B. EN 2023, DES EFFECTIFS DES OPÉRATEURS DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ RENFORCÉS
1. Les agences de l'eau : davantage d'emplois pour mener le plan eau
La loi de finances pour 2020 a transféré aux agences de l'eau le recouvrement des redevances cynégétiques, jusqu'alors perçues auprès des titulaires du permis de chasser par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Il s'agissait de diversifier les redevances des agences de l'eau et d'élargir ces ressources à des contributions dans le champ des atteintes à la biodiversité, dans la perspective de conforter le rôle des agences comme opérateurs principaux du financement des politiques de l'eau et de la biodiversité.
Pour tenir compte de ces nouvelles ressources, le plafond global des redevances perçues par les agences de l'eau a été augmenté en conséquence de 51,62 millions d'euros (qui correspondent au montant des redevances cynégétiques et du droit de timbre au titre de l'année 2019), passant ainsi de 2,105 à 2,157 milliards d'euros.
La loi de finances pour 2021 a intégré dans le plafond de redevances affectées aux agences de l'eau la part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'OFB, au titre du financement du volet national du programme « Ecophyto » (montant plafonné à 41 millions d'euros par an par le V de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement). Le plafond de redevances affectées a ainsi atteint 2,197 milliards d'euros.
Les 11e programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau 2019-2024, adoptés à l'automne 2018, ont fait l'objet d'une révision de leurs dépenses par un arrêté du 24 juin 2022. Le plafond pluriannuel des autorisations d'engagement des agences de l'eau sur les cinq ans est désormais fixé à 12,595 milliards d'euros, hors contributions aux autres opérateurs de l'eau et de la biodiversité, et hors plan de relance. Cette révision intègre 100 millions d'euros dont ont bénéficié les agences de l'eau dans le cadre du plan de résilience.
Montant pluriannuel des dépenses du
11e programme d'intervention des agences de l'eau
(en millions d'euros)
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Domaine 0 : Dépenses propres des agences de l'eau |
1 086 |
|
Domaine 1 : Actions de connaissance, de planification et de gouvernance |
966 |
|
Domaine 2 : Mesures générales de gestion de l'eau |
4 265 |
|
Domaine 3 : Mesures générales de gestion de l'eau et de la biodiversité |
5 364 |
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Primes versées pour la réalisation d'actions ou de travaux d'intérêts communs au bassin ou au groupement de bassins4(*) |
914 |
|
Total |
12 595 |
Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Le plafond d'emplois des agences de l'eau est fixé pour 2023 à 1 563 ETPT, en augmentation de 66 ETPT par rapport à 2022. Ce relèvement du plafond doit permettre aux agences de l'eau de mettre en oeuvre le « plan eau ».
Ce plan, annoncé le 30 mars 2023 par le Président de la République, a vocation à améliorer l'efficience de la gestion de l'eau. Il prévoit notamment un relèvement du budget des agences de l'eau de 475 millions d'euros d'ici à 2025. L'article 16 du présent projet de loi de finances prévoit une réforme des redevances des agences de l'eau, qui doit rendre effective la mise en oeuvre de ce plan.
La réforme prévoit en effet le remplacement de la redevance pour la modernisation des réseaux de collecte par deux redevances incitatives, la redevance pour la performance des réseaux d'eau potable et la redevance pour la performance en matière d'assainissement. L'instauration de ces deux redevances s'accompagne de la « prime pour la performance épuratoire », d'un montant d'environ 150 millions d'euros par an, qui était versée par les agences de l'eau aux collectivités territoriales modulé de leurs efforts dans l'entretien du réseau d'assainissement.
L'article 16 vise par ailleurs à augmenter les tarifs des redevances pour prélèvement de l'eau potable et pour pollutions diffuses afin de générer 168 millions euros de recettes supplémentaires pour les agences de l'eau. La majeure partie de ces recettes (100 millions d'euros) pèsera sur les énergéticiens, et en particulier EDF au titre des prélèvements en eau des centrales nucléaires.
2. L'Office français de la biodiversité : une hausse des moyens pour mener la Stratégie nationale biodiversité
L'année 2023 a constitué la quatrième année d'existence de l'Office français de la biodiversité (OFB), qui fusionne l'Agence française de la biodiversité (AFB) et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Les missions confiées au nouvel établissement ont pour objectif général la surveillance, la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité terrestre, aquatique et marine, ainsi que la gestion équilibrée et durable de l'eau.
En 2023, l'établissement prévoit un
financement global de 580,7 millions d'euros, réparti comme
illustré dans le graphique
ci-dessous. En 2022, le
financement global s'élevait à 502,9 millions d'euros.
Recettes de l'OFB en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Les contributions des agences de l'eau restent le principal moyen de financement de l'OFB (382,9 millions d'euros), ces contributions intégrant la somme des anciennes contributions à l'AFB et à l'ONCFS, augmentées de 10 millions d'euros par rapport à l'année précédente.
La création de l'OFB à compter du 1er janvier 2020 s'est accompagnée de la mise en place d'une subvention du programme 113 qui en 2022 était de 53 millions d'euros, et elle est prévue pour être de 102,7 millions d'euros en 2024.
Évolution de la subvention du programme 113 à l'OFB depuis sa création
(en millions d'euros)
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
Évolution 2023/2024 |
|
|
AE |
41,4 |
51,2 |
53,2 |
78,8 |
102,7 |
+ 30,3 % |
|
CP |
41,5 |
51,3 |
53,2 |
79,0 |
102,7 |
+ 30 % |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Les 23,9 millions d'euros de subventions supplémentaires par rapport à 2023 sont justifiés de la manière suivante :
- 13 millions d'euros visent à réduire le déficit de l'opérateur, comme les années précédentes. Toutefois, avec cette compensation, le budget de l'OFB pour 2024 devrait être pour la première fois votée à l'équilibre depuis la création de l'établissement ;
- 7 millions d'euros visent à prendre en compte le « rendez-vous salarial » de 2023, qui a fait suite à la décision du Gouvernement de relever le point d'indice de 1,5 % au 1er juillet 2023. Sur cette somme, 2 millions d'euros sont consacrés aux parcs nationaux ;
- 4,2 millions d'euros doivent financer les ETPT supplémentaires ;
- 305 000 euros sont transférés du budget de l'OFB vers le programme 113 pour le financement de la directive-cadre sur l'eau à Mayotte.
Le contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'OFB
Le contrat d'objectif et de performance de l'office français de la biodiversité s'articule autour de quatre orientations stratégiques, adoptées en conseil d'administration le 30 juin 2021 :
- concourir à la transition écologique ;
- agir dans les territoires ;
- avancer avec l'ensemble des partenaires ;
- bâtir une culture d'établissement, partager une vision commune.
Avec la perspective d'une finalisation et d'une approbation d'ici la fin de l'année, les travaux d'élaboration du COP de l'établissement permettront de fixer le cap en matière de déclinaison prioritaire des missions de l'établissement pour les quatre années à venir, de consolider la lisibilité de son action vis-à-vis des partenaires ainsi qu'en interne, et de développer auprès des agents de l'établissement une vision commune du sens, des priorités et des modalités d'exercice de leurs missions.
Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial
L'OFB a également participé au plan de relance, et a bénéficié à ce titre de 85 millions d'euros alloués de façon pluriannuelle sur les années 2021 à 2023 (avec des engagements sur 2021 et 2022, et des paiements jusqu'en 2023) pour des actions en matière :
- de projets eau-assainissement en outre-mer (47 millions d'euros) ;
- de restauration écologique (19 millions d'euros) et de gestion des aires protégées (19 millions d'euros).
On peut enfin relever que l'OFB bénéficiera de ressources d'un montant de 931 000 euros au titre du « Loto de la biodiversité ». Ce jeu de grattage a été rendu possible par l'article 115 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, qui prévoit l'affectation à l'office du montant du prélèvement prévu le produit brut de ce jeu.
La création de ce dispositif laisse pour le moins circonspect. La mise en oeuvre d'un « loto » pour financer une politique aussi importante que la biodiversité donne l'impression, même si les montants sont faibles, que l'État se défausse de ses politiques publiques. De plus, les jeux de hasard et d'argent posent de véritables problèmes d'addiction, et associer la protection de la biodiversité, qui est une cause populaire chez les jeunes, à un tel jeu n'est pas responsable. Le rapporteur général et le rapporteur spécial avaient tous deux déposé un amendement de suppression de la mesure, adopté par le Sénat.
Le budget initial de l'OFB pour 2023, rectifié en cours d'année, comprend un total de dépenses de 580,1 millions d'euros en crédits de paiement, dont 50,8 % de dépenses d'intervention.
Répartition des dépenses de l'OFB de 2021 à 2023
|
Exécution en 2021 (CP) |
Exécution en 2022 (CP) |
Exécution en 2023 (CP) Budget rectificatif n° 1 |
||||
|
Millions d'euros |
% |
Millions d'euros |
% |
Millions d'euros |
% |
|
|
Appui à la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité |
165,6 |
36,0 % |
186,6 |
37,9 % |
198,9 |
34,3 % |
|
Gestion des espaces naturels et des espèces |
12,4 |
2,7 % |
27,7 |
5,6 % |
22,5 |
3,9 % |
|
Police de l'environnement et police sanitaire |
4,4 |
1,0 % |
88,3 |
17,9 % |
4,3 |
0,7 % |
|
Formation et mobilisation des citoyens et des parties prenantes |
13,8 |
3,0 % |
30,7 |
6,2 % |
21,7 |
3,7 % |
|
Connaissance et expertise |
37,1 |
8,1 % |
79,6 |
16,2 % |
46,9 |
8,1 % |
|
Personnel, soutien et management |
226,7 |
49,3 % |
79,8 |
16,2 % |
286,5 |
49,3 % |
|
Total |
460 |
100,0 % |
492,7 |
100,0 % |
580,7 |
100,0 % |
Note : la différence de répartition entre 2022 et 2023 s'explique par le fait que les crédits de personnel sont ventilés en exécution à chaque destination. Ainsi, dans le budget rectificatif de 2023, sur l'ensemble des financements du poste « Personnel, soutien et management », 210 millions d'euros sont des dépenses de personnel.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
S'agissant des moyens humains, l'opérateur connaît une augmentation de son plafond d'emploi de 48 ETPT pour atteindre 2 775 ETPT en 2024.
Emplois sous plafond de l'OFB
|
LFI 2020 |
LFI 2021 |
LFI 2022 |
LFI 2023 |
PLF 2024 |
|
|
Emplois sous plafond |
2 659 |
2 638 |
2 643 |
2 727 |
2 775 |
47 ETPT sont créés afin de renforcer les actions de l'OFB dans le cadre de la Stratégie nationale biodiversité (SNB) 2030. Sur ces emplois, 10 ETPT sont consacrés spécifiquement à la mise en oeuvre du plan eau.
Un ETPT est transféré du ministère de la transition écologique (programme 217) à l'OFB, dans le cadre du transfert, déjà évoqué, des laboratoires d'hydrobiologie.
* 4 Article L. 213-9-2 du code de l'environnement. Ces actions ou travaux d'intérêts communs doivent contribuer à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, des milieux aquatiques, du milieu marin et de la biodiversité.