TITRE II
DISPOSITIONS
RELATIVES À L'ÉQUILIBRE
DES RESSOURCES ET DES CHARGES
ARTICLE 34
Équilibre
général du budget, trésorerie et
plafond
d'autorisation des emplois
Cet article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2024, des évaluations de recettes et des ouvertures de crédits réalisés par le projet de loi de finances. Il détermine également les modalités de financement de l'État.
Le déficit budgétaire de l'État s'établirait, selon le projet de loi initial, à un niveau de 144,5 milliards d'euros. Ce déficit et l'amortissement de la dette seraient financés à titre principal par une émission de titres à moyen et long terme à hauteur de 285,5 milliards d'euros.
Lors de l'examen par l'Assemblée nationale, la prévision de déficit a été réduite de 0,1 milliard d'euros pour s'établir à - 144,4 d'euros.
Cet article tirant pour l'essentiel les conséquences des votes portant sur les autres articles, la commission propose de l'adopter tel qu'il résultera des votes du Sénat.
I. LE DROIT EXISTANT : LA LOI DE FINANCES PRÉCISE LES DONNÉES GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE ET DU FINANCEMENT DE L'ÉTAT
Les 7° et 8° du I de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances1286(*) (LOLF) prévoient que la loi de finances de l'année :
- arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre ;
- comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement.
Alors que le tableau d'équilibre met en regard les ressources et les charges des trois grandes catégories de comptes du budget de l'État (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux), le tableau de financement indique les besoins à financer, principalement constitués par le refinancement de la dette à moyen et long terme existante et le déficit budgétaire de l'année, ainsi que les ressources utilisées pour assurer ce financement : la plus importante est l'émission de dette à moyen et long terme, les autres étant notamment la variation de l'encours de dette à court terme, les ressources diverses de court terme et la trésorerie de l'État.
Les deux tableaux sont reliés par le montant du solde budgétaire qui, lorsqu'il est négatif, constitue un déficit devant nécessairement être financé.
Déficit et consommation de crédits reportés
Le déficit habituellement présenté par le Gouvernement en loi de finances initiale sous-estime structurellement le déficit réel, car il n'inclut pas les prévisions de consommation de crédits reportés depuis l'exercice précédent.
Il n'est donc que partiellement comparable avec celui indiqué, depuis 2021, dans le tableau de financement par les lois de finances rectificatives, qui inclut les prévisions de consommation sur crédits reportés.
Source : commission des finances
Le tableau d'équilibre constitue une simple récapitulation des dispositions présentées dans les états A à E et dans le tableau de synthèse des comptes spéciaux, annexés au projet de loi de finances, qui décrivent précisément les prévisions de recettes et les crédits des missions budgétaires.
L'article d'équilibre comporte également des dispositions diverses relatives notamment à la variation nette, appréciée en fin d'année et en valeur nominale, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an ainsi qu'au plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT).
La révision de la loi organique en date du 28 décembre 20211287(*) a modifié la présentation du tableau d'équilibre.
D'une part, le dernier alinéa de l'article 10 de la loi organique prévoit désormais que les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux sont désormais pris en compte dans les dépenses nettes. En outre, le tableau d'équilibre ne présente plus les recettes et les dépenses du budget général sous formes à la fois brute et nette, la différence étant égale à la totalité des remboursements et dégrèvements : une ligne unique de recettes et de dépenses présente désormais les recettes et dépenses brutes minorées des seuls remboursements et dégrèvements d'État.
D'autre part, le 7° précité de l'article 34 de la loi organique prévoit que le tableau d'équilibre distingue les ressources de fonctionnement et d'investissement et les charges de fonctionnement et d'investissement prévues par le projet de loi de finances (voir infra), ce qui a rajouté quatre nouvelles colonnes dans le tableau d'équilibre.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN DÉFICIT DE 144,5 MILLIARDS D'EUROS
L'article d'équilibre est habituellement présenté en quatre paragraphes. Trois seulement sont présentes dans le texte initial du projet de loi de finances.
Le I contient le tableau d'équilibre qui définit le solde budgétaire, négatif à hauteur de 144,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale.
Ce solde est calculé par addition des soldes respectifs du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Sur le périmètre du budget général, le solde résulte de l'écart entre les ressources (recettes fiscales nettes et non fiscales, moins les prélèvements sur recettes) et les charges (dépenses nettes).
Construction du solde budgétaire de l'État dans le tableau d'équilibre
(en milliards d'euros)
PSR : prélèvements sur recettes. CCO-COM : solde des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires.
Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances pour 2022
En application de la révision précitée de la loi organique du 28 décembre 2021, ce tableau présente désormais, outre le niveau des ressources et des charges, quatre colonnes supplémentaires : ressources de fonctionnement, ressources d'investissement, charges de fonctionnement et charges d'investissement, chaque ligne de recette ou de dépense du tableau étant décomposée suivant ces axes.
Comme le montre le graphique précédent, les recettes et les dépenses d'investissement sont extrêmement minoritaires sur le budget général, notamment parce que les grands impôts sont considérés comme des ressources de fonctionnement et que les dépenses d'intervention sont classées en dépenses de fonctionnement. En revanche, les recettes et les charges d'investissement sont prépondérantes parmi les crédits des comptes spéciaux, car l'ensemble des recettes et des crédits des comptes de concours financiers sont classés en investissement.
Cette présentation complexe du tableau d'équilibre ne présente par conséquent qu'une valeur ajoutée limitée, comme l'avait fait remarquer la commission des finances lors de l'examen de la réforme de la loi organique1288(*).
L'ensemble des données de ce tableau constituent des récapitulations des recettes discutées en première partie ou des dépenses discutées en seconde partie de la loi de finances1289(*). Elles ont donc vocation à être mises à jour lorsque les recettes ou les dépenses sont modifiées en cours de discussion.
Les principaux déterminants des recettes et des dépenses, ainsi que leurs conséquences sur le solde, ont été exposés dans la première partie du présent rapport.
Le II définit dans son 1° le tableau de financement constitué du besoin de financement et des ressources qui le comblent.
Le besoin de financement est de 299,7 milliards d'euros et comprend deux composantes principales : l'amortissement de la dette à moyen et long termes, à hauteur de 160,2 milliards d'euros (dont 155,5 milliards d'euros pour le remboursement du nominal à valeur faciale et 4,7 milliards d'euros pour les suppléments d'indexation versés à l'échéance) et le déficit à financer, à hauteur de 144,5 milliards d'euros.
La principale ressource consiste en l'émission de dette à moyen et long termes (OAT ou obligations assimilables du Trésor), nettes des rachats, qui s'élève en 2023 à 285,5 milliards d'euros.
Tableau de financement
(en milliards d'euros)
CT, MT, LT : court, moyen et long termes. Amortiss. dette MT/LT : inclut l'amortissement de la dette à moyen et long terme (y compris SCNF Réseau) minoré de 7,7 milliards d'euros au titre d'autres besoins de trésorerie.
Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances
Le même II autorise, dans son 2°, le ministre chargé des finances à procéder aux opérations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État.
Il fixe, dans son 3° , le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an à un niveau de 129,5 milliards d'euros, soit un montant égal à la différence entre les émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats et le montant du remboursement du nominal à valeur faciale.
En application du 9° du I de l'article 34 de la loi organique aux lois de finances, modifié par la révision de la loi organique du 28 décembre 2021, le II fixe également le plafond de l'encours total de dette autorisé pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », fixé en 2024 à 2,35 milliards d'euros, et pour le budget annexe « Publications officielles et information administrative », fixé à 0 euro. Ces deux plafonds sont inchangés par rapport à 2023.
Le III fixe le plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'État à un niveau de 1 987 484 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Cet alinéa récapitule le montant total des plafonds d'autorisations d'emploi de l'État précisé par l'article 40 du présent projet de loi et a donc vocation à être mis à jour en cas de modification de cet article.
III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : UNE LÉGÈRE RÉDUCTION DU DÉFICIT MALGRÉ UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL
Dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, après un double engagement de responsabilité du Gouvernement en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, le déficit budgétaire de l'État s'établit à 144,4 milliards d'euros, en amélioration de 0,1 milliard d'euros par rapport au solde prévu dans le texte initial du projet de loi de finances.
A. LORS DE L'EXAMEN DE LA PREMIÈRE PARTIE, LE SOLDE A ÉTÉ AMÉLIORÉ DE 278 MILLIONS D'EUROS EN RAISON DE LA PROLONGATION DE LA CONTRIBUTION SUR LA RENTE INFRAMARGINALE DE LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ
Au I du présent article, dans le texte de la première partie du projet de loi de finances considéré comme adopté après le premier engagement de responsabilité du Gouvernement, les recettes fiscales nettes sont améliorées de 246 millions d'euros et les recettes non fiscales de 40 millions d'euros, tandis que les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales sont majorés de 8 millions d'euros.
En conséquence notamment de ces évolutions, le solde est amélioré de 278 millions d'euros et le déficit serait de 144,2 milliards d'euros.
Évolution du solde budgétaire
général de l'État à la suite des votes
relatifs
aux ressources (première partie)
(en millions d'euros)
|
Ressources |
Ajustements |
|
|
Recettes fiscales nettes (RFN) |
+ 246 |
|
|
Impôt sur le revenu |
- 109 |
|
|
Report de l'imposition d'une partie de l'augmentation de la valeur des stocks de vaches laitières et allaitantes (article 5 octotricies) |
- 90 |
|
|
Hausse de 66 % à 75 % du taux de la réduction d'impôt au titre des dons en faveur de la Fondation du Patrimoine entre le 15 septembre 2023 et le 31 décembre 2025 (article 3 quinvicies) |
- 10 |
|
|
Intégration de l'intégralité des secteurs industriels dans la liste des secteurs bénéficiant des abattements fiscaux majorés des nouvelles zones franches d'activité nouvelle génération (ZFANG) (article 7 bis) |
- 5 |
|
|
Exonération des indemnités journalières versées au titre d'un régime d'assurance obligatoire contre les accidents du travail et les maladies professionnelles aux exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition à hauteur de 50 % de leur montant (article 3 bis) |
- 2 |
|
|
Élargissement, sous conditions, du champ d'application des modalités de détermination du bénéfice agricole des exploitations forestières (article 3 ter) |
- 2 |
|
|
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques |
- 83 |
|
|
Ajustement des compensations de transferts aux collectivités territoriales (article 25 bis) |
- 53 |
|
|
Suppression du malus écologique pour les pompiers et les droits d'accises sur le carburant qu'ils utilisent (article 12) |
- 30 |
|
|
Taxe sur la valeur ajoutée nette |
- 20 |
|
|
Baisse à 5,5 % du taux de TVA en faveur des prestations effectuées par les centres équestres au titre de l'enseignement de l'équitation, de l'accès aux infrastructures sportives dédiées à cette pratique, ainsi qu'aux animations et activités de démonstration aux fins de découverte et de familiarisation de l'environnement équestre (article 10 septies) |
- 20 |
|
|
Autres recettes fiscales nettes |
+ 459 |
|
|
Prorogation de la contribution sur la rente inframarginale de la production d'électricité (article 8 bis) |
+ 500 |
|
|
Hausse du plafond de la taxe pour frais de chambre de métiers et de l'artisanat (article 28) |
- 16 |
|
|
Hausse du plafond de taxes affectées aux chambres de commerce et d'industrie (article 28) |
- 25 |
|
|
Recettes non fiscales (RNF) |
+ 40 |
|
|
Mise en place d'un prélèvement sur les fonds de roulement du réseau des chambres de commerce et d'industrie (article 28) |
+ 40 |
|
|
Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (PSR) |
+ 8 |
|
|
Conséquence de la création d'une dotation en faveur des communes nouvelles (article 25 ter) |
+ 8 |
|
|
Total (RNF + RNF - PSR) |
+ 278 |
|
Source : commission des finances du Sénat, à partir du texte de la première partie du projet de loi de finances considéré comme adopté par l'Assemblée nationale et de l'amendement déposé par le Gouvernement sur le présent article
Au II, le besoin de financement est modifié, d'une part, par la légère diminution de 0,3 milliard d'euros du déficit à financer et, d'autre part, par une diminution de 3,8 milliards d'euros du montant de remboursement du nominal à valeur faciale, qui serait de 151,7 milliards d'euros.
Afin de combler le besoin de financement, qui serait de 295,6 milliards d'euros, contre 299,7 milliard d'euros dans le texte initial, il est prévu une variation de l'encours des titres d'État à court terme de 3,6 milliards d'euros, contre 7,7 milliards d'euros dans le texte initial.
Malgré cette diminution du montant de remboursement de nominal, l'amendement du Gouvernement intégré au texte de la première partie n'a pas modifié pas le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an.
B. À L'ISSUE DE L'EXAMEN DE LA SECONDE PARTIE, LE SOLDE EST DÉGRADÉ DE 0,2 MILLIARD D'EUROS PAR RAPPORT À L'EXAMEN EN PREMIÈRE PARTIE
Dans le texte considéré de la seconde partie comme adopté après le second engagement de responsabilité du Gouvernement, le solde s'établit à - 144,4 milliards d'euros, en dégradation de 0,2 milliard d'euros par rapport au texte de la première partie et en amélioration de 0,1 milliard d'euros par rapport au texte initial. Le présent article a été en conséquence modifié en application d'un amendement présenté par le Gouvernement.
L'évolution par rapport à la première partie résulte principalement d'une augmentation des crédits du budget général de 186,7 millions d'euros.
Cette augmentation des crédits fait l'objet d'une documentation extrêmement parcellaire, voire absente. Si les états B à D, annexés au projet de loi de finances, permettent de savoir quelles sont les augmentations et diminutions de crédits pour chaque programme, aucune explication n'est donnée sur ces variations. L'exposé des motifs de l'amendement relatif au présent article donne des informations, partielles, uniquement en crédits de paiement et difficiles à concilier avec l'état B.
Le rapporteur général a obtenu du Gouvernement la liste des amendements retenus dans le texte, qui permet de déterminer les principaux mouvements déterminant le solde.
Principaux éléments de l'évolution du solde budgétaire général de l'État à la suite des votes relatifs aux dépenses (seconde partie)
(en millions d'euros)
|
Ajustements |
||
|
Recettes non fiscales (RNF) |
||
|
Affectation de fonds en déshérence au bénéfice du fonds de développement de la vie associative (FDVA) (article 67 nouveau) |
- 20 |
|
|
Fonds de concours (FDC) |
||
|
Affectation de fonds en déshérence au bénéfice du fonds de développement de la vie associative (FDVA) (article 67 nouveau) |
+ 20 |
|
|
Principales révisions des crédits des missions du budget général |
||
|
Mise en oeuvre des annonces présidentielles pour faire face aux feux de forêts (mission « Sécurités ») |
+ 146 |
|
|
Diverses dépenses, notamment pour la rénovation thermique des logements sociaux (400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 40 millions d'euros en crédits de paiement), fonds de soutien pour la lutte contre les punaises de lit et crédits nouveaux en faveur de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) (mission « Cohésion des territoires ») |
+ 48 |
|
|
Ajustement des compensations financières versées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements via la dotation générale de décentralisation et autres mesures (mission « Relations avec les collectivités territoriales ») |
+ 34,9 |
|
|
Recrutement d'éducateurs socio-sportifs dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (mission « Sport, jeunesse et vie associative ») |
+ 15 |
|
|
Diminution de la compensation de la part de l'État accordée aux régions, visant à prendre en charge l'impact des réductions spécifiques, sur les services de transport ferroviaire dont elles sont autorités organisatrices de transport (AOT), bénéficiant aux militaires, à leurs familles et à leurs ayants cause (mission « Défense ») |
- 22,6 |
|
|
Diverses mesures, dont une diminution des crédits de MaPrimeRénov' de 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 40 millions d'euros en crédits de paiement (mission « Écologie, développement et mobilité durables ») |
- 64,0 |
|
Source : commission des finances du Sénat, à partir de la liste des amendements transmise par le Gouvernement et de l'amendement déposé sur le présent article. Évolutions supérieures à 10 millions d'euros en valeur absolue à l'échelle de la mission.
En outre, l'amendement du Gouvernement procède à deux corrections techniques.
D'une part, il corrige le niveau des prévisions de fonds de concours sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative », qui sont nulles alors qu'une valeur égale aux ressources et aux charges avait été inscrite dans le texte initial.
D'autre part, il fixe le niveau de la variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an à 133,3 millions d'euros à la suite de la révision, lors de l'examen de la première partie, du montant de remboursement du nominal à valeur faciale.
Dans le tableau de financement, cette évolution se traduit par une mobilisation plus importante de l'encours de titres d'État à court terme, à hauteur de 0,2 milliard d'euros.
Par ailleurs, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État est diminué à un niveau de 1 985 468 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 1 987 484 ETPT dans le texte initial du projet de loi de finances. Cette modification n'est, elle non plus, pas expliquée dans l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement. Il pourrait s'agir, comme dans les précédents projets de loi de finances, d'une modification technique afin d'ajuster la vacance sous plafond en application de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ADOPTER UN ARTICLE DE RÉCAPITULATION
La procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution employée par le Gouvernement a pour effet un manque regrettable de transparence, puisque les crédits sont déplacés sans apporter au Parlement une information suffisante sur les motivations de ces mouvements, à l'opposé d'une discussion parlementaire fondée, d'une part, sur les informations très détaillées figurant dans les documents parlementaires, et, d'autre part, sur des amendements dotés d'une exposé des motifs et débattus en séance publique.
Sur le fond, cet article tirant toutefois les conséquences des votes effectués, il n'appelle pas d'autres observations que celles qui ont été formulées dans l'exposé général du présent rapport et la commission propose de l'adopter tel qu'il résultera des votes du Sénat.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.
* 1286 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 1287 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
* 1288 Rapport n° 831 (2020-2021) de Jean-François Husson et Claude Raynal, fait au nom de la commission des finances sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, déposé le 15 septembre 2021, présentation de l'article 5.
* 1289 Le solde des comptes de commerce et celui des comptes d'opérations monétaires sont indiqués dans une annexe au projet de loi de finances.