Projet de loi de finances pour 2024 : Écologie, développement et mobilité durables

III. LE PROGRAMME 380 : DES POLITIQUES NÉCESSAIRES, MAIS UNE PREMIÈRE ANNÉE D'EXÉCUTION DU FONDS VERT EN DEMI-TEINTE

Le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires » est un programme de la mission Écologie, développement et mobilité durables, depuis la loi de finances initiale pour 2023. La création du programme, qui est le plus souvent appelé « Fonds vert », a été annoncée le 27 août 2022, et il a été placé sous la responsabilité de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature.

Le programme a pour objectif de financer les projets des collectivités territoriales en lien avec la transition écologique, et il est composé des trois actions suivantes.

L'action 01 « Performance environnementale » a vocation à financer la rénovation des bâtiments publics des collectivités territoriales, le soutien au tri à la source et à la valorisation des déchets, et la rénovation des parcs de luminaires d'éclairage publique.

L'action 02 « Adaptation des territoires au changement climatique » vise surtout à financer des politiques de prévention des risques. Elle comprend la lutte contre l'érosion côtière, la prévention des incendies, le renforcement de la protection contre les vents cycloniques, la prévention des inondations et l'appui aux collectivités de montagne soumises à des risques émergents (crues, avalanches, chutes de blocs). Elle doit également financer des politiques de renaturation des villes.

Enfin, l'action 03 « Amélioration du cadre de vie » comprend des politiques de natures diverses. Elle doit permettre l'accompagnement du déploiement de zones à faibles émissions mobilité, de prendre des mesures de reconquête des friches, de favoriser la restructuration des locaux d'activité, et encourager le développer de l'industrie sur les territoires.

Pour 2024, le fonds vert est doté de 2,5 milliards d'euros en AE et 1,125 milliard d'euros en CP, ce qui représente une hausse de 25 % en AE et de 125 % en CP.

Évolution des crédits du programme 380 entre 2023 et 2024

(en millions d'euros)

Programme 380 - Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires	LFI 2023		PLF pour 2024		Évolution PLF 2024/ LFI 2023
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 01 - Performance environnementale	681,7	170,4	1210	489,5	+ 77,5 %	+ 187,3 %
Action 02 - Adaptation des territoires au changement climatique	611,7	152,9	425	199	- 30,5 %	+ 30,2 %
Action 03 - Amélioration du cadre de vie	706,7	176,7	865	436,4	+ 22,4 %	+ 147 %
Total	2000	500	2500	1125	+ 25 %	+ 125 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

L'arrivée d'AE nouvelles est notable, dans la mesure où le fonds devait originellement se limiter aux 2 milliards d'euros inscrits sur le programme l'année dernière, qui devaient être engagés sur quatre ans. Le programme 380 ne devait donc plus comporter d'AE, ou sinon de manière résiduelle, les années suivantes.

Cette « pérennisation du fonds vert », au moins sur les prochaines années, était en réalité inévitable. Les sommes initialement dévolues à certaines politiques étaient très inférieures aux besoins des collectivités territoriales. 500 millions d'euros sur quatre ans étaient très loin d'être suffisants pour accompagner les collectivités territoriales dans la rénovation de leurs bâtiments publics.

Il est d'ailleurs très regrettable que l'année dernière, dans sa communication autour du fonds vert, le Gouvernement ait entretenu la confusion en évoquant 2 milliards d'euros disponibles « pour 2023 », alors qu'il s'agissait d'autorisations d'engagement et non pas de crédits de paiement. En tout état de cause, les nouveaux chiffrages du fonds vert sont plus crédibles que ceux de l'année dernière.

A. UN PROGRAMME QUI MANQUE DE LISIBILITÉ BUDGÉTAIRE

1. La présence de certaines mesures dans le fonds vert interroge toujours

La maquette du fonds vert a fait l'objet de plusieurs modifications. Le financement de la Stratégie nationale biodiversité, d'un montant de 150 millions d'euros, a été transféré du programme 380 au programme où elle aurait dû être inscrite depuis le départ, c'est-à-dire le programme 113, « Paysages, eau et biodiversité ».

Deux nouvelles mesures ont été inscrites sur l'action 03 du programme 380 :

- la sous-action « Soutien aux autorités organisatrices de la mobilité en milieu rural » est dotée de 30 millions d'euros en AE, et elle vise à « accompagner, à la fois en ingénierie et en investissement, les autorités organisatrices des mobilités rurales et leurs partenaires, dont les associations, dans le déploiement d'une offre de mobilité durable, innovante et solidaire ». Cette mesure est proche de la recommandation n° 5 du rapport des sénateurs Hervé Maurey et Stéphane Sautarel sur le financement des autorités organisatrices de mobilité fait au nom de la commission^12(*) ;

- la sous-action « Territoires d'industrie » est dotée de 100 millions d'euros en AE, et elle consiste dans un soutien développement des compétences industrielles, à la revitalisation des friches industrielles, à la formation et la mobilité des salariés, et à l'attractivité des territoires et des métiers industriels.

L'inscription de cette dernière politique dans le fonds vert plutôt que, par exemple, dans la mission Économie, interroge. Les informations transmises au sujet de cette politique sont d'ailleurs contradictoires. Dans certains cas, l'administration affirme que les projets retenus seront des projets « verts », c'est-à-dire qui devront favoriser la transition écologique. Dans d'autres cas, il a été déclaré au rapporteur spécial que l'objet de la politique allait au-delà de la transition écologique, et concerne l'industrialisation des territoires en général.

Le projet annuel de performances tend plutôt vers la seconde option. Il mentionne de manière très générale les « objectifs globaux de transition écologique et de soutien à l'industrialisation des territoires », et indique que « le programme « Territoires d'industries » vise à soutenir des territoires dans leur projet d'industrialisation ou de mutation industrielle » en ne listant ensuite que des objectifs sans lien direct avec la transition écologique, à l'exception de la revitalisation des fiches industrielles.

Cette nouvelle politique apparaît donc comme une nouvelle manière de gonfler artificiellement les financements du fonds vert, comme cela a pu déjà se produire.

Les politiques d'adaptation au changement climatique pourraient par exemple être intégrées au programme 181. Ces politiques, en effet, ont un caractère systémique, et les financements de l'action 02 du fonds vert s'intègrent dans les politiques déjà menées sur le programme « prévention des risques ». Par exemple, en prévention des inondations, 72 % des dossiers acceptées concernent le renforcement des aides apportées par les PAPI.

La politique de valorisation des déchets est également en ligne droite des politiques déjà menées par l'ADEME dans le cadre du fonds « Économie circulaire », et dont les financements sont inscrits sur le programme 181.

La lisibilité budgétaire ne doit pas être négligée. Elle est indispensable pour que les parlementaires puissent évaluer la destination et la progression des crédits chaque année lors de l'examen du projet de loi de finances. Celle-ci avait déjà souffert avec la mission « Plan de relance », sur laquelle ont été inscrites des mesures qui avaient en réalité vocation à être pérennisées. Le programme 380, qui reprend d'ailleurs un grand nombre de politiques du programme 362 de la mission « Plan de relance », a malheureusement hérité de ce défaut.

Recoupement des politiques menées au sein
du programme 380 et du programme 362

Programme 380	Programme 362
Rénovation thermique des bâtiments publics	Sous-action consacrée à la rénovation des bâtiments publics des collectivités au sein de l'action 01 « Rénovation énergétique » ainsi que l'action 09 « Dotation régionale d'investissement »
Reconquête des friches	« fonds friche » dans la sous-action « Densification et renouvellement urbain » au sein de l'action 02
Appui à la Stratégie nationale biodiversité 2030	Politiques en faveur de la biodiversité dans la sous-action « Biodiversité, prévention des risques et résilience » au sein de l'action 02
Restructuration des locaux d'activité	Fonds de restructuration des locaux d'activité au sein de l'action 02
Recul du trait de côte et renforcement de la protection des bâtiments des collectivités d'outre-mer contre les vents cycloniques	Lutte contre l'érosion du littoral, gestion du trait de côte, et renforcement des bâtiments publics au risque cyclonique au sein de l'action 02
Soutien au tri à la source et valorisation des biodéchets	Sous-action consacrée au développement du tri et à la valorisation des déchets au sein de l'action 04 « Économie circulaire et circuits courts »

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

2. Une absence de répartition prévisionnelle des crédits dans le projet annuel de performances

Tout comme l'année précédente, la répartition prévisionnelle des crédits entre les différentes mesures du Fonds vert n'est pas détaillée dans les documents budgétaires. La justification donnée est à nouveau que le fonds vert est censé s'adapter aux besoins des territoires, et que préciser la répartition des financements aurait pour conséquence de limiter le choix des collectivités territoriales dans les politiques menées.

Cet argument n'est pas recevable. Premièrement, le volume des financements accordés à certaines politiques, comme « territoires d'industrie » ou l'aide aux autorités organisatrices de la mobilité en milieu rural, est précisé dans les documents budgétaires. Il est difficile de comprendre dès lors pourquoi ce n'est pas le cas de l'ensemble des politiques présentées.

Surtout, ce qui est demandé n'est pas une répartition fixe, « en dur », mais une répartition indicative. Que les montants finalement accordés à chaque mesure du fonds vert ne correspondent pas aux prévisions inscrites dans le projet annuel de performances n'est pas un problème en tant que tel, si tant est que les écarts sont bien justifiés par les besoins locaux. Toutefois, pour s'en assurer, il est nécessaire de disposer en amont des prévisions.

Il s'agit d'une simple mesure de bonne gestion budgétaire, et d'un préalable indispensable pour que le Parlement puisse se prononcer en toute connaissance de cause sur les crédits du programme 380. Le fonds vert n'est pas la première politique qui est susceptible de connaître des évolutions importantes lors de l'exécution, mais cela n'a jamais empêché de réaliser des prévisions indicatives.

La preuve que ces prévisions sont réalisables est qu'une clé de répartition avait finalement été présentée l'année dernière, et que d'après l'administration, il est prévu qu'une clé de répartition indicative soit transmise aux préfets pour l'année 2024. D'après les informations transmises au rapporteur spécial, cette ventilation n'est pas encore élaborée à l'heure actuelle.

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* ¹² Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur le mode de financements des autorités organisatrices de mobilité, rapporteurs Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, 4 juillet 2023.