il m'a indiqué qu'il avait encore quatre candidats pour un poste ; il n'était donc pas particulièrement inquiet à ce stade.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Mais il y a de fortes différences entre les territoires !

M. Jérôme Darras, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le programme « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ». - Je souhaite d'abord excuser mon co-rapporteur pour avis, Philippe Paul, qui participe à la Conférence des présidents au nom de notre commission.

Ce budget de la gendarmerie nationale pour 2024 est certes en augmentation de 500 millions d'euros, en AE comme en CP, mais cette évolution masque des dépenses d'investissement en recul. Celles-ci semblent avoir été notamment victimes des mesures salariales et indiciaires interministérielles.

C'est d'autant plus dommageable que la gendarmerie avait elle-même notamment estimé le besoin d'investissement immobilier annuel à 300 millions d'euros. Avec 108,8 millions en crédits de paiement cette année contre 126 millions en 2023, nous en sommes très loin.

Le ralentissement du rythme de renouvellement des véhicules légers est lui aussi un sujet de préoccupation : après un effort notable entre 2020 et 2022, nous sommes descendus à 2 000 véhicules acquis en 2023 et seulement 500 annoncés pour 2024.

Il existe également des incertitudes sur le rythme de livraison d'équipements très attendus, comme les dix hélicoptères H160 construits par Airbus et financés par le plan de relance, dont la livraison est attendue pour 2024. Seront-ils opérationnels pour les jeux Olympiques ? Il semble que non.

Quant aux nouvelles brigades, aucun crédit n'est prévu en termes immobiliers - c'est ce qu'a déclaré le directeur général de la gendarmerie nationale à l'Assemblée nationale. Il semble que tout cela sera négocié au cas par cas avec les collectivités locales...

Il subsiste aussi une interrogation majeure sur la perspective pluriannuelle d'investissement : alors que l'an dernier, un effort de plus de 900 millions d'euros était annoncé pour 2025, cette ligne est désormais ramenée à 230 millions d'euros, sans rattrapage prévu l'année suivante. Nous comptons sur nos auditions à venir pour obtenir des éclaircissements sur ce point.

Enfin, nous constatons une baisse des dépenses de fonctionnement relatives à l'activité des forces et à la gestion du parc immobilier : - 91 millions d'euros.

M. Marc Laménie. - Je veux revenir sur le projet de création de 200 brigades de gendarmerie pour rappeler que certains territoires sont plus attractifs que d'autres. Dans les Ardennes, plusieurs brigades n'ont que quelques gendarmes affectés et beaucoup de postes sont non pourvus. Il faut aussi penser à ce type de problème quand on envisage de créer des brigades.

Par ailleurs, les forces de sécurité intérieure ont été beaucoup sollicitées ces dernières années avec les événements successifs que chacun connaît. Est-ce que les surcoûts pour l'État et les collectivités locales de cette hyperactivité ont été mesurés ? Quelle part la réserve opérationnelle a-t-elle prise dans cette activité ?

Pouvez-vous nous donner des informations en ce qui concerne les projets d'investissements en véhicules pour la police et la gendarmerie ?

S'agissant de la sécurité civile, comment susciter les vocations dans nos territoires, en particulier pour les sapeurs-pompiers volontaires ?

M. Thierry Cozic. - Concernant les programmes évoqués par Bruno Belin, on constate que les crédits progressent, avec une volonté politique de renforcer les effectifs. Je rappelle d'ailleurs que le Gouvernement a annoncé qu'il voulait doubler la présence des policiers sur la voie publique d'ici deux ans.

Or, dans le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire pour 2022, on peut lire que « les responsables de programme sont contraints de dégrader la qualité des recrutements et des formations, d'autant que les viviers de recrutement s'assèchent peu à peu ». En outre, une note de la Cour de novembre 2021 relevait que le taux d'admission au concours de gardien de la paix était passé de 2 % en 2014 à 18 % en 2020, tandis que les formations de gardien de la paix et d'officier avaient été raccourcies.

Dans ces conditions, on peut s'interroger sur les moyens dégagés par le PLF pour 2024. Alors que la Lopmi prévoit d'augmenter de 50 % le temps de formation continue des policiers, les crédits correspondants sont en très forte baisse - plus de 30 %. Qu'en pensez-vous ?

Le Gouvernement a déclaré que le cyberespace était un enjeu prioritaire de sécurité, mais le projet de budget ne dit rien de précis à ce sujet sur les moyens financiers et humains qui lui sont alloués. Avez-vous des informations à ce sujet ? Combien de cyberpatrouilleurs ont déjà été formés et sont opérationnels ?

Enfin, les crédits de la sécurité routière sont certes en forte hausse et le Gouvernement prévoit de recruter 100 inspecteurs du permis de conduire sur la période 2023-2026, mais cela est-il compatible avec l'annonce d'un permis à 17 ans, alors qu'il est déjà difficile aujourd'hui de trouver des rendez-vous pour passer le permis ?

Mme Christine Lavarde. - J'ai lu que l'Agence régionale de santé d'Île-de-France envisageait de verser une prime aux personnels de santé qui accepteraient de ne pas prendre leurs congés durant la période des jeux Olympiques. La même question va nécessairement se poser pour les fonctionnaires de police et les agents des collectivités locales. Comment la police va-t-elle gérer ce problème de congés ? Dans quelles conditions ces congés seront-ils reportés et pris ensuite par les agents ?

M. Michel Canévet. - La mission « Sécurités » connaît une augmentation significative de crédits, ce qui est à souligner, car cela n'a pas toujours été le cas... Jérôme Darras évoquait le très faible niveau des crédits d'investissement. Quelle est la réalité de la situation en la matière ? Est-ce que la police et la gendarmerie sont toutes les deux également concernées ? Des recrutements sont prévus : est-ce que les écoles sont en mesure d'assurer la formation des nouveaux agents ?

Les collectivités locales sont autorisées à installer des radars. Où vont les recettes de ces radars ?

En ce qui concerne la sécurité civile, il est clair qu'il faut optimiser les moyens. Comment pouvons-nous aller encore plus loin en la matière, en particulier au niveau européen ?

Enfin, le rapporteur spécial évoquait les interrogations de certains Sdis sur le pacte capacitaire. Comment expliquer ces réticences ? Le catalogue des matériels est-il inadapté ou cela provient-il d'autres considérations ?

M. Stéphane Sautarel. - La mission « Plan de relance » a porté un certain nombre d'investissements destinés à la sécurité, notamment en matière immobilière et en termes de véhicules. Avons-nous une vision globale des dépenses d'investissements pour ce secteur ?

La Lopmi prévoit le déploiement de 200 nouvelles brigades de gendarmerie. Est-ce que des crédits spécifiques sont prévus en 2024 ?

Enfin, est-ce que les Sdis sont sollicités pour cofinancer le nouveau système NexSIS aux côtés de l'État ?

M. Laurent Somon. - Attirer des gendarmes en milieu rural passe notamment par les conditions de logement. Comment se répartit aujourd'hui l'immobilier entre l'État et les collectivités locales ? En zone rurale, ce sont souvent les intercommunalités qui construisent les gendarmeries. Comment évoluent les ratios d'entretien de ces biens ? Il semble que l'État y mette peu de moyens.

Est-ce que les chiffres annoncés pour le programme « Sécurité civile » prennent en compte la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) qui peut, le cas échéant, soutenir des projets de réhabilitation de centres d'incendie et de secours ?

M. Emmanuel Capus, président. - Avez-vous des précisions sur l'amendement du Gouvernement qui viendrait augmenter les crédits consacrés aux moyens aériens de la sécurité civile, et plus particulièrement, les crédits destinés à la location d'aéronefs ?

M. Bruno Belin, rapporteur spécial. - En ce qui concerne les radars, il y a en principe un pot commun et 40 % des recettes des amendes reviennent aux collectivités territoriales ; 20 % financent la politique d'installation des radars eux-mêmes et 40 % le désendettement de l'État. Pour les zones à faible émission (ZFE-m), le Gouvernement propose toutefois dans le projet de loi de finances pour 2024 de rétrocéder le produit des amendes directement aux collectivités.

Je n'ai pas à ce stade de réponse précise à apporter à Thierry Cozic concernant les effets de l'abaissement à venir de l'âge du passage de l'examen du permis de conduire à 17 ans ; en revanche, je peux indiquer que le recrutement pluriannuel de 100 examinateurs supplémentaires est bien en cours. Par ailleurs, le Gouvernement prévoit de recruter 1 500 cyber-inspecteurs dans la gendarmerie.

Au fond, mes chers collègues, vos questions ont montré qu'il existait deux grands sujets : les moyens humains et les moyens immobiliers.

Aujourd'hui, la propriété de l'immobilier se répartit en deux parts entre l'État et les collectivités. La question de l'immobilier est encore plus prégnante pour la gendarmerie que pour la police. Pour les nouvelles brigades, l'État va se tourner notamment vers les collectivités locales. Il est vrai que l'entretien des bâtiments de la gendarmerie est une réelle difficulté.

Les moyens humains, on le sait bien, sont un enjeu très important : 2 200 recrutements sont prévus en 2024, mais cela peut se faire au détriment des dépenses hors titre 2 - certains parlent même d'un déséquilibre. Il y a une volonté de rendre visibles les forces de l'ordre sur le terrain : le directeur général de la gendarmerie nationale me disait que son objectif n'était finalement pas d'arrêter les voleurs, mais plutôt qu'il n'y ait pas de vol !

En ce qui concerne les jeux Olympiques et les autres événements qui mobiliseront beaucoup de moyens humains en 2024, le directeur général de la gendarmerie nationale m'a indiqué que les gendarmes étaient des militaires et qu'ils obéiraient donc aux ordres qui leur seraient données, et qu'il ferait également appel à la réserve, qui compte environ 35 000 personnes - avec la volonté de la porter à 50 000 à terme, et à 40 000 d'ici les jeux. Pour la police nationale, il y aura un enjeu s'agissant des heures supplémentaires.

Je rappelle aussi que les forces devront être mobiles, car Paris ne sera pas le seul lieu concerné. Il faudra par exemple tenir compte des lieux d'entraînement des délégations - certaines présentant davantage de risques que d'autres - et du parcours de la flamme.

En tout cas, il est clair que des priorités devront être affichées entre les différentes missions pour déployer au mieux les moyens : la sécurisation des transfèrements de prisonniers devra par exemple être confiée au ministère de la Justice autant que possible.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Concernant le coût de la location des hélicoptères bombardiers d'eau, la budgétisation qui a initialement été retenue par le Gouvernement pour le PLF 2024 s'appuie sur les prix pratiqués par les entreprises de location lors de l'été 2022, qui était à l'époque plus avantageux. Le Gouvernement a annoncé un amendement qui pourrait porter ce montant à environ 17 millions d'euros - j'attends encore des informations précises à ce sujet -, soit un peu plus que ce qui est nécessaire en cas de basse intensité opérationnelle - plus de 20 millions sont nécessaires en cas de haute intensité.

Plusieurs mesures ont été prises pour favoriser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, par exemple la réduction des cotisations patronales, en contrepartie de la mise à disposition d'employés sapeurs-pompiers volontaires au bénéfice des Sdis. Nous avons toujours autant de candidats sur les concours de sapeurs-pompiers professionnels ; la question se pose donc d'abord pour les volontaires. Je crois que nous devons travailler à recentrer les missions des sapeurs-pompiers sur le coeur de métier ; par exemple, ils ont trop tendance à être utilisés pour pallier la carence en ambulanciers privés. En outre, certaines missions sont rallongées par des circonstances extérieures, par exemple la fermeture de certains services d'urgence dans les hôpitaux. La réduction de la durée d'engagement de certains sapeurs-pompiers s'explique aussi par le fait qu'ils assurent de plus en plus des missions qui ne sont théoriquement pas les leurs. En tout cas, tous les Sdis et toutes les collectivités concernées se mobilisent pour éveiller les vocations.

En ce qui concerne l'optimisation des moyens, des progrès ont déjà été réalisés. Une commande mutualisée de 12 Canadair, dont deux pour la France, a été actée au niveau européen dans le cadre du programme RescEU, et j'espère que cela ne restera pas une promesse inaboutie. Le mécanisme de protection civile de l'Union européenne permet également de mutualiser des moyens de sécurité civile entre les États membres en cas de crise. En 2023, la France a par exemple prêté deux Canadair et un avion de commandement Beechcraft à la Grèce qui était frappée par de graves incendies. Des moyens terrestres peuvent également être mobilisés dans un tel cadre.

S'agissant de la réticence de certains Sdis sur le pacte capacitaire, le cas que j'évoquais me semble isolé et très particulier. La grande majorité des Sdis a plutôt un ressenti positif. L'harmonisation des équipements est également intéressante, quand les forces interviennent en renfort dans d'autres départements : avoir des équipements comparables, voire identiques, présente un réel intérêt opérationnel.

Enfin, NexSIS est cofinancé par les Sdis, à hauteur d'environ 200 millions d'euros, et par l'État pour 100 millions d'euros. La maintenance du système sera portée par les Sdis, mais ils devraient y trouver des économies par rapport à l'existant.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sécurités » et du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé ses décisions. Elle a, en outre, proposé l'adoption sans modification de l'article 63 tendant à ajuster les modalités de prise en compte de l'indemnité de sujétion spécifique de certains personnels de la police et de la gendarmerie nationales dans le calcul de leur pension de retraite.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction générale de la police nationale (DGPN)

- M. Frédéric VEAUX, Directeur général de la police nationale ;

- Mme Valérie MINNE, directrice nationale adjointe de la police aux frontières (DNPAF) ;

- Mme Marie-Laure BERBACH, sous-directrice des finances et du pilotage à la direction des ressources humaines, des finances et des soutiens ;

- M. Pierre-Ange SAVELLI, conseiller budgétaire du Directeur général de la police nationale.

Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN)

- Général d'armée Christian RODRIGUEZ, directeur général de la gendarmerie nationale ;

- Général de division François AGOSTINI, Direction des soutiens et des finances ;

- Colonel Antoine LAGOUTTE, chef du bureau de la synthèse budgétaire.

Déléguée interministérielle à la sécurité routière (DISR)

- Mme Florence GUILLAUME, déléguée interministérielle à la sécurité routière ;

- M. Éric AZOULAY, sous-directeur des actions transversales ;

- Mme Sabrina SCHPITZ, cheffe du bureau du budget, de l'exécution financière et de la commande publique.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2024.html

* 1 Emmanuel Macron, président de la République, le 14 septembre 2021 à Roubaix, discours de clôture du Beauvau de la sécurité.

* 2 Rapport n° 612 (2017-2018) de M. François Grosdidier, fait au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'état des forces de sécurité intérieure, déposé le 27 juin 2018.

* 3 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.

* 4 Des lois comparables, bien que sur des périmètres différents, ont été adoptées en 1995, en 2002, et en 2011 : loi n° 1995-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

* 5 La LOPMI couvre trois missions (« Sécurités », « Administration générale et territoriale de l'État », et « Immigration, asile et intégration »), le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et les taxes affectées à l'ANTS (Agence nationale des titres sécurisés). Sont toutefois exclus du périmètre de la LOPMI le programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », les programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et les programmes « Outre-mer ».

* 6 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/amendements/0343/CION_LOIS/CL540. Sur le fond, cette hausse du financement était justifiée par les auteurs de l'amendement par la nécessité de renforcer de 60 millions d'euros par an le financement des centres de rétention administrative (CRA).

* 7 Hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » et hors programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et programmes « Outre-mer ».

* 8 Voir supra.

* 9 Voir infra.

* 10 La réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale comprenait 32 390 effectifs au 31 juillet 2023.

* 11 Voir supra.

* 12 Rapport n° 248 (2022-2023), déposé le 18 janvier 2023.

* 13 L'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, rapport complémentaire au Parlement, juillet 2023, Cour des comptes.

* 14 Rapport d'information n° 776 (2021-2022) de MM. François-Noël BUFFET et Laurent LAFON, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des lois, déposé le 13 juillet 2022.

* 15 Unité de police mobile rapidement déployable et spécialisée dans la lutte contre les violences urbaines.

* 16https://www.senat.fr/fileadmin/Commissions/Finances/20232024/Notes_de_presentation/NP_Immigration.pdf

* 17 Projet annuel de performances de la mission « Santé » annexé au projet de loi de finances pour 2024.

* 18 Le point sur l'action de la police aux frontières sur nos frontières extérieures et intérieures et les perspectives d'avenir, Fabrice Gardon, revue Administration, 2023/3.

* 19 Il s'agissait, notamment, de la transposition pour la police et la gendarmerie nationale du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR).

* 20 Cour des comptes, référé au Premier ministre du 13 mars 2018 sur les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales.

* 21 Voir supra.

* 22 Voir supra.

* 23 Voir supra.

* 24 Voir supra.

* 25 Nouvel équipement opérationnel.

* 26 Plateforme Convergée pour les Services Très haut débit Opérationnels Résilients et Mobiles, dont la généralisation est en cours ; cette solution numérique permettra aux forces de sécurité intérieure de communiquer via un outil unique et sécurisé.

* 27 Solution de télécommunication interopérable entre policiers et gendarmes, qui implique de renouveler le réseau et les équipements de télécommunication des policiers, avec une cible de 100 000 utilisateurs à l'horizon 2025.

* 28 Décret n° 75-360 du 15 mai 1975 relatif au comité interministériel de la sécurité routière.

* 29 Le comité interministériel de la sécurité routière comprend, selon une ancienne terminologie, le ministre des transports, le ministre de l'intérieur et de la décentralisation, le ministre de la recherche et de la technologie, le ministre de la solidarité nationale, le garde des sceaux, ministre de la justice, le ministre de la défense, le ministre de l'économie et de finances, le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, le ministre de l'éducation nationale, le ministre de l'industrie, le ministre de la santé, le ministre de l'urbanisme et du logement, le ministre des P.T.T.

* 30https://www.securite-routiere.gouv.fr/actualites-page-1-189/une-signalisation-routiere-aux-emblemes-des-jeux-olympiques-et-paralympiques.

* 31 Voir supra.

* 32 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 33 Voir infra.

* 34 Voir infra.

* 35 Voir supra.

* 36 Voir supra.

* 37 Idem.

* 38 Voir infra.

* 39 De notre collègue député Mathieu Lefèvre, d'une part, et du Gouvernement, d'autre part.

* 40 Notamment : double assassinat du 31 juin 2016 à Magnanville visant un couple de fonctionnaires de police, dont l'un était agent administratif de la police nationale ; attentat de la préfecture de police de Paris faisant quatre victimes, dont un agent administratif de la police nationale ; assassinat du 23 avril 2021 à Rambouillet d'un agent administratif de la police nationale.

* 41 Qu'ils soient civils, administratifs, techniques ou spécialisés.

* 42 Voir supra.

* 43 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.

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