EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 8 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial, sur la mission « Enseignement scolaire ».
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant le rapport spécial de M. Olivier Paccaud sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » et les articles 53 et 54.
M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire ». - La mission « Enseignement scolaire » représente toujours la première mission du budget de l'État, hors charge de la dette. En y incluant la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de la mission devraient atteindre 86 milliards d'euros en 2024 ; sans le CAS, le montant s'élèverait à 63,64 millions d'euros.
Depuis ces deux dernières années, les crédits de la mission sont en forte hausse. En 2024, ils sont supérieurs de 3,9 milliards d'euros à ceux de 2023, soit une hausse de 6,5 %, et de 7,6 milliards d'euros à ceux de 2022, soit une hausse de 13,6 %. La dynamique devrait se ralentir les prochaines années.
Cette hausse résulte, pour une large part, de mesures générales qui concernent l'ensemble de la fonction publique. Les relèvements successifs du point d'indice - 3,5 % en 2022 et 1,5 % en 2023 - contribuent à hauteur de 2,5 milliards d'euros à l'évolution de la mission en 2023 et 2024. Il s'agit d'une dynamique de rattrapage. Pendant des années, nous avons laissé la situation salariale des enseignants se dégrader.
Sans faire de misérabilisme, soyons lucides et objectifs. Le salaire de nos enseignants a diminué, en euros constants par rapport à 2002, de 8 % pour les professeurs du premier degré et de 5 % pour ceux du second degré. La dégradation de leur pouvoir d'achat a atteint 12 % en vingt ans pour les enseignants en fin de carrière. En 2021-2022, le salaire effectif moyen des professeurs des écoles, pourtant titulaires d'un master, représentait à peine les trois quarts du revenu moyen des actifs diplômés. Nous avons pris un large retard par rapport à nos voisins européens. Et si ce n'est une vocation passionnée, le chemin vers les estrades ne saurait reposer sur l'appât du gain.
En parallèle, un climat scolaire toujours plus tendu et le sentiment d'un manque de reconnaissance de leur métier par la société concourent également à détourner de nombreux jeunes de ce qui était jadis considéré comme le plus beau des métiers ; les chiffres concernant les démissions, notamment des professeurs stagiaires, sont très inquiétants. Le secteur connaît aujourd'hui une profonde crise de recrutement. L'année 2022 a été catastrophique en termes de nombre de candidats aux différents concours. Alors que le ministère de l'éducation nationale insistait sur le fait que ces résultats étaient liés à une année de transition engendrée par la réforme de la formation initiale des enseignants, l'année 2023 confirme le caractère structurel de cette tendance.
Nous ne pouvons donc que nous féliciter des hausses de rémunération prévues en 2024, qui doivent redonner un peu d'attrait au métier et quelques marges de manoeuvre aux enseignants et aux autres personnels qui en bénéficient. Mais n'oublions pas que le contexte inflationniste limite l'impact de ces moyens nouveaux sur le pouvoir d'achat.
La revalorisation dite « socle », mise en place en septembre 2023, assure un doublement des indemnités de suivi et d'orientation des élèves (Isoe) perçues par les enseignants du secondaire et des indemnités de suivi et d'accompagnement des élèves (Isae) perçues par les professeurs des écoles. Leur montant atteint 2 550 euros bruts par an, soit un gain annuel brut de 1 350 euros.
En complément, la prime d'attractivité est revalorisée durant les quinze premières années de carrière, pour un montant compris entre 600 et 1 780 euros bruts annuels. Lorsqu'on ajoute ces deux facteurs, le gain annuel brut s'élève à 2 074 euros après la titularisation. Le gain maximum est atteint par les enseignants entre six et huit ans de carrière, qui bénéficient d'une hausse annuelle s'élevant à 3 074 euros. Une fois passé ce stade de la carrière, le gain annuel moyen diminue et atteint 1 294 euros après 15 ans de carrière.
Le déploiement du pacte enseignant est une source optionnelle d'augmentation, nouvelle version du « travailler plus pour gagner plus ». Sur ce sujet, les textes d'application n'ont été publiés que tardivement au cours de l'été, ce qui a pu engendrer une certaine confusion. Les enseignants peuvent choisir de réaliser une à trois missions, rémunérées chacune à hauteur de 1 250 euros bruts annuels. Lorsqu'un enseignant opte pour les trois missions, il peut bénéficier au maximum de 3 750 euros bruts supplémentaires par an.
Ces missions peuvent concerner du face-à-face avec les élèves ; par exemple, un remplacement de courte durée ou une aide aux devoirs. Il peut également s'agir d'un engagement annuel, comme l'accompagnement de projets pédagogiques ou l'exercice de missions de coordination. Sont donc intégrées dans le pacte des missions déjà effectuées par certains enseignants.
Lors des auditions, le ministère a mis en avant ce qu'il considérait être un bon démarrage du dispositif. Les syndicats enseignants, de leur côté, sont plus nuancés. À date, environ un quart des enseignants devraient avoir souscrit au pacte, avec une forte hétérogénéité selon les établissements et les degrés. Les ambitions ont été revues à la baisse au cours de l'été. Initialement, le ministère avait déclaré qu'il aurait besoin de 900 millions d'euros en 2024, et, in fine, seulement 628 millions ont été ouverts au titre du pacte enseignant.
Ces améliorations ne doivent pas dissimuler les grandes disparités qui existent entre les enseignants. Par exemple, on peut s'étonner qu'il n'existe aucun aménagement spécifique pour les enseignants qui enseignent dans les classes multiples. Cette situation n'est pourtant pas anecdotique, dans la mesure où elle concerne neuf écoles sur dix. Dans notre pays, 44 % des classes sont à niveaux multiples, et ce pourcentage monte à 95 % en milieu rural profond. Il serait donc souhaitable d'engager une réflexion sur ce point, avec peut-être la création d'une « prime de multiples niveaux » ; mais cette possibilité n'est pas à l'étude au ministère.
Concernant les effectifs enseignants, ce projet de loi de finances (PLF) prévoit une réduction notable du nombre de professeurs. Plus de 2 300 fermetures de classes sont envisagées. Certes, la baisse démographique est importante et incontestable ; c'est l'argument avancé par le Gouvernement pour justifier ses choix. Mais les taux d'encadrement de nos élèves restant parmi les plus mauvais d'Europe, avec près de 26 élèves par classe au collège et 22 en élémentaire, on peut s'interroger sur la logique suivie par le Gouvernement qui, par ailleurs, met en exergue les bons résultats de ses dédoublements en grande section, cours préparatoire (CP) et cours élémentaire première année (CE1) en éducation prioritaire.
En matière d'éducation prioritaire, ce budget s'avère dans la continuité des précédents. Il oublie, hélas, la réforme de sa cartographie. Malgré les discours, la ruralité demeure un maillon faible du soutien aux élèves en difficulté. Et ce n'est pas le dispositif des territoires éducatifs ruraux (TER), dotés de 6 millions d'euros seulement, qui inversera la tendance.
En excluant les rémunérations des enseignants, les crédits consacrés à l'école inclusive, c'est-à-dire à la scolarisation des élèves en situation de handicap, constituent le premier facteur de hausse des dépenses de la mission au cours des dernières années. En 2024, 4,466 millions d'euros y seront consacrés, contre 3,8 milliards d'euros en 2023, et 3,6 milliards d'euros en 2022. Cette dynamique correspond à une hausse d'un quart des moyens totaux en deux ans seulement. Il s'agit évidemment d'une bonne chose. Mais cet effort quantitatif indéniable ne s'effectue-t-il pas au détriment du qualitatif ? Quid des élèves présentant des troubles du comportement et relevant de l'éducation spécialisée ? Le problème est totalement ignoré par le ministère actuel.
Les moyens humains consacrés à l'école inclusive ont été renforcés, essentiellement avec le recrutement de nombreux accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH). Nous devrions bientôt recenser 123 900 AESH, et 160 millions d'euros sont par ailleurs mobilisés dans ce PLF afin d'améliorer leur rémunération.
Enfin, je serai bref sur la réforme de la voie professionnelle, dont le principal impact budgétaire concerne la prise en charge des gratifications accordées aux élèves en stage. Son montant s'élève à 400 millions d'euros pour 2024. S'il est encore trop tôt pour avoir une idée de l'impact concret de la réforme, elle me semble aller dans le bon sens en accentuant les liens entre les élèves et le monde professionnel.
En dépit de ces remarques, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Enseignement scolaire » ; il s'agit d'un « oui mais » très giscardien.
J'aborderai maintenant les deux articles rattachés. L'article 53 prévoit la substitution progressive, à partir de la rentrée 2024 et étalée jusqu'à 2026, des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (Pial) par les pôles d'appui à la scolarité (PAS). En 2024, 100 PAS devraient être mis en place dans trois départements, avant la généralisation progressive du dispositif. Ces structures devront apporter une réponse de premier niveau pour la scolarisation des élèves handicapés. Ils pourront également déterminer la quotité d'accompagnement attribué à chaque élève, une fois intervenue la décision des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
Il s'agirait d'une transformation d'ampleur de l'organisation de l'école inclusive, qui mérite un débat à part entière. Cet article n'a pas d'impact budgétaire certain et ne relève donc pas du domaine des lois de finances. Eu égard à l'importance de ces questions, il semble préférable de réserver notre débat à un texte portant spécifiquement sur ce sujet. Je vous propose donc de supprimer cet article.
L'article 54 prévoit la suppression du fonds de soutien au développement des activités périscolaires (FSDAP), créé en 2013 pour inciter les communes à mettre en place la réforme des rythmes scolaires. Le FSDAP constitue toujours un soutien de l'État pour aider les communes à maintenir la qualité de leur offre périscolaire. En conséquence, la suppression de ce fonds apparaît regrettable et constitue un signal défavorable envoyé aux collectivités ayant fait le choix de maintenir la semaine de quatre jours et demi.
En septembre dernier, le Gouvernement a déjà tenté de diviser par deux le montant des sommes redistribuées aux collectivités au détour d'un arrêté. La Première ministre a finalement annoncé que cet arrêté ne serait pas appliqué. Je vous propose donc également de supprimer cet article.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ma question porte sur la réforme des lycées professionnels. Je note l'ouverture de 80 nouvelles formations ayant l'ambition d'accueillir 1 000 élèves. Cet objectif me paraît très faible au regard des coûts engagés. Pouvez-vous nous apporter des précisions sur le sujet ?
M. Vincent Delahaye. - Je regrette de ne pas disposer chaque année d'un tableau de bord général, avec le nombre d'élèves, de classes et d'enseignants par niveau. Je suis surpris que l'on étudie ce type de budget sans détenir ces éléments.
On compte actuellement 1,2 million d'agents, dont environ 850 000 enseignants. Il reste donc 350 000 personnes ; j'aimerais savoir ce qu'elles font. La hausse des salaires et l'aide à l'école inclusive me semblent des dépenses utiles, mais sans doute peut-on réaliser des économies à d'autres endroits.
Mme Florence Blatrix Contat. - Si l'on peut saluer la hausse des crédits de ce budget, en partie consacrée à la revalorisation indispensable des enseignants, celle-ci ne permet pas de rattraper le retard accumulé ces vingt dernières années. Il faudrait aller plus loin, avec un plan de revalorisation pluriannuel et de meilleures perspectives en milieu et fin de carrière.
En matière de rémunération des enseignants, la France se situe en bas du classement européen, loin derrière l'Allemagne. Le métier d'enseignant n'est plus attractif. Cette année encore, environ 3 000 postes n'ont pas été pourvus au concours. Vous avez également évoqué le nombre des démissions qui augmente depuis déjà plusieurs années.
Au-delà de la rémunération, il y a la question des conditions de travail et d'enseignement. De ce point de vue, on ne peut que regretter la suppression de 2 500 postes, qui peut certes se justifier par la baisse des effectifs. Entre 2018 et 2021, 7 500 postes avaient déjà été supprimés, alors que les effectifs augmentaient de 68 000 élèves. Le Gouvernement avait l'occasion de réduire les classes surchargées, qui nuisent aux apprentissages des élèves et aux conditions de travail des enseignants. Depuis 2017, 10 000 postes d'enseignant ont été supprimés.
Par ailleurs, ce projet de loi ne prévoit pas suffisamment de postes dans le secteur médico-social, alors que les ressources sont indispensables pour lutter contre le harcèlement scolaire, le décrochage et la détection de troubles liés à la santé mentale.
Nous partageons l'avis du rapporteur spécial concernant le FSDAP. Sa suppression aurait été une mauvaise nouvelle, et son report à 2025 n'est pas non plus une solution. Nous soutenons l'amendement visant à supprimer l'article.
M. Thomas Dossus. - Si la dépense publique a explosé, l'éducation nationale n'en a pas bénéficié. Le gel des salaires des enseignants, qui a trop duré, correspond à une baisse effective. Si l'on tient compte à la fois des décisions du passé, de l'inflation actuelle et de l'échec partiel du pacte enseignant, les hausses annoncées relèvent de l'enfumage.
La diminution du nombre de postes est une mauvaise idée. Le Gouvernement aurait pu saisir l'opportunité d'augmenter le taux d'encadrement. Par ailleurs, le manque d'investissement dans la santé scolaire constitue un maillon faible dans la lutte contre le harcèlement.
Monsieur le rapporteur spécial, vous proposez la suppression de l'article 53. Les Pial sont très décriés et il s'agit de trouver un nouveau mode d'organisation. Mais certaines dispositions de l'article 53 s'avèrent problématiques ; je partage donc la volonté de suppression, afin de pouvoir discuter du sujet dans un projet de loi dédié. De même, je soutiens la suppression de l'article 54.
M. Michel Canévet. - Concernant l'article 53, je note qu'il est présenté par le Gouvernement comme une expérimentation. Si l'on souhaite rendre le dispositif opérationnel dès la prochaine rentrée scolaire, il convient de prendre rapidement les dispositions. Des difficultés d'intégration demeurent pour les personnes en situation de handicap. Avant qu'un projet de loi sur le sujet ne soit programmé, l'année scolaire risque d'être passée.
Après l'apocalyptique tableau dressé des finances publiques, je m'étonne que le rapporteur spécial déplore la suppression de 2 500 postes. Cette réduction des effectifs tient à la baisse considérable de la démographie dans notre pays, puisque nous sommes passés de 800 000 à 700 000 naissances par an. Il s'agit d'être cohérent, et cela me paraît surréaliste de dénoncer à la fois l'augmentation des dépenses publiques et la diminution des postes d'enseignant.
M. Dominique de Legge. - Chaque année, nous assistions à des fermetures de classe. Nous savons également que la démographie ne cesse de baisser et que nos enseignants sont mal payés. Il y a un vrai sujet autour de la gestion des ressources humaines, d'autant que l'éducation nationale est le premier employeur de France.
Avez-vous une idée du pourcentage des personnels directement affectés à la tâche auprès des élèves ? Avez-vous également une idée du nombre de personnels détachés de l'éducation nationale vers d'autres opérateurs et du nombre total de personnels administrant l'éducation nationale ?
M. Arnaud Bazin. - Je soutiens la suppression de l'article 53. En effet, certains droits risquent de disparaître, et cela inquiète beaucoup les parents d'enfants handicapés.
Nous devrions disposer d'une analyse montrant le ratio entre le nombre d'enseignants auprès des élèves et le nombre d'élèves au cours des dernières années et en se projetant dans l'avenir. Peut-être faut-il neutraliser l'effet des dédoublements de classes, pour lesquels l'accord est général, afin de ne pas fausser l'analyse. Quant aux personnels non enseignants, il s'agirait de savoir le contenu exact de leurs tâches.
Mme Christine Lavarde. - Dans son introduction, le rapporteur spécial a précisé que les crédits de sa mission étaient les plus importants. Si l'on considère la part des dépenses de l'éducation nationale dans celle des dépenses non couvertes par les lois de programmation, on doit avoisiner les 50 %. Or, si l'on souhaite réaliser des économies pour réduire les dépenses publiques, il va bien falloir s'attaquer à ces gros budgets. Dans ce ministère de l'éducation nationale, la part des personnels s'occupant d'administrer semble pléthorique. Que fait-on avec ces derniers ?
Dans le département des Hauts-de-Seine, on observe des fermetures de classes liées à une décroissance des effectifs dans les écoles publiques, alors que les écoles privées, dans le même temps, présentent des listes d'attente. L'école publique est-elle encore en mesure d'assumer sa mission ? Ne devrait-on pas relâcher l'étau et revoir la loi de 1984 ?
M. Stéphane Sautarel. - Je remercie le rapporteur spécial pour son éclairage concernant l'éducation en milieu rural. J'apporte mon soutien à la proposition de suppression de l'article 54 qui, encore une fois, met en cause la continuité des décisions que subissent les collectivités territoriales.
Si je m'en tiens aux chiffres de mon département, en appliquant tous les ratios, 56 % de la totalité des effectifs se trouveraient devant les élèves : cela est inadmissible. Je ne peux pas voter un budget en augmentation de 6,5 % qui, dans le même temps, prévoit la fermeture de 2 300 classes, d'autant plus que ces fermetures, encore une fois, vont concerner nos écoles rurales. La Première ministre s'était engagée sur un moratoire de trois ans sur la non fermeture d'écoles sans accord du maire, afin d'examiner les situations démographiques. Dans nos territoires, la suppression d'un poste équivaut à la fermeture d'une classe. Il s'agit de prendre en compte la question de l'éloignement et l'intérêt des élèves. Quand seulement 56 % des effectifs se trouvent devant les élèves, on commence par supprimer des postes ailleurs.
M. Bruno Belin. - J'ai fait partie de ces parlementaires qui se sont offusqués de la suppression du FSDAP. Ces derniers jours, j'ai cru comprendre que ce fonds était finalement préservé. Pouvez-vous nous en dire davantage sur le sujet ?
La baisse de la démographie est une réalité, mais celle-ci ne se vit pas de la même manière quand on se trouve dans l'hyperruralité. En fermant des classes dans ces territoires, on condamne les enfants à passer deux heures par jour dans les bus. Je ne voterai pas un budget alors que, dans le même temps, on prévoit de fermer des classes. La Première ministre a évoqué un moratoire ; nous attendons de voir.
M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial. - Monsieur le rapporteur général, vous m'avez interrogé sur la floraison de nouvelles formations prévues dans l'enseignement professionnel. Il s'agit d'adapter l'enseignement professionnel aux réalités économiques actuelles. Parmi les nouvelles formations, certaines sont liées à la modélisation, au prototypage en 3D, d'autres aux soins à la personne, à l'encadrement sportif. Cela va créer une douzaine de nouveaux diplômes ; à l'inverse, d'anciennes formations devenues obsolètes vont disparaître. En réalité, plus de 1 000 élèves seront concernés, car il y a tous ceux qui n'iront plus dans les anciennes formations.
Pour répondre à tous les commissaires qui m'ont interrogé sur le sujet, la suradministration de l'éducation nationale est un mythe. Les personnels détachés sont peu nombreux. Et sur les 1,2 million de salariés de l'éducation nationale, on recense 57 000 agents liés au personnel administratif et, en comptant les contractuels, environ 900 000 professeurs devant les élèves. Ensuite, il faut compter les 150 000 AESH ou les assistants d'éducation (AED).
La substitution des Pial par les PAS pose problème car il n'y a jamais eu d'évaluation du fonctionnement des Pial. Sans doute faut-il mieux accorder les décisions prises par les MDPH avec les besoins exprimés par les enseignants. Par ailleurs, l'article 53 prévoyait une création progressive - et non expérimentale, comme l'indiquait M. Canévet - des PAS. À partir de 2026, ces derniers devaient couvrir l'ensemble du territoire. Une loi spécifique sur l'école inclusive sera nécessaire dans les prochains mois ; trop de problématiques sont aujourd'hui traitées de façon quantitative, alors qu'il conviendrait de rationaliser les interventions.
Même avec un budget en hausse de 6,5 %, notre éducation nationale se porte très mal. Dans deux domaines, on se trouve en bas du classement européen : celui des salaires des enseignants et celui de taux d'encadrement, notamment dans le primaire et le secondaire. Si l'on veut une éducation nationale efficace, il faut y mettre les moyens.
Pour répondre à Bruno Belin, la Première ministre a décidé d'annuler la baisse du FSDAP prévue pour 2023. Le fonds est actuellement doté de 41 millions d'euros. On parle maintenant de reporter la mesure de suppression à 2025. Mais ce fonds est utile, et je vous propose donc la suppression de l'article 54.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 53
L'amendement FINC.1 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 53.
Article 54
L'amendement FINC.2 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 54.
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de ne pas adopter les articles 53 et 54.
Elle a adopté les crédits de la mission tels que modifiés par l'amendement FINC.4 du rapporteur général Jean-François Husson visant à minorer les crédits de la mission de 700 millions d'euros afin de tirer les conséquences de la sous-consommation répétée au cours des dernières années des crédits dédiés à la formation initiale et continue des enseignants.