EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 31 octobre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Vanina Paoli-Gagin et de M. Jean-François Rapin sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
M. Claude Raynal, président. - Nous en venons au rapport spécial de Mme Vanina Paoli-Gagin et de M. Jean-François Rapin sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». - La mission « Recherche et enseignement supérieur », d'un montant total de 32 milliards d'euros en crédits de paiement pour 2024, est la quatrième mission du budget général. Il s'agit d'une mission dynamique : son budget devrait augmenter de 3 % cette année.
Je vais commencer par présenter les programmes budgétaires relatifs à la recherche publique dans notre pays.
L'adoption de la loi de programmation de la recherche (LPR) au mois de décembre 2020 a été un événement important. Alors que le monde de la recherche publique traversait une période d'incertitude, nourrie par un phénomène de désinvestissement progressif, il était indispensable de réaffirmer notre ambition d'être un acteur majeur de la recherche à l'échelle européenne et mondiale. Par l'adoption de ce texte, nous avons envoyé un signal fort de soutien aux communautés de recherche, car il témoigne de l'engagement pris par la représentation nationale pour financer la recherche publique à la hauteur de ses ambitions.
J'attire votre attention sur deux aspects saillants du budget qui nous est proposé.
En premier lieu, force est de constater que les montants inscrits dans la LPR sont respectés. Même s'ils ne tiennent pas compte de l'inflation, ils correspondent à la trajectoire prévue par la programmation, je tiens à le souligner. Ainsi, les programmes de la recherche publique bénéficient d'une hausse de 540 millions d'euros en un an. Ces moyens supplémentaires correspondent pour plus de 60 % à l'exécution des mesures inscrites dans la LPR, qui concernent notamment l'attractivité des métiers de chercheurs et le recrutement de nouveaux effectifs. Il convient également de saluer le redressement du taux de succès des candidatures déposées auprès de l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui est passé de 19 % en 2020 à 24 % en 2023, sous l'effet de l'augmentation durable de ses crédits d'intervention.
En second lieu, j'aimerais tempérer cette appréciation au regard de la vitesse à laquelle la conjoncture a évolué depuis l'adoption de la LPR. En effet, dès son examen en première lecture au Sénat, notre commission, dont j'étais rapporteur pour avis, avait alerté nos collègues sur les incertitudes liées aux hypothèses macroéconomiques sous-jacentes au projet de programmation. Nous avions déjà estimé qu'une programmation sur une durée particulièrement longue, en l'occurrence dix ans, risquait d'être remise en cause en cas de renversement de la conjoncture. C'est pourquoi, je le rappelle, nous avions proposé des amendements visant à raccourcir la durée à sept ans. C'est également pour cette raison que le Sénat avait insisté pour maintenir dans le texte une clause de revoyure tous les trois ans tendant à actualiser la programmation, afin de la mettre en cohérence avec l'évolution de son environnement. Nous constatons aujourd'hui que malgré l'engagement pris par le Gouvernement à l'époque, aucun exercice d'actualisation de la programmation n'est à l'ordre du jour ; c'était pourtant l'une des conditions pour que la commission mixte paritaire soit concluante.
Cette absence d'actualisation est d'autant plus préjudiciable que nos organismes de recherche sont aujourd'hui exposés à des surcoûts exogènes, qui pourraient fragiliser leur trajectoire budgétaire, qu'il s'agisse des surcoûts énergétiques ou de la hausse des dépenses de personnel, sous l'effet, par exemple, de l'augmentation du point d'indice, qui ne sera que partiellement compensée. Aussi, j'estime que le risque que nous avions identifié en 2020 était fondé et que l'actualisation de la LPR est non seulement une obligation, qui résulte de son article 3, mais également une nécessité, pour préserver les ambitions initiales fixées par la loi.
Pour autant, malgré l'absence d'une telle actualisation, l'exécution de la trajectoire se poursuit et permet le redressement progressif de nos organismes publics de recherche ; il faut le saluer et l'encourager.
Au bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter les crédits proposés pour la partie recherche au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». - Les deux programmes qui concentrent les crédits dévolus à l'enseignement supérieur bénéficient cette année encore d'une hausse importante. Ils atteignent désormais 18,5 milliards d'euros, soit 500 millions d'euros de plus que l'an passé.
Habituellement, les universités sont les premières bénéficiaires de telles augmentations. Pour autant, la tendance sera différente en 2024 puisqu'une part importante de cette hausse est consacrée à la vie étudiante. La réforme des bourses sur critères sociaux a entraîné un accroissement de 9 % des crédits consacrés aux bourses.
À l'instar de mon collègue Jean-François Rapin, je me satisfais de voir que les engagements pris dans la LPR ont été tenus dans ce projet de loi de finances, notamment au travers du recrutement de 525 doctorants et jeunes chercheurs supplémentaires. Mais, comme je l'avais également souligné en 2022, la forte inflation a largement érodé la trajectoire financière fixée en 2020.
Or l'inflation a également nécessité la mise en place de mesures salariales générales pour la fonction publique. Pourtant, le Gouvernement a choisi de ne compenser les établissements qu'à hauteur de la moitié de la hausse du point d'indice en 2024, sans d'ailleurs ajouter de moyens supplémentaires pour la moitié de 2023. Les établissements doivent donc mobiliser leurs fonds propres, à hauteur d'environ 150 millions d'euros, pour exécuter une mesure décidée seulement par le Gouvernement. En revanche, ils devraient disposer d'un report de 100 millions d'euros de crédits supplémentaires, votés en 2022, afin d'absorber une part de leurs surcoûts énergétiques.
Je voudrais revenir sur deux tendances de long terme, qui transforment progressivement et structurellement l'enseignement supérieur public dans notre pays. La première est liée au développement de l'apprentissage : le nombre d'apprentis dans l'enseignement supérieur a crû de 140 % depuis 2017. En deux ans, il a même plus que doublé dans les écoles de commerce. L'apprentissage constitue le plus souvent un atout de formation pour les étudiants, ainsi qu'une réponse au financement de leurs études. Aussi vertueux soit-il, le développement de l'apprentissage constitue pour autant une forme d'externalisation du financement de l'enseignement supérieur.
La seconde est l'augmentation du nombre d'étudiants de l'enseignement supérieur privé - elle est notamment nourrie par les déçus de Parcoursup, même si elle répond également à une demande de nouvelles formations dans certains secteurs -, qui s'élève à 68 % entre 2014 et 2023. Le secteur privé représente désormais 40 % des étudiants en écoles d'ingénieurs dans notre pays. L'enjeu est, me semble-t-il, d'éviter que cette tendance n'entraîne la perte d'attractivité du secteur public. Il est donc crucial de veiller au contenu global des formations délivrées bénéficiant d'un agrément du ministère.
En loi de finances initiale pour 2023, quelque 35 millions d'euros ont été prévus pour la mise en place expérimentale des contrats d'objectifs, de moyens et de performance (Comp) avec certaines universités. Ce montant a été maintenu en 2024, mais sans bénéficier de moyens nouveaux. Si l'idée est intéressante, les montants concernés sont toutefois bien trop faibles pour constituer une véritable incitation pour les universités.
J'en viens maintenant aux moyens consacrés à la vie étudiante. Les bourses sur critères sociaux ont été réformées - c'était nécessaire - à la rentrée de septembre 2023. Les plafonds de ressources n'ayant pas été revalorisés depuis 2013, le nombre d'étudiants boursiers était en constante érosion. Entre 2021 et 2022, on a dénombré 80 000 étudiants boursiers de moins, alors même que la crise sanitaire a accru les phénomènes de précarité étudiante. En conséquence, les montants ouverts au titre des bourses étudiantes ont été fortement sous-consommés au cours des deux dernières années.
La réforme des bourses prévoit, outre une revalorisation des plafonds, qui devrait accroître le nombre d'étudiants éligibles, une augmentation de 37 euros par mois. Des mesures spécifiques sont prévues pour les étudiants en situation de handicap ou pour les aidants, ainsi que pour les étudiants ultramarins. Le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2024 au titre des bourses sur critères sociaux s'élève ainsi à 2,5 milliards d'euros.
En parallèle, la subvention versée au réseau des oeuvres universitaires progressera de 69,8 millions d'euros. Il s'agit non pas d'accorder de nouveaux moyens, mais d'ajuster ceux qui existent déjà pour tenir compte de l'accroissement de l'offre de restauration des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) et du gel des loyers dans les résidences étudiantes.
Les différents dispositifs à destination des étudiants précaires, notamment le repas à 1 euro pour les étudiants boursiers et le gel des loyers dans les résidences étudiantes, pèsent fortement sur les ressources des Crous.
Le modèle économique du réseau des Crous, mis en péril pendant la crise sanitaire, est désormais fragile. La hausse des coûts des denrées alimentaires a engendré une forme d'effet ciseaux : le nombre de repas servis augmente de façon exponentielle et en même temps l'on constate un renchérissement des prix alimentaires. La fréquentation des restaurants universitaires croît en parallèle très rapidement : l'activité à la rentrée 2023 a été supérieure de 7 % à l'année précédente, alors qu'elle avait déjà augmenté de 20 % par rapport à l'année 2021. Cela doit constituer un point de vigilance de notre part.
Ces remarques mises à part, je vous propose d'adopter les crédits pour les programmes relatifs à l'enseignement supérieur au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie nos deux rapporteurs spéciaux qui ont dressé un panorama complet de la situation budgétaire de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Qu'en est-il de la trésorerie des opérateurs rattachés à cette mission ? Le ministre de l'économie nous a expliqué qu'il devait récupérer, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024, près de la moitié de 2,5 milliards d'euros excédentaires identifiés sur les fonds des opérateurs. Le ministre avait notamment mentionné un excédent pour le CNRS de plus d'un milliard d'euros. La ministre de l'enseignement supérieur avait également mentionné les universités, sujet particulièrement sensible, et la Cour des comptes avait mis en avant un gisement de 500 millions d'euros. Par ailleurs, le projet de loi de finances de fin de gestion prévoit sur cette mission une ponction de près de 400 millions d'euros, ce que je trouve en contradiction avec les évolutions prévues pour 2024.
M. Marc Laménie. - Le président de l'université de Reims Champagne-Ardenne m'a fait part de la situation financière très difficile qu'il rencontre, dans un contexte d'inflation et de surcoûts énergétiques, auquel il faut ajouter les mesures sociales de revalorisation des rémunérations des agents publics. Dans ces conditions, la disponibilité de ses fonds de roulement est très réduite. Quel est votre avis sur cette situation, ma chère collègue ?
M. Michel Canévet. - Des ponctions dans la trésorerie des universités sont-elles envisagées ? De plus, des moyens sont-ils prévus dans ce budget pour permettre la modernisation et l'adaptation des bâtiments des universités aux impératifs de la transition énergétique ?
En ce qui concerne le programme de financement de la recherche Horizon Europe, si la France n'est pas le pays qui a le meilleur taux de retour sur investissement, lequel est-ce ? Y a-t-il des actions particulières à mettre en oeuvre pour atteindre le premier rang, notamment en regardant ce qui se fait dans les autres pays ?
Mme Florence Blatrix Contat. - La hausse des crédits de la mission, qui s'élève cette année à 3,2 %, est à peine supérieure à l'inflation, qui est prévue à 2,5 %...
Quels moyens seront véritablement accordés aux universités pour compenser les surcoûts énergétiques ? De plus, la baisse des crédits relatifs à la maintenance et à la logistique immobilière ne permet pas aux établissements d'entretenir leur patrimoine immobilier.
Selon moi, il est réducteur de dire que les élèves se tournent vers des structures privées du fait de l'incertitude des résultats de Parcoursup. Il faudrait analyser les formations qui pourraient être mises en place et s'attacher à contrôler le contenu des formations privées et des agréments donnés.
Par ailleurs, je partage les inquiétudes de madame la rapporteur spécial à propos des Crous : ils ont besoin de davantage de moyens, car la précarité étudiante est très forte et s'accroît !
Dans ces conditions, nous réservons notre vote.
Mme Christine Lavarde. - Les opérateurs qui se voient attribuer des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » bénéficient également de subventions issues d'autres programmes pour des actions spécifiques. Dans ces conditions, monsieur le rapporteur spécial, avez-vous une image agrégée des budgets de fonctionnement des grands opérateurs, dont les financements proviennent de différentes missions budgétaires ?
Du reste, certains opérateurs publics bénéficient des crédits du plan France 2030... C'est de l'économie circulaire ! Les subventions auraient pu leur être directement versées sans passer par un dispositif aussi compliqué qu'un appel à projets ou un appel à manifestation d'intérêt. Quelle est la masse financière des crédits provenant de France 2030 et dévolus aux opérateurs publics de recherche ?
M. Claude Raynal, président. - Qu'en est-il de la poursuite du financement des sociétés d'accélération du transfert de technologies (Satt), lequel arrive, me semble-t-il, bientôt à échéance ?
Il faudrait faire un bilan des dix ans de financement des Satt et analyser les perspectives. Cette question concerne à la fois la mission « Investir pour la France de 2030 » et la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Pourrions-nous disposer d'une telle analyse de votre part ?
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Monsieur le rapporteur général, la question de la trésorerie des opérateurs est liée à celle des fonds de roulement. Certains opérateurs ont beaucoup de liquidités immédiatement disponibles et des fonds de roulement très modestes. D'autres ont des difficultés, alors qu'ils ont une trésorerie importante, qui est liée à la lente programmation des versements dans la recherche, où le calendrier est pluriannuel.
Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial. - Le fonds de roulement net des universités s'élevait à 623 millions d'euros en 2022, dont près des trois quarts sont déjà mobilisés pour des projets pluriannuels. La disparité des situations entre les universités est très grande. Si elles peuvent constituer des fonds de roulement, les universités n'ont pas le droit de recourir à l'emprunt, y compris pour investir ! En outre, la moitié des hausses du point d'indice doit être assurée par la mobilisation des fonds de roulement.
Le besoin d'investissement pour rénover le patrimoine universitaire s'élève à plus de 7 milliards d'euros, selon notre rapport de 2021 intitulé Gestion de l'immobilier universitaire : un sursaut indispensable pour un avenir soutenable. Dans le cadre du Plan de relance, l'appel à projets dédié à la rénovation énergétique des bâtiments publics a mobilisé environ 1 milliard d'euros à destination des bâtiments de l'enseignement supérieur.
J'espère que les universités vont s'emparer du dispositif de tiers financement, dont les décrets d'application ont été publiés récemment. Ce dispositif permet de faire financer au secteur privé les travaux de rénovation des bâtiments publics, en négociant des contrats d'achat d'énergie d'une durée de quinze ans ou de vingt ans. Le privé se rémunère via la vente directe d'électricité (PPA - Power Purchase Agreement), c'est-à-dire sur le coût de l'énergie. Ainsi, les établissements peuvent adapter leur patrimoine aux objectifs de transition énergétique sans supporter le coût de l'investissement.
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - C'est l'Allemagne qui a le meilleur taux de retour pour le programme Horizon Europe.
Les actions qui permettraient à la France de progresser sont déjà mises en place par les grands opérateurs. Par exemple, le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ou l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ont instauré des groupes de travail assistant leurs laboratoires dans le dépôt de dossiers européens. Le problème est davantage lié à la capacité des petits opérateurs à aller chercher ces financements européens. Il faudrait peut-être imaginer des dispositifs qui permettent des passerelles entre les plus petits opérateurs et les plus grands, tels que le CNRS.
Par ailleurs, personne ne peut prédire le prix de l'énergie en 2024, ce qui n'est pas sans conséquence sur les besoins en fonds de roulement. Comme l'an dernier, la situation est pleine d'incertitudes.
Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial. - L'enseignement supérieur privé répond bien sûr à d'autres attentes et préoccupations que la simple déception résultant de Parcoursup. Sans doute faut-il que nous révisions les contenus pédagogiques de certaines formations de l'enseignement public, lesquelles ne répondent plus aux attentes des étudiants.
Les repas à tarifs sociaux des restaurants universitaires (repas à 1 euro et à 3,30 euros) représentent un coût de 50 millions d'euros, et 17 millions de repas servis par an.
M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Au sein de notre mission, il y a des croisements de crédits, ce qui complique évidemment notre tâche.
Pour le plan France 2030, nous avons identifié en 2022 près de 1,3 milliard d'euros de crédits de paiement dans le secteur de la recherche. À titre d'exemple, le Centre national d'études spatiales (CNES) que nous avons auditionné est chargé de la mise en oeuvre d'un dispositif du plan France 2030 qui est financé par des crédits additionnels extérieurs à sa subvention annuelle versée par la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Je rejoins notre collègue Christine Lavarde sur le fait que ce type de flux croisés au sein du budget général donne l'impression d'une « économie circulaire » qui risque de générer des coûts de gestion qui ne sont pas indispensables et que nous devons suivre de près.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a proposé au Sénat d'adopter les crédits de la mission tels que modifiés par l'amendement n°II-24 (FINC.1) du rapporteur général minorant, au sein du programme 172, la subvention pour charges de service public du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) de 100 millions d'euros. Elle a proposé d'adopter l'article 55 quinquies sans modification.