Projet de loi de finances pour 2024 : Écologie, développement et mobilité durables

II. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU PROGRAMME 181 EST SURTOUT PORTÉE PAR L'ADEME

Évolution des crédits du programme 181 « Prévention des risques »
entre 2023 et 2024

(en millions d'euros)

Programme 181 - Prévention des risques	LFI 2023		PLF pour 2024		Évolution PLF 2024/ LFI 2023
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 01 - Prévention des risques technologiques et des pollutions	60,8	62,7	60,4	62,3	- 0,7 %	- 0,6 %
Action 09 - Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection	66,9	71,6	70,3	75	+ 5,1 %	+ 4,7 %
Action 10 - Prévention des risques naturels et hydrauliques	37,5	37,5	37,8	37,8	+ 0,8 %	+ 0,8 %
Action 11 - Gestion de l'après-mine et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites	41,3	41,3	42,1	42,1	+ 1,9 %	+ 1,9 %
Action 12 - Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)	700	700	879	879	+ 25,6 %	+ 25,6 %
Action 13 - Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS)	30,1	30,1	32,1	32,1	+ 6,7 %	+ 6,7 %
Action 14 - Fonds de prévention des risques naturels majeurs	205	200	205	200	0 %	0 %
Total	1141,5	1143,2	1326,6	1328,2	+ 16,2 %	+ 16,2 %

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

A. RISQUES NATURELS ET TECHNOLOGIQUES : DES MOYENS BUDGÉTAIRES STABILISÉS, MAIS DES DOUTES SUR LA PÉRÉNNITÉ DU RÉGIME CATNAT

1. Une stabilité des crédits alloués à la prévention des risques technologiques

En 2024, l'action 01 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » voit ses crédits quasiment stabilisés par rapport à 2023. Les crédits évoluent peu depuis 2021.

La finalité de cette action consiste à assurer la prévention des risques technologiques et des pollutions, à maîtriser les effets des processus industriels, des produits et des déchets sur l'environnement et la santé, et à mettre en oeuvre la feuille de route économie circulaire.

Cette politique de prévention s'opère par le biais des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Créés par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, à la suite de la catastrophe AZF, ils prévoient des mesures visant à réduire les risques associés à la présence de sites industriels à hauts risques (classés Seveso seuil haut) pour les riverains.

Ces plans permettent d'agir sur l'urbanisation autour des installations présentant les plus grands risques (installations Seveso seuil haut) et de corriger des situations d'exposition au risque des populations, au besoin, par des mesures foncières d'expropriation ou de délaissement ou par des travaux sur les biens d'habitation. Des mesures supplémentaires de réduction du risque à la source sur les sites industriels, allant au-delà des exigences réglementaires, peuvent également être prescrites lorsque leur mise en oeuvre est moins coûteuse que les mesures foncières qu'elles permettent d'éviter.

Enfin, des mesures alternatives aux mesures foncières peuvent être prescrites par arrêté préfectoral après l'approbation du PPRT. Ces mesures concernent uniquement les biens autres que les logements, dès lors qu'elles apportent une amélioration substantielle de la protection des populations et que leur coût est inférieur aux mesures foncières qu'elles permettent d'éviter. Ces mesures peuvent notamment porter sur les activités économiques.

Au 1^er août 2023, 378 PPRT ont été approuvés sur les 379 PPRT prescrits. En effet, un seul PPRT poursuit sa phase d'approbation, et d'après les informations transmises au rapporteur spécial, il est prévu qu'il soit approuvé au second semestre 2023. Ainsi, vingt-deux ans après la catastrophe de l'usine AZF et l'adoption de la loi « risques » de 2003, la mise en oeuvre opérationnelle de ces plans se poursuit.

Bilan des PPRT

Un bilan de l'avancement de la mise en oeuvre des 399 PPRT approuvés entre 2007 et 2023 peut être effectué :

- sur les 100 logements et 79 activités faisant l'objet d'une expropriation (pour un montant de financement de l'État estimé à 125 millions d'euros), 81 logements (81 %) et 39 activités (49 %) ont été expropriés. 145 logements (soit 55 % des 262 concernés) et 57 activités (soit 34 % des 169 activités) ont été délaissés ;

- 13 mesures alternatives ont été prescrites ou sont à l'étude, pour un montant de financement de l'État estimé à ce stade à 4,8 millions d'euros ;

- 24 mesures supplémentaires ont été réalisées ou sont à l'étude, pour un montant de financement de l'État estimé à 138 millions d'euros ;

- 189 PPRT prescrivent des travaux de protection face aux risques technologiques à près de 15 700 logements. Au 1^er août 2023, environ 6 555 logements (42 %) ont fait l'objet d'un diagnostic de travaux ; les travaux ont été réalisés pour 3 913 d'entre eux (25 % des logements soumis à travaux, représentant 60 % des logements diagnostiqués).

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Ainsi, entre 2009 et 2022, 273 millions d'euros d'AE ont été engagés par l'État et 172 millions d'euros de CP ont été consommés pour la mise en oeuvre des mesures prescrites par les PPRT (mesures foncières, supplémentaires et alternatives) et l'accompagnement des riverains dans la réalisation de travaux sur l'habitat de protection face aux risques technologiques.

2. La prévention des risques naturels et hydrauliques : la mise en oeuvre des plans de prévention des risques naturels se poursuit

Les AE et les CP inscrits sur l'action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques », 37,5 millions d'euros, sont également quasiment stables entre 2023 et 2024.

La prévention des risques naturels et hydrauliques, visant à assurer la protection des personnes et des biens face aux catastrophes naturelles telles les inondations, les mouvements de terrains, les séismes, ou les submersions marines, est mise en oeuvre par les plans de prévention des risques naturels (PPRN), les programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI), outils de contractualisation entre l'État et les collectivités permettant de promouvoir une gestion des risques d'inondation, ou encore le plan séisme Antilles. Cette politique de prévention revêt un caractère crucial dans un contexte de dérèglement climatique.

Le PPRN, annexé au plan local d'urbanisme ou à la carte communale, a pour objet de maîtriser l'urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens, à travers des mesures d'interdiction ou d'adaptation des constructions nouvelles ou existantes. Il peut concerner un aléa particulier, comme par exemple, le risque inondation, ou plusieurs selon les caractéristiques du territoire.

Concrètement, un plan de prévention des risques délimite les zones concernées par le risque sur le territoire, sur la base d'un aléa de référence, par exemple pour les crues des rivières, la crue centennale, ou si elle est plus élevée, la plus haute crue connue, et définit une réglementation pour chaque zone.

L'objectif visé lors de la mise en place des PPRN conduisait à ce que 12 500 communes soient couvertes par un PPRN approuvé, couvrant les territoires à forts enjeux. Cet objectif a été dépassé depuis 2022^5(*). À la date du 1^er août 2023, 12 558 communes sont couvertes par un PPRN opposable, et 2 005 communes relèvent d'un PPRN prescrit^6(*).

Évolution du nombre de communes couvertes
par un PPRN ou assimilés jusqu'au 31 décembre 2022

Note : la nette croissance des PPRN approuvés en 2021 résulte de la mise à jour retardée d'une application interne à la DGPR.

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

D'après les informations communiquées au rapporteur spécial, 76 % des communes couvertes par un PPRN approuvé le sont pour l'aléa inondation (65 %) ou pour l'aléa mouvement de terrain ou retrait-gonflement des argiles (11 %).

3. Le Fonds « Barnier » devra être sollicité à la suite des tempêtes Ciarán et Domingos

Dans le PLF pour 2024, les crédits de l'action 14 sont de 205 millions d'euros en AE et de 200 millions d'euros en CP, ce qui est identique aux crédits ouverts dans la LFI pour 2023.

La loi de finances pour 2021 a intégré le budget du Fonds de prévention des risques naturels majeurs au programme 181 « Prévention des risques ». Jusqu'à cette intégration, le FPRNM était financé par un prélèvement obligatoire de 12 % sur la prime payée par les assurés au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles représentant elle-même une « sur-prime » de 12 % ou 6 % selon qu'il s'agit d'un contrat habitation ou automobile.

Or, si le montant annuel prélevé via les compagnies d'assurance est de l'ordre de 210 millions d'euros par an, seuls 137 millions d'euros étaient reversés au fonds, soit 65 % des recettes (131,5 millions d'euros après prélèvement pour frais de gestion), l'écart étant reversé au budget général. Le financement de la prévention des risques naturels par les assurés était donc dévoyé au profit du budget de l'État.

Avec la budgétisation du fonds, le prélèvement affecté directement au FPRNM a été supprimé et remplacé par un prélèvement annuel d'un taux identique au profit du budget général de l'État. Les ressources du fonds, désormais intégré sous forme d'une action spécifique au programme 181 « Prévention des risques », sont passées à cette occasion de 131,5 millions d'euros à 205 millions d'euros en 2021.

Le plafonnement des recettes, réalisé par l'article 44 de la loi de finances pour 2018, ne posait jusqu'alors pas de souci majeur, car la situation budgétaire du fonds était favorable. Au regard des montants de dépenses, qui évoluent à la hausse d'année en année, la question de la soutenabilité du fonds s'est légitimement posée et sa budgétisation est apparue comme bienvenue. Celle-ci permet aussi au Parlement de se prononcer sur les moyens budgétaires qui lui sont alloués.

Les interventions du fonds « Barnier »

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) permet différents types d'interventions.

Les mesures d'acquisition de biens d'habitation ou de petites entreprises, à l'amiable ou par expropriation, permettent des délocalisations des populations gravement menacées ou dont le bien a été sinistré, sans prise en compte du risque dans le montant de l'acquisition.

Les mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques peuvent bénéficier à des collectivités locales en particulier pour leurs études, travaux et équipements sur les territoires dotés de plans de prévention des risques naturels (PPRN). Cette mesure est la plus utilisée du FPRNM et représente plus de 50 % du montant des délégations effectuées ces dernières années. Elle permet notamment le financement des programmes d'action de prévention des inondations (PAPI), des opérations contractualisées dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) et d'une partie du plan séisme Antilles (PSA).

Le FPRNM vient également en soutien, sous conditions, à des mesures de réduction de la vulnérabilité au bâti pour les particuliers (habitations) et les petites entreprises.

Les mesures au bénéfice de l'État concernent les études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines et les dépenses liées à l'élaboration des PPRN, à l'information préventive et la mise en oeuvre de la directive inondation. In fine, l'acquisition de ces connaissances est indispensable en termes de prévention et partagée avec l'ensemble des parties prenantes.

Un taux maximal de subvention ou d'indemnité est fixé pour la plupart des mesures. Certaines mesures sont plafonnées dans leur montant global et dans la durée.

Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Ainsi, les crédits alloués au fonds en 2021 s'élevaient à 205 millions d'euros, en AE et en CP. Toutefois, 50 millions d'euros d'AE supplémentaires ont été budgétés pour faire face aux suites de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes d'octobre 2020. Par ailleurs, il a été décidé de créer une dotation supplémentaire en AE afin de couvrir les opérations ayant déjà fait l'objet d'une délégation de crédits aux services déconcentrés par arrêté interministériel, mais n'ayant pas encore été concrétisée par un acte valant engagement de l'État. Ainsi, une dotation de 160 millions d'euros d'AE complémentaires a été votée en loi de finances pour 2021. Au total, les AE prévues en loi de finances initiale pour 2021 pour le fonds « Barnier » s'élevaient à 415 millions d'euros.

La LFI pour 2022 a attribué 235 millions d'euros à l'action 14 du programme 181 en AE et en CP. 30 millions d'euros sont consacrés aux suites de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes. En 2023, le financement du fonds Barnier est revenu à 200 millions d'euros.

Répartition de l'intervention^7(*) du FPRNM par type de risque de 2019 à 2022

(en euros)

	2019	2020	2021	2022
Mouvement de terrain	23 224 055	23 154 638	42 589 189	12 672 863
Inondation	115 545 310	199 018 714	221 340 561	124 806 583
Autres dont multirisques	3 488 787	5 813 017	9 878 070	16 246 948
Submersion marine	14 531 322	7 318 856	25 778 988	25 593 240
Incendie de forêt	340 000	500 000	410 869	1 795 890
Avalanche	357 734	571 853	466 539	769 709
Cavité souterraine	5 035 715	3 743 314	4 878 413	7 238 590
Séisme	40 002 825	24 186 768	33 401 153	39 243 299
Volcanisme	-	-	-	544 075
TOTAL	202 525 748	264 307 160	338 743 781	229 914 197

Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le financement du fonds Barnier dans le projet de loi de finances pour 2024, identique à ce qu'il était en 2023, apparaît insuffisant au regard des dégâts provoqués par les deux tempêtes Ciarán et Domingos qui ont frappé la façade atlantique. Les dégâts sont estimés à ce stade à 1,3 milliard d'euros, ce qui est déjà supérieur au coût des dommages de la tempête Alex (environ 1 milliard d'euros).

Dans le cadre de l'application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, le Gouvernement a retenu dans le texte de l'Assemblée nationale un amendement augmentant les financements du fonds Barnier de 20 millions d'euros. Cette somme ne sera pas suffisante pour répondre aux besoins. Le rapporteur spécial propose donc, par un amendement de crédit, de rehausser le montant du fonds de 30 millions d'euros en AE et en CP, en transférant des crédits de l'action 02 du programme 174.

4. Le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles : un équilibre précaire

Le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, dit « régime CatNat », ne dispose pas de crédits inscrits sur la mission « Écologie, mobilité et développement durable », en tant qu'il est financé par des cotisations, mais il la concerne au premier plan, en raison tout d'abord de ses interactions avec le fonds Barnier et les autres dispositifs de prévention des risques, mais aussi car toute défaillance du régime se traduit par l'activation d'une garantie de l'État.

Le régime CatNat est en effet fondé sur un double système de garantie : les sociétés d'assurance proposent et gèrent les contrats d'assurance contre les dommages aux biens, et elles se réassurent auprès de la caisse centrale de réassurance (CCR), qui elle-même bénéficie d'une garantie intégrale de l'État. En contrepartie de cette garantie, la CCR verse à l'État environ 100 millions d'euros par an.

Le financement du régime est assuré par une surprime « catastrophe naturelle », prélevée sur l'ensemble des contrats précités, et qui est de 12 % concernant les contrats d'habitation. La surprime est uniforme sur l'ensemble du territoire, quel que soit le degré d'exposition aux risques. Cette uniformité est fondée sur le principe de solidarité nationale face aux catastrophes naturelles, telle qu'elle est affirmée à l'alinéa 12 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».

Jusqu'à présent, la garantie de l'État n'a été activée qu'une fois, en 2000, en raison de la tempête de 1999, mais l'augmentation de la fréquence et de la dangerosité de certaines catastrophes naturelles peut conduire à menacer son équilibre.

Le 15 février 2023, le rapporteur spécial a publié un rapport sur la menace que fait peser le risque « Retrait-gonflement des argiles » (RGA) sur l'équilibre du régime CatNat^8(*). Le risque RGA est en effet caractérisé à la fois par son amplitude et par sa progression. En 2018, on estime que 48 % du territoire national connaît une exposition moyenne ou forte au RGA, en particulier le sud-ouest, où certains départements comprennent 80 % de leurs communes exposés au risque.

Ensuite, sur le temps long, le changement climatique menace sérieusement l'équilibre financier du régime. Une étude de France Assureurs, publiée en octobre 2021, chiffre à 43 milliards d'euros le coût cumulé de la sinistralité sécheresse entre 2020 et 2050, ce qui représente un triplement du coût par rapport aux trois décennies précédentes (13,8 milliards d'euros entre 1989 et 2019). Mais la progression de l'exposition au RGA est observable sur la période récente. La charge annuelle liée au risque RGA a atteint plus de 1 milliard d'euros en moyenne entre 2017 et 2020, contre 445 millions d'euros depuis 1982.

Le rapporteur spécial a ainsi formulé six recommandations dans son rapport pour mieux répondre aux menaces que font peser le risque RGA sur le régime CatNat.

Les recommandations du rapporteur spécial à l'égard du Gouvernement
dans son rapport sur le retrait-gonflement des argiles

1. Maintenir l'éligibilité au dispositif d'indemnisation des particuliers qui décident d'abandonner leur habitation sinistrée.

2. Conduire une expertise et mettre en oeuvre des contrôles renforcés et systématiques sur les dossiers d'indemnisation dont le montant dépasse le coût moyen de construction d'une maison individuelle.

3. Poursuivre et renforcer les expérimentations de mesures de prévention du risque RGA portant sur l'environnement du bâti.

4. Mobiliser le fonds Barnier pour financer des expérimentations sur les techniques de prévention portant sur l'environnement du bâti les plus abouties, en vue de leur éventuelle généralisation.

5. Mobiliser les financements du 4ème programme d'investissements d'avenir pour développer de nouvelles techniques de prévention du RGA.

6. Financer en priorité des expérimentations de techniques de prévention du risque RGA dans les communes qui ont fait une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour cause de sécheresse mais qui ne l'ont pas obtenu.

Source : Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur le financement du risque de retrait gonflement des argiles et de ses conséquences sur le bâti, rapporteur Christine Lavarde, 15 février 2023

Les risques qui pèsent sur le régime CatNat ne se limitent toutefois pas au risque retrait-gonflement des argiles. Les tempêtes récentes Ciarán et Domingos ont justement montré les fragilités du régime.

La fédération France Assureurs estime que les tempêtes ont occasionné 517 000 sinistres. Son coût total (1,3 milliard d'euros) fait de Ciarán et Domingos le cinquième épisode de tempête le plus coûteux en France métropolitaine, derrière la tempête Xynthia, dont les coûts sont chiffrés à 2 milliards d'euros.

Or, à l'exception de l'outre-mer, le régime CatNat ne prend pas en charge les vents violents. Pour les tempêtes, il ne peut donc être activé que pour les inondations. Par conséquent, l'état de catastrophe naturel n'a pas été déclaré dans un certain nombre de communes en Bretagne et dans la Manche, malgré les dégâts qu'elles ont subis. La question a été ainsi soulevée de l'opportunité d'intégrer le risque de cyclone dans le régime CatNat.

En tout état de cause, le Gouvernement a annoncé la mise en place d'un fonds de 50 millions d'euros pour les communes qui n'auraient pas obtenues la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Les modalités de financement de ce fonds n'ont pas encore été précisées. En parallèle, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a annoncé que le Gouvernement « est en train de travailler sur la totalité des événements climatiques pour revoir la grille des catastrophes naturelles, la manière dont on les prend en charge. Nos règles ne sont pas adaptées au dérèglement climatique ».

La difficulté est que le régime CatNat est en déficit depuis 2015, alors qu'il n'inclut pas les tempêtes, et d'autres types de risques naturels comme la grêle. Tout élargissement du régime devrait donc passer par une réforme de son financement. La Caisse centrale de réassurance s'est ainsi prononcée récemment pour une hausse de la surprime de 20 euros de plus par an, ce qui la ferait passer de 25 euros à 45 euros. Une mission sur l'assurabilité des risques climatiques, menée Thierry Langreney, Gonéri Le Cozannet et Myriam Mérad doit rendre prochainement des conclusions à ce sujet.

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* ⁵ À la fin août 2022, 15 077 communes étaient couvertes par un PPRN opposable, et 2 173 communes relevaient d'un PPRN prescrit.

* ⁶ La diminution du nombre de communes sur le territoire desquelles un PPRN est prescrit depuis le milieu des années 2000 résulte de l'approbation d'un nombre croissant de PPRN.

* ⁷ Les montants correspondent aux délégations des crédits extra-budgétaires du FPRNM.

* ⁸ Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur le financement du risque de retrait gonflement des argiles et de ses conséquences sur le bâti, rapporteur Christine Lavarde, 15 février 2023.