Projet de loi de finances pour 2024 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques

TROISIÈME PARTIE
LA MISSION « TRANSFORMATION
ET FONCTION PUBLIQUES »

La mission « Transformation et fonction publiques » porte les crédits destinés à accompagner la transformation de l'action de l'État et de ses opérateurs.

Après plusieurs mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances pour 2022 (création d'un nouveau programme 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques », rattachement du fonds d'accompagnement interministériel RH - FAIRH - au programme 148 « Fonction publique ») et de la loi de finances pour 2023 (création d'une nouvelle action « Résilience » sur le programme 348 renommé « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs », rapatriement de crédits du plan de relance sur le programme 349 « Transformation publique ») ayant étendu le périmètre de la mission, celui-ci se stabilise en 2024.

Une première exception à cette stabilisation en périmètre concerne le transfert des crédits relatifs à la subvention pour charges de service public versée à l'Institut national du service public (INSP, anciennement École nationale d'administration). Auparavant rattachée au programme 148 « Fonction publique », la dotation de l'INSP est transférée en 2024 vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », représentant un montant de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP).

Une seconde exception consiste dans le transfert des crédits dédiés au financement du dispositif des conseillers numériques France Services du programme 349 « Transformation publique » vers le programme 343 « Plan France très haut débit » de la mission « Économie », pour 42 millions d'euros en AE comme en CP. Un programme budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle est en effet privilégié car le ministre délégué chargé du numérique assure désormais le déploiement et le suivi du dispositif des conseillers numériques.

Alors que la mission, créée en 2018, s'inscrit désormais dans le long terme, les responsables de programme n'ont pas encore remédié à toutes les difficultés de gestion rencontrées au cours des dernières années et mises en exergue tout au long des travaux budgétaires : des sous-exécutions chroniques, des indicateurs de performance encore lacunaires, des crédits peu lisibles sur certaines thématiques.

Si des progrès ont été accomplis, il faut donc les poursuivre et accélérer le rythme. Cet effort est d'autant plus nécessaire que le ministère de la transformation et de la fonction publiques, dont la mission « Transformation et fonction publiques » porte les crédits de quatre programmes, est supposé porter des projets aussi ambitieux que ceux de la modernisation des administrations, de la numérisation des démarches administratives, de la réforme de la fonction publique ou encore de l'accessibilité des services publics.

I. UNE TRÈS FORTE HAUSSE EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT POUR 2024

Depuis le 1^er janvier 2022, la mission « Transformation et fonction publiques » se compose de cinq programmes, dont deux programmes font respectivement l'objet d'une mesure de périmètre dans le cadre du présent projet de loi de finances :

- le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » (« Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » avant 2023) a été créé dans le cadre du grand plan d'investissement 2018-2022. Initialement destiné à financer la rénovation des sites occupés par plusieurs services de l'État et de ses opérateurs (les « cités administratives »), il a été doté depuis 2023 de financements complémentaires pour mener à bien les opérations du plan de sobriété énergétique, au titre de l'action « Résilience ». Ce programme d'investissement vise à moderniser les bâtiments publics en réhabilitant le parc existant, notamment pour diminuer les consommations d'énergies et en investissant sur des travaux ciblés sur la performance énergétique et sur l'évolution des modes de travail. L'État compte 56 cités administratives dans son réseau déconcentré dont 36 bénéficiaires^36(*) du programme. Ce programme est placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État (DIE), rattachée au ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN) ;

- le programme 148 « Fonction publique » porte les crédits alloués à l'action sociale interministérielle, à l'action d'appui et d'innovation des ressources humaines ainsi qu'à la formation initiale des fonctionnaires. Il retrace ainsi les subventions pour charges de service public versées aux instituts régionaux d'administration (IRA). Le présent projet de loi de finances prévoit cependant le transfert de la subvention pour charges de service public versée à l'Institut national du service public (INSP, anciennement École nationale d'administration), dont la tutelle est désormais rattachée à la Délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE) relevant du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », pour un montant de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Placé sous la responsabilité de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), ce programme intègre également, depuis 2022, les crédits hors dépenses de personnel du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) ainsi que le Fonds d'accompagnement interministériel RH (FAIRH). Le FAIRH vise à cofinancer une partie des coûts de transition induits par la mise en oeuvre de réformes structurelles dans le domaine des ressources humaines ;

- le programme 349 « Transformation publique » (anciennement « Fonds pour la transformation de l'action publique »^37(*) - FTAP - avant 2023) soutient les réformes porteuses d'économies à moyen terme en finançant le coût supplémentaire que peut représenter une réforme dans sa phase initiale^38(*). Placé sous la responsabilité de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), ce programme porte également, depuis le 1^er janvier 2022, les crédits hors titre 2 de la DITP. Le présent projet de loi de finances prévoit le transfert des crédits dédiés au financement du dispositif des conseillers numériques France services du programme 349 « Transformation publique » vers le programme 343 « Plan France très haut débit » de la mission « Économie », pour 42 millions d'euros en AE comme en CP ;

- le programme 352 « » Innovation et transformation numériques », vise à financer l'émergence et le développement de produits et services numériques innovants pour moderniser l'État et les services publics. Il est placé sous la responsabilité de la direction interministérielle du numérique (DINUM) et participe au cofinancement des recrutements du programme « entrepreneurs d'intérêt général » ;

- le programme 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publique » est dédié aux projets à dimension interministérielle. Placé sous la responsabilité du secrétariat général du MEFSIN, il porte les effectifs et les dépenses de personnel de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP.

Évolution des crédits de la mission
« Transformation et fonction publiques »

(en millions d'euros et en %)

		Exécution 2022	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2024/2023
[348] Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs	AE	229,20	165,91	654,84	+ 294,70 %
	CP	279,37	552,72	527,87	- 4,50 %
[349] Transformation publique	AE	122,54	302,65	145,46	- 51,94 %
	CP	142,38	251,45	162,82	- 35,25 %
[352] Innovation et transformation numériques	AE	7,59	10,60	74,10	+ 599,06 %
	CP	6,95	10,60	74,10	+ 599,06 %
[148] Fonction publique	AE	284,27	295,52	275,78	- 6,68 %
	CP	256,40	300,97	282,56	- 6,12 %
[368] Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques	AE	37,44	44,40	48,37	+ 8,94 %
	CP	37,44	44,40	48,37	+ 8,94 %
Total	AE	681,03	819,08	1 198,55	+ 46,33 %
	CP	722,55	1 160,14	1 095,72	- 5,55 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

A. SI LES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION CONNAISSENT UNE STABILISATION PROVISOIRE, LES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT AUGMENTENT DE PRÈS DE 50 %

1. Une stabilisation de la trajectoire budgétaire en 2024 qui est cependant contrebalancée par une augmentation notable des autorisations d'engagement

a) Une augmentation significative des autorisations d'engagement demandées pour 2024

Les crédits demandés en 2024 au titre de la mission « Transformation et fonction publiques » présentent une évolution contrastée :

- d'une part, les crédits de paiement diminuent de 5,55 %, soit environ 65 millions d'euros, après une hausse très élevée de près de 45 % en 2023, demeurant à un niveau inédit depuis la création de la mission en 2018 ;

- d'autre part, les autorisations d'engagement augmentent de 46,33 %, faisant suite à la hausse spectaculaire de près de 80 % décidée en 2023, atteignant ainsi le montant record de 1,198 milliard d'euros.

Cette augmentation significative intervient alors même que le présent projet de loi de finances prévoit le transfert des crédits relatifs à la subvention pour charges de service public versée à l'INSP vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », pour un montant de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, de même que celui des crédits dédiés au financement du dispositif des conseillers numériques France services vers le programme 343 « Plan France très haut débit » de la mission « Économie », pour 42 millions d'euros en AE comme en CP.

Cependant, si la programmation a toujours été ambitieuse ces dernières années, l'exécution s'est rarement montrée à la hauteur des objectifs affichés, avec d'importants retards constatés sur le décaissement des crédits.

Ainsi, dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 (PLFFG 2023), 24 millions d'euros seraient annulés en AE et 15 millions d'euros en CP, dont 15,3 millions d'euros en AE sur le programme 349 et 8,2 millions d'euros en AE et 14,6 millions d'euros en CP sur le programme 148. En revanche, et à la différence des années précédentes, 29 millions d'euros supplémentaires seraient exceptionnellement ouverts en AE sur le programme 348 en 2023 (suivant le PLFFG 2023), afin de financer une opération d'acquisition immobilière.

Le rapporteur spécial rappellera donc ici l'appréciation portée les années précédentes sur les crédits demandés sur la mission, et plus particulièrement sur les programmes 348 et 349 : l'enveloppe globale allouée aux projets sélectionnés - de rénovation immobilière pour le programme 348, de transformation de l'action publique pour le programme 349 - est trop élevée au regard des besoins exprimés au final par les porteurs de projets et de leur avancement.

Au 30 octobre 2023, les montants de crédits de paiement consommés s'élevaient ainsi :

- pour le programme 348, à 291 millions d'euros, contre 553 millions d'euros prévus en LFI 2023 et 569 millions d'euros ouverts au total pour 2023. Par extrapolation, le montant consommé pour l'ensemble de l'année 2023 représenterait environ 349 millions d'euros, soit seulement 63,1 % de la prévision en LFI ;

- pour le programme 349, 122 millions d'euros, contre 251 millions d'euros prévus en LFI 2023, soit par extrapolation environ 146 millions d'euros consommés pour l'ensemble de l'année 2023, représentant 58,2 % de la prévision en LFI. La dotation du FTAP constitue l'essentiel des crédits du programme 349, pour environ 75 % (190 millions prévus en LFI 2023).

Ainsi, les montants des crédits de paiement consommés annuellement sur les deux programmes 348 et 349 représenteraient moins des deux tiers des montants prévus en loi de finances initiale.

Taux de consommation des crédits de la mission
« Transformation et fonction publiques »

(en millions d'euros et en pourcentage)

		LFI 2023	Exécution constatée au 30 octobre 2023	Taux de consommation au 30 octobre 2023
Programme 348	AE	165,91	183,90	110,8 %
	CP	552,72	291,20	52,7 %
Programme 349	AE	302,65	85,96	28,4 %
	CP	251,45	122,17	48,6 %
Programme 352	AE	10,60	5,94	56,0 %
	CP	10,60	4,92	46,4 %
Programme 148	AE	295,52	246,31	83,3 %
	CP	300,97	207,55	69,0 %
Programme 368	AE	44,40	35,47	79,9 %
	CP	44,40	35,47	79,9 %
Total	AE	819,08	557,58	68,1 %
	CP	1 160,14	661,31	57,0 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et Chorus

Au cours des dernières années, les différents rapporteurs spéciaux ont exprimé leurs réserves quant à la capacité des directions responsables de programmes à mobiliser les crédits à un rythme aussi soutenu que celui qui était envisagé lors de la création de la mission en 2018, interrogeant ainsi la sincérité de la budgétisation des programmes.

Pour expliquer ces sous-consommations aussi récurrentes que significatives, les directions responsables mettent en avant l'existence d'écarts entre les besoins réels des porteurs de projets sur une année n et les besoins anticipés par les directions. Six ans après la création de la mission, et alors même que celle-ci est supposée faire l'objet d'un suivi approfondi des projets qu'elle finance, la réduction des écarts constatés entre programmation et exécution budgétaires constitue une priorité urgente.

Or peu d'informations sont données sur la gestion concrète des crédits de la mission et sur le calendrier de leur déploiement, et encore moins de précisions sont fournies sur les raisons des délais de latence entre la sélection des projets, la contractualisation avec les porteurs, le déblocage des crédits et le lancement des projets.

b) Des dépenses d'investissement majoritaires

En raison de la nature même des projets soutenus par les programmes les plus importants de la mission, les dépenses d'investissement constituent la majorité des crédits de la mission et connaissent l'évolution la plus dynamique. Ainsi, pour 2024, les dépenses d'investissement représentent environ 60 % du total des crédits de la mission en autorisations d'engagement et 53 % en crédits de paiement. Le montant de ces dépenses en autorisations d'engagement serait quasiment triplé, passant de 256 millions d'euros en LFI 2023 à 715 millions d'euros en PLF 2024.

Suivent les dépenses de fonctionnement (environ 30 % des crédits de la mission), portées notamment par le programme 148 « Fonction publique » (pour plus de la moitié), avec les crédits dédiés à l'action sociale interministérielle.

Évolution des crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » par titre

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2024/2023	Part dans le total des crédits
[Titre 2] Dépenses de personnel	AE	52,29	53,16	+ 1,66 %	4,44 %
	CP	52,29	53,16	+ 1,66 %	4,85 %
[Titre 3] Dépenses de fonctionnement	AE	384,88	357,02	- 7,24 %	29,79 %
	CP	369,12	367,77	- 0,36 %	33,56 %
[Titre 5] Dépenses d'investissement	AE	256,00	715,15	+ 179,36 %	59,67 %
	CP	621,61	583,86	- 6,07 %	53,29 %
[Titre 6] Dépenses d'intervention	AE	125,91	86,22	- 31,52 %	7,19 %
	CP	117,12	90,94	- 22,35 %	8,30 %
Total	AE	819,08	1198,55	+ 46,33 %	100,00 %
	CP	1160,14	1095,72	- 5,55 %	100,00 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

2. Sur la période 2024-2026, une trajectoire nettement baissière

D'après les éléments transmis dans les documents budgétaires sur les éléments de programmation disponibles pour le triennal 2024-2026, les crédits demandés sur la mission diminueraient nettement à compter de 2024.

Évolution des crédits de la mission
« Transformation et fonction publiques » sur le triennal 2024-2026

(en millions d'euros et en %)

		PLF 2024	Prévision indicative 2025	Prévision indicative 2026	Évolution 2026/2024
[348] Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs	AE	654,84	450,00	150,19	- 77,06 %
	CP	527,87	364,05	327,84	- 37,89 %
[349] Transformation publique	AE	145,46	93,05	68,41	- 52,97 %
	CP	162,82	129,38	116,79	- 28,27 %
[352] Innovation et transformation numériques	AE	74,10	24,10	24,10	- 67,48 %
	CP	74,10	24,10	24,10	- 67,48 %
[148] Fonction publique	AE	275,78	255,43	251,24	- 8,90 %
	CP	282,56	261,67	245,38	- 13,16 %
[368] Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques	AE	48,37	50,36	50,71	+ 4,84 %
	CP	48,37	50,36	50,71	+ 4,84 %
Total	AE	1 198,55	872,95	544,66	- 54,56 %
	CP	1 095,72	829,55	764,81	- 30,20 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

La baisse serait d'autant plus forte qu'il serait tenu compte de l'inflation (même si le reflux de celle-ci, observé au cours de l'année 2023, devrait se poursuivre). Si les effets de la hausse de l'indice des prix à la consommation sont plus ou moins forts selon les administrations concernées et les projets financés, ils sont très visibles sur le coût des matières premières et de la construction.

Plusieurs raisons peuvent expliquer cette trajectoire à moyen terme. Tout d'abord, si certains programmes sont « stables » et peu soumis aux aléas de gestion, à l'image du programme 148 « Fonction publique », d'autres dépendent beaucoup plus fortement d'éléments ponctuels. Ainsi, les dépenses du programme 348 fluctuent au rythme des décaissements de crédits à l'occasion de l'engagement de nouvelles tranches de travaux pour la rénovation des cités administratives. Or la phase la plus importante des travaux immobiliers est désormais prévue pour 2024 et 2025, avec la livraison de 27 cités administratives, contre 9 sites en 2023^39(*).

Surtout, cette trajectoire ne tient pas compte des reports de crédits, en AE comme en CP, qui interviennent chaque année en raison des importants retards constatés sur la quasi-totalité des programmes fonctionnant sur appels à projets, notamment les programmes 348 et 349 (voir supra l'analyse sur les taux de consommation des crédits).

Enfin, certains dispositifs auraient vocation à s'éteindre : les cités administratives devraient toutes être livrées d'ici la fin de l'année 2025, tandis que le Fonds pour la transformation publique n'a été prolongé que pour une durée de trois ans et sur une enveloppe moindre.

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* ³⁶ 39 à l'origine : le projet de Melun a été arrêté sur décision du préfet, et dans le cadre d'une réflexion plus générale sur la gestion du patrimoine immobilier de l'État à Melun ; celui de Brest a été arrêté sur décision de la direction de l'immobilier de l'État, de même que celui de Tours, abandonné en 2023 du fait de retards trop importants.

* ³⁷ Ce programme traduit l'une des préconisations de Jean Pisani Ferry dans le rapport qui a préfiguré le Grand plan d'investissement, l'initiative 20 recommandant en effet de créer un fonds pour la transformation de l'action publique.

* ³⁸ Sur le principe qu'un euro investi doit conduire à au moins un euro d'économie pérenne au bout de trois ans.

* ³⁹ À noter que le projet de loi de finances pour 2023 prévoyait déjà la mise en oeuvre de cette phase en 2023.