Projet de loi de finances pour 2024 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 24

Fixation pour 2024 de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
et des variables d'ajustement

Le présent article fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2024, à 27,1 milliards d'euros soit en légère hausse par rapport à la loi de finances initiale pour 2023 à périmètre constant et courant.

Il établit également le niveau des dotations et des compensations d'exonérations entrant dans le périmètre des variables d'ajustement.

Pour 2024, le présent article propose une minoration de ces variables de 67 millions d'euros, soit le niveau le plus élevé depuis 2021.

Il reconduit également le plafonnement du prélèvement sur recettes (PSR) de compensation du relèvement du seuil du versement transport revenant aux autorités organisatrices de la mobilité à 48 millions d'euros, générant ainsi un manque de plus de 63 millions d'euros.

Contestable en son principe, l'application du mécanisme des variables d'ajustement paraît difficilement justifiable dans le contexte actuel, où les concours de l'État aux collectivités territoriales, retraitement fait de l'inflation, enregistrent une contraction notable de 300 millions d'euros.

Pour cette raison, la commission des finances propose un amendement I-227 (FINC.71) supprimant la minoration des variables d'ajustement en 2024.

Elle propose, par ailleurs, un second amendement I-226 (FINC.70) visant à augmenter la DGF de 70 millions d'euros afin que la hausse des différentes dotations soit supportée par un abondement de l'État et non par écrêtement.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LA DOTATION GÉNÉRALE DE FONCTIONNEMENT CONSTITUE LE CONCOURS FINANCIER AUX COLLECTIVITÉS LE PLUS IMPORTANT

A. RAPPEL DES MODALITÉS DE FIXATION DE LA DGF ET DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

1. Fixation et composition de la DGF

Instituée par la loi du 3 janvier 1979^1099(*), la dotation globale de fonctionnement (DGF) vise à compenser les charges supportées par les collectivités territoriales, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger les inégalités de richesses entre les territoires.

Depuis 2011, le montant global de DGF est fixé chaque année en loi de finances au sein de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). À partir de ce montant,

- la fixation du montant de la DGF des départements est régie par l'article L. 3334-1 du CGCT ;

- le montant de la DGF du bloc communal n'est pas expressément fixé en loi de finances mais correspond au solde entre le montant total de la DGF et la DGF des départements, aux termes de l'article L. 2334-1 du CGCT.

Pour chaque catégorie de collectivité, la DGF comporte deux parts :

- la part forfaitaire qui correspond à un tronc commun perçu par toutes les collectivités bénéficiaires ;

- la part péréquation dont les composantes sont reversées aux collectivités considérées comme les plus défavorisées.

La part départementale se compose d'une dotation forfaitaire, d'une dotation de compensation, d'une dotation de péréquation urbaine (DPU)^1100(*) et d'une dotation de fonctionnement minimale (DFM)^1101(*).

La part communale se compose d'une dotation forfaitaire, d'une dotation de solidarité urbaine (DSU), d'une dotation de solidarité rurale (DSR) et d'une dotation nationale de péréquation (DNP).

Enfin, la part intercommunale à destination des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) se compose d'une dotation d'intercommunalité et d'une dotation de compensation.

2. La définition des variables d'ajustement

Les différents concours financiers de l'État aux collectivités enregistrent des évolutions indépendantes, telles que la progression des dotations de péréquation ou encore l'augmentation liée à l'évolution démographique.

Aussi, afin de rendre les évolutions des concours financiers compatibles avec les objectifs de maîtrise des dépenses publiques, ces derniers ont fait l'objet de mesures de maîtrise dès la loi de finances initiale (LFI) pour 2008^1102(*) qui prévoyait de réduire à la seule inflation la progression de l'ensemble des concours de l'État. Dès lors, les dotations dont les taux de croissance étaient supérieurs à l'inflation était compensée par la baisse corrélative d'autres dotations, dites « variables d'ajustement », dont le montant était ajusté en conséquence.

Dans le prolongement de cette logique, la LFI 2009^1103(*) a étendu le nombre de ces variables de manière à répartir plus équitablement la charge entre les différentes dotations faisant l'objet d'une minoration.

Depuis, dès l'élaboration du projet de loi de finances, les évolutions tendancielles des prélèvements sur recettes au profit des collectivités ou des dotations budgétaires doivent être gagées au sein des concours financiers par la minoration de certains concours.

Jusqu'à 2016, les variables d'ajustement étaient constituées :

- d'une partie des compensations d'exonérations de fiscalité locale ;

- de la part de la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (dite « dotation carrée ») qui correspondait à d'anciennes compensations d'exonérations antérieures à la réforme de la taxe professionnelle déjà ajustables ;

- de la totalité de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP).

Entre 2017 et 2019, l'assiette des variables a été élargie aux dotations figées issues de la réforme de la taxe professionnelle pour neutraliser la dynamique importante d'un certain nombre de dotations et prélèvements sur recettes au sein l'enveloppe des concours financiers :

- l'article 33 de la loi de finances pour 2017^1104(*) a inclus à l'assiette des compensations soumises à minoration : la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions et des départements, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et la totalité de la dotation pour transferts de compensations d'exonération de fiscalité directe locale des régions et des départements ;

- l'article 77 de la loi de finances pour 2019^1105(*) a élargi le périmètre des variables d'ajustement à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- l'article 73 de la loi de finances pour 2020^1106(*) a élargi l'assiette au PSR de compensation du versement transport, destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d'assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport.

Par ailleurs, depuis 2018, l'objectif affiché de ces variables d'ajustement est également de respecter la trajectoire d'évolution du montant des concours financiers de l'État aux collectivités locales telle que fixée par les lois de programmation des finances publiques (LPFP).

Pour rappel, cette trajectoire, définie à l'article 16 de la LPFP pour les années 2018 à 2022^1107(*), était la suivante :

Trajectoire d'évolution des concours financiers de l'État
aux collectivités territoriales fixée par la LPFP 2018-2022

(en milliards d'euros courants, à périmètre constant)

	2018	2019	2020	2021	2022
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée	5,61	5,71	5,95	5,88	5,74
Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions	4,12	4,23	4,36	4,5	4,66
Autres concours (crédits RCT et PSR hors FCTVA)	38,37	38,14	38,12	38,1	38,1
Total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales	48,11	48,09	48,43	48,49	48,49

Source : article 16 de la LPFP 2018-2022

Elle inclut ainsi les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales et les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

À noter cependant que l'évolution du FCTVA, tout comme celle de la TVA affectée aux régions, est mentionnée à titre indicatif mais n'est pas plafonnée strictement, les versements y afférents dépendant du niveau des investissements réalisés par les collectivités pour la première et du dynamisme de la TVA pour la seconde.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2023 à 2027 prévoit, quant à lui, une évolution des concours financiers décomposée comme suit :

Trajectoire d'évolution des concours financiers de l'État
aux collectivités territoriales fixée par la LPFP 2013-2027

(en milliards d'euros courants, à périmètre constant)

	2023	2024	2025	2026	2027
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée	6,7	7,1	7,62	7,88	7,79
Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions	5,09	5,38	5,58	5,78	6,01
Autres concours (crédits RCT et PSR hors FCTVA)	41,06	41,50	41,74	42,00	42,25
Total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales (hors mesures exceptionnelles)	52,85	53,98	54,94	55,66	56,05

Source : article 13 de la LPFP 2023-2027

B. L'ÉVOLUTION DE LA DGF ET DES TRANSFERTS FINANCIERS ENTRE 2022 ET 2023

1. L'exécution 2022 des transferts financiers aux collectivités territoriales

En 2022, l'exécution des transferts financiers aux collectivités territoriales s'est établi à 107,1 milliards d'euros et se décompose ainsi :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 52,9 milliards d'euros, répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 43 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement, qui représente 26,6 milliards d'euros), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 (4,97 milliards d'euros) et aux départements depuis 2021 (271 millions d'euros) ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (4,6 milliards d'euros en AE) ;

- la fiscalité transférée pour 40,4 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 0,87 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 12,9 milliards d'euros.

Cette exécution est supérieure de 1,2 milliard d'euros par rapport au montant total fixé dans la LFI 2022^1108(*) (105,9 milliards d'euros).

En 2022, la DGF exécutée, d'un montant de 26,6 milliards d'euros, représentait 50,3 % du total des concours financiers exécutés et 24,8 % du total des transferts financiers.

Structure de la DGF en LFI 2022

Source : DGCL

2. Les montants prévus en LFI 2023 pour les transferts financiers

Le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élevait, dans la LFI 2023^1109(*), à 108,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et se composait comme suit :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 55,1 milliards d'euros répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 45,6 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 pour 5,1 milliards d'euros et aux départements depuis 2021 pour 278 millions d'euros ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,4 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 38,3 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 0,8 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 14,2 milliards d'euros.

Le montant de la DGF a été fixé, en LFI 2023, à 26 931 362 549 euros soit 133,3 millions d'euros de plus qu'en LFI 2022 (26 798 080 294 euros) à périmètre courant.

Ce montant de DGF, en LFI 2023, représente 59 % des PSR, 48,9 % du total des concours financiers et 24,8 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Structure de la DGF en LFI 2023

Source : DGCL

Évolution des concours financiers1110(*) entre la LFI 2022 et la LFI 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

C. L'ÉVOLUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT ENTRE 2022 ET 2023

Entre 2022 et 2023, le périmètre des variables d'ajustement n'a pas été étendu et les montants de minoration ont diminué. Initialement d'un montant de 45 millions d'euros (30 millions pour les régions et 15 millions pour les départements) en PLF 2023, les minorations ont ensuite été ramenées, en LFI 2023, à 15 millions d'euros après un amendement du Gouvernement supprimant les 30 millions d'euros affectant les régions. Leur répartition par type de collectivité était donc la suivante :

- la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) a été minorée en 2022^1111(*), (à hauteur de 25 millions d'euros pour les seules régions) pour atteindre et 15 805 192 euros. Celle des départements a été maintenue à 372 198 778 euros. En 2023^1112(*), la DTCE des régions a été maintenue à 15 805 192 euros et a été fixée, pour les départements, à 362 198 778 euros, soit une baisse de 10 millions d'euros par rapport à la LFI 2022 ;

- la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) a été minorée en 2022^1113(*), de 25 millions d'euros pour les régions pour atteindre 467 129 770 euros. Celle des départements a été maintenue à 1 268 315 500 euros et celle des communes à 1 144 768 465 euros. En 2023^1114(*), la DCRTP a été maintenue au niveau de 2022 pour les régions soit 467 129 770 euros et a été fixée à 1 263 315 500 euros pour les départements soit une diminution de 5 millions par rapport à 2022. Pour le bloc communal, la DCRTP a également été maintenue au niveau de 2022 soit 1 144 768 465 euros ;

- les versements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) n'ont pas fait l'objet de minoration depuis 2020, et leur niveau s'est établi, au cours de ces dernières années, à 284 278 401 euros ;

- enfin, le prélèvement sur recettes de compensation du versement transport, qui s'élevait à 91 millions d'euros en 2019, a été plafonné à 48 020 650 euros depuis 2020.

Au total, l'article 109 de la loi de finances pour 2023 prévoyait une minoration des variables d'ajustement de 15 millions d'euros supportée intégralement par les départements alors qu'en 2022, ces minorations, pour un montant total de 50 millions d'euros, étaient supportées par les seules régions.

Évolution des variables d'ajustement entre 2022 et 2023

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA DGF AUGMENTE LÉGÈREMENT ET PASSE AU DESSUS DES 27 MILLIARDS D'EUROS ALORS QUE LE MONTANT DES VARIABLES D'AJUSTEMENT S'ÉTABLIT À 67 MILLIONS D'EUROS

A. LA DGF EST AUGMENTE LÉGÈREMENT ET ATTEINT, À PÉRIMÈTRE CONSTANT, PRÈS DE 27 MILLIARDS D'EUROS

À périmètre constant et courant, le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élèvent, dans le PLF 2024, à 108,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE). Il se décompose entre les éléments suivants :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 54,6 milliards d'euros, répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 44,9 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 pour 5,4 milliards d'euros et aux départements depuis 2021, pour 293 millions d'euros, ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,3 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 38,7 milliards d'euros auxquels s'ajoute 0,8 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 13,9 milliards d'euros.

Les prélèvements sur recettes de l'État en faveur des collectivités s'établissent à 44,9 milliards d'euros.

Parmi ces PSR, le montant de la DGF est fixé, pour 2024, à 27 145 046 362 euros par le I du présent article, soit une augmentation de 213 683 813 euros par rapport à la LFI 2023.

Cette hausse est répartie comme suit :

- 100 millions d'euros sur la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

- 90 millions d'euros sur la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- 30 millions d'euros sur la dotation d'intercommunalité (DI) ;

- 2,5 millions d'euros pour financer le fonds d'aide pour le relogement d'urgence.

Deux mesures de périmètre interviennent en 2024 pour un montant de 9 millions d'euros résultant de :

- la minoration pérenne du montant de la DGF du département de l'Ariège de 7 210 736 euros effectuée en 2023 afin de tirer les conséquences du schéma de financement adopté dans la loi de finances pour 2023 pour la recentralisation du financement du RSA dans ce département. L'Ariège a ainsi vu sa dotation de compensation (6 890 399 euros) intégralement reprise et sa dotation forfaitaire 2023 minorée de 320 337 euros ;

- la minoration pérenne de 1 605 451 euros de la dotation de compensation du département du Pas-de-Calais en raison de la cessation des missions de promotion de la vaccination assurées dans le cadre de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En 2024, la DGF représente à elle seule 60,5 % des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, 49,7 % du total des concours financiers et 25,1 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

B. UNE HAUSSE DES VARIABLES D'AJUSTEMENT QUI ATTEIGNENT 67 MILLIONS D'EUROS

Le présent article fixe le périmètre et les montants pour 2024 des variables d'ajustement.

Ainsi, le II prévoit d'inclure dans le champ des variables d'ajustements :

- le PSR de compensation du versement transport, qui ne fait toutefois l'objet d'aucune nouvelle minoration puisque le A du même II modifiant l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 maintient le plafonnement à son niveau de 2022 et 2023, soit 48 020 650 euros ;

- la DTCE des départements et des régions qui est fixée en 2024, pour les départements, par le a) du 1° du B du même II modifiant ainsi le XVIII (alinéa 15) du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010, à 362 198 778 euros et pour les régions par le b) du 1° du B du II à 15 805 192 euros. Il en résulte qu'aucune nouvelle minoration n'est appliquée par rapport à 2023 ;

- la DCRTP qui, pour les départements, est fixée, en 2024, par le a) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.5 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 à 1 243 315 500 euros soit une diminution de 20 millions d'euros par rapport à 2023 (1 263 315 500 euros) et qui, pour les régions, est fixée à 447 129 770 euros soit une diminution de 20 millions d'euros par rapport au niveau de 2023 (467 129 770 euros) par le même a) du 2° du B du même II du présent article. Pour les communes, la DCRTP est fixée à 1 130 768 465 euros par le b) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.6 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 soit une diminution de 14 millions d'euros par rapport à 2023 (1 144 768 465 euros) ;

- la dotation des FDPTP, qui est fixée, en 2024, par le C du même II modifiant l'article 1648 A du code général des impôts à 271 278 401 euros soit une diminution de 13 millions d'euros par rapport à 2023 (284 278 401 euros).

Évolution des variables d'ajustement entre 2023 et 2024

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Ainsi, le champ des variables d'ajustement n'est pas élargi par rapport aux années précédentes mais les montants de certaines minorations ont évolué de sorte que, en 2024, la minoration proposée, soit 67 millions d'euros, est supportée à hauteur de 20 millions d'euros par les départements, de 20 millions d'euros par les régions, de 14 millions d'euros par les communes et de 13 millions d'euros par les FDPTP alors qu'en 2023 l'intégralité de la minoration était supportée par les seuls départements.

Ce montant de gage enregistre une hausse notable par rapport aux deux dernières années (50 millions d'euros en 2022 et 15 millions en 2023) sans pour autant atteindre les montants enregistrés en 2020 (120 millions d'euros), en 2019 (159 millions d'euros) et en 2018 (293 millions d'euros). En 7 ans le total de la baisse des variables d'ajustement s'élève à 704 millions d'euros.

Le PSR de compensation du versement mobilité

L'article 15 de la loi n°2015-1785 du 29 décembre de finances pour 2016 a institué un prélèvement sur recettes de l'État destiné à compenser les pertes de recettes résultant, pour les autorités organisatrices de la mobilité, Ile-de-France Mobilités, la métropole de Lyon ou l'autorité organisatrice de transports urbains qui s'est substituée à la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport, de la réduction du champ des employeurs assujettis au versement transport.

Ce mécanisme de compensation est destiné à neutraliser l'effet financier du relèvement du seuil d'assujettissement des employeurs au versement transport de 9 à 11 salariés à compter de 2016.

Ce PSR a été plafonné pour la première fois en 2020 à 48 millions d'euros. Ce plafonnement a depuis lors été reconduit dans les projets de loi de finances 2021, 2022, 2023 et 2024.

Source : commission des finances du Séant

C. LE MAINTIEN D'UNE RÉPARTITION DES MINORATIONS AU PRORATA DES RECETTES RÉELLES DE FONCTIONNEMENT

Le III du présent article prévoit, comme les années précédentes, que pour chacune des dotations minorées en application du XVIII et du XIX du 8 de l'article 77 et des 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le montant de la minoration est réparti entre les collectivités ou établissements bénéficiaires de la dotation au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'exercice 2022.

De surcroît, l'article précise que si, pour l'une de ces collectivités ou l'un de ces établissements, la minoration de l'une de ces dotations excède le montant perçu en 2022, la différence est répartie entre les autres collectivités ou établissements selon les mêmes modalités.

Par ailleurs, le III de l'article 24 vient préciser le périmètre des recettes réelles de fonctionnement (RRF) en indiquant :

- d'une part, qu'il s'agit des opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 7, à l'exception des opérations d'ordre budgétaires, des atténuations de produits et des produits des cessions d'immobilisations ;

- d'autre part, que ces recettes réelles de fonctionnement doivent être minorées des produits exceptionnels sur opérations de gestion, des mandats annulés sur exercices antérieurs ou atteints par la déchéance quadriennale, des subventions exceptionnelles et des autres produits exceptionnels, tels que constatés dans les comptes de gestion afférents à l'année 2022.

Dans des cas spécifiques, d'autres minorations doivent être appliquées. Ainsi :

- pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, ces recettes sont également minorées du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres, tel que constaté dans les comptes de gestion afférents à l'année 2022 ;

- pour les communes situées sur le territoire de la Métropole du Grand Paris, ces recettes sont minorées des recettes reversées au titre des contributions au fonds de compensation des charges territoriales, telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'année 2022.

Enfin, pour certaines collectivités, les RRF prises en compte sont affectées d'un pourcentage qui diffère selon la destination de chaque dotation :

- pour la métropole de Lyon, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 44,55 % ou de 55,45 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences intercommunales ou départementales ;

- pour la collectivité territoriale de Guyane, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 79,82 % ou de 20,18 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la Martinique, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 81,58 % ou de 18,42 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la collectivité de Corse, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 43,44 % ou de 56,56 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales.

Coefficients applicables au montant de recettes réelles de fonctionnement
de la métropole de Lyon, des collectivités territoriales de Guyane
et de Martinique et de la collectivité de Corse pour le calcul de la minoration
des variables d'ajustement

(en pourcentage)

	Dotation versée au titre de compétences intercommunales	Dotation versée au titre de compétences départementales	Dotation versée au titre de compétences régionales
Métropole de Lyon	44,55 %	55,45 %
Collectivité territoriale de Guyane		79,82 %	20,18 %
Collectivité territoriale de Martinique		81,58 %	18,42 %
Collectivité de Corse		43,44 %	56,56 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article 24

III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION

Cet article n'a pas été modifié par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE HAUSSE APPARENTE DE LA DGF QUI MASQUE LA BAISSE GLOBALE DES CONCOURS FINANCIERS

A. UNE HAUSSE DE LA DGF QUI MASQUE UNE BAISSE DES CONCOURS FINANCIERS HORS DISPOSITIFS EXCEPTIONNELS LIÉS À L'INFLATION

Comme vu supra, entre la LFI 2023 et le PLF 2024, la DGF a augmenté de 223 millions d'euros à périmètre constant et de 214 millions d'euros à périmètre courant.

De surcroit, les concours et les transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales, hors dispositifs exceptionnels, ont augmenté de respectivement 1 milliard d'euros et 1,2 milliard d'euros pour s'établirent, dans le présent projet de loi de finances, en AE, à 54,2 milliards d'euros et 107,9 milliards d'euros.

Cependant, en incluant les dispositifs de soutien exceptionnels liés à l'inflation, les concours financiers ont diminué de 503 millions d'euros par rapport à 2023 et les transferts financiers de 375 millions d'euros. Cette baisse s'explique, pour les concours financiers, essentiellement par les variations contraires suivantes :

- la baisse globale des PSR^1115(*) en raison de la disparition partielle des filets de sécurité inflation qui passent de 1,9 milliard d'euros à 400 millions ;

- la baisse des crédits de la mission «Relations avec les collectivités territoriales »^1116(*) (- 43 millions d'euros) sous l'effet principalement de la diminution de la dotation générale de décentralisation des régions (- 107 millions d'euros) et de la baisse de 49 millions d'euros du fonds créé au profit des collectivités territoriales des Alpes-Maritimes sinistrées par la tempête Alex, partiellement compensées par la hausse des dotations particulières (+ 105 millions d'euros) et de la création d'un fonds pour la lutte contre les violences faites aux élus (+ 5 millions d'euros) ;

- la croissance de la TVA des régions en substitution de leur ancienne DGF (+ 288 millions d'euros).

Évolution des concours financiers entre la LFI 2023 et le PLF 2024

(AE, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le jaune « Transferts financiers aux collectivités territoriales »

De surcroit, retraitement fait de l'inflation prévisionnelle du Gouvernement pour 2024, la hausse apparente de 1 milliard des concours financiers revient à une contraction de près de 300 millions d'euros, et la hausse de 1,2 milliard d'euros des transferts financiers équivaut à une baisse de près de 1,4 milliard d'euros.

Évolution des concours financiers entre la LFI 2023 et le PLF 2024 après retraitement de l'inflation

(AE, en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport sur la situation des finances publiques locales

B. DES VARIABLES D'AJUSTEMENTS QUI NE PEUVENT ÊTRE MAINTENUES DANS CE CONTEXTE INFLATIONNISTE

Le rapporteur général prend acte de l'augmentation de la DGF en euros courants mais souligne que, sous l'effet de l'inflation, cette dernière diminue de 410 millions d'euros, en euros constants, entre 2023 et 2024 alors que parallèlement les charges des collectivités augmentent.

Ainsi, en 2022, dernier exercice clos, les charges réelles de fonctionnement des collectivités ont augmenté de 5 % sous l'effet de plusieurs phénomènes :

- une hausse de 3,7 milliards d'euros (+ 9,0 %) par rapport à 2021, des achats de biens et services en raison de l'inflation ;

- une hausse des dépenses de personnel de 3,5 milliards d'euros (+ 5,2 %) par rapport à 2021. cette évolution traduit notamment la hausse du point d'indice et des mesures catégorielles en faveur des agents de catégorie C ;

- une hausse des dépenses d'aides à la personne et de frais d'hébergement d'un milliard d'euros (+ 2,7 % à périmètre constant). Cette tendance s'explique par deux phénomènes contraires : la baisse du nombre de foyers allocataires du RSA, ce qui a entraîné une diminution de 4,1 % des dépenses relatives au RSA, et la hausse des autres dépenses sociales (+ 4,3 % pour l'allocation personnalisée d'autonomie, + 5,0 % pour les frais de séjour et d'hébergement en établissement médico-social ou en accueil familial et + 12,5 % pour la prestation de compensation du handicap pour l'ensemble des collectivités).

Dans ce contexte économique particulier, le rapporteur général regrette le choix de procéder à une nouvelle minoration des variables d'ajustement en 2024, à hauteur de 67 millions d'euros, soit le niveau le plus élevé depuis 2021 et ce en dépit d'un contexte qui demeure largement fragile et incertain. Il réitère donc ses remarques des années précédentes en rappelant notamment que le mécanisme de minoration des variables d'ajustement est contestable en ce qu'il revient à minorer des dotations supposées compenser à l'euro près les collectivités territoriales des conséquences de précédentes réformes fiscales.

Par ailleurs, le Sénat a récemment réaffirmé sa position concernant les variables d'ajustement dans un rapport^1117(*) issu d'un groupe de travail transpartisan souhaité par le président Larcher. Y figure notamment une proposition visant à garantir une compensation pérenne des exonérations de fiscalité locale imposées aux collectivités locales.

Dans un souci de faire respecter ce principe et dans la continuité des précédentes positions adoptées par le Sénat sur ce sujet, la commission des finances vous propose d'adopter, à l'initiative du rapporteur général, un amendement I-227 (FINC.71) visant à ne pas minorer en 2024 la DCRTP et les FDPTP.

De surcroit, l'article 56 du PLF (répartition de la DGF) prévoit que sur la hausse de 220 millions d'euros de DGF prévue pour 2024, 30 millions d'euros permettront de financer le tiers de la hausse de 90 millions d'euros de la dotation d'intercommunalités, le reste étant financé par un écrêtement de 60 millions de la dotation de compensation des EPCI-FP. Le même article prévoit, par ailleurs, que la dotation de péréquation verticale des départements est augmentée de 10 millions d'euros par écrêtement de la dotation forfaitaire des départements.

Aussi, pour faire suite aux propositions formulées dans le rapport susmentionné du groupe de travail transpartisan, la commission des finances vous propose également d'adopter, à l'initiative du rapporteur général, un second amendement I-226 (FINC.70) visant à augmenter la DGF de 70 millions d'euros afin de mettre en oeuvre le principe défendu dans ce rapport selon lequel le renforcement de la péréquation verticale doit être assumé par l'État.

Ces deux amendements ont pour effet d'augmenter les prélèvements sur recettes de l'État aux collectivités territoriales de 137 millions d'euros, dont 67 millions d'euros au titre de la suppression des minorations de la DCRTP et des FDPTP et 70 millions d'euros au titre de la hausse de la DGF pour abonder la dotation d'intercommunalités (60 millions d'euros) et la dotation de péréquation des départements (10 millions d'euros).

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 24

Dotation de soutien exceptionnelle en faveur des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière

Le présent article additionnel, issu d'un amendement n° I-228 (FINC.72) du rapporteur général déposé au nom de la commission des finances, prévoit d'instituer une dotation de soutien exceptionnelle en faveur des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière. Celle-ci serait versée au titre de la seule année 2024 et son montant serait fixé à 100 millions d'euros.

Dès 2023, les départements sont fortement affectés par la chute brutale attendue du produit des droits de mutation à titre onéreux, qui pourrait dépasser les 20 %. Ils sont en outre confrontés à une croissance de leurs dépenses sociales contraintes et singulièrement celles exposées au titre de l'aide sociale à l'enfance. Pris dans un « effet-ciseaux » de grande ampleur, de nombreux départements se trouvent placés dans une situation de grande difficulté financière. Départements de France estime que 15 départements se trouvent dans une situation particulièrement critique.

Or, le fonds de sauvegarde des départements existant est sous-dimensionné. Il est à ce jour doté de 53 millions d'euros, ce qui permettrait d'apporter un soutien à 8 départements en difficulté, tout au plus. Pour soutenir efficacement les 15 départements identifiés comme étant en situation de grande fragilité, un abondement complémentaire de 100 millions d'euros est jugé nécessaire.

I. LE FONDS DE SAUVEGARDE DES DÉPARTEMENTS EST SOUS-DIMENSIONNÉ POUR FAIRE FACE À LA FORTE DÉGRADATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE À LAQUELLE DE NOMBREUX DÉPARTEMENTS SONT CONFRONTÉS

A. DEPUIS 2023, DE NOMBREUX DÉPARTEMENTS SONT CONFRONTÉS À UNE FORTE DÉGRADATION DE LEUR SITUATION FINANCIÈRE

Dès 2023 et en 2024, de nombreux départements se trouvent confrontés à une forte dégradation de leur situation financière.

Après plusieurs années relativement favorables pour les départements, marquées par un net dynamisme des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) - qui représentent à eux seuls 20 % des recettes réelles de fonctionnement des départements (14,6 milliards d'euros), le retournement conjoncturel du marché immobilier provoque une chute brutale de cette ressource.

La contraction du produit des DMTO en 2023 a d'abord été estimée à - 16 % dans le cadre des hypothèses sous-tendant le projet de loi de finances pour 2024^1118(*) puis réévaluée à - 20 % dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 déposé un mois plus tard^1119(*). La Banque postale estime quant à elle que la perte serait « d'au moins 20 % »^1120(*) et Départements de France, auditionnés par le rapporteur général, considère qu'elle pourrait aller jusqu'à 30 %. Ces évolutions se traduiraient par une perte brute de ressources comprise entre 3 milliards d'euros et 4,4 milliards d'euros pour les départements. Rien n'indique que cette tendance ne se poursuivra pas en 2024.

En conséquence, toujours selon la Banque postale, les départements enregistreraient une perte d'épargne brute d'au moins 31,2 %.

Dans le même temps, les dépenses des départements, largement contraintes compte tenu de leurs compétences en matière d'action sociale comprenant notamment le service des allocations individuelles de solidarité (revenu de solidarité active, allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap), connaissent globalement une tendance inverse (+ 3,6 % selon la Banque postale).

Au-delà de cet enjeu, identifié de longue date, une vigilance accrue doit être portée à l'évolution des dépenses exposées au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), qui ont connu ces dernières années une dynamique extrêmement importante (+ 9,2 % entre 2018 et 2021) et devraient atteindre 13 % du budget des départements en 2022. De fortes disparités sont constatées entre les départements, avec une dépense par enfant accueilli de 45 000 euros en moyenne, mais qui s'établit à un niveau supérieur à 65 000 euros dans 10 départements.

Pris dans un « effet-ciseaux » de grande ampleur, de nombreux départements se trouvent placés dans une situation de grande difficulté financière. Départements de France estime que 15 départements se trouvent dans une situation particulièrement critique.

B. LE FONDS DE SAUVEGARDE DES DÉPARTEMENTS EST SOUS-DIMENSIONNÉ PAR RAPPORT AUX BESOINS

L'article 16 de la loi initiale de finances pour 2020^1121(*) a prévu l'attribution aux départements, à compter de 2021, d'une fraction de TVA d'un montant fixé à 250 millions d'euros. Il est prévu que cette attribution évolue chaque année comme la dynamique nationale de cet impôt, et que cette dynamique est affectée à un fonds de sauvegarde, réparti entre les départements dans les conditions prévues au II de l'article 208 de cette loi.

Un décret en Conseil d'État, dont le contenu fait encore à ce jour l'objet de discussions entre le Gouvernement et Départements de France, doit venir préciser ces modalités de mise en oeuvre et de répartition.

En 2023, le montant du fonds est évalué à 53 millions d'euros. D'après Départements de France, ce montant permettrait d'apporter un soutien à 8 départements en difficulté tout au plus. Pour soutenir efficacement les 15 départements identifiés comme étant en situation de grande fragilité, un abondement complémentaire de l'État de 100 millions d'euros est jugé nécessaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : UNE DOTATION DE L'ÉTAT DE 100 MILLIONS D'EUROS POUR ABONDER LE FONDS DE SAUVEGARDE DES DÉPARTEMENTS

Le I du présent article additionnel, issu d'un amendement n° I-228 (FINC.72) du rapporteur général déposé au nom de la commission des finances, prévoit ainsi d'instituer au titre de l'année 2024, par prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État, une dotation au profit des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière.

Il est précisé que le montant de cette dotation est de 100 millions d'euros, conformément à l'estimation du besoin réalisée par Départements de France.

Cette dotation viendrait abonder le fonds de sauvegarde des départements et serait donc répartie dans les mêmes conditions, fixées au II de l'article 208 de la loi de finances initiale pour 2020.

Le II du présent article additionnel prévoit que ses modalités d'application soient fixées par décret, à l'instar des dispositions du II de l'article 208 de la loi de finances initiale pour 2020 précité.

Le contenu de ce décret a vocation à résulter d'une concertation avec Départements de France.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.

ARTICLE 25

Création d'un prélèvement sur les recettes de l'État pour compenser les pertes de recettes résultant de la réforme 2023 de la taxe
sur les logements vacants

Le présent article prévoit l'institution d'un nouveau prélèvement sur les recettes de l'État destiné à compenser les pertes de recettes résultant, pour les communes et leurs groupements, de la réforme de la taxe annuelle sur les logements (TLV) vacants prévue par l'article 73 de la loi de finances initiale pour 2023.

En étendant le zonage de la TLV, impôt perçu par l'État, cette réforme a eu pour conséquence de réduire le nombre de communes ayant la possibilité d'instituer une taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV), qui est précisément conditionnée à l'absence d'application de la TLV.

À compter de 2024, les communes et les groupements concernés percevraient ainsi chaque année une dotation égale au produit de THLV qu'ils ont perçu au titre de l'année 2023. Le coût annuel de cette dotation est estimé à 24,7 millions d'euros.

Cette compensation, bien qu'elle ait pour limite de priver les collectivités concernées de la dynamique de la THLV, reste bienvenue.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2023 A PRÉVU UNE RÉFORME DE LA FISCALITÉ DES LOGEMENTS VACANTS, AVEC UNE INCIDENCE SUR LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Trois taxes sur les logements autres que l'habitation principale coexistent aujourd'hui :

- la taxe annuelle sur les logements vacants (TLV) ;

- la taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV) ;

- la taxe d'habitation sur résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale (THRS), pouvant faire l'objet d'une majoration facultative dans certaines zones (voir infra).

L'assiette de ces trois taxes est constituée par la valeur locative cadastrale des locaux auxquels ils s'appliquent.

Ces trois taxes se distinguent néanmoins :

- par leur affectataire ;

- par les locaux auxquels elles s'appliquent ;

- par leur zonage, qui a récemment été réformé en application de l'article 73 de la loi de finances initiale pour 2023^1122(*).

La TLV est régie par l'article 232 du code général des impôts. Son produit est affecté à l'État. Elle est due pour chaque logement vacant, sauf vacance indépendante de la volonté du contribuable depuis au moins une année, au 1^er janvier de l'année d'imposition. Depuis le 1^er janvier 2023, son taux a été porté de 12,5 % à 25 % la première année et de 17 % à 34 % à compter de la deuxième année^1123(*).

Jusqu'en 2023, la TLV a été appliquée dans des communes remplissant deux conditions cumulatives :

- elles appartiennent à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants ;

- ces zones connaissent un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant. Ces difficultés s'apprécient notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social.

Dans une logique de lutte contre le phénomène de sous-occupation des logements, qui affecte en particulier les zones touristiques, l'article 73 précité de la loi de finances initiale pour 2023 a étendu le zonage de la TLV. La taxe s'applique désormais également aux communes qui ne rempliraient pas les conditions susmentionnées mais dans lesquelles il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou la proportion élevée de logements affectés à l'habitation autres que ceux affectés à l'habitation principale par rapport au nombre total de logements. Il est à noter que la tension sur le marché du logement s'évalue dans ce cadre au niveau de la seule commune.

Un décret du 25 août 2023 dresse la liste des communes concernées la TLV suite à ce nouveau zonage, qui s'appliquerait à compter de 2024^1124(*). Ce décret a actualisé la liste des communes répondant aux conditions pré-réformes (passées de 1 140 à 1 434) et ajouté les communes répondant au nouveau critère, considérées comme relevant d'une zone « touristique et tendue ». Dans le détail, les communes classées correspondent aux 8 % des communes les plus tendues qui ne sont pas comprises dans la liste des zones tendues d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants. À l'issue du classement effectué, les communes dont la proportion de résidences secondaires est inférieure à 10 % ont été exclues.

L'extension du zonage de la taxe annuelle sur les logements vacants résultant de l'article 73 de la loi de finances initiale pour 2023

Source : évaluation préalable de l'article 25, annexée au projet de loi de finances pour 2024

Cette réforme du zonage de la TLV a des incidences directes, bien que jouant en sens contraire, sur ceux de la THLV et de la majoration facultative de la THRS, qui sont perçues par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

En effet, l'article 1407 bis du code général des impôts prévoit que les communes autres que celles où s'applique la TLV ont la faculté d'assujettir à la THLV les logements vacants depuis plus de deux années au 1^er janvier de l'année d'imposition. Cette faculté est également ouverte aux EPCI à fiscalité propre ayant adopté un programme local de l'habitat (PLH). Le cas échéant, la THLV n'est applicable que sur le territoire des communes membres situées hors périmètre de la TLV.

Il résulte donc de la réforme susmentionnée que les communes concernées par l'extension du zonage de la TLV ont perdu la faculté d'instituer la THLV, et génère donc une perte de recettes pour celles qui l'avaient instituée.

Inversement, l'article 1407 ter du code général des impôts permet aux communes où la TLV s'applique de majorer leur taux de THRS d'un pourcentage compris entre 5 % et 60 %, sous réserve des règles de plafonnement des taux de fiscalité locale posées à l'article 1636 B septies du même code. Le champ des locaux concernés diffère de la TLV (ou le cas échéant la THLV), la THRS étant due les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale, dans les conditions prévues à l'article 1407 du même code.

En synthèse, l'accroissement du nombre de communes concernées par la TLV réduit d'autant celui des communes concernées par la THLV et augmente d'autant celui des communes disposant de la faculté de majorer la THRS.

Par dérogation et en anticipation de l'application de la réforme, l'article 73 précité de la loi de finances initiale pour 2023 a prévu d'avancer du 10 octobre au 28 février 2023 la date limite pour la prise des délibérations relatives à l'institution de la THLV ou de la majoration de la THRS au titre de l'année 2023 pour les communes et EPCI concernés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'INSTITUTION D'UN NOUVEAU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES DESTINÉ À ASSURER AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES UNE COMPENSATION DE L'IMPACT FINANCIER DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ DES LOGEMENTS

Le I du présent article prévoit d'instituer, à compter du 1^er janvier 2024, un nouveau prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État, qui viserait à compenser, pour les communes et EPCI à fiscalité propre, les pertes de recettes de THLV résultant de l'extension du zonage de la TLV résultant de l'article 73 précité de la loi de finances initiale pour 2023.

Le II prévoit que, pour les communes et EPCI concernés par la perte de THLV, le montant de la compensation soit égal au produit de cet impôt perçu au titre de l'année 2023.

Il est précisé que cette compensation serait versée chaque année.

D'après l'évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances pour 2024, le dispositif concernerait au total 410 communes, pour lesquelles le montant de la compensation est évalué à 24,5 millions d'euros, ainsi que 38 EPCI, pour lesquels le montant total de la compensation est évalué à 0,2 million d'euros. Le coût global du dispositif pour l'État est ainsi estimé à 24,7 millions d'euros.

III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION 

En première lecture, l'article 25, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, n'a fait l'objet d'aucune modification.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE COMPENSATION BIENVENUE

Le rapporteur général ne peut qu'approuver la mesure proposée, qui permet d'assurer aux collectivités territoriales concernées une compensation des effets de la réforme de la taxe sur les logements vacants décidée par l'État.

Lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2023, le rapporteur général avait d'ailleurs alerté sur la perte financière que cette réforme provoquerait pour les communes et EPCI concernés^1125(*).

L'argument alors avancé par le Gouvernement, selon lequel les communes qui perdaient l'éligibilité à la THLV gagnaient en retour la possibilité d'instituer une majoration de la THRS n'était pas satisfaisant dans la mesure où ces deux dispositifs n'ont pas la même assiette, ne concernent pas les mêmes redevables, et n'ont pas les mêmes produits. En outre, le fait d'instituer un nouvel élément de fiscalité ne revêt pas la même signification pour les élus et contribuables locaux que la simple reconduction d'une taxe existante.

Si la mesure proposée est bienvenue, deux limites peuvent être soulignées.

En premier lieu, dans la mesure où l'institution d'une THLV n'était que facultative, l'institution de cette dotation vient « figer » la situation au détriment des collectivités qui avaient fait le choix de ne pas utiliser ce levier fiscal, et qui en perdent définitivement la possibilité. Une telle distorsion semble néanmoins inévitable dès lors que l'on entend assurer la compensation des communes subissant effectivement une perte financière du fait de la réforme.

Surtout, en prévoyant une dotation fixe égale au montant de THLV perçu au titre de l'année 2023, le dispositif proposé a pour effet de priver les collectivités territoriales concernées du bénéfice de la dynamique de cet impôt, dont les bases sont revalorisées chaque année en fonction de l'inflation en application de l'article 1518 bis du code général des impôts.

Par ailleurs, le rapporteur général se montrera vigilant quant à la préservation du montant de la compensation pour les années ultérieures. Trop souvent, en effet, les dotations instituées au titre de la compensation aux collectivités territoriales des effets de réformes passées font l'objet de minorations pour des motifs strictement budgétaires semblant primer, pour l'État, sur le respect de la parole donnée. Les minorations de la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE), de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) proposées à l'article 24 du présent projet de loi de finances (- 67 millions d'euros)^1126(*) en constituent une nouvelle illustration.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25 bis (nouveau)

Diverses dispositions relatives à la compensation des compétences transférées aux collectivités territoriales

Le présent article prévoit diverses dispositions relatives à la compensation financière de compétences transférées aux collectivités territoriales, conformément aux exigences constitutionnelles.

Sont concernés :

- le financement du transfert aux régions de la compétence d'autorité administrative en matière de gestion de sites Natura 2000 exclusivement terrestres prévu par la loi dite « 3DS » du 21 février 2022 ;

- le financement du transfert aux départements volontaires du réseau routier national autorisé par cette même loi ;

- le financement du transfert à la Collectivité européenne d'Alsace du réseau routier national.

Au total, ces mesures représentent un montant total de 51,1 millions d'euros versé aux collectivités territoriales sous la forme de fractions de tarif de l'assise sur les énergies (ex-taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques [TICPE]).

La commission des finances prend acte de ces mesures et propose d'adopter cet article tel que modifié par son amendement n° I-229 (FINC.73) de précision rédactionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT : LA LOI « 3DS » ET LA LOI RELATIVE À LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE D'ALSACE ONT PRÉVU PLUSIEURS TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, APPELANT UNE COMPENSATION FINANCIÈRE DANS LE RESPECT DES EXIGENCES CONSTITUTIONNNELLES

Le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

La portée de ces dispositions a été précisée par le code général des collectivités territoriales, qui prévoit notamment que :

- tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences, équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État au titre des compétences transférées^1127(*) ;

- les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable au transfert desdites compétences^1128(*) ;

- le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) du comité des finances locales (CFL)^1129(*) ;

- les charges résultant des transferts de compétences sont en principe compensées par le transfert d'impôts d'État^1130(*).

Il revient ensuite à chaque loi portant des mesures de transfert de compétences aux collectivités territoriales de déterminer les modalités précises de compensation financière applicable, dans le respect des exigences constitutionnelles.

A. LES RÈGLES APPLICABLES À LA COMPENSATION DU TRANSFERT AUX RÉGIONS DE LA COMPÉTENCE D'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE EN MATIÈRE DE GESTION DE SITES NATURA 2000 EXCLUSIVEMENT TERRESTRES

1. Un transfert de compétence prévu par la loi « 3DS »

Pour mémoire, la création du réseau européen Natura 2000, constitué de sites terrestres et marins, a été prévue par la directive 92/43/CEE du Conseil de l'Europe du 21 mai 1992, dite directive « Habitats », complétée par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009, dite directive « Oiseaux ». La première définit les zones spéciales de conservation, et la seconde les zones de protection spéciale pour la survie et la reproduction d'espèces d'oiseaux sauvages.

L'article 61 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et la simplification (dite « loi 3DS ») prévoit le transfert aux régions, à compter du 1^er janvier 2023, de certaines compétences d'autorité administrative en matière de gestion des sites « Natura 2000 » exclusivement terrestres. Cette compétence, cohérente avec le rôle de chef de file des régions en matière de protection de la biodiversité^1131(*), était auparavant exercée par l'État.

2. Les modalités de compensation de la compétence

Les modalités de la compensation financière sont encadrées par l'article 150 de la même loi. Il est prévu que celle-ci s'opère, sous réserve des dispositions spécifiques de cet article, selon les modalités de droit commun prévues par le code général des collectivités territoriales mentionnées supra.

L'article précise expressément que les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'État à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par le transfert.

Conformément à cet article et au décret^1132(*) pris pour son application après avis de la CCEC :

- le droit à compensation des charges d'investissement transférées^1133(*) est égal à la moyenne des dépenses actualisées et constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert des compétences ;

- le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées^1134(*) par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximale de trois ans précédant le transfert des compétences.

Le même article dispose que la compensation financière de ce transfert s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures, dans les conditions fixées en loi de finances. Il précise que les ressources attribuées aux collectivités territoriales dans ce cadre sont composées, notamment, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), devenue accise sur les énergies, obtenue par application d'une fraction du tarif de cette accise aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national. Il est également prévu que si les recettes provenant des impositions attribuées en application de cet article diminuent et s'établissent à un niveau inférieur au montant du droit à compensation, l'État compense cette perte, dans des conditions fixées en loi de finances, afin de garantir aux collectivités territoriales un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert.

L'article 151 de la même loi fixe quant à lui les modalités de mise à disposition ou de transfert aux régions par l'État des services ou parties de service qui étaient chargés de la mise en oeuvre des compétences transférées. En particulier, les dispositions des articles 61 et 151 précités prévoient que les fractions d'emplois chargées de l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une compensation financière, dont le montant est calculé sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade correspondant aux fractions d'emplois des agents, titulaires ou contractuels, chargés au sein des services de l'État de l'exercice de ces compétences au 31 décembre 2022, ainsi que des moyens de fonctionnement associés.

À cette fin, le III de l'article 112 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 prévoit d'instituer une fraction du tarif de l'accise sur les énergies mentionnée à l'article L. 312-1 du code des impositions sur les biens et les services applicable aux quantités vendues sur l'ensemble du territoire national fixée à :

- 0,013 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,007 euro par hectolitre, s'agissant du gazole, présentant un point d'éclair inférieur à 120° Celcius.

Il est prévu que chaque région perçoit un pourcentage de cette fraction de tarif égal au montant de leur droit à compensation. À compter de 2023, cet article a prévu que ces pourcentages sont fixés conformément au tableau suivant.

Répartition de la fraction de tarif de l'accise sur les énergies versée aux régions en application du III de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023

(en pourcentage)

Région	Pourcentage
Auvergne-Rhône-Alpes	11,02885
Bourgogne-Franche-Comté	6,31750
Bretagne	2,36037
Centre-Val de Loire	6,33612
Corse	5,26576
Grand Est	14,66636
Hauts-de-France	3,60110
Île-de-France	4,72633
Normandie	5,93926
Nouvelle-Aquitaine	18,00775
Occitanie	11,55897
Pays de la Loire	4,31779
Provence-Alpes-Côte d'Azur	5,87384

Source : article 112 de la loi de finances initiale pour 2023

Enfin, conformément aux exigences posées à l'article 150 de la loi 3DS précité, le même III précise que si le produit ainsi affecté aux régions représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation définitif des régions, la différence doit faire l'objet d'une attribution d'une part correspondante du produit de la même accise sur les énergies revenant à l'État, répartie entre les régions selon les pourcentages mentionnés au tableau ci-dessus.

D'après l'objet de amendement du Gouvernement dont l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023 dans sa version définitive est issu, le montant de compensation ainsi prévu s'élève, pour 2023 et à titre provisionnel, à 2 845 020 euros. Il s'appuie sur le décompte des effectifs alloués par l'État à l'exercice des compétences transférées au 31 décembre 2021, soit 65 équivalents temps plein (ETP).

B. LES RÈGLES APPLICABLES À LA COMPENSATION DU TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS VOLONTAIRES DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL

L'article 38 de la loi 3DS autorise le transfert par l'État des autoroutes, des routes ou des portions de voies non concédées relevant du domaine routier national, listées par décret^1135(*), dont la propriété peut être transférée par l'État dans le domaine public routier des départements compétents en matière de voirie^1136(*). Il est prévu que ce transfert s'opère sur la base du volontariat. Les départements peuvent ainsi délibérer sur les autoroutes, les routes ou les portions de voies qu'ils souhaitent se voir transférer et transmettent leur demande au représentant de l'État dans la région. La décision du transfert relève in fine du ministre chargé des transports.

Sont entrés dans le dispositif les départements de l'Aveyron, de la Côte d'or, du Gers, de l'Isère, du Lot, du Maine-et-Loire, de la Mayenne, de la Haute-Marne, de la Moselle, des Pyrénées-Orientales, du Rhône, de la Haute-Saône, de la Seine-et-Marne et du Vaucluse^1137(*).

Ces transferts interviennent à compter du 1^er janvier 2024.

Les règles relatives à la compensation financière de ce transfert sont prévues par l'article 150 précité de la loi 3DS et précisées par décret^1138(*). Les modalités retenues sont identiques à celles prévues pour la compensation du transfert aux régions de la compétence d'autorité administrative en matière de gestion de sites Natura 2000 exclusivement terrestres (voir supra).

C. LES RÈGLES APPLICABLES À LA COMPENSATION DU TRANSFERT À LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE D'ALSACE DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL

Issue du regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin prévu à compter du 1^er janvier 2021, la Collectivité européenne d'Alsace a été créée par la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.

L'article 6 de cette loi prévoit que les routes et autoroutes non concédées, classées dans le domaine public routier national et situées dans les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sont transférées avec leurs dépendances et accessoires dans le domaine public routier de la Collectivité européenne d'Alsace, à l'exception des voies situées sur le territoire de l'Eurométropole de Strasbourg.

L'article 8 de cette même loi prévoit le transfert des services ou parties de service de l'État qui participent à l'exercice des compétences conformément aux règles posées par les articles 80 et 81 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « MAPTAM »). Les modalités d'application de ce transfert ont été précisées par décret^1139(*).

L'article 9 de cette même loi fixe les conditions d'application de ces exigences constitutionnelles aux compétences transférées à la Collectivité européenne d'Alsace. Il prévoit l'attribution, dans des conditions fixées en loi de finances, du produit de la TICPE, devenue accise sur les énergies. Cette part est obtenue par application d'une fraction du tarif de l'accise aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national, correspondant à compter du 1^er janvier au montant du droit à compensation pérenne. S'agissant du droit à compensation définitif des charges d'investissement transférées, celui-ci est égal à la moyenne des dépenses actualisées et constatées entre 2016 et 2020. S'agissant du droit à compensation des charges de fonctionnement transférées, celui-ci est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées de 2018 à 2020.

Cet article instaure en outre un mécanisme de garantie en précisant que si les recettes provenant de cette fraction de tarif de la TICPE diminuent et s'établissent à un niveau inférieur au montant du droit à compensation, l'État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à la Collectivité européenne d'Alsace un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert.

L'article 76 de la loi de finances pour 2021^1140(*) a attribué à la Collectivité européenne d'Alsace une fraction de TICPE d'un montant de 15,5 millions d'euros. Cet article prévoyait néanmoins que si ce montant provisionnel s'avérait inférieur au montant de droit à compensation fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et du ministre chargé des comptes publics, il pourrait être ajusté dans le cas où il serait différent du droit à compensation tel que défini par la loi du 2 août 2019 précitée.

Ainsi, l'article 42 de la loi de finances pour 2022^1141(*) a modifié cet article pour porter ce droit à 15,8 millions d'euros, dont 11,2 millions d'euros au titre des charges d'investissement, et 4,6 millions d'euros au titre des charges de fonctionnement.

Un nouvel ajustement a été opéré au I de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023 précité.

À compter 2023, la fraction de tarif de la TICPE applicable aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national et destinée à financer ce transfert de compétences a été fixée à :

- 0,049 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,042 euros par hectolitre, s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° Celcius.

Cet ajustement correspond à un droit à compensation désormais évalué à 19,2 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

A. UN AJUSTEMENT DE LA FRCTION D'ACCISE SUR LES ÉNERGIES VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA COMPENSATION DU TRANSFERT DE LA COMPÉTENCE D'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE EN MATIÈRE DE GESTION DE SITES NATURA 2000 EXCLUSIVEMENT TERRESTRES

Les 2° à 8° du I du présent article prévoient un ajustement en 2024 de la compensation du transfert de la compétence d'autorité administrative en matière de gestion de sites Natura 2000 exclusivement terrestres.

À cette fin, ils tendent à modifier le III précité de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023 pour prévoir que la fraction du tarif de l'accise sur les énergies applicable aux quantités vendues sur l'ensemble du territoire national à ce titre soit désormais fixée à :

- 0,012 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,006 euro par hectolitre, s'agissant du gazole, présentant un point d'éclair inférieur à 120° Celcius.

À compter de 2024, le produit correspondant serait réparti entre les régions conformément au tableau suivant.

Répartition de la fraction de tarif de l'accise sur les énergies versée aux régions en application du 1° du III de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023 résultant du I de l'article 25 bis du présent projet de loi de finances

(en pourcentage)

Région	Pourcentage
Auvergne-Rhône-Alpes	11,049524
Bourgogne-Franche-Comté	6,317947
Bretagne	2,361532
Centre-Val de Loire	6,318373
Corse	5,247194
Grand Est	14,641588
Hauts-de-France	3,585713
Île-de-France	4,731642
Normandie	5,934902
Nouvelle-Aquitaine	18,031146
Occitanie	11,589927
Pays de la Loire	4,328133
Provence-Alpes-Côte d'Azur	5,862379

Source : article 25 bis du PLF 2024

D'après l'exposé des motifs de l'amendement dont le présent article est issu, cet évolution de la fraction d'accise sur les énergies résulte de l'intégration à son calcul, à compter de 2024, des dépenses de fonctionnement rattachés aux effectifs pris en compte au titre du transfert de compétences, dites « coûts sac à dos », évaluées à 209 184 euros.

Le droit à compensation est ainsi réévalué à 3 054 204 euros du montant de la compensation. Le même exposé des motifs précise que ce droit « intégral et définitif » a vocation à être constaté par arrêté interministériel pris après avis de la CCEC.

Pour garantir la compensation des coûts sac à dos au titre de l'année 2023, le II du présent article prévoit un versement ponctuel d'accise versée en 2024 d'un même montant de 209 184 euros, réparti entre les régions conformément au tableau suivant.

Répartition de la fraction de tarif de l'accise sur les énergies versée aux régions en application du 1° du III de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023 résultant du I de l'article 25 bis du présent projet de loi de finances

(en euros)

Région	Montant
Auvergne-Rhône-Alpes	23 702
Bourgogne-Franche-Comté	13 229
Bretagne	4 973
Centre-Val de Loire	12 712
Corse	10 448
Grand Est	29 923
Hauts-de-France	7 063
Île-de-France	10 049
Normandie	12 291
Nouvelle-Aquitaine	38 384
Occitanie	25 125
Pays de la Loire	9 348
Provence-Alpes-Côte d'Azur	11 937

Source : article 25 bis du PLF 2024

B. L'ATTRIBUTION D'UNE FRACTION D'ACCISE SUR LES ÉNERGIES AUX DÉPARTEMENTS AU TITRE DE LA COMPENSATION DU TRANSFERT DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL

Le 1° du I du présent article vise à modifier le III de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2022 précité pour prévoir qu'en application de l'article 150 de la loi 3DS, une fraction de tarif de l'accise sur les énergies applicables aux quantités vendues sur l'ensemble du territoire national soit également attribuée aux départements au titre de la compensation du transfert du réseau routier national.

Le 9° du I du présent article prévoit qu'à compter de 2024 cette fraction de tarif soit fixée à :

- 0,201 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,101 euro par hectolitre, s'agissant du gazole, présentant un point d'éclair inférieur à 120° Celcius.

Le produit correspondant serait réparti entre les départements conformément au tableau suivant.

Répartition de la fraction de tarif de l'accise sur les énergies versée aux départements en application du 1° du III de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023 résultant du I de l'article 25 bis du présent projet de loi de finances

(en pourcentage)

Région	Pourcentage
Aveyron	4,64699
Côte-d'Or	4,22646
Haute-Garonne	2,66339
Gers	18,28761
Isère	2,99383
Lot	1,11329
Maine-et-Loire	0,83526
Haute-Marne	7,28824
Mayenne	6,55349
Moselle	8,07434
Pyrénées-Orientales	9,80901
Rhône	2,17560
Haute-Saône	17,66708

Source : article 25 bis du PLF 2024

Le 10° du I du présent article prévoit de modifier le même III de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 2023 afin que, conformément aux exigences posées à l'article 150 de la loi 3DS précité, si le produit ainsi affecté aux départements représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation définitif des départements, la différence fasse l'objet d'une attribution d'une part correspondante du produit de la même accise sur les énergies revenant à l'État, répartie entre les départements selon les mêmes pourcentages.

D'après l'exposé des motifs de l'amendement dont le présent article est issu, cette fraction de tarif de l'accise sur les énergies correspond à un droit à compensation évalué à titre provisionnel à 49 853 496 euros en 2024. Il est précisé que montant définitif de la compensation sera fixé par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget après avis de la commission consultative d'évaluation des charges et aura vocation à être inscrit en loi de finances pour 2025.

C. UN AJUSTEMENT DE LA FRCTION D'ACCISE SUR LES ÉNERGIES VERSÉE À LA COLLECTIVITÉ EUROPÉENNE D'ALSACE AU TITRE DU TRANSFERT DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL

Le III du présent article prévoit d'ajuster la fraction de tarif de l'accise sur les énergies à la Collectivité européenne d'Alsace à compter de 2024, en la fixant à :

- 0,050 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,045 euro par hectolitre, s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° Celcius.

D'après l'exposé sommaire de l'amendement dont le présent article est issu, cette majoration correspond à une majoration pérenne du droit à compensation de 575 533 euros, portant celui-ci à 19,8 millions d'euros. Cet ajustement est lié, conformément au II de l'article 80 de la loi MAPTAM, à la compensation financière des emplois n'ayant pas pu être transférés au titre de personnels ayant exercé leur droit d'option et d'emplois devenus vacants.

Le IV du présent article prévoit en outre, au titre des années 2021, 2022 et 2023 un versement ponctuel d'un montant de 238 917 euros de façon à assurer la compensation prorata temporis de ces mêmes emplois devenus vacants au cours de ces années en fonction de la date de départ des agents concernés.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MISE EN CONFORIMITÉ AVEC LES EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES RELATIVES À LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES

Le rapporteur général prend acte de ces mesures visant à permettre aux régions, aux départements et à la Collectivité européenne d'Alsace d'exercer leurs compétences dans le respect des exigences constitutionnelles.

Au total, elles représentent un montant de 51,1 millions d'euros versé aux collectivités territoriales sous la forme de fractions de tarif de l'assise sur les énergies.

Il propose donc d'adopter cet article sous réserve de l'adoption de son amendement n° I-229 (FINC.73) de précision rédactionnelle.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25 ter (nouveau)

Création d'un prélèvement sur recettes en faveur des communes nouvelles

Le présent article prévoit de réformer le cadre de soutien financier en faveur des communes nouvelles dont la population est inférieure ou égale à 150 000 habitants, aujourd'hui prévu sous la forme d'un « pacte de stabilité » intégré à la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Comme le « pacte de stabilité », la nouvelle dotation comporterait une part d'amorçage destinée à accompagner la création de communes nouvelles et une part de garantie destinée à compensée les éventuelles baisses de DGF résultant de la fusion.

Ce dispositif est bienvenu, alors qu'un consensus politique s'est établi pour relancer le mouvement de création des communes nouvelles, qui constituent un facteur d'amélioration de l'efficience de l'action publique. Son financement par un prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État dédié d'un montant de 8 millions d'euros constitue un progrès incontestable, puisque, compte tenu des règles de répartition propre à la DGF, le financement de l'actuel « pacte de stabilité » présente l'inconvénient de peser sur les autres communes.

Il est cependant à noter que le présent article se borne à fixer les grands principes régissant le fonctionnement de cette nouvelle dotation. Ses modalités précises de mise en oeuvre sont précisées à l'article 60, figurant en seconde partie du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale.

Or, compte tenu des règles de recevabilité organique, il ne sera pas possible, lors de l'examen de l'article 60, d'examiner d'éventuels amendements qui auraient pour effet de rehausser le montant de la dotation. De tels amendements ne seraient en effet recevables qu'en première partie. Dès lors qu'un nouveau prélèvement sur les recettes de l'État est proposé, il est légitime que la discussion parlementaire ne se fasse pas « à l'aveugle » et permette au contraire d'appréhender l'ensemble des paramètres du dispositif.

En conséquence, par son amendement n° I-230 (FINC.74), la commission des finances a rapatrié « à droit proposé constant » les dispositions contenues à l'article 60 au sein de l'article 25 ter.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LES COMMUNES NOUVELLES BÉNÉFICIENT D'UN RÉGIME DÉROGATOIRE PAR RAPPORT À LA RÉPARTITION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DE DROIT COMMUN

Le régime juridique des communes nouvelles est issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales^1142(*). Au 1^er janvier 2023, la France compte 795 communes nouvelles.

Dans l'objectif d'inciter les fusions de communes, un régime dérogatoire à la répartition de droit commun de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a été institué au profit de ces communes.

Pour mémoire, la DGF, financée par prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État, constitue la principale dotation aux collectivités territoriales (26,9 milliards d'euros en 2023), répartie entre les départements, les communes et les EPCI. Pour chaque strate, elle comporte principalement une dotation forfaitaire, dont la répartition repose principalement sur la population, et des dotations de péréquation, dont la répartition repose sur des critères de ressources (potentiel financier, effort fiscal) et de charge (population, revenu par habitant, longueur de voirie...). Les principales dotations de péréquation des communes sont la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) (2,7 milliards d'euros)^1143(*), la dotation de solidarité rurale (DSR) (2,1 milliards d'euros)^1144(*) et la dotation nationale de péréquation (DNP) (0,8 milliard d'euros)^1145(*).

Le montant de la DGF est fixé annuellement par un article relevant de la première partie des lois de finances^1146(*). La répartition de ce montant entre les collectivités obéit ensuite à des règles fixées par les articles L. 2334-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Toute évolution, spontanée ou liée à une mesure nouvelle, d'une des composantes de la DGF est financée par minoration de la dotation forfaitaire^1147(*). Ce « gage » est opéré via un écrêtement de la dotation forfaitaire des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,85 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté pour l'ensemble des communes^1148(*).

Les règles de répartition de la DGF intègrent un « pacte de stabilité » visant à soutenir la création de communes nouvelles. Ce régime financier distinct repose sur deux dispositifs principaux :

- une protection, pendant leurs trois premières années d'existence, des communes nouvelles dont la population est inférieure ou égale à 150 000 habitants créées à compter du 2 janvier 2017 contre les baisses de dotations (dotation forfaitaire^1149(*) et dotations de péréquation^1150(*)) auxquelles elles sont susceptibles d'être confrontées compte tenu de la possible variation des indicateurs financiers liée au changement d'échelle résultant de la fusion. Ces communes ont ainsi été protégées contre l'écrêtement de leur dotation forfaire appliquée aux autres communes. Les communes créées avant le 2 janvier 2017 constituent un cas particulier puisqu'à l'origine leurs garanties sur la DSR étaient sans limitation de durée. Leur bénéfice a ensuite été borné en 2022 par la loi de finances initiale pour 2020^1151(*), puis a été prorogé d'un an par la loi de finances pour 2023^1152(*) ;

- une « dotation d'amorçage », prévue à l'article L. 2113-22-1 du code des collectivités territoriales pour les communes nouvelles dont la population est inférieure ou égale à 150 000 habitants créées en 2020 et les années suivantes, au titre des charges supplémentaires auxquelles elles peuvent faire face du fait du processus de fusion. La dotation est égale à 6 euros par habitant, et majorée de 4 euros par habitant pour les communes nouvelles regroupant des communes dont la population est inférieure ou égale à 3 500 habitants.

La loi de finances initiale pour 2022^1153(*) a également prévu une éligibilité dérogatoire à la DSR pour les communes nouvelles de plus de 10 000 habitants dès lors que la population de chacune des communes fusionnées ne dépassait pas ce seuil et que la commune nouvelle est peu dense ou très peu dense au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)^1154(*).

Ces dispositifs protecteurs permettent aux communes nouvelles de percevoir une DGF s'élevant en moyenne à 225 euros par habitant, soit un montant par habitant supérieur de 33 % à la moyenne nationale. Compte tenu des règles de répartition de la DGF susmentionnées, leur financement est mécaniquement assuré par une minoration pesant sur les autres communes.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : L'ÉTABLISSEMENT D'UN NOUVEAU CADRE POUR LE SOUTIEN FINANCIER AUX COMMUNES NOUVELLES, HORS DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il prévoit d'instituer, à compter du 1^er janvier 2024, une nouvelle dotation sous forme de PSR destinée aux communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 150 000 habitants l'année de leur création. Cette référence à l'année de création est nouvelle par rapport aux dispositifs de soutien détaillés supra, auxquels une commune nouvelle dépassant ce seuil postérieurement à sa création aurait pu cesser d'être éligible.

Cette dotation se composerait de deux parts, reprenant les deux dispositifs issus du « pacte de stabilité » :

1° une part d'amorçage destinée à accompagner la création de communes nouvelles ;

2° une part de garantie destinée à compenser, pour les communes nouvelles bénéficiaires de la dotation, une éventuelle baisse des attributions perçues au titre de la DGF mentionnée en application de
l'article L. 2334-1 précité du code général des collectivités territoriales.

Cette dotation serait répartie selon des modalités prévues à l'article L. 2113-22-1 du code général des collectivités territoriales qui est, en l'état du droit, relatif à la seule dotation d'amorçage.

L'article 27 du présent projet de loi de finances relatif à l'évaluation des PSR pour 2024, dans sa version considérée comme adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit un montant de 8 millions d'euros au titre de cette dotation.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF BIENVENU, MAIS DONT LES MODALITÉS PRÉCISES DE MISE EN oeUVRE SERAIENT DÉFINIES EN SECONDE PARTIE, AU DÉTRIMENT DE LA CLARTÉ DU DÉBAT PARLEMENTAIRE

A. UN DISPOSITIF BIENVENU POUR RELANCER LE PROCESSUS DE CRÉATION DES COMMUNES NOUVELLES

En premier lieu, il convient de relever que le présent article se borne à instituer une nouvelle dotation de 8 millions d'euros en faveur des communes nouvelles, dont les modalités de répartition restent encore à définir. L'exposé sommaire annonce, à cette fin, un amendement gouvernemental à venir en seconde partie du présent projet de loi de finances pour les fixer. Ces modalités de répartition ont vocation à être précisées à l'article L. 2113-22-1 du code général des collectivités territoriales visé par le dispositif proposé, qui porte aujourd'hui sur l'actuelle dotation d'amorçage attribuée dans le cadre de la DGF. Il conviendra également de supprimer les éléments du « pacte de stabilité » actuellement intégrés à la DGF, que le dispositif proposé tend à remplacer.

Sur le fond, ce dispositif est bienvenu, alors qu'un large consensus politique se dégage pour relancer le processus de création des communes nouvelles.

Après l'engouement de la période 2016-2019 (793 communes nouvelles créées), le nombre de communes nouvelles a fortement diminué depuis 2020 (22 communes nouvelles)^1155(*).

Dès le 28 septembre 2022, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat et l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) ont organisé au Sénat, en présence du Président Larcher, la rencontre nationale des communes nouvelles intitulée « Communes nouvelles : pour un nouveau souffle ». La volonté de relancer le processus de création de communes nouvelles a été réaffirmée par l'AMF à l'occasion d'Assises organisées sur ce thème le 29 juin 2023^1156(*).

Un récent rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat^1157(*), s'appuyant sur les résultats d'une consultation en ligne à laquelle ont répondu 280 communes nouvelles, dresse un bilan globalement positif des fusions de communes. Alors que la France compte encore un peu moins de 35 000 communes, soit environ 40 % des communes (ou échelon comparable) de l'Union européenne pour 15 % de la population, les communes nouvelles constituent un levier d'amélioration de l'efficience du service public, en permettant la mutualisation de structures et la réalisation d'économies d'échelles.

Ce constat est partagé par une mission « flash » de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale dont les conclusions ont été publiées le 4 octobre 2023^1158(*) qui formule plusieurs recommandations destinées à faciliter la relance du processus de création au moyen de dispositifs de soutien renforcés et donnant davantage de visibilité aux élus locaux, pour partie reprises par le présent article.

La refonte du « pacte de stabilité » au sein d'une dotation distincte de la DGF, proposée par le présent article, constitue un progrès incontestable puisqu'elle permet que son financement soit assuré par l'État et non par écrêtement des dotations forfaitaires des autres communes (voir supra).

La mission considère que le principe constitutionnel d'égalité n'interdit pas l'application de mécanismes de financement spécifiques compte tenu de la spécificité de la situation résultant de la transition entre deux entités juridiques.

Aux termes du présent article, comme de l'exposé sommaire de l'amendement dont il est issu, la part « garantie » protégeant les communes nouvelles contre toute baisse de DGF, qui serait égale à un montant correspondant à la différence, si elle est positive, entre la somme des DGF des communes fusionnées l'année précédant la fusion et la DGF de l'année en cours notifiée à la commune nouvelle, serait perçue sans aucune limitation de durée, contrairement au dispositif actuel dont l'application est en principe limitée à trois ans.

Le caractère pérenne d'un soutien financier dérogatoire au sein de la DGF aurait toutefois été davantage problématique. Le Conseil constitutionnel, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le dispositif de garantie applicable à la dotation d'intercommunalité, a pourtant considéré celui-ci comme non contraire au principe d'égalité devant les charges publiques au motif que « la différence de traitement ainsi instaurée n'est pas pérenne »^1159(*), raison pour laquelle la mission susmentionnée se borne à recommander d' « étudier » la possibilité juridique de mettre en place un mécanisme pérenne. Cependant, dès lors que le dispositif, désormais séparé de la DGF et des mécanismes d'écrêtements afférents, s'apparente à une politique publique distincte de soutien à la création des communes nouvelles, la problématique de l'égalité devant les charges publiques ne se pose plus dans les mêmes termes.

La mission avait également recommandé d'allonger le bénéfice de la dotation d'amorçage de trois à six ans (recommandation n° 2) ainsi que de porter son montant socle de 6 à 15 euros par habitant et le montant de la majoration pour les communes nouvelles de moins de 3 500 habitants de 4 à 10 euros par habitant (recommandation n° 3). L'exposé sommaire de l'amendement dont l'article est issu se borne à annoncer une dotation d'amorçage de 10 euros par habitant pour trois ans.

Enfin, la mission avait recommandé de limiter l'exclusion du dispositif aux communes nouvelles dépassant les 150 000 habitants l'année de leur création, afin d'éviter le risque de perte d'éligibilité en cas de franchissement ultérieur de ce seuil (recommandation n° 11). Cette recommandation a été reprise dans le dispositif. Comme la mission le documente, ce seuil est déjà supérieur à la population de la plus grande commune nouvelle (128 000 habitants). Il fait cependant obstacle à l'éligibilité au pacte de stabilité de la commune qui serait issue de la fusion à l'étude entre Saint-Denis et Pierrefitte-sur-Seine.

B. DANS UN SOUCI DE CLARTÉ DU DÉBAT PARLEMENTAIRE, IL APPARAÎT NÉCESSAIRE QUE LE PRÉSENT ARTICLE PRÉCISE LES RÈGLES DE MISE EN OEUVRE DE LA NOUVELLE DOTATION

Le présent article se borne à fixer les grands principes régissant le fonctionnement de cette nouvelle dotation en faveur des communes nouvelles.

Ses modalités précises de mise en oeuvre sont renvoyées à l'article L. 2113-22-1 du code général des collectivités territoriales, qui est modifié à cette fin par l'article 60, figurant en seconde partie du texte du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale. Cet article précise notamment que le montant de la part d'amorçage serait fixée à 10 euros par habitant (contre 6 euros dans le cadre de la dotation d'amorçage actuelle) pour les communes éligibles, ainsi que le fonctionnement de la part garantie, qui serait attribuée sans limitation de durée (contre trois ans dans le cadre actuel du « pacte de stabilité »).

Les modalités de calcul de cette part dépendraient ainsi de la date de création de la commune nouvelle :

- pour les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris avant le 2 janvier 2023, l'attribution au titre de la part de garantie serait égale à la différence, si elle est positive, entre le montant perçu en 2023 au titre de la DGF, multiplié chaque année par le taux d'évolution de cette même dotation, et le montant perçu au titre de cette même dotation par la commune nouvelle l'année de répartition ;

- pour les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris après le 2 janvier 2023, cette attribution serait égale à la différence, si elle est positive, entre la somme des attributions perçues au titre de la DGF par les communes fusionnées l'année précédant la création de la commune nouvelle, multipliée chaque année par le taux d'évolution de cette même dotation, et le montant perçu au titre de cette même dotation par la commune nouvelle l'année de répartition.

C'est sur la base de ces paramètres précis fixés en seconde partie à l'article 60 que le montant de l'enveloppe est évalué à 8 millions d'euros à l'article 27 du présent projet de loi de finances, figurant quant à lui en première partie.

Indépendamment de l'appréciation de fond sur le dispositif, la méthode retenue par le Gouvernement interroge.

En effet, compte tenu des règles de recevabilité organique, il ne sera pas possible, lors de l'examen de l'article 60, d'examiner d'éventuels amendements d'origine gouvernementale ou parlementaire qui auraient pour effet de rehausser le montant de la dotation. De tels amendements ne seraient en effet recevables qu'en première partie, en application de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui impose la présence en première partie de la loi de finances de toute disposition ayant un impact sur les recettes de l'État, y compris les prélèvements sur recettes.

Dès lors qu'un nouveau prélèvement sur les recettes de l'État est proposé, il est légitime que la discussion ne se fasse pas « à l'aveugle », mais permette d'appréhender l'ensemble des paramètres du dispositif.

Sur le fond, la commission des finances n'a toutefois pas entendu modifier les paramètres de la nouvelle dotation ni, par conséquent, faire évoluer son montant (8 millions d'euros).

Son amendement n° I-230 (FINC.74) se limite, pour les raisons susmentionnées, à rapatrier « à droit proposé constant » les dispositions contenues à l'article 60 au sein de l'article 25 ter.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25 quater (nouveau)

Création d'un prélèvement sur recettes en faveur des communes nouvelles

Le présent article résulte de la reprise par le Gouvernement, dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, d'un amendement déposé par la députée Stella Dupont et plusieurs de ses collègues. Il poursuit le même objectif que l'article 25 ter mais dans une rédaction moins aboutie.

La seule différence avec le dispositif prévu par ce dernier article porte sur un renvoi des modalités d'application à un décret qui, en l'espèce, est superfétatoire, dans la mesure ces celles-ci ont d'ores et déjà précisées à l'article 60 du présent projet de loi de finances, retenu dans le cadre du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité à l'issue de l'examen de la seconde partie à l'Assemblée nationale. S'agissant du fond du dispositif, il est donc renvoyé au commentaire de l'article 25 ter.

Sur la forme, on ne peut que s'étonner que le Gouvernement n'ait pas choisi le dispositif de l'amendement qui lui paraissait le plus abouti dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité. Il en résulte que le texte transmis au Sénat contient des dispositions qui sont juridiquement concurrentes et par la même inapplicables. Le souhait d'afficher le plus grand nombre et le plus large spectre politique d'amendements retenus a dû motiver ce mauvais choix, qui s'est fait au détriment de clarté du texte et des débats.

Le rapporteur général propose par conséquent d'adopter un amendement n° I-231 (FINC.75) de suppression de cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 26

Rétrocession du produit des amendes émises dans les « zones à faibles émissions » aux collectivités territoriales

Le présent article prévoit la rétrocession au bloc communal, à partir du 1^er janvier 2025, du produit des amendes sanctionnant les infractions aux règles de circulations instaurées dans les zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m).

La commission des finances propose d'adopter un amendement de précision I-232 (FINC.76) visant à garantir que l'ensemble des amendes résultant des règles de circulation établies dans les ZFE-m sont rétrocédées au bloc communal.

La commission propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LES AMENDES PERÇUES DANS LES ZONES À FAIBLES ÉMISSIONS MOBILITÉ SONT AFFECTÉES AU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIER »

A. LES ZONES À FAIBLES ÉMISSIONS MOBILITÉ

La loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019, dite LOM, a conféré^1160(*) au maire ou au président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre la faculté (ou l'obligation, lorsque les normes de qualité de l'air, telles que définies par le schéma régional du climat^1161(*), de l'air et de l'énergie, étaient régulièrement dépassées en 2020, comme ce fut le cas à Paris, Lyon, Marseille, Rouen et Strasbourg) de créer, sur tout ou partie du territoire de sa commune ou de son EPCI, des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m). Cette faculté est ouverte uniquement dans les agglomérations et dans les zones pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère a été adopté, est en cours d'élaboration ou en cours de révision en application de l'article L. 222-4 du code de l'environnement.

Cette prérogative est conférée aux seuls maires ou présidents d'un EPCI à fiscalité propre disposant du pouvoir de police de la circulation. Concrètement, cette disposition n'exclut que le maire de Paris^1162(*), où la mise en place d'une ZFE-m a d'abord relevé d'une décision du Préfet de police, détenteur du pouvoir de police de la circulation, avant que la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », ne les rendent obligatoires^1163(*) dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants avant fin 2024. C'est la raison pour laquelle de 11 ZFE-m actuellement, le territoire français devrait passer à 44 à la fin de l'année 2024.

La ZFE-m correspond à un périmètre géographique au sein duquel la circulation est restreinte pour les véhicules, en fonction de leur niveau de pollution, objectivement apprécié par catégories. Cette restriction peut être partielle, en fonction des horaires ou des jours, et vise à la fois à protéger l'environnement mais aussi la santé des habitants des centres-villes, où peuvent se concentrer des niveaux de pollutions supérieurs à ce que prévoit la réglementation. Ces restrictions peuvent être assorties, le cas échéant, de dérogations, notamment en fonction de l'activité professionnelle exercée.

A minima, la ZFE doit couvrir 50 % de la part de la population de l'EPCI le plus peuplé de l'agglomération concernée. Des mesures contraignantes sont par ailleurs prévues dans les agglomérations où les normes de qualité de l'air sont fréquemment dépassées.

L'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales dispose, en son II, que les zones à faibles émissions mobilité sont délimitées par un arrêté qui « fixe les mesures de restriction de circulation applicables » et « détermine les catégories de véhicules concernés ».

L'article R. 411-19-1 du code de la route prévoit notamment des amendes contraventionnelles pour tout conducteur qui circule dans « le périmètre d'une zone à circulation restreinte instituée en application de l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales, en violation des restrictions édictées ou lorsque le véhicule n'est pas identifié conformément aux dispositions de l'article L. 318-1 et des textes pris pour son application ». Ces amendes peuvent être de quatrième^1164(*) ou de troisième^1165(*) classe.

L'article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales précise pour sa part qu'« afin de faciliter la constatation des infractions aux règles de circulation arrêtées en application de l'article L. 2213-4-1 et de permettre le rassemblement des preuves de ces infractions ainsi que la recherche de leurs auteurs, des dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules peuvent être mis en oeuvre ». Il s'agit ainsi de déployer des radars pour faire respecter les restrictions de circulation mises en place en application de l'article L. 2213-4-1 du même code.

Les services de police, nationale ou municipale, et de gendarmerie nationale sont compétents pour procéder au contrôle, automatisé ou non, des véhicules (la mise en place effective de ce contrôle devrait intervenir^1166(*) en 2025).

B LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIER » EST ALIMENTÉ PAR LE PRODUIT DES AMENDES ROUTIÈRES

Les amendes perçues en application du code de la route alimentent en recettes le compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routier ». Comme tous les comptes d'affectation spéciale, il s'agit d'une exception au principe de non affectation des recettes, prévue en l'espèce pour orienter une partie du produit des amendes de la circulation vers des actions en lien avec la sécurité routière.

Instauré par la loi de finances pour 2006^1167(*), le CAS se compose de deux sections et quatre programmes.

La section 1 « Contrôle automatisé » est composée, depuis le 1^er janvier 2017, d'un seul programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière », qui finance en particulier le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du centre de traitement des infractions et les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » comprend :

- le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers »), qui gère le déploiement du procès-verbal électronique (le PVe) ;

- le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »), qui reverse aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes encaissées par l'État ;

- le programme 755 (« Désendettement de l'État »), qui vient abonder le budget général, en tant que recettes non fiscales.

Le CAS est alimenté par deux types de recettes, selon une ventilation hétérodoxe :

- d'une part, le produit des amendes forfaitaires non majorées faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars ».

- d'autre part, le produit des autres amendes de la police de la circulation, dites « AF hors radars », et des amendes forfaitaires majorées, dites « AFM » (radars et hors radars).

Ainsi, les amendes issues des radars sont réparties entre les deux types de recettes, en fonction de leur caractère majoré ou non. À l'inverse, les amendes résultant d'infractions constatées sans radar sont toutes regroupées au sein du second type de recettes, qu'elles soient majorées ou non.

L'affectation des deux types de recettes entre les deux sections du CAS répond à une clef de répartition prévue à l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police de la circulation
et du stationnement routiers en 2024

Source : projet annuel de performances 2024

Pour ce qui concerne la première section du CAS, le 1° du A du I du même article 49 prévoit qu'elle est alimentée par le produit des « AF Radars ». Cet abondement est plafonné à 339,95 millions d'euros par le premier alinéa du II du même article.

S'agissant de la deuxième section, le 1° du B du I du même article 49 prévoit qu'elle est abondée, d'une part (a du 1° ), par une autre fraction du produit des « AF Radars » - cet abondement étant plafonné à 170 millions d'euros par le premier alinéa du II du même article -, et, d'autre part (b du 1° ) par le produit des « AF hors radars » et des « AFM ».

Le plafonnement cumulé de l'affectation au CAS Radars des « AF Radars » est fixé par le premier alinéa du II du même article 49 à 509,95 millions d'euros. Pour un niveau de recettes supérieur, ce qui correspond au cas habituel, le produit capté est affecté :

- au fonds pour la modernisation et l'investissement en santé (FMIS) pour un maximum de 26 millions d'euros ;

- puis, pour le solde, à l'Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF).

L'affectation du produit des « AF hors radars » et des « AFM » à la deuxième section du CAS n'est, pour sa part, pas plafonnée. Elle est néanmoins minorée d'un abondement de 45 millions d'euros au profit du budget général.

Ainsi, en l'état du droit, les recettes supplémentaires issues des contraventions établies pour des infractions aux règles de circulation établies dans les ZFE-m reviendraient :

- pour ce qui concerne les « AF Radars » et dans une situation habituelle où le produit de ces amendes est supérieur à 536 millions d'euros, à l'AFITF ;

- pour ce qui concerne les « AF hors Radars » et les « AFM », à la deuxième section du CAS.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : RETROCÉDER AU BLOC COMMUNAL LE PRODUIT DES AMENDES LORSQU'UNE ZFE-M EST MISE EN PLACE

Lors des débats parlementaires qui ont conduit à l'adoption de la LOM, le Gouvernement s'était engagé à ce que les recettes des amendes générées dans les ZFE-m soient rétrocédées aux collectivités concernées. Le présent article tend à procéder à cette rétrocession.

En premier lieu, le I du présent article modifie l'article 49 précité de la loi de finances pour 2006 pour exclure les recettes provenant des amendes résultant des règles de circulation établies dans les ZFE-m du fléchage vers le CAS.

D'une part, le 2° du I modifie le II de l'article 49 de la loi de finances pour 2006 relatif au CAS pour prévoir que les amendes forfaitaires (non-majorées) perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction (AF Radars) prévus à l'article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales (radars visant à faire respecter les règles établies dans la ZFE-m) ne sont, par exception, pas affectées au CAS.

D'autre part, le 1° du I complète la première phrase du b du 1° du B du même article 49 de la loi de finances pour 2006 pour exclure de l'affectation au CAS les amendes sanctionnant les infractions aux règles de circulation arrêtées en application de l'article L. 2213-4-1 du même code, et donc hors mise en oeuvre de radars (qui relèvent de l'article L. 2213-4-2 du même code). Il en résulte l'exclusion de l'affectation au CAS des amendes hors radars, qu'elles soient majorées ou non (AF hors radars et amendes majorées hors radars).

En revanche, il ne résulte pas clairement de ces deux dispositions que les amendes majorées issues des radars sont exclues de l'affectation au CAS.

En second lieu, le premier alinéa du II du présent article prévoit qu'à compter du 1^er janvier 2025, lorsqu'il existe une ZFE-m, le produit des amendes, qu'elles soient majorées ou non, perçues au titre de l'année écoulée et sanctionnant les infractions aux règles de circulation arrêtées au titre de la ZFE-m « est affecté à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, déduction faite de la quote-part de ce produit affectée à l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions ».

Il est prévu au second alinéa du II du présent article qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du même II, notamment les modalités de répartition, au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, des recettes ainsi affectées.

III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION

Aucune modification n'a été apportée au présent article 26 dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE RÉTROCESSION OPPORTUNE DU PRODUIT DES AMENDES, QUI DOIT ÊTRE PRÉCISÉE

Globalement, le besoin de financement des collectivités territoriales, de plus en plus assuré par l'attribution de dotations étatiques qui réduisent la capacité décisionnaire des collectivités, justifie que de nouvelles ressources propres leur soient attribuées.

La mise en place d'une ZFE-m relevant en outre, sauf exception, de la volonté de la commune ou de l'EPCI concerné, il est pleinement légitime que les recettes qui en sont tirées reviennent aux collectivités en question. Une telle rétrocession réaffirme ainsi le lien entre les territoires et la spécificité propre aux politiques publiques qui y sont conduites.

Selon l'évaluation préalable, il est estimé que la rétrocession représenterait 23,5 millions d'euros pour 2025 puis 47 millions d'euros à compter de 2026, en se fondant sur une contravention moyenne de 50 euros, soit environ 47 euros un fois versée la quote-part de l'agence nationale de traitement automatisé des infractions, et sur 500 000 avis de contravention dès 2025 puis un million par an à compter de 2026. Cette estimation demeure toutefois particulièrement prospective, d'une part en raison de la variété, selon les ZFE-m, de l'intensité des contrôles menés mais aussi parce qu'à terme, il est probable que les comportements seront affectés par ces contrôles, entrainant une diminution des produits générés.

Il n'apparaît pas au rapporteur général qu'une telle mesure pourrait inciter les communes, par appétence pour les financements générés, à mettre en place des ZFE-m, d'autant que les agglomérations les plus importantes y sont d'ores et déjà contraintes. Les montants en jeu par EPCI demeureront par ailleurs modestes. Enfin, ces craintes semblent anecdotiques au regard des objectifs poursuivis en faveur de l'environnement et pour contribuer à préserver la santé des habitants concernés.

En revanche, comme cela est évoqué supra, la rédaction actuelle de l'article ne permet pas de garantir que les amendes majorées issues des radars sont exclues de l'affectation au CAS, ce qui semble pourtant être l'intention du Gouvernement.

Afin de le prévoir clairement, il est proposé un amendement I-232 (FINC.76) qui complète le 1° du I du présent article - lequel modifie le b du 1° du B de l'article 49 de la loi de finances pour 2006 pour exclure de l'affectation au CAS les amendes sanctionnant les infractions aux règles de circulation arrêtées en application de l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales - pour étendre cette exclusion aux amendes sanctionnant les infractions arrêtées en application de l'article L. 2213-4-2 du même code, à savoir par le biais de radars.

Sur le plan juridique, le rattachement de cet article qui concerne les ressources des collectivités territoriales au domaine des lois de finances ne saurait reposer sur le 3° bis du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001, qui vise uniquement les dispositions relatives aux impositions de toutes natures - dont le produit des amendes ne fait pas partie - affectées à d'autres personnes morales que l'État. Toutefois, le mécanisme de la rétrocession affecte bien les ressources de l'État au sens du 3° du I du même article et de l'article 3 de la même loi organique. Son article 36 dispose au surplus que l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État
au profit des collectivités territoriales

Le présent article évalue les prélèvements sur recettes (PSR) de l'État au profit des collectivités territoriales, en 2024, à un montant 44,8 milliards d'euros.

Ces derniers diminuent de 746 millions d'euros par rapport à la LFI 2023 à périmètre courant soit une baisse de 1,64 % et de 735 millions d'euros à périmètre constant, équivalant à une baisse de 1,61 %.

Cette évolution s'explique pour l'essentiel par :

- la hausse de la DGF à hauteur de 214 millions d'euros ;

- la hausse du FCTVA de 404 millions d'euros ;

- la hausse du prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels de 193 millions d'euros ;

- la création d'un nouveau PSR pour 24,7 millions d'euros.

Parallèlement, deux baisses de PSR sont constatées en raison de l'application de minorations sur les variables d'ajustement :

- une baisse de 55 millions d'euros des DCRTP ;

- une baisse de 12 millions d'euros du FDPTP.

De surcroit, alors que les dispositifs exceptionnels (filets de sécurité) étaient estimés à 1,9 milliard d'euros en LFI 2023, leur montant est ramené à 400 millions d'euros en PLF 2024, qui correspondent aux décaissements prévus pour l'année prochaine.

En coordination avec les deux amendements proposés à l'article 24 sur les variables d'ajustement I-227 (FINC.71) et la hausse de la DGF I-226 (FINC.70), la commission des finances propose deux amendements I-233 (FINC.77) et I-234 (FINC.78) qui en tirent les conséquences sur le tableau des PSR du présent article.

Ces amendements ont pour effet d'augmenter les prélèvements sur recettes de l'État aux collectivités territoriales d'environ 137 millions d'euros, dont 67 millions d'euros au titre de la suppression des minorations de la DCRTP et des FDPTP et 70 millions d'euros au titre de la hausse de la DGF pour abonder la dotation d'intercommunalités (60 millions d'euros) et la dotation de péréquation des départements (10 millions d'euros).

Par ailleurs, la commission vous a proposé un article additionnel par amendement I-228 (FINC.72) après l'article 24 visant à instituer une dotation de soutien exceptionnelle de 100 millions d'euros au profit des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière. Un troisième amendement au présent article, I-235 (FINC.79) est donc proposé pour tirer les conséquences, sur le tableau des PSR, de cette nouvelle dotation.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LE DISPOSITIF DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EST ENCADRÉ PAR LA LOLF ET PAR LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

A. DÉFINITION ORGANIQUE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ET OBLIGATIONS DE PRÉSENTATION DISTINCTE

Non prévus par l'ordonnance organique de 1959, les prélèvements sur recettes (PSR) sont apparus en 1969 pour compenser la suppression d'impôts locaux. Cette pratique a été admise sous certaines conditions par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 puis n° 98-405 DC du 29 décembre 1998. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé que la loi de finances devait définir et évaluer chaque PSR de façon précise et distincte, dans son montant et sa destination. De manière encore plus précise, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, a jugé que « le législateur organique a pu prévoir une telle dérogation (au principe d'universalité), dès lors que sont précisément et limitativement définis les bénéficiaires et l'objet des prélèvements sur les recettes de l'État, et que sont satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire ».

Dans ce contexte, l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a donné un fondement organique à la pratique des PSR, tout en réaffirmant les conditions énoncées par le Conseil constitutionnel : « un montant déterminé de recettes de l'État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

De surcroit, l'article 34 de la LOLF prévoit que la première partie des lois de finances doit contenir l'évaluation des PSR.

B. UN TRAITEMENT BUDGÉTAIRE PARTICULIER

Les PSR viennent en déduction du montant des recettes totales inscrites au budget général de l'État dans l'article d'équilibre de la loi de finances. D'un point de vue comptable, les PSR ne sont pas considérés comme une dépense mais comme une moindre recette. D'un point de vue budgétaire, en revanche, ils sont inclus dans l'objectif de dépense totale de l'État mais ne sont pas intégrés dans la norme de dépenses pilotables de l'État.

Ils ne donnent pas lieu à une présentation sous forme de missions, programmes et actions. Par ailleurs, ils sont comptabilisés en autorisations d'engagement égales aux crédits de paiement.

Enfin, ils ne se voient pas appliquer les règles de gestion propres aux crédits budgétaires (réserve de précaution, dégel, report).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE BAISSE DE 1,6 % DES PSR À PÉRIMÈTRE COURANT ET CONSTANT MAIS UNE HAUSSE SANS TENIR COMPTE DES DISPOSITIFS EXCEPTIONNELS

A. UNE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AVANT RETRAITEMENT DES DISPOSITIFS EXCEPTIONNELS

Le présent article évalue à 44 842 463 483 euros le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales à périmètre courant.

Les prélèvements sur recettes diminuent de 746 millions d'euros par rapport à la LFI 2023 à périmètre courant soit une baisse de 1,64 % et de 735 millions d'euros à périmètre constant, équivalant à une baisse de 1,61 %.

Évolution des prélèvements sur recettes

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Dans le PLF pour 2024, la DGF et le FCTVA représentent 76,4 % du montant total des PSR. En 2021, l'instauration du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels visant à neutraliser l'impact pour les collectivités locales de la réforme des impôts de production mise en oeuvre dans le cadre du plan de relance, a majoré le montant des PSR de 3,3 milliards d'euros. Depuis, ce montant n'a cessé de croitre pour atteindre 3,8 milliards d'euros en LFI 2023 et 4 milliards d'euros en PLF 2024.

Répartition des PSR par catégorie en PLF 2024

Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au PLF 2024

Après retraitement des aides exceptionnelles apportées par l'État aux collectivités pour faire face à l'inflation à travers la création de deux filets de sécurité en loi de finances rectificative pour 2022^1168(*) et en loi de finances initiale pour 2023^1169(*), les prélèvements sur recettes enregistrent une hausse de 784 millions d'euros à périmètre courant et de 795 millions d'euros à périmètre constant, entre 2023 et 2024.

En effet, en LFI 2023, ces aides exceptionnelles atteignaient 1 930 millions d'euros dont 430 millions d'euros au titre du premier filet de sécurité couvrant la hausse des prix de l'énergie, des denrées alimentaires et l'impact de la revalorisation du point d'indice et 1 500 millions d'euros au titre du second filet de sécurité couvrant la seule hausse des prix des produits énergétiques. Ces crédits, en PLF 2024, sont estimés à 400 millions d'euros pour le deuxième filet de sécurité.

Détail de l'évolution des prélèvements sur recettes

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (des écarts peuvent être constatés en raison des arrondis)

B. DES ÉVOLUTIONS NOTABLES POUR CERTAINS PSR

Cette baisse des PSR correspond au solde entre la hausse de certains PSR et la baisse ou la suppression d'autres prélèvements.

1. La suppression du filet de sécurité inflation et point d'indice

L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2022 a instauré un PSR d'un montant de 430 millions d'euros visant à compenser partiellement au bloc communal les hausses générées par la revalorisation du point d'indice ainsi que la hausse des prix de l'énergie et de l'inflation.

Pour mémoire, les communes et EPCI éligibles à ce dispositif sont ceux qui satisfont les critères suivants :

- épargne brute au 31 décembre 2021 représentant moins de 22 % de leurs recettes réelles de fonctionnement ;

- épargne brute en baisse de plus de 25 % entre 2021 et 2022, principalement du fait, d'une part, de la revalorisation du point d'indice, des effets de l'inflation sur les dépenses d'approvisionnement en énergie et sur les achats de produits alimentaires.

- pour les communes, potentiel financier par habitant inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes de même strate et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, potentiel fiscal par habitant inférieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen des établissements de même strate.

Cette compensation est égale à :

- une fraction de 50 % de la hausse des dépenses en raison de la revalorisation du point d'indice ;

- une fraction de 70 % des hausses de dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d'achat de produits alimentaires.

Des acomptes ont été notifiés avant le 15 décembre 2022, à hauteur de 30 % de la dotation finale estimée et jusqu'à 50 % sur demande des collectivités.

Les dotations définitives (ou le reversement des indus si les acomptes ont été surestimés) sont versées en 2023 sur la base des comptes clos 2022.

Au printemps 2023, sur les 430 millions d'euros prévus lors de la LFR de juillet 2022, 106 millions avaient été exécutés afin de financer les acomptes. Ces derniers ont été versés sur la base d'une prévision d'exécution en 2022, établi plus tôt dans l'année.

Selon les données établies au 2 octobre 2023, le montant de la consommation du filet de sécurité 2022 s'élève à 405 millions d'euros au total pour 6 354 entités bénéficiaires. Ce montant se décompose ainsi :

- les 106 millions susmentionnés au titre des acomptes versés à la fin de l'année 2022 (4 177 entités concernées) ;

- auxquels retrancher 70 millions d'euros au titre des reprises sur acomptes devant intervenir en 2023 (3 425 entités concernées) ;

- et ajouter 369 millions d'euros au titre des dotations restant à verser en 2023 pour les bénéficiaires d'une dotation en complément de l'acompte perçu ou pour les bénéficiaires d'une dotation définitive sans acompte perçu (2 929 entités concernées).

2. Les principaux PSR en baisse

En premier lieu, les baisses de certains PSR s'expliquent par la minoration des variables d'ajustement appliquée à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et à la dotation de garantie des reversements des FDPTP. Ainsi,

- la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) enregistre une baisse de près de 2 % soit 55 millions d'euros en passant de 2 875 millions d'euros à 2 820 millions d'euros répartie entre les fractions régionales et départementales pour 20 millions d'euros et la fraction du bloc intercommunal pour 15 millions d'euros. À cet égard, il convient cependant de souligner que le montant mentionné dans le présent article pour la fraction du bloc intercommunal (1 129 768 465 euros) diffère de celui mentionné à l'article 24 du PLF (1 130 768 465 euros). Il résulte de cette différence que la minoration de variable d'ajustement pour la DCRTP du bloc communal s'élève à 14 millions d'euros dans l'article 24 et à 15 millions d'euros dans l'article 27 ;

- la dotation de garantie des reversements des FDPTP enregistre une baisse de 4,2 % soit 12 millions d'euros. Comme pour la DCRTP une incohérence est constaté entre le montant mentionné dans le présent article (272 278 000 euros) et celui mentionné à l'article 24 (271 278 401 euros), de sorte que la minoration de la variable d'ajustement s'établit à 12 millions à l'article 27 et à 13 millions d'euros à l'article 24.

Par ailleurs, le filet de sécurité de l'article 113 de la loi de finances pour 2023, d'un montant de 1 500 millions d'euros en 2023 est ramené à 400 millions d'euros en 2024 pour le versement du solde. En effet, compte tenu essentiellement d'une inflation énergétique moindre qu'attendu en 2023, les décaissements prévisionnels sont évalués, pour 2024, à 400 millions d'euros. À cet égard, il convient de rappeler que le Sénat avait considéré les estimations du Gouvernement sur le montant de ce filet de sécurité avec la plus grande prudence puisque ces dernières ne tenaient pas compte des communes pouvant bénéficier des tarifs règlementés et de l'impact de l'amortisseur électricité.

3. Les principaux PSR en hausse

Trois prélèvements sur recettes enregistrent une hausse entre la LFI 2023 et le PLF 2024 :

La DGF augmente, à périmètre courant, de 0,8 % soit 214 millions d'euros. Cette hausse résulte du solde entre :

· un abondement à hauteur de 220 millions d'euros. Cette hausse permet d'augmenter le montant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) de 90 millions d'euros et de la dotation de solidarité rurale (DSR) de 100 millions. Cette augmentation de 190 millions d'euros de la DGF des communes doit permettre à plus de 60 % d'entre elles de voir leur DGF progresser en 2024. Par ailleurs, un abondement de 30 millions d'euros est prévu pour financier un tiers de la hausse de 90 millions d'euros de la dotation d'intercommunalité (DI), le reste étant financé par écrêtement de la dotation de compensation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour 60 millions d'euros ;

· deux minorations en raison des mesures de périmètre suivantes : une minoration de la DGF du département de l'Ariège à hauteur de 7,2 millions d'euros au titre de l'expérimentation de la recentralisation du financement du revenu de solidarité active (RSA) dans ce département et une minoration de la DGF du département du Pas-de-Calais à hauteur de 1,6 million d'euros au titre de la recentralisation de la compétence vaccination en raison de la cessation des missions de promotion de la vaccination assurées dans le cadre de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

· une majoration de 2,5 millions d'euros pour financer le fonds d'aide pour le relogement d'urgence prévu à l'article L. 2335-15 du code générale des collectivités territoriales (CGCT).

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) enregistre une hausse de 404 millions d'euros soit 6 % par rapport à 2023. Cette progression s'explique, d'une part, par l'évolution tendancielle du FCTVA en lien avec le niveau d'investissement des collectivités territoriales et, d'autre part, par l'élargissement de son assiette. En effet, le 15 septembre dernier, le Gouvernement a annoncé son intention de réintégrer les dépenses d'aménagement et d'agencement de terrains (comptes 212) des collectivités territoriales dans le périmètre d'éligibilité du FCTVA. Cette décision fait suite aux discussions intervenues au Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2023 au cours duquel les sénateurs avaient adopté à une très large majorité, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement de la commission des finances visant la réintégration de ces dépenses d'agencements et d'aménagements de terrains dans le périmètre des dépenses éligibles au FCTVA.

Le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels augmente de 193 millions d'euros soit de 5 % passant de 3 825 millions d'euros à 4 017 millions d'euros et le PSR de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale augmente de 36 millions d'euros soit 5,7 %, passant de 628 millions d'euros à 664 millions d'euros en raison du dynamisme des bases de ces impositions.

4. La création d'un nouveau PSR

Le PLF 2024 instaure un nouveau PSR au titre de la compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants intervenue en loi de finances pour 2023, à destination du bloc communal et pour un montant prévisionnel de 24,7 millions d'euros.

Pour mémoire, la LFI 2023 a étendu le périmètre d'application de la taxe sur les logements vacants.

Alors que cette taxe était précédemment applicable aux communes situées dans une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants connaissant un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, le seuil de 50 000 habitants a été levé pour des communes respectant un critère de tension sur le marché du logement.

Cette modification de périmètre permet donc désormais aux communes concernées, notamment des communes touristiques, d'instaurer une majoration sur la taxe d'habitation applicable aux résidences secondaires. De surcroit, la taxe sur les logements vacants remplace la taxe d'habitation sur les logements vacants dans les communes ayant instauré cette dernière imposition.

Or, la taxe sur les logements vacants étant perçue par l'État et non par les communes, cette réforme a généré une perte de ressources pour les communes situées dans une zone tendue de moins de 50 000 habitants.

Ce nouveau PSR a donc vocation à compenser la perte de taxe d'habitation sur les logements vacants.

III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : LA CRÉATION D'UN NOUVEAU PSR POUR LES COMMUNES NOUVELLES

L'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par le Gouvernement tirant les conséquences, sur le tableau des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, d'un autre amendement déposé par le Gouvernement et prévoyant la création d'un nouveau prélèvement sur recettes pour les communes nouvelles.

En effet, l'article 25 ter (nouveau) prévoit qu'à compter du 1^er janvier 2024, il est institué, par prélèvement sur les recettes de l'État, une dotation de 8 millions d'euros en faveur des communes nouvelles regroupant, l'année suivant leur création, une population inférieure ou égale à 150 000 habitants.

Cette dotation se compose de deux parts :

- une part d'amorçage destinée à accompagner la création de communes nouvelles ;

- une part de garantie destinée à compenser, pour les communes nouvelles bénéficiaires de la dotation, une éventuelle baisse des attributions perçues au titre de la dotation globale de fonctionnement.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE HAUSSE DES PSR, HORS MESURES EXCEPTIONNELLES, QUI REVIENT À UNE CONTRACTION EN TENANT COMPTE DE L'INFLATION ET DES VARIABLES D'AJUSTEMENT À SUPPRIMER

Le rapporteur général prend acte des évolutions proposées par le présent article au titre des PSR avec, hors dispositifs exceptionnels, une légère hausse de 1,8 % à périmètre courant et constant. Toutefois, retraitement fait de l'inflation prévisionnelle pour 2024, les PSR enregistrent une baisse de 0,69 % soit environ 300 millions d'euros. Cette évolution s'explique pour l'essentiel par :

- la hausse de la DGF à hauteur de 214 millions d'euros. Cette hausse résulte du solde entre :

- la hausse du FCTVA de 404 millions d'euros ;

- la hausse du prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels de 193 millions d'euros ;

- la création d'un nouveau PSR pour 24,7 millions d'euros.

Parallèlement, deux baisses de PSR sont constatées en raison de l'application de minorations sur les variables d'ajustement :

- une baisse de 55 millions d'euros des DCRTP ;

- une baisse de 12 millions d'euros des FDPTP.

Dans un contexte où, retraitement fait de l'inflation prévisionnelle du Gouvernement pour 2024, la hausse apparente de 1 milliard des concours financiers revient à une contraction de près de 300 millions d'euros, et la hausse de 1,2 milliard d'euros des transferts financiers équivaut à une baisse de près de 1,4 milliard d'euros, la commission des finances vous a proposé d'adopter deux amendements à l'article 24 visant :

- à ne pas minorer en 2024 la DCRTP et le FDPTP, I-227 (FINC.71) ;

- à augmenter la DGF pour abonder la dotation d'intercommunalités et la dotation de péréquation des départements, I-226 (FINC.70).

Elle propose donc deux amendements, I-233 et I-234 (FINC.77 et FINC.78), visant à tirer les conséquences, sur le tableau des PSR du présent article, de la suppression des variables d'ajustement et de la hausse de la DGF.

Ces amendements ont pour effet d'augmenter les prélèvements sur recettes de l'État aux collectivités territoriales d'environ 137 millions d'euros dont 67 millions d'euros au titre de la suppression des minorations de la DCRTP et de FDPTP et 70 millions d'euros au titre de la hausse de la DGF pour abonder la dotation d'intercommunalités (60 millions d'euros) et la dotation de péréquation des départements (10 millions d'euros).

Par ailleurs, la commission a proposé un article additionnel après l'article 24 par amendement I-228 (FINC.72) visant à instituer une dotation de soutien exceptionnelle de 100 millions d'euros au profit des départements confrontés à une forte dégradation de leur situation financière.

Un troisième amendement I-235 (FINC.79), au présent article est donc proposé pour tirer les conséquences, sur le tableau des PSR, de cette nouvelle dotation.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 27 BIS

Affectation aux autorités organisatrices de la mobilité d'une fraction du produit des mises aux enchères de quotas carbone

Proposé par l'amendement I-236 (FINC. 80) de la commission, le présent article prévoit d'affecter structurellement aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM), en dehors d'Ile-de-France mobilités pour le moment, une fraction du produit issu des mises aux enchères de quotas d'émission de gaz à effet de serre. Cette fraction, qui sera amenée à évoluer pour répondre aux besoins de financement des AOM, est fixée à 250 millions d'euros en 2024.

I. LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DES MOBILITÉS DU QUOTIDIEN INDUIT DES BESOINS DE FINANCEMENT CROISSANTS

A. UN NÉCESSAIRE CHOC D'OFFRE QUI SUPPOSE DES DÉPENSES NOUVELLES QUI NE POURRONT ÊTRE ABSORBÉES PAR LES AOM DANS LE CADRE DU SYSTÈME DE FINANCEMENT EXISTANT

1. Les autorités organisatrices de la mobilité

En France, l'exercice de la compétence d'organisation des services de transports publics et de mobilité a pour l'essentiel été transféré aux collectivités territoriales et se structure autour de la notion d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM). Sur le ressort territorial de chaque AOM, ces services peuvent être gérés directement en régie ou bien délégués à des opérateurs.

À l'origine, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), avait structuré cette gouvernance autour des différents modes de transports, avec la création du service d'action régionale (qui deviendra le Transport express régional [TER]), tandis que l'organisation du transport routier non urbain et scolaire était confiée au département et celle du transport routier urbain au bloc communal.

La gouvernance des mobilités a ensuite beaucoup évolué depuis la deuxième moitié de la décennie 2010. Les lois n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ont prévu de confier aux régions, en plus de la compétence ferroviaire, celle du transport routier interurbain et scolaire (hors transport scolaire des élèves en situation de handicap qui continue de relever du département) et ont étendu les compétences mobilité du bloc communal aux services de transport non urbain et de mobilité solidaire, active et partagée.

Depuis la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), la gouvernance de la mobilité repose sur le couple région - intercommunalité :

- les régions, en leur qualité d'AOM régionales (articles L. 1231-3 et L. 1213-4 du code des transports), assument le rôle de chef de filât en matière de mobilité et compétentes sur leur territoire notamment pour la gestion de tout service d'intérêt régional, les services TER et interurbains mais également tout service dépassant le ressort territorial d'une AOM locale (transport à la demande, transport scolaire, mobilités actives, autopartage) ;

- les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en leur qualité d'AOM locales (articles L. 1231-1 à L. 1231-2 du code des transports), sont compétents pour tous les services de mobilité au sein de leur ressort territorial, notamment les services réguliers de transports publics urbains et non urbains, mais également ceux relatifs au transport scolaire, au transport à la demande, aux mobilités actives ou encore à l'autopartage. Les communautés d'agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et la métropole de Lyon exercent obligatoirement la compétence. Celle-ci n'est en revanche pas obligatoire pour les communautés de communes qui, en application de la LOM, ont pu librement choisir de l'exercer à compter du 1^er juillet 2021 ou, à défaut, de laisser la région l'exercer sur leur territoire. Les syndicats mixtes et les pôles d'équilibre territorial et ruraux (PETR) peuvent également devenir AOM, suite à un transfert de cette compétence de la part de leurs membres.

En Île-de-France, la gouvernance des mobilités est atypique puisqu'un établissement public local, Île-de-France Mobilités (IDFM) assume le rôle d'AOM unique sur l'ensemble du territoire régional en vertu des dispositions du chapitre I^er consacré à l'organisation des transports propre à la région Île-de-France du titre IV du livre II de la première partie de la partie législative du code des transports.

2. Les impératifs de la transition écologique supposent un choc d'offre et une augmentation substantielle des dépenses des AOM dans les années à venir

La mission d'information rapportée par MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel au nom de la commission des finances^1170(*) qui a rendu ses travaux en juillet dernier l'a démontré, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sont confrontées à des besoins de financements croissants, en raison notamment du choc d'offre de mobilité collective du quotidien incontournable pour que la France tienne ses engagements en matière de décarbonation du secteur des transports.

La tendance à l'augmentation des dépenses des AOM, en investissements comme en exploitation, a plusieurs origines. Les impératifs de la transition écologique supposent un développement substantiel des services de transports collectifs, en particulier pour raccorder les agglomérations à leurs espaces périurbains et périphériques. Ce développement est consubstantiel de l'atteinte de nos objectifs climatiques dans la mesure où les déplacements entre les métropoles et leurs périphéries représenteraient à eux seuls 7 % du total des émissions nationales de CO₂. Très coûteux pour les AOM, le verdissement des flottes de bus urbains est une autre condition de la transition écologique du secteur des transports.

La mission d'information de la commission des finances a aussi souligné le fait que « si les impératifs environnementaux seront au coeur du choc d'offre de mobilité qui se dessine, l'équité territoriale doit demeurer une priorité des pouvoirs publics ». Or, l'absence de solutions de financement de la mobilité dans les zones peu denses risque d'élargir une fracture territoriale et un sentiment d'abandon qui sont déjà préoccupants et qui se sont traduits en contestation sociale lors de la crise dite des « gilets jaunes ».

D'autres facteurs vont pousser à la hausse les dépenses des AOM dans les années à venir. Parmi eux, la rénovation de réseaux de transports collectifs en site propre (TCSP) existants, notamment les réseaux de tramways ou encore le développement des services express régionaux métropolitains (SERM) qui pourraient occasionner à eux seuls jusqu'à 30 milliards d'euros d'investissements et générer une augmentation significative des charges d'exploitations des services de transports collectifs du quotidien.

D'après les constats dressés par la mission d'information, « pour que la France atteigne ses engagements en matière climatique, l'offre de transports en commun du quotidien doit progresser de 20 à 25 % d'ici 2030 ». En raison notamment de l'importance des charges contraintes dans ce secteur, la hausse de l'offre de transports collectifs du quotidien génère un accroissement presque proportionnel des coûts de production de ces services.

Cette même mission d'information estimait que les dépenses d'exploitation des AOM locales et métropolitaines hors Île-de-France pourraient progresser d'environ 300 millions d'euros entre 2023 et 2024 et que cette dynamique soutenue pourrait se poursuivre au moins jusqu'en 2030. Les AOM régionales sont quant à elles extrêmement exposées à la hausse des péages ferroviaires dont la réforme, recommandée par la mission d'information, est actuellement étudiée par une mission commune de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD).

Actuellement, le système de financement des AOM locales et métropolitaines^1171(*) situées hors de l'Île-de-France repose essentiellement sur un triptyque composé du versement mobilité (environ 50 % du total), des contributions budgétaires des collectivités sous forme de subventions (30 % à 35 %) et enfin des recettes tarifaires (moins de 20 %). La mission d'information de la commission des finances est arrivée à la conclusion que ce modèle de financement ne permettrait pas de répondre aux enjeux de la transition écologique des transports du quotidien et à la trajectoire prévisionnelle d'augmentation structurelle des dépenses qu'elle suppose pour les AOM. Aussi a-t-elle formulé une série de recommandations visant à réformer le système de financement actuel de la mobilité du quotidien.

B. ALORS QU'IDFM FAIT FACE À UNE IMPASSE FINANCIÈRE MANIFESTE, ELLE A CONCLU UN PROTOCOLE FINANCIER AVEC L'ÉTAT

1. L'impasse financière d'IDFM

Compte-tenu de la dimension d'IDFM, tant en termes financiers que de services et de trafic ainsi que des chantiers en cours d'extensions substantielles de l'offre de transport en Île-de-France, en premier lieu en le programme du Grand Paris express, la mission d'information de la commission des finances du Sénat avait spécifiquement étudié la situation et les perspectives financières de l'AOM francilienne.

Elle a ainsi constaté qu'IDFM a programmé 30 milliards d'euros d'investissements d'ici 2030 et que ses dépenses de fonctionnement devraient augmenter, en cumul, de presque 20 milliards d'euros d'ici la fin de la décennie. À terme, les dépenses d'exploitation des nouvelles lignes du Grand Paris express devraient s'élever à environ un milliard d'euros par an.

La mission d'information a confirmé l'analyse faite dans d'autres rapports récents^1172(*). Les différentes expertises convergent pour constater qu'IDFM se trouve actuellement dans une situation d'impasse financière. Cette impasse provient notamment du fait que, de façon incompréhensible, et malgré l'engagement écrit du Premier ministre en 2020, les modalités du financement des dépenses d'exploitation des nouvelles lignes du Grand Paris express n'ont toujours pas été décidées. En tenant compte de la dynamique prévisionnelle du versement mobilité et des hypothèses de trafic les plus actualisées, le besoin de financement de l'AOM francilienne pourrait s'établir à environ 10 milliards d'euros cumulés d'ici 2030 et environ 800 millions d'euros dès 2024.

2. Le protocole financier pluriannuel conclu entre l'État et IDFM le 26 septembre 2023

Le 26 septembre dernier, IDFM et l'État ont conclu un protocole de financement pluriannuel (2023-2031). Dans le cadre de ce protocole, les deux parties se sont engagées à stabiliser, sur la période 2023-2031 la clé de répartition des sources de financement suivante :

- 52,5 % pour les recettes fiscales (principalement le versement mobilité) et la redevance qu'IDFM versera à la Société du Grand Paris (SGP) au titre des nouvelles lignes du Grand Paris express ;

- 47,5 % pour les recettes qui sont maîtrisées par IDFM à savoir les tarifs et les contributions des collectivités territoriales membres de l'AOM.

Le maintien de cet équilibre se traduira notamment par des augmentations des contributions des collectivités territoriales membres d'IDFM supérieures à l'inflation ainsi que par des revalorisations tarifaires.

En contrepartie, l'État s'est engagé à soutenir, dans le cadre du présent projet de loi de finances (PLF) des amendements visant à prévoir, pour une entrée en vigueur dès le 1^er janvier 2024 :

- d'une part une augmentation de 0,25 point du taux plafond du versement mobilité à Paris et dans les départements de la petite couronne (article 27 bis du PLF pour 2024) ;

- d'autre part l'instauration d'une taxe additionnelle à la taxe de séjour en Île-de-France avec un taux plafond de 200 % affectée à IDFM (article 27 ter du PLF pour 2024).

Introduites par amendement et retenues dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité au titre de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, ces deux dispositions font l'objet des articles 27 bis et 27 ter du présent projet de loi, commentés au sein du présent rapport.

L'évolution des taux de versement mobilité pourrait rapporter près de 400 millions d'euros dès 2024 à IDFM tandis que le rendement prévisionnel de la taxe additionnelle à la taxe de séjour est estimé à environ 200 millions d'euros par an.

L'ensemble des mesures prévues par le protocole devrait pouvoir couvrir le besoin de financement d'IDFM évalué à environ 800 millions d'euros dès 2024.

C. LE PRODUIT DES MISES AUX ENCHÈRES DES QUOTAS D'ÉMISSION DE GAZ À EFFET DE SERRE

La mission d'information de la commission des finances constatait en juillet dernier que la perception du produit de la mise aux enchères des quotas carbone dans le cadre du système européen d'échange des quotas d'émissions (ETS), fortement dynamique, confère à l'État des ressources importantes qui pourraient financer la transition écologique et, notamment, le développement de l'offre de mobilité des AOM.

Le système d'échange des quotas d'émissions (ETS)

L'ETS (directive européenne 2003/87/CE modifiée par la directive 2018/410) couvre aujourd'hui plus de 11 000 installations et compagnies aériennes à l'échelle de l'Europe. À l'échelle nationale ce sont 23 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) et 84 % des émissions du secteur de l'industrie qui sont couvertes par ce système. Il couvre les secteurs de l'industrie (production d'électricité et secteurs tels que le ciment, l'acier, la chimie ou le raffinage) et le secteur de l'aviation depuis 2012.

Le système d'échange de quotas d'émission de GES a débuté le 1^er janvier 2005 et a donné lieu à 4 phases successives. Les principes de base restent les mêmes à travers les phases : les entreprises doivent mesurer les émissions et chaque année rendre aux autorités autant de quotas que leurs montants d'émissions vérifiées. Certains quotas sont distribués gratuitement pour préserver la compétitivité des industries « à fuite de carbone », et d'autres sont vendus aux enchères. Les quotas sont échangeables et un prix émerge avec les lois de l'offre et la demande.

Associée à la révision de la directive pour relever l'ambition du dispositif de la phase IV (2021-2030), la création d'une réserve de stabilité du marché en 2017 a permis une remontée du cours du quota passant de 5 euros en septembre 2018 à 25 euros en septembre 2019. Le prix a ensuite fluctué entre 25 et 30 euros, avec une baisse importante mais temporaire pendant la crise du Covid au printemps 2020. En fin d'année 2020, le prix a à nouveau fortement augmenté pour se stabiliser autour entre 50 et 60 euros sur la période mai - octobre 2021, porté par l'anticipation de sa réforme dans le cadre du Pacte Vert. Le prix a encore augmenté en fin d'année 2021 pour atteindre près de 100 euros en février 2022. Après une baisse brutale suivie d'un rebond suite à l'invasion russe en Ukraine, le prix a ensuite fluctué autour de 80 euros de février à août 2022.

La proposition législative faite par la Commission européenne le 14 juillet 2021 dans le cadre du paquet « Fit for 55 » prévoit un renforcement du marché (avec un objectif de réduction à horizon 2030 de - 61 % par rapport à 2005 contre - 43 % actuellement), une baisse des quotas gratuits en lien avec la mise en oeuvre d'un Mécanisme d'Ajustement Carbone aux Frontières, et une extension au secteur du transport maritime et un marché carbone séparé pour les secteurs transport et bâtiment. Suite à la proposition de la Commission, des négociations au Conseil et au Parlement ont abouti respectivement à un accord au Conseil Envi du 29 juin 2022 sous Présidence Française de l'UE, et en plénière le 22 juin 2022. Des négociations en trilogues se poursuivront au deuxième semestre 2022 en vue d'obtenir un accord sur le texte.

Les recettes des quotas vendus aux enchères sont perçues par l'État et affectées à l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH), dans la limite d'un plafond de 700 millions d'euros.

Source : commission des finances du Sénat

Cette ressource, qui a représenté un produit brut d'environ 2 milliards d'euros en 2022 devrait rester à un niveau élevé, voire s'accroître à nouveau dans les années à venir, en lien avec le renforcement progressif du marché du carbone mis en oeuvre par la Commission européenne.

Une fraction de ce produit, dans la limite d'un plafond fixé par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 est aujourd'hui affectée à l'agence nationale pour l'habitat (ANAH) en vertu des dispositions de l'article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013. Cette affectation était plafonnée à 481 millions d'euros en 2022 et elle a été relevée à 700 millions d'euros en 2023.

Pour 2023, le produit total brut des mises aux enchères de quotas carbone est estimé à 2,4 milliards d'euros. D'après le Tome I de l'annexe au PLF 2024 sur les voies et moyens, les prévisions sont identiques pour 2024.

Répartition du produit de la mise aux enchères des quotas carbone en 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le Rapport sur les voies et moyens (Tome 1) annexé au projet de loi de finances pour 2024

La législation européenne prévoit expressément que cette ressource doit être fléchée, à hauteur de 50 % au moins, vers des actions tendant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et plus largement à faire face aux conséquences du changement climatique.

Or, en 2023, outre l'enveloppe fléchée de 700 millions d'euros en faveur de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), qui finance bien des actions de rénovation énergétique, le reliquat de 1,7 milliard d'euros abonde le budget général de l'État, sans qu'une affectation à des actions précises soit définie.

La mission d'information de la commission des finances précitée a notamment recommandé d'affecter une fraction du produit de ces mises aux enchères de quotas carbone aux AOM.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : L'AFFECTATION PÉRENNE AUX AOM D'UNE FRACTION DU PRODUIT ISSU DES MISES AUX ENCHÈRES DE QUOTAS D'ÉMISSION DE GAZ À EFFET DE SERRE

Remédier à l'impasse de financement d'IDFM pour 2024 est nécessaire, notamment au regard des engagements qui avaient été pris en ce sens par l'État dès 2020 sans qu'ils soient depuis lors suivis d'effet. Cependant, aussi nécessaire soit-il, le traitement de la question francilienne ne peut raisonnablement faire l'impasse sur la situation, tout aussi difficile, de très nombreuses AOM de province. Le principe d'équité territoriale suppose que des mesures financières soient prises à leur endroit dès 2024, alors qu'on attend de celles-ci, pour que la France puisse tenir ses engagements en matière climatique, de proposer un « choc d'offre » des transports collectifs du quotidien.

Aussi, pour répondre aux besoins de financement des AOM qui ont été mis en évidence par la mission d'information de la commission des finances, le présent article additionnel prévoit de modifier l'article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 afin d'y préciser qu'une fraction de 250 millions d'euros par an du produit de la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre est affectée aux AOM situées hors du territoire de l'Île-de-France (mentionnées à l'article L. 1231-1 du code des transports).

Cette enveloppe de 250 millions d'euros versée dès 2024 aura vocation à augmenter au fil des années à mesure de l'accroissement des besoins de financements des AOM ainsi que du dynamisme de cette ressource.

Outre son avantage, par rapport au versement mobilité, de ne pas renchérir le coût du travail, l'affectation de quotas carbone permet aussi d'envisager un financement pérenne de la croissance des besoins des AOM, sans avoir régulièrement à accroître les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises ou les particuliers.

Les modalités de répartition de cette ressource entre les AOM devront être déterminées dans le cadre d'une concertation approfondie avec les associations d'élus et le Groupement des autorités responsables de transport (GART), sur le modèle des négociations qui ont été conduites dans la même finalité s'agissant de la répartition de le subvention exceptionnelle de 100 millions d'euros attribuée aux AOM de province dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2023.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.

ARTICLE 27 bis (nouveau)

Augmentation du plafond de versement mobilité en Île-de-France

Le présent article prévoit de relever de 2,95 % à 3,25 % le taux plafond du versement mobilité en Île-de-France. Cette imposition assise sur la masse salariale des employeurs est établie au profit d'Île-de-France Mobilités (IDFM), l'organisme assumant le rôle d'autorité organisatrice des mobilités unique dans la région.

IDFM se trouve dans une situation d'impasse financière avec un besoin de ressources additionnelles récemment évalué à 10 milliards d'euros pour la période 2024 2030 par une mission d'information instituée par la commission des finances du Sénat, notamment lié à la mise en services des lignes du « Grand Paris Express ».

Le financement de ces équipements par le versement mobilité trouve son fondement dans le fait que les entreprises, qui assument certes déjà plus de la moitié du financement d'IDFM, bénéficient considérablement, en termes d'attractivité et de possibilité développement, d'une amélioration de l'offre et des infrastructures de transport sur leur territoire.

Le dispositif proposé, qui est par ailleurs en ligne avec les recommandations de la mission d'information précitée, est conforme au protocole d'accord signé entre l'État et IDFM le 26 septembre 2023.

En tout état de cause cette mesure, dont le rendement est estimé à 400 millions d'euros par an, ne peut couvrir qu'une partie des besoins de financement d'IDFM, et doit s'accompagner d'autres mesures, à l'instar de l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe de séjour proposée à l'article 27 ter du présent projet de loi de finances.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LES EMPLOYEURS FRANCILIENS SONT ASSUJETTIS AU VERSEMENT MOBILITÉ, UN IMPÔT ÉTABLI AU PROFIT D'ÎLE-DE-FRANCE MOBILITÉS DONT LE TAUX EST PLAFONNÉ

Le versement destiné aux services de mobilité, dit « versement mobilité » est régi par les articles L. 2531-2 à L. 2531-11 du code général des collectivités territoriales pour l'Île-de-France, où il a d'abord été institué en 1971^1173(*) avant d'être progressivement étendu à la province, où il peut être appliqué dans les conditions prévues aux articles L. 2333-64 à L. 2333-75 du même code.

En Ile-de-France, cet impôt est établi au profit d'Île-de-France Mobilités (IDFM), l'établissement public exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) en région Île-de-France (voir encadré).

Son produit est affecté au financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des transports publics réguliers de personnes effectués dans la région des transports parisiens^1174(*).

La loi précise qu'IDFM peut également affecter les ressources provenant de ce versement au financement :

- de mesures prises en application de la politique tarifaire applicable aux services réguliers de transports publics de personnes ;

- des dépenses d'investissement et de fonctionnement de toute action relevant de l'organisation de la mobilité ;

- à titre accessoire et dans le cadre de conventions passées entre le syndicat et les gestionnaires, de dépenses d'exploitation d'ouvrages et d'équipements affectés au transport et mentionnés par le plan de mobilité, tels que des gares routières, des parcs relais et des centres d'échanges correspondant à différents modes de transport ;

- des opérations visant à favoriser l'usage combiné des transports en commun et du vélo.

Y sont assujetties les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social et des associations intermédiaires lorsqu'elles emploient au moins onze salariés^1175(*).

Il est assis sur leur masse salariale, entendue comme les revenus d'activité tels qu'ils sont pris en compte pour la détermination de l'assiette des cotisations d'assurance maladie mises à la charge des employeurs et affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie^1176(*). Son recouvrement est assuré par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) dans les mêmes conditions que ces dernières.

Île-de-France Mobilités

En application des articles L. 1241-1 et suivants du code des transports,
Île-de-France Mobilité est l'autorité organisatrice unique des transports publics en région Île-de-France.

Il s'agit d'une spécificité institutionnelle de la région Île-de-France. Sur le reste du territoire, la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) est partagée entre les régions et les EPCI.

L'établissement est constitué entre la région Île-de-France, la Ville de Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val-d'Oise et de Seine-et-Marne. Il est chargé de l'organisation du transport public de personnes en Ile-de-France. Il est présidé par la présidente de la région Île-de-France et est administré par un conseil assurant la représentation des collectivités territoriales qui en sont membres, de la chambre régionale de commerce et d'industrie d'Ile-de-France, des associations d'usagers et, enfin, des présidents des établissements publics de coopération intercommunale.

Ses ressources comprennent notamment :

- les concours financiers des collectivités territoriales constituant l'établissement ;

- le produit du versement mobilité mentionné aux articles L. 2531-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, qui est assis sur la masse salariale des entreprises du territoire comptant plus de onze salariés ;

- les recettes tarifaires, issues de la vente de billets et du « pass Navigo » ;

- toutes autres contributions, subventions ou avances qui lui sont apportées par l'État, les collectivités publiques ou par tout organisme public ou privé.

Source : commission des finances du Sénat

L'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales précise que le taux du versement est fixé librement par IDFM dans la limite d'un plafond différencié selon les départements. Ces plafonds sont fixés :

- à 2,95 % pour Paris, les Hauts-de-Seine et, depuis 2021^1177(*), pour la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne, soit les départements de la petite couronne ;

- à 2,01 % pour les communes de grande couronne les mieux desservies par le réseau de transports dont la liste, définie par un décret en Conseil d'État, figure à l'article R. 2531-6 du CGCT ;

- à 1,6 % pour les autres communes de la région Île-de-France.

Le dernier alinéa de cet article précise que toute délibération fixant un nouveau taux doit être transmise par IDFM aux organismes de recouvrement avant le 1^er novembre ou le 1^er mai de chaque année, pour être respectivement applicable au 1^er janvier ou au 1^er juillet suivant.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UN RELÈVEMENT DU PLAFOND DU VERSEMENT MOBILITÉ DANS LES DÉPARTEMENTS DE LA PETITE COURONNE

Le présent article est issu de plusieurs amendements identiques^1178(*) déposés en première lecture à l'Assemblée nationale et intégrés au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il tend à modifier l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales pour prévoir un relèvement du taux plafond du versement mobilité.

Le 1° du présent article vise à relever de 2,95 % à 3,20 % le taux du versement mobilité dans les départements de la petite couronne (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), soit une hausse de 0,25 point.

Le 3° du présent article prévoit que, par dérogation aux dispositions susmentionnées du dernier alinéa de l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales, les nouveaux taux du versement mobilité applicables en 2024 soient fixés par délibération du conseil d'administration d'IDFM lors de sa séance suivant la publication de la loi de finances pour 2024, avec prise d'effets le premier jour du deuxième mois qui suit cette délibération, soit de façon anticipée par rapport aux dispositions du droit commun, qui permettaient une prise d'effet au plus tard le 1^er juillet.

Enfin, le 2° du présent article supprime les dispositions relatives à la trajectoire de convergence des taux plafonds applicables en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne, devenues sans objet depuis 2021 et la fin du « rattrapage » par rapport à Paris et aux Hauts-de-Seine.

Selon les auteurs des amendements dont le présent article est issu, une telle mesure pourrait générer environ 400 millions d'euros de recettes nouvelles pour IDFM.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE RÉPONDANT À LA NÉCESSITÉ DE RÉSOUDRE LA SITUATION D'IMPASSE FINANCIÈRE DANS LAQUELLE SE TROUVE IDFM

A. LA SITUATION D'IMPASSE FINANCIÈRE DANS LAQUELLE SE TROUVE IDFM APPELLE DES RÉPONSES FORTES ET IMMÉDIATES

IDFM fait face à des besoins de financement très importants pour les années à venir, qui ont récemment été documentées par une mission conjointe de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD)^1179(*) ainsi que la mission d'information sur les modes de financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) constituée par la commission des finances du Sénat, dont les travaux ont été rapportés par MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel^1180(*).

D'après les estimations disponibles, les dépenses de fonctionnement d'IDFM pourraient augmenter de 60 % d'ici à 2035 (de 45 % hors frais financiers), année où elles pourraient atteindre 16 milliards d'euros (contre 10 milliards d'euros à fin 2022).

Dans le détail, cette évolution s'expliquerait principalement :

- à 37 % par l'exploitation du réseau existant (+ 2,2 milliards d'euros par an à horizon 2035) ;

- à 16 % par l'exploitation du Grand Paris Express (voir encadré) (+ 1 milliard d'euros par an) ;

- à 13 % par l'extension du réseau hors Grand Paris Express (+ 0,8 milliard d'euros par an) ;

- à 25 % par le service de la dette (+ 1,5 milliard d'euros par an).

Le projet « Grand Paris Express »

Défini par l'article 2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, le « Grand Paris Express » est « un réseau constitué des infrastructures affectées au transport public urbain de voyageurs, au moyen d'un métro automatique de grande capacité en rocade qui, en participant au désenclavement de certains territoires, relie le centre de l'agglomération parisienne, les principaux pôles urbains, scientifiques, technologiques, économiques, sportifs et culturels de la région d'Île-de-France, le réseau ferroviaire à grande vitesse et les aéroports internationaux, et qui contribue à l'objectif de développement d'intérêt national fixé par l'article 1^er », soit « le développement économique durable, solidaire et créateur d'emplois de la région capitale ».

Le projet vise à terme la construction d'un réseau de 200 kilomètres de voies nouvelles et 48 gares de métro d'ici 2030, soit un doublement du réseau existant.

Ce nouveau réseau entièrement automatique, relié aux lignes de métro et de RER déjà en service, se structure autour de quatre nouvelles lignes (15, 16, 17, 18) et d'une extension de la ligne 14.

La réalisation du projet doit ainsi permettre un désengorgement du réseau existant ainsi qu'une facilitation des trajets de banlieue à banlieue.

Sa mise en oeuvre et son financement est assuré par un établissement public dédié, la Société du Grand Paris (SGP).

Selon les dernières évaluations disponibles, le coût global du projet en investissements est estimé à 38,1 milliards d'euros (valeur 2012). La SGP se fixe cependant un coût d'objectif de 36,1 milliards d'euros (valeur 2012), provisions pour aléas et imprévus comprises, soit un montant en tout état de cause bien supérieur à celui estimé initialement en 2013 (22,6 milliards d'euros).

Dans un rapport de 2020 commission des finances du Sénat avait alerté sur la nécessité de maîtriser les coûts et de consolider le financement du projet^1181(*).

Au 31 août 2022, la SGP a engagé au titre du Grand Paris Express 25,2 milliards d'euros et dépensé 16,8 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport annuel remis au Parlement relatif à l'évolution des dépenses et des ressources de la Société du Grand Paris

Évolution prévisionnelle des dépenses de fonctionnement d'IDFM (2022-2035)

(en millions d'euros)

Source : IGF et IGEDD, rapport sur les perspectives financières d'IDFM, mai 2023

À horizon 2030, les dépenses de fonctionnement d'IDFM franchiraient la barre des 14 milliards d'euros et jusqu'à cette date, leur augmentation cumulée pourrait dépasser les 18 milliards d'euros.

Le modèle de financement d'IDFM, aujourd'hui sous forte tension, ne permet pas de répondre à ces besoins.

En 2022, le financement du fonctionnement d'IDFM était assuré à un peu plus de 50 % par les recettes tirées du versement mobilité (VM), à un peu plus de 30 % par les recettes commerciales payées par les usagers et, à un peu moins de 15 % par les contributions des collectivités territoriales membres de l'AOM francilienne.

Répartition des recettes de fonctionnement d'IDFM en 2022

(en millions d'euros)

Source : mission d'information de la commission des finances du Sénat sur les modes de financements des AOM, juillet 2023

D'après les dernières estimations réalisées par la mission d'information précitée, et à législation et tarification constante (suite notamment à la revalorisation du pass Navigo), les recettes de fonctionnement de l'AOM francilienne pourraient augmenter de 17 % entre 2023 et 2030 pour dépasser les 13 milliards d'euros par an à cette date.

Évolution prévisionnelle des recettes de fonctionnement d'IDFM à horizon 2030

(en millions d'euros)

Source : mission d'information de la commission des finances du Sénat sur les modes de financements des AOM, juillet 2023

En outre, le rapport des inspections précité s'inquiète des conséquences à moyen terme de la hausse des dépenses d'investissement d'IDFM sur sa situation financière pointant « une dynamique d'endettement qui risque de devenir insoutenable dans les prochaines années ». Ce constat repose sur la crainte d'un emballement des charges financières qui viendrait grever l'équilibre de la section de fonctionnement.

Évolution prévisionnelle de l'encours de dette d'IDFM à horizon 2035

(en milliards d'euros)

Source : mission d'information de la commission des finances du Sénat sur les modes de financements des AOM, juillet 2023

Au total, la mission d'information de la commission des finances du Sénat évalue à 10 milliards d'euros sur la période 2024-2030 le besoin de ressources supplémentaires à dégager pour IDFM, dont 800 millions d'euros pour 2024.

B. UN RELÈVEMENT MODÉRÉ DU TAUX PLAFOND DU VERSEMENT MOBILITÉ FAIT PARTIE DES SOLUTIONS PRÉCONISÉES, NOTAMMENT PAR LA COMMISSION DES FINANCES, MAIS NE SAURAIT SUFFIRE À ELLE SEULE POUR GARANTIR LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE D'IDFM

Face à ce constat, les deux rapports mentionnés, issus des travaux de la mission conjointe IGF-IGEDD et de la commission des finances du Sénat, préconisent un relèvement modéré du plafonnement du versement mobilité en Île-de-France.

Il convient au préalable de rappeler que les recettes issues du versement mobilité, qui s'élevaient à 5,3 milliards d'euros en 2022 représentent déjà 51 % du total des ressources d'exploitation d'IDFM. Par ailleurs, les entreprises franciliennes contribuent significativement au financement d'IDFM à travers le remboursement partiel des abonnements de transport en commun de leurs salariés. Difficile à évaluer, cette participation pourrait représenter environ un milliard d'euros par an^1182(*).

En Île-de-France comme ailleurs, le versement mobilité s'est révélé être une ressource à la fois essentielle au financement des AOM et également extrêmement dynamique. Entre 2010 et 2019, pourtant une période de faible inflation, le rendement du versement mobilité en Île-de-France progressait en moyenne de 5,4 % chaque année. Cette forte progression résulte d'une part du dynamisme de la masse salariale en Île-de-France (+ 3,1 % en moyenne annuelle entre 2010 et 2019) et, d'autre part des augmentations de taux décidées entre 2017 et 2021 dans le cadre d'un pacte de financement conclu en 2016 pour financer le passage au pass Navigo à tarif unique. Tous les taux de versement mobilité en Île-de-France ont été portés à leur plafond légal.

Le rapport de la mission d'information précitée de la commission des finances du Sénat pose clairement que « le versement mobilité doit être conforté et renforcé en tant que pilier du système de financement des AOM ». Tout en relevant que « compte tenu des prélèvements obligatoires qui pèsent déjà de façon importante sur les entreprises, toute augmentation du versement mobilité ne saurait être envisagée qu'avec prudence », les rapporteurs considèrent que « dans la mesure où les entreprises bénéficient considérablement, en termes d'attractivité et de possibilité développement, d'une amélioration de l'offre et des infrastructures de transport sur leur territoire, il est légitime que celles-ci prennent leur juste part à l'effort commun ».

En tout état de cause, ce dispositif ne peut couvrir qu'une partie des besoins de financement d'IDFM et doit s'accompagner d'autres mesures, à l'instar de l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe de séjour appliquée par les communes franciliennes proposée à l'article 27 ter du présent projet de loi de finances^1183(*). Dans cette perspective, le protocole prévoit aussi de réduire la redevance annuelle que versera IDFM à la SGP au titre des nouvelles lignes du Grand Paris express. Fixée à 0,4 % du coût total du chantier (au lieu des 0,8 % qui avaient été envisagés), elle devrait s'établir à 140 millions d'euros plutôt que 280 millions d'euros. L'État doit encore publier le décret qui confirmera cet engagement. Cette mesure faisait également partie des recommandations de la mission d'information de la commission des finances.

Cette solution a été entérinée par un Protocole d'accord signé entre l'État et IDFM le 26 septembre 2023^1184(*), aux termes duquel « le Gouvernement s'engage à soutenir et, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2024, à conserver dans les versions successives du texte, les amendements tendant à prévoir (...) l'augmentation à partir du 1^er janvier 2024 des taux plafonds du versement mobilité de + 0,25 point en zone centrale (à Paris et dans les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne) ». Il convient de noter que la mesure proposée au présent ne sera en tout état de cause pas applicable au 1^er janvier 2024 mais au 1^er février au plus tôt.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 ter (nouveau)

Taxe additionnelle à la taxe de séjour au profit d'Île-de-France Mobilités

Le présent article prévoit l'institution d'une taxe additionnelle de 200 % à la taxe de séjour appliquée dans les communes francilienne au profit d'Île-de-France Mobilités (IDFM), l'organisme assumant le rôle d'autorité organisatrice des mobilités unique dans la région.

La mobilisation de cet instrument fiscal se justifie par le fait que les touristes bénéficient fortement du réseau de transport franciliens, dont les tarifs sont relativement modestes en comparaison internationale.

Le dispositif proposé, qui est par ailleurs en ligne avec les recommandations de la mission d'information précitée, est conforme au protocole d'accord signé entre l'État et IDFM le 26 septembre 2023.

En tout état de cause cette mesure, dont le rendement est estimé à 200 millions d'euros par an, ne peut couvrir qu'une partie des besoins de financement d'IDFM, et doit s'accompagner d'autres mesures, à l'instar du relèvement du taux plafond du versement mobilité proposée à l'article 27 bis du présent projet de loi de finances.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA TAXE DE SÉJOUR EST UN IMPÔT LOCAL ASSIS SUR L'ACTIVITÉ TOURISTIQUE, QUI A DÉJÀ ÉTÉ MOBILISÉ POUR FINANCER LE DÉVELOPPEMENT DES TRANSFORTS COLLECTIFS FRANCILIENS

A. LA TAXE DE SÉJOUR : UNE IMPOSITION ASSISE SUR L'ACTIVITÉ DES HÉBÉRGEMENTS TOURISIQUES PERÇUE AU PROFIT DES COMMUNES ET DE LEURS GROUPEMENTS.

1. La taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire est instituée sur délibération des communes et de leurs groupements

La taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire (voir infra) peut être instituée par certaines catégories de communes énumérées à l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales :

- les communes touristiques et stations classées de tourisme ;

- les communes littorales, les communes de montagne ;

- les communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme ou de protection et de gestion de leurs espaces naturels.

En application de l'article L. 5211-21 du même code, elle peut également être instituée par certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre :

- les groupements de communes touristiques et de stations classées de tourisme ;

- les EPCI qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme ou de protection et de gestion de leurs espaces naturels ;

- les EPCI qui se sont substituées à leurs communes membres pour la perception de la dotation touristique - intégrée à la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement depuis 1996 - de ses communes membres ;

- la métropole de Lyon.

Le cas échéant, la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire est instituée par une délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI avant le 1^er juillet de l'année pour être applicable l'année suivante.

2. Une imposition assise sur l'activité des hébergements touristiques, dont le produit est affecté aux dépenses destinées au développement du tourisme

Le tarif de la taxe de séjour^1185(*) est fixé pour chaque nature et pour chaque catégorie d'hébergement, par personne et par nuitée de séjour selon un barème national (voir infra), revalorisé chaque année en fonction de l'inflation.

Pour tous les hébergements en attente de classement ou sans classement à l'exception des catégories d'hébergements mentionnées - par exemple les hébergements de type Airbnb - le tarif applicable par personne et par nuitée est compris entre 1 % et 5 % du coût par personne de la nuitée, dans la limite du tarif le plus élevé adopté par la collectivité.

Elle est établie sur les voyageurs, soit les personnes qui ne sont pas domiciliées dans la commune^1186(*). En sont toutefois exemptés^1187(*) :

- les personnes mineures ;

- les titulaires d'un contrat de travail saisonnier employés dans la commune ;

- les personnes bénéficiant d'un hébergement d'urgence ou d'un relogement temporaire ;

- les personnes qui occupent des locaux dont le loyer est inférieur à un montant déterminé par le conseil municipal.

Elle est collectée par l'hébergeur (logeurs, hôteliers...) avant le départ des assujettis.

Barème de la taxe de séjour en 2024

(en euros par personne et par nuitée)

Catégories d'hébergements	Tarif plancher	Tarif plafond
Palaces	0,70	4,60
Hôtels de tourisme 5 étoiles, résidences de tourisme 5 étoiles, meublés de tourisme 5 étoiles	0,70	3,30
Hôtels de tourisme 4 étoiles, résidences de tourisme 4 étoiles, meublés de tourisme 4 étoiles	0,70	2,50
Hôtels de tourisme 3 étoiles, résidences de tourisme 3 étoiles, meublés de tourisme 3 étoiles	0,50	1,60
Hôtels de tourisme 2 étoiles, résidences de tourisme 2 étoiles, meublés de tourisme 2 étoiles, villages de vacances 4 et 5 étoiles	0,30	1,00
Hôtels de tourisme 1 étoile, résidences de tourisme 1 étoile, meublés de tourisme 1 étoile, villages de vacances 1, 2 et 3 étoiles, chambres d'hôtes, auberges collectives	0,20	0,80
Terrains de camping et terrains de caravanage classés en 3, 4 et 5 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes, emplacements dans des aires de camping-cars et des parcs de stationnement touristiques par tranche de 24 heures.	0,20	0,60
Terrains de camping et terrains de caravanage classés en 1 et 2 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes, ports de plaisance	0,20

Source : site internet de la direction générale des collectivités locales

Alternativement, les communes et EPCI ont la faculté d'instituer la taxe de séjour forfaitaire^1188(*), qui n'est pas due par les voyageurs mais par les les hébergeurs.

Son tarif est fixé pour chaque nature et pour chaque catégorie d'hébergement, par unité de capacité d'accueil et par nuitée, selon un barème identique.

Le montant de la taxe acquitté est égal au produit du nombre d'unités de capacité d'accueil de la structure, du tarif fixé par la collectivité et du nombre de nuitées comprises à la fois dans la période d'ouverture ou de mise en location de l'hébergement ou de l'établissement imposable et dans la période de perception de la taxe. Le nombre d'unités de capacité d'accueil peut faire l'objet d'un abattement de 10 % à 80 % sur délibération de l'organe délibérant de la collectivité.

3. Le conseil départemental peut instituer une taxe additionnelle à la taxe de séjour

Les conseils départementaux peuvent instituer une taxe additionnelle de 10 % à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans le département par les communes et EPCI l'ayant instituée.

Cette taxe additionnelle est établie et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe à laquelle elle s'ajoute.

4. Une imposition dont le produit n'est pas libre d'emploi

Le produit de la taxe de séjour, de la taxe de séjour forfaitaire ou de la taxe additionnelle départementale à la taxe de séjour n'est pas libre d'emploi pour les collectivités territoriales.

Son produit est obligatoirement affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la collectivité ou, le cas échéant à favoriser la protection et la gestion de leurs espaces naturels à des fins touristiques^1189(*).

Dans les communes ayant institué un office du tourisme, le produit de la taxe de séjour lui est reversé^1190(*).

B. UN OUTIL FISCAL DÉJÀ MOBILISÉ POUR LE FINANCEMENT DU DÉVELOPPEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS FRANCILIENS

Suite à la mission conduite par Gilles Carrez sur les ressources de la Société du Grand Paris (SGP) (voir encadré ci-dessous), la loi de finances initiale pour 2019^1191(*) a instituée une taxe additionnelle de 15 % à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans la région Île-de-France au profit de cet établissement^1192(*).

La Société du Grand Paris

La Société du Grand Paris (SGP) est un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial, créé par l'article 7 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, qui lui confère pour mission principale de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris - ou « Grand Paris Express » (GPE) et d'en assurer la réalisation. Cette dernière comprend la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, la construction et l'aménagement des gares, y compris d'interconnexion, ainsi que l'acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures et, dans les conditions prévues par la loi, leur entretien et leur renouvellement.

Le projet GPE vise à terme la construction d'un réseau de 200 kilomètres de voies nouvelles et 48 gares de métro d'ici 2030, soit un doublement du réseau existant. Ce nouveau réseau entièrement automatique, relié aux lignes de métro et de RER déjà en service, se structure autour de quatre nouvelles lignes (15, 16, 17, 18) et d'une extension de la ligne 14. La réalisation du projet doit ainsi permettre un désengorgement du réseau existant ainsi qu'une facilitation des trajets de banlieue à banlieue.

La SGP s'est également vu confier des missions complémentaires, notamment : désaturation de la ligne 13 par le prolongement de la ligne 14, projet EOLE de prolongement du RER E vers l'Ouest, prolongement de la ligne 11.

Elle est également chargée de préfinancer les investissements en matériels roulants es lignes du GPE, qui seront refacturés à Île-de-France Mobilités.

Selon les dernières évaluations disponibles, le coût global du projet en investissements est estimé à 38,1 milliards d'euros (valeur 2012). La SGP se fixe cependant un coût d'objectif de 36,1 milliards d'euros (valeur 2012), provisions pour aléas et imprévus comprises, soit un montant en tout état de cause bien supérieur à celui estimé initialement en 2013 (22,6 milliards d'euros).

Dans un rapport de 2020 commission des finances du Sénat avait alerté sur la nécessité de maîtriser les coûts et de consolider le financement du projet^1193(*).

Au 31 août 2022, la SGP a engagé au titre du Grand Paris Express 25,2 milliards d'euros et dépensé 16,8 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport annuel remis au Parlement relatif à l'évolution des dépenses et des ressources de la Société du Grand Paris

Les communes et EPCI ayant institué la taxe sont chargés du recouvrement de la taxe additionnelle régionale et doivent directement la verser à la SGP.

Le plafond de cette taxe affectée est fixé à 25 millions d'euros^1194(*). L'article 28 du présent projet de loi de finances prévoit d'abaisser ce plafond à 15 millions d'euros, soit un niveau qui reste supérieur à l'évaluation du produit de cette taxe en 2024 (10 millions d'euros).

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE DE SÉJOUR AU PROFIT D'ÎLE-DE-FRANCE MOBILITÉS

Le présent article est issu de plusieurs amendements identiques^1195(*) déposés en première lecture à l'Assemblée nationale et intégrés au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il prévoit de créer un article L. 2531-18 nouveau du code général des collectivités territoriales instituant une taxe additionnelle de 200 % à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans la région Île-de-France par les communes et les EPCI qui la perçoivent, respectivement en application des article L. 2333-26 et L. 5211-21 du même code. Cette taxe additionnelle est établie et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe à laquelle elle s'ajoute. Le montant dû serait calculé par rapport aux tarifs effectivement appliqués sur délibération de la commune (qui peuvent être inférieurs aux tarifs plafonds).

Sur le modèle de la taxe additionnelle susmentionnée instituée au profit de la SGP, le produit de cette nouvelle taxe serait recouvré par les communes et les EPCI de la région Île-de-France ayant institué la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire, mais serait reversé à Île-de-France Mobilités (IDFM), l'établissement public exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) en région Île-de-France (voir encadré dans le commentaire de l'article 27 bis).

Selon les auteurs des amendements dont le présent article est issu, le produit de cette taxe pourrait s'élever à 200 millions d'euros par an.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE RÉPONDANT À LA NÉCESSITÉ DE RÉSOUDRE LA SITUATION D'IMPASSE FINANCIÈRE DANS LAQUELLE SE TROUVE IDFM

A. LA SITUATION D'IMPASSE FINANCIÈRE DANS LAQUELLE SE TROUVE IDFM APPELLE DES RÉPONSES FORTES ET IMMÉDIATES

IDFM fait face à des besoins de financement très importants pour les années à venir, qui ont récemment été documentées par une mission conjointe de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD)^1196(*) ainsi que la mission d'information sur les modes de financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) constituée par la commission des finances du Sénat, dont les travaux ont été rapportés par MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel^1197(*).

Au global, la mission d'information de la commission des finances du Sénat évalue à 10 milliards d'euros sur la période 2024-2030 le besoin de ressources supplémentaires à dégager pour IDFM, dont 800 millions d'euros pour 2024. Pour plus de détails, le lecteur peut se reporter au commentaire de l'article 27 bis.

B. LA MOBILISATION DE LA TAXE DE SÉJOUR FAIT PARTIE DES SOLUTIONS PRÉCONISÉES, NOTAMMENT PAR LA COMMISSION DES FINANCES, MAIS NE SAURAIT SUFFIRE À ELLE SEULE POUR GARANTIR LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE D'IDFM

Face à ce constat, les deux rapports mentionnés dans le commentaire de l'article 27 bis du présent projet de loi, issus des travaux de la mission conjointe IGF-IGEDD et de la commission des finances du Sénat, préconisent l'affectation à IDFM d'une taxe additionnelle à la taxe de séjour, considérant qu'il n'est pas illégitime que les touristes puissent contribuer au financement de services de transport dont ils bénéficient fortement.

Après application de de la taxe additionnelle à la SGP et de la taxe additionnelle proposée au présent article, le tarif maximal susceptible d'être acquitté par les voyageurs hébergés en région Île-de-France serait de 14,49 euros par personne et par nuitée (tarif Palace) (voir tableau ci-dessous).

Montants maximaux susceptibles d'être acquittés au titre de la de la taxe additionnelle SGP et de la taxe additionnelle IDFM proposée à l'article 27 ter

(en euros par personne et par nuitée)

Catégories d'hébergements	Tarif plafond communal	Montant maximal de taxe additionnelle SGP	Montant maximal de la taxe additionnelle IDFM proposée	Montant maximal susceptible d'être acquitté
Palaces	4,60	0,69	9,20	14,49
Hôtels de tourisme 5 étoiles, résidences de tourisme 5 étoiles, meublés de tourisme 5 étoiles	3,30	0,50	6,60	10,40
Hôtels de tourisme 4 étoiles, résidences de tourisme 4 étoiles, meublés de tourisme 4 étoiles	2,50	0,38	5,00	7,88
Hôtels de tourisme 3 étoiles, résidences de tourisme 3 étoiles, meublés de tourisme 3 étoiles	1,60	0,24	3,20	5,04
Hôtels de tourisme 2 étoiles, résidences de tourisme 2 étoiles, meublés de tourisme 2 étoiles, villages de vacances 4 et 5 étoiles	1,00	0,15	2,00	3,15
Hôtels de tourisme 1 étoile, résidences de tourisme 1 étoile, meublés de tourisme 1 étoile, villages de vacances 1, 2 et 3 étoiles, chambres d'hôtes, auberges collectives	0,80	0,12	1,60	2,52
Terrains de camping et terrains de caravanage classés en 3, 4 et 5 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes, emplacements dans des aires de camping-cars et des parcs de stationnement touristiques par tranche de 24 heures.	0,60	0,09	1,20	1,89
Terrains de camping et terrains de caravanage classés en 1 et 2 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes, ports de plaisance	0,20	0,03	0,40	0,63

Source : site internet de la direction générale des collectivités locales

Ce surcoût pour les touristes (entre 0,40 euros et 9,20 euros au maximum selon le type d'hébergement) est à mettre en regard de la relative faiblesse des tarifs de transport collectif par rapport aux autres capitales européennes.

Comparaison du prix des abonnements mensuels de transports urbains
dans plusieurs métropoles européennes

(en euros)

Source : IGF et IGEDD, rapport sur les perspectives financières d'IDFM, mai 2023

Le recours à la taxe de séjour a été entériné par un Protocole d'accord signé entre l'État et IDFM le 26 septembre 2023^1198(*), aux termes duquel « le Gouvernement s'engage à soutenir et, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2024, à conserver dans les versions successives du texte, les amendements tendant à prévoir (...) la création au 1^er janvier 2024 d'une taxe additionnelle à la taxe de séjour ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans la région Île-de-France et affectée à Île-de-France Mobilités, avec un taux plafond de 200 % ».

En tout état de cause, ce dispositif ne peut couvrir qu'une partie des besoins de financement d'IDFM, et doit s'accompagner d'autres mesures, à l'instar du relèvement du taux plafond du versement mobilité proposée à l'article 27 bis du présent projet de loi de finances^1199(*). Dans cette perspective, le protocole prévoit aussi de réduire la redevance annuelle que versera IDFM à la SGP au titre des nouvelles lignes du Grand Paris express. Fixée à 0,4 % du coût total du chantier (au lieu des 0,8 % qui avaient été envisagés), elle devrait s'établir à 140 millions d'euros plutôt que 280 millions d'euros. L'État doit encore publier le décret qui confirmera cet engagement. Cette mesure faisait également partie des recommandations de la mission d'information de la commission des finances.

C. UN POINT DE VIGILANCE SUR LA MISE EN oeUVRE DE CETTE MESURE : LA DÉPENDANCE D'IDFM À L'ÉGARD DES COMMUNES ET EPCI FRANCILIENS

Deux points de vigilance demeurent quant à la mise en oeuvre opérationnelle de la mesure.

En premier lieu, il convient de souligner que l'application de cette taxe additionnelle proposée est conditionnée au libre choix de chaque commune ou EPCI franciliens d'instituer ou non la taxe de séjour sur son territoire et d'en fixer les tarifs sous réserve du respect du barème national. En effet, la taxe additionnelle ne pourra s'appliquer que dans les communes et EPCI appliquant déjà la taxe de séjour pour leur budget propre. Une commune ou un EPCI qui déciderait de supprimer sa taxe de séjour ou d'en baisser les tarifs pour alléger la fiscalité pesant sur les touristes, fortement renforcée par le dispositif, supprimerait ou affecterait du même coup la taxe additionnelle. In fine, le rendement de la taxe additionnelle dépendra ainsi directement des décisions fiscales prises individuellement par chaque commune et EPCI franciliens.

En 2021, 122 commune et 34 EPCI avaient enregistré dans leurs recettes de fonctionnement une taxe de séjour^1200(*).

Communes et EPCI ayant institué la taxe de séjour en Île-de-France en 2021

Source : Institut Paris Région

En second lieu, il conviendra de veiller à ce que les communes concernées remplissent dûment leurs obligations de collecte de la taxe additionnelle et de reversement son produit à IDFM. En effet, la mise en oeuvre de la taxe additionnelle au profit de a SGP, au mode de fonctionnement identique, a connu d'importantes difficultés.

Le rapport annuel remis au Parlement sur l'évolution des dépenses et des ressources de la SGP indique ainsi que : « depuis l'institution de la taxe en 2019, le versement de la taxe additionnelle à la taxe de séjour (TATS) par les collectivités territoriales n'a jamais permis à la SGP de percevoir l'intégralité des sommes attendues. Plusieurs facteurs justifient le rendement modeste de la TATS. Comme énoncé précédemment, le rythme et les modalités de reversement sont variables selon les communes et EPCI, entraînant une difficulté supplémentaire pour la SGP pour aller rechercher les sommes dues. Pour améliorer la compréhension par les communes et EPCI du fonctionnement de la TATS, la SGP a lancé en décembre 2020 une large campagne de communication à destination des collectivités, afin de leur rappeler leur obligation fiscale et de les informer quant aux modalités de versement. Cette campagne a permis d'augmenter le nombre de communes et d'EPCI participants ».

Ce précédent plaide donc pour la recherche d'un dialogue continu entre IDFM et les communes franciliennes sur la mise en oeuvre du dispositif proposé.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 quater (nouveau)

Prolongation de l'exonération temporaire de taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA) pour les contrats d'assurance contre les risques relatifs aux véhicules électriques

Le présent article prévoit de prolonger, tout en la modifiant, une exonération de taxe spéciale sur les conventions d'assurances pour les contrats d'assurance contre les risques relatifs aux véhicules électriques. L'exonération actuellement en vigueur, introduite par la loi de finances pour 2021, concerne les véhicules immatriculés à compter du 1^er janvier 2021 et s'applique à l'intégralité du montant des primes, cotisations et accessoires dont l'échéance intervient à compter du 1^er janvier 2021 et jusqu'au 31 décembre 2023. Le présent article vise à dédoubler cette exonération : elle serait totale pour les primes, cotisations et accessoires dont l'échéance intervient au cours de la première période de douze mois suivant l'immatriculation du véhicule, et abaissée à 50 % sur les douze mois suivants. Cette exonération concernerait les véhicules immatriculés entre le 1^er janvier 2023 et le 31 décembre 2024.

Eu égard au faible intérêt de cette mesure, du fort risque d'effet d'aubaine qui lui est associé et du manque à gagner qu'il entraînerait pour les départements, et en particulier pour les services départementaux d'incendie et de secours dont le financement dépend de la TSCA, la commission propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXONÉRATION TEMPORAIRE DE TAXE SPÉCIALE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE POUR LES VÉHICULES ÉLECTRIQUES INTRODUITE EN LOI DE FINANCES POUR 2021

La taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) a été instaurée par l'article 21 de la loi du 31 janvier 1944^1201(*), en remplacement de droits d'enregistrement et de timbre. Aux termes de l'article 991 du code général des impôts, elle constitue une taxe obligatoire, appliquée à toutes les conventions d'assurances conclues avec tout assureur, français ou étranger. Son assiette est composée de toutes les sommes versées au profit de l'assureur. La date d'échéance des primes ou cotisations constitue le fait générateur de la taxe.

En principe, le produit de la taxe est affecté aux départements, ainsi qu'à la métropole de Lyon, pour financer les services d'incendie et de secours. Diverses fractions du produit de la taxe, selon la nature des contrats taxés, sont également affectées au budget général de l'État, à la branche « famille » de la sécurité sociale, et Action Logement Services.

En termes de recouvrement, le paiement de la TSCA est effectué :

- soit par l'assureur lui-même, s'il s'agit d'une société française ou d'un assureur étranger établi en dehors de l'Espace économique européen ayant en France un représentant responsable ;

- soit par le courtier ou l'intermédiaire, lorsque la taxe est due sur les conventions passées avec des assureurs étrangers n'ayant en France ni établissement, ni agence, ni représentant responsable.

Son tarif de droit commun est de 9 %. Toutefois, aux termes de l'article 1001 du code général des impôts, il peut différer de ce tarif selon le type de contrat d'assurance. S'agissant en particulier des véhicules, le taux de la TSCA est de :

- 33 % pour les contrats d'assurance obligatoire en matière de véhicules terrestres à moteur, sauf pour les contrats d'assurance obligatoire des véhicules dont le poids total autorisé en charge est supérieur à 3,5 tonnes, ainsi que les camions, camionnettes ou fourgonnettes à utilisations exclusivement utilitaires des exploitations agricoles qui sont soumis au taux de 15 % (5° quater de l'article) ;

- 18 % pour les contrats d'assurance non obligatoire contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur (5° bis de l'article).

Les contrats d'assurance pour lesquels les primes sont exonérées de TSCA sont énumérés aux articles 995 à 1000 du code général des impôts.

En particulier, l'article 153 de la loi n° 2020-1721 de finances pour 2021 a ajouté un 11° bis à l'article 995 du code général des impôts qui vise à exonérer de TSCA les primes versées au titre des contrats d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules électriques et l'assurance obligatoire définie à l'article L. 211-1 du code des assurances. L'exonération cible ainsi les primes versées au titre des assurances obligatoire et non obligatoire pour ces véhicules. Elle est applicable aux contrats d'assurance couvrant les véhicules dont les certificats d'immatriculation ont été émis à compter du 1^er janvier 2021, permettant d'intégrer les véhicules électriques acquis en fin d'année 2020. L'article 1001 a également été modifié pour coordination par l'article 153 de la loi de finances pour 2021.

Cette dépense fiscale est bornée dans le temps : comme en dispose le II de l'article 153 de la loi de finances pour 2021, l'exonération de TSCA est applicable aux primes, cotisations et accessoires dont l'échéance intervient entre le 1^er janvier 2021 et le 31 décembre 2023. Elle a représenté un coût croissant : 20 millions d'euros en 2021, 55 millions d'euros en 2022, et 90 millions d'euros en 2023.

Il faut noter que ce dispositif s'inspire du rapport final de la Convention citoyenne pour le climat^1202(*), même s'il diffère tout de même de la proposition initiale qui reposait sur un système de « bonus-malus », c'est-à-dire une majoration de la TSCA pour les véhicules les plus polluants, et un taux préférentiel pour les véhicules les plus propres, permettant une neutralité du dispositif pour les finances publiques.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : LE REMPLACEMENT PAR UNE EXONÉRATION TOTALE PUIS PARTIELLE D'UNE DURÉE DE DEUX ANS S'APPLIQUANT AUX VÉHICULES DONT LE CERTIFICAT D'IMMATRICULATION A ÉTÉ ÉMIS ENTRE LE 1^ER JANVIER 2023 ET LE 31 DÉCEMBRE 2024

Le présent article, issu d'un amendement de Véronique Louwagie et ses collègues, vise à prolonger le dispositif d'exonération - qui autrement s'éteindrait au 31 décembre 2023 - tout en le modifiant.

Selon le 1° du I, le dispositif d'exonération s'appliquerait aux véhicules dont le certificat d'immatriculation a été émis entre le 1^er janvier 2023 et le 31 décembre 2024.

Par ailleurs, l'exonération ne durerait que deux ans et serait totale la première année, puis partielle la seconde.

En effet, le 2° du I vise à ce que l'exonération s'applique à l'intégralité du montant des primes, cotisations et accessoires dont l'échéance intervient au cours de la première période de douze mois suivant la date d'émission du certificat d'immatriculation. En revanche, l'exonération est portée à 50 % du montant des primes, cotisations et accessoires dont l'échéance intervient au cours de la seconde période de douze mois suivant la date d'émission de ce certificat.

Le II du présent article procède à la suppression du II de l'article 153 de la loi de finances pour 2021.

Ainsi, pour les véhicules immatriculés entre le 1^er janvier 2021 et le 31 décembre 2021, l'exonération totale aura duré deux ans ou plus. Pour les véhicules immatriculés à compter du 1^er janvier 2022, l'exonération totale s'appliquera pendant moins de deux ans et l'exonération partielle ne s'appliquera pas pendant la durée qui les sépare de ces deux ans. En revanche, les véhicules immatriculés entre le 1^er janvier 2023 et le 31 décembre 2024 bénéficieront de cette exonération totale, puis partielle.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LA SUPPRESSION D'UNE DISPOSITION PEU UTILE À LAQUELLE EST ASSOCIÉ UN FORT EFFET D'AUBAINE ET UN MANQUE À GAGNER POUR LES DÉPARTEMENTS ET LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS

Si l'incitation à privilégier l'achat de véhicules électriques, au détriment de véhicules plus polluants, est évidemment louable, le présent article soulève les mêmes interrogations que lors de l'adoption de la disposition originelle. La complexification du fonctionnement de la TSCA, déjà critiquée à l'époque, se renforcerait encore davantage du fait du dédoublement de l'exonération, d'abord totale puis partielle. Par ailleurs, cette exonération aurait un effet probablement très faible de l'exonération dans le choix d'acquisition du véhicule, le lien entre l'assiette choisie et l'objectif de réduction de la pollution atmosphérique étant au demeurant très indirect. Il est à cet égard regrettable que, si le Gouvernement tenait réellement à exonération, il n'ait pas fait figurer cet article dans la version initiale du projet de loi, ce qui aurait permis de disposer d'une évaluation préalable de cette dépense fiscale.

L'exonération proposée serait surtout probablement constitutive d'un fort effet d'aubaine puisque la population des véhicules électriques est amenée à augmenter.

Surtout, du fait du remplacement progressif des véhicules thermiques par les véhicules électriques cette exonération entraînerait un important manque à gagner pour les départements, qui utilisent en principe le produit de cette taxe pour financer les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). A l'heure où le réchauffement climatique entraîne une multiplication des feux de forêts, un affaiblissement du financement des SDIS doit, bien au contraire, être évité.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des finances propose, par l'adoption d'un amendement n° I-237 (FINC-81), de supprimer cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 27 quinquies (nouveau)

Exonération de taxe foncière en faveur des mâts des éoliennes

Le présent article prévoit l'extension des exonérations permanentes obligatoires de taxe foncière sur les propriétés bâties à tous les mâts des éoliennes et, subséquemment, une exonération de CFE pour ces mêmes installations.

Les mâts des éoliennes sont actuellement exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) lorsqu'ils sont spécifiquement adaptés aux activités susceptibles d'être exercées dans un établissement qualifié d'industriel et qu'ils ne sont pas assimilables à des constructions.

En revanche, dès lors que ces mâts sont fixés à perpétuelle demeure aux socles en béton, ils constituent un élément de l'ouvrage et sont situés dans le champ d'application de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Cependant, ils sont exonérés de cette taxe sur le fondement de l'article 1382-11 du CGI, dès lors que l'éolienne constitue un moyen d'exploitation d'un établissement industriel.

Il en résulte que les mâts bétonnés, s'ils ne constituent pas un moyen d'exploitation d'un établissement industriel, peuvent être imposés à la TFPB et à la cotisation foncière des entreprises (CFE).

Le présent article vise donc à homogénéiser les règles pour tous les mâts des éoliennes. Cependant, cette extension des exonérations obligatoires de taxe foncière sur les propriétés bâties est proposée sans étude d'impact permettant de connaitre le nombre de mâts concernés. De surcroit, s'agissant d'une exonération de droit permanente, la perte de ressources pour les collectivités ne sera pas compensée par l'État.

Dans ce contexte, et au regard de la perte de ressources pour les collectivités, il est proposé un amendement I-238 (FINC.82) de suppression de cet article.

La commission des finances propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : DE NOMBREUSES EXONÉRATIONS DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BATIES

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BATIES

L'article 1381 du code général des impôts (CGI) prévoient que sont passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) :

- les installations destinées à abriter des personnes ou des biens ou à stocker des produits ainsi que les ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritable construction ;

- les ouvrages d'art et voies de communication. Il s'agit principalement d'installations industrielles ou commerciales et d'ouvrages de génie civil assimilables à des constructions ;

- les bateaux utilisés en un point fixe et aménagés pour l'habitation, le commerce ou l'industrie, même s'ils sont seulement retenus par des amarres ;

- les sols des bâtiments de toute nature et les terrains formant une dépendance indispensable et immédiate de ces constructions, à l'exception des terrains occupés par les serres affectées à une exploitation agricole ;

- les terrains non cultivés employés à un usage commercial ou industriel, tels que chantiers, lieux de dépôt de marchandises et autres emplacements de même nature, soit que le propriétaire les occupe, soit qu'il les fasse occuper par d'autres à titre gratuit ou onéreux^1203(*) ;

- les terrains sur lesquels sont édifiées des installations exonérées en application du 11° de l'article 1382 c'est-à-dire les outillages et autres installations et moyens matériels d'exploitation des établissements industriels ;

- les terrains, cultivés ou non, utilisés pour la publicité commerciale ou industrielle, par panneaux-réclames, affiches-écrans ou affiches sur portatif spécial, établis au-delà d'une distance de 100 mètres autour de toute agglomération de maisons ou de bâtiments.

B. DE NOMBREUSES EXONÉRATIONS OBLIGATOIRES OU FACULTATIVES

1. Les exonérations permanentes obligatoires

L'article 1382 du CGI prévoit la liste des bâtiments exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties. Il s'agit :

- des immeubles de l'État et des collectivités territoriales, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus, notamment ;

- pendant toute la durée du contrat, des immeubles construits dans le cadre de contrats et qui, à l'expiration du contrat, sont incorporés au domaine de la personne publique conformément aux clauses de ce contrat ;

- des propriétés appartenant aux grands ports maritimes et fluvio-maritimes ;

- des ouvrages établis pour la distribution d'eau potable et qui appartiennent à des communes rurales ou syndicats de communes ;

- des édifices affectés à l'exercice du culte appartenant à l'État, aux départements ou aux communes ;

- des bâtiments qui appartiennent aux associations des mutilés de guerre ou du travail reconnues d'utilité publique et sont affectés à l'hospitalisation des membres de ces associations ;

- des bâtiments qui servent aux exploitations rurales tels que granges, écuries, greniers, caves, celliers, pressoirs et autres, destinés, soit à loger les bestiaux des fermes et métairies ainsi que le gardien de ces bestiaux, soit à serrer les récoltes ;

- des bâtiments affectés à un usage agricole par les sociétés coopératives agricoles, par les associations syndicales ayant un objet exclusivement agricole, leurs unions, les associations foncières, les sociétés d'intérêt collectif agricole, les syndicats professionnels agricoles, les sociétés d'élevage, les associations agricoles reconnues par la loi et dépendant du ministère de l'agriculture ayant pour objet de favoriser la production agricole, leurs unions et fédérations ainsi que les unions de sociétés coopératives agricoles ou unions de coopératives agricoles et de coopératives de consommation constituées ;

- des abris contre les bombardements aériens établis en exécution des lois et règlements relatifs à la défense passive ;

- des hangars qui appartiennent à des associations de sauveteurs reconnues d'utilité publique et servent à abriter leurs canots de sauvetage ;

- des immeubles qui appartiennent aux associations syndicales de propriétaires prévues par l'article 23 de la loi du 11 octobre 1940 modifiée par la loi du 12 juillet 1941 relative à la reconstruction des immeubles d'habitation partiellement ou totalement détruits par suite d'actes de guerre ;

- des bâtiments provisoires édifiés en application de l'ordonnance n° 45-609 du 10 avril 1945, relative aux travaux préliminaires à la reconstruction, et qui demeurent la propriété de l'État ;

- des outillages et autres installations et moyens matériels d'exploitation des établissements industriels ;

- des immobilisations destinées à la production d'électricité d'origine photovoltaïque ;

- des ouvrages d'un centre de stockage réversible en couche géologique profonde de déchets radioactifs ;

- des installations et bâtiments de toute nature affectés à la production de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation.

2. Les exonérations permanentes facultatives

En sus des exonérations permanentes obligatoires, les articles 1382 B, 1382 C, 1382 C bis, 1382 D, 1382 G, 1382 H et 1382 I du même code prévoient la possibilité pour les commune et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties qui leur revient, d'exonérer certains bâtiments par délibération.

Cette faculté est offerte pour :

- les bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages, à l'exclusion de ceux abritant les presses et les séchoirs ;

- les immeubles ou parties d'immeubles qui appartiennent à des établissements assurant le service public hospitalier et qui sont affectés aux activités médicales des groupements de coopération sanitaire qui comptent parmi leurs membres au moins un établissement ou organisme public ;

- les locaux qui appartiennent à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale et qui sont occupés à titre onéreux par une maison de santé. Dans ce cas, la délibération détermine la durée d'application de l'exonération à compter de l'année qui suit celle de l'occupation prévue au premier alinéa et fixe un taux unique d'exonération à concurrence de 25 %, 50 %, 75 % ou 100 % ;

- pendant toute la durée du titre, les immeubles de l'État sur lesquels des titres constitutifs de droits réels sont délivrés à des sociétés dont le capital est entièrement détenu par des personnes publiques ;

- les parties d'une installation hydroélectrique destinées à la préservation de la biodiversité et de la continuité écologique ;

- les immeubles situés dans les zones de revitalisation des centres-villes. Dans ce cas, l'exonération peut être totale ou partielle ;

- les immeubles situés dans les zones de revitalisation des commerces en milieu rural. Dans ce cas, l'exonération peut être totale ou partielle.

3. Les exonérations temporaires

a) Les exonérations de courte durée (2 ans)

Certains changements ouvrent droit, sous conditions, à une exonération temporaire de taxe foncière pendant les deux années qui suivent celle de leur réalisation définitive, ce sont :

- les constructions nouvelles ou reconstructions ;

- les additions de constructions ;

- certains changements d'affectation, limitativement énumérés par la loi, tels que la conversion d'un bâtiment rural en habitation, lorsque cette conversion s'accompagne de travaux importants de transformation, ou l'affectation d'un terrain à un usage commercial ou industriel.

Cette exonération concerne tous les immeubles objets de l'un de ces changements. Elle s'applique aux habitations principales ou secondaires.

Cette exonération temporaire s'applique de plein droit aux parts communale et intercommunale de taxe foncière.

Cependant, la commune ou l'EPCI à fiscalité propre peut décider, sur délibération pour la part qui lui revient :

- soit de supprimer cette exonération pour tous les locaux d'habitation ;

- soit de la limiter aux seuls logements financés au moyen de prêts conventionnés ou de prêts aidés par l'État pour un montant inférieur ou égal à 50 % de leur coût, ou de prêts à taux zéro.

b) Les exonérations de moyenne durée (3 à 7 ans)

Des exonérations de moyen terme sont accordées aux logements anciens qui ont fait l'objet de travaux en faveur des économies d'énergie et du développement durable, aux logements issus de la transformation de locaux à usage de bureaux, aux entreprises nouvelles, aux immeubles situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, les zones de développement prioritaire, dans les bassins d'emploi à redynamiser, les bassins urbains à dynamiser ou dans les zones de restructuration de la défense.

L'exonération réservée aux immeubles occupés par les jeunes entreprises innovantes est étendue, sous certaines conditions, aux locaux occupés par les personnes exerçant des activités d'enseignement et de recherche (« jeunes entreprises universitaires »).

c) Les exonérations de longue durée (15 à 30 ans)

Les logements à caractère social bénéficient d'une exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties de 15 ans, voire de 20 ans lorsqu'ils satisfont à des critères environnementaux.

La durée de l'exonération bénéficiant à certains de ces logements est allongée de 10 ans supplémentaires lorsqu'ils bénéficient d'un prêt de l'État ou d'une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) jusqu'au 31 décembre 2026.

Toutefois, les logements acquis ou améliorés avec le concours financier de l'État ou de l'ANRU ne peuvent prétendre à l'exonération de taxe foncière s'ils ont déjà bénéficié d'une exonération de longue durée en faveur des logements sociaux.

Les logements financés au moyen du prêt à taux zéro ne bénéficient pas des exonérations de longue durée.

4. Les exonérations sous conditions de ressources

Certains propriétaires sont exonérés en totalité de taxe foncière pour leur habitation principale. Cette exonération est accordée de plein droit sous trois conditions.

Sont exonérés :

- les titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées et de l'allocation supplémentaire d'invalidité ;

- les redevables âgés de plus de 75 ans au 1^er janvier de l'année de l'imposition, lorsque le montant de leur revenu fiscal de référence (RFR) de l'année précédente n'excède pas une certaine limite ;

- les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés, lorsque le montant de leur revenu fiscal de référence de l'année précédente n'excède pas une certaine limite.

Les propriétaires mentionnés ci-dessus sont exonérés de taxe foncière pour leur habitation principale, même lorsqu'ils sont hébergés durablement dans une maison de retraite ou un établissement de soins de longue durée, à condition que le logement qui constituait leur résidence principale reste libre de toute occupation. De plus, la jurisprudence Friteau (CE 20 octobre 2000 n° 205635) étend le bénéfice de l'exonération à la résidence secondaire pour les personnes âgées de plus de 75 ans satisfaisant les conditions de RFR et d'occupation du logement.

5. Le cas particulier des mâts des éoliennes

Conformément au 1° de l'article 1381 du code général des impôts, sont imposables à la taxe foncière sur les propriétés bâties les ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions.

Tel est le cas des socles en béton des éoliennes terrestres lorsque ces socles supportant les mâts des éoliennes constituent, compte tenu de la nature des ouvrages, de leur importance et de leur fixation au sol à perpétuelle demeure, des ouvrages en maçonnerie au sens de l'article précité.

Ainsi, le Conseil d'État a confirmé cette interprétation, par un arrêt du 31 décembre 2008, en précisant que les socles en béton de grande dimension, et dont la réalisation avait nécessité des moyens matériels et financiers importants, devaient être regardés comme des ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions (CE, 31 décembre 2008, n° 307966, SA La Compagnie du Vent).

S'agissant des mâts de soutien des éoliennes, leurs modalités d'imposition dépendent de leurs caractéristiques propres.

Les mâts boulonnés au socle en béton ne constituent pas un élément de l'éolienne imposable à la taxe foncière sur les propriétés bâties. En revanche, dès lors que ces mâts sont fixés à perpétuelle demeure aux socles en béton, ils constituent un élément de l'ouvrage et sont situés dans le champ d'application de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cependant, ils sont exonérés de cette taxe, sur le fondement du 11° de l'article 1382 du CGI, dans les cas où l'éolienne constitue un moyen d'exploitation d'un établissement industriel.

Les mâts bétonnés, s'ils ne constituent pas un moyen d'exploitation d'un établissement industriel, restent donc imposés à la TFPB et à la cotisation foncière des entreprises (CFE).

C. UNE COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES LIÉE À LA TAXE FONCIÈRE

L'article 1467 du CGI prévoit que la cotisation foncière des entreprises (CFE) a pour base la valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière situés en France, à l'exclusion des biens exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties en vertu des 11° , 12° et 13° de l'article 1382 du même code.

Les mâts des éoliennes sont donc exonérés de CFE dans les mêmes conditions que leur exonération de TFPB.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE EXTENSION DES EXONÉRATIONS PERMANENTES OBLIGATOIRES

Le présent article, retenu par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, reprend un amendement de la députée Danielle Brulebois et plusieurs de ses collègues.

Il prévoit l'extension des exonérations permanentes obligatoires de TFPB à tous les mâts des éoliennes et subséquemment une exonération de CFE pour ces mêmes bâtiments.

En effet, le présent article ajoute un 15° « les mâts des éoliennes » à l'article 1382 du CGI qui liste les bâtiments exonérés de taxe foncière.

Par ailleurs, il procède à une coordination à l'article 1467 du CGI relatif au champ d'application de la CFE pour inclure dans le champ des exclusions de cette contribution les mâts des éoliennes.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE EXTENSION QUI VA GÉNÉRER UNE PERTE DE RESSOURCES POUR LES COLLECTIVITÉS

À des fins de clarification et d'après l'objet de l'amendement pour remédier aux différences de traitement constatées entre les mâts en béton et les mâts métalliques, le présent article précise que l'exonération de TFPB et de CFE s'applique aux mâts des éoliennes, quelle que soit leur conception et leur rattachement ou non à l'exploitation d'un établissement industriel.

Si le rapporteur général comprend ce souci d'homogénéisation, il souligne cependant que cette extension, s'agissant d'exonération de droit permanente, ne sera pas compensée par l'État et générera, subséquemment, une perte de ressources pour les collectivités concernées (TFBP et CFE).

Par ailleurs, le nombre de mâts concernés et les montants en jeu pour l'intégration des mâts des éoliennes bétonnés non constitutif d'un moyen d'exploitation d'un établissement industriel ne sont pas connus à ce stade.

Interrogée sur ce sujet, la direction de la législation fiscale a d'ailleurs reconnu que « l'impact pour le budget des collectivités locales ne peut être estimé par l'administration en raison des limites concernant les données déclaratives disponibles » et que « l'administration ne peut pas déterminer le nombre exact de mats d'éoliennes actuellement exonérés ou entrant dans le champ de la mesure proposée par l'article 27 quinquies ».

Dans ce contexte et en l'absence d'évaluation par le Gouvernement des conséquences de cette disposition, le rapporteur général propose un amendement I-238 (FINC.82) de suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 27 sexies (nouveau)

Modification des exonérations de taxe foncière
en faveur de l'amélioration de la performance énergétique des logements

Le présent article actualise les conditions de bénéfice des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en tirant les conséquences :

- de la suppression du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). Il actualise ainsi la liste des dépenses de rénovation énergétique éligibles à l'exonération de TFPB en faveur des logements anciens en s'alignant par cohérence sur celles éligibles au taux réduit de TVA ;

- de l'obsolescence du label « bâtiment basse consommation énergétique - BBC 2005 » qui n'est plus délivré. Il actualise ainsi les modalités d'obtention de l'exonération de TFPB en faveur des logements neufs dont le niveau élevé de performance énergétique globale est supérieur à celui imposé par la législation en vigueur.

Cette actualisation permet une application effective de cette exonération qui était devenue caduque.

Il met également à jour les critères d'ancienneté permettant le bénéfice de ces exonérations en prévoyant notamment que l'exonération prévue à l'article 1383-0 B du CGI s'applique désormais aux logements achevés de plus de dix ans.

Enfin, le présent article propose également de transformer des exonérations facultatives de TFPB en exonérations de droit, tout en laissant la faculté aux collectivités concernées de les limiter ou de les supprimer.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : DES EXONÉRATIONS DE TAXES FONCIÈRES SUR LES PROPRIÉTÉS BATIES POUR FAVORISER LES PERFORMANCES ÉNÉRGÉTIQUES DES LOGEMENTS

A. LE CHAMPS D'APPLICATION DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BATIES

L'article 1381 du code général des impôts (CGI) prévoit que sont passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) :

- les installations destinées à abriter des personnes ou des biens ou à stocker des produits ainsi que les ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritable de construction ;

- les ouvrages d'art et voies de communication. Il s'agit principalement d'installations industrielles ou commerciales et d'ouvrages de génie civil assimilables à des constructions ;

- les bateaux utilisés en un point fixe et aménagés pour l'habitation, le commerce ou l'industrie, même s'ils sont seulement retenus par des amarres ;

- les sols des bâtiments de toute nature et les terrains formant une dépendance indispensable et immédiate de ces constructions à l'exception des terrains occupés par les serres affectées à une exploitation agricole ;

- les terrains non cultivés employés à un usage commercial ou industriel, tels que chantiers, lieux de dépôt de marchandises et autres emplacements de même nature, soit que le propriétaire les occupe, soit qu'il les fasse occuper par d'autres à titre gratuit ou onéreux^1204(*) ;

- les terrains sur lesquels sont édifiées des installations exonérées en application du 11° de l'article 1382 c'est-à-dire les outillages et autres installations et moyens matériels d'exploitation des établissements industriels ;

- les terrains, cultivés ou non, utilisés pour la publicité commerciale ou industrielle, par panneaux-réclames, affiches-écrans ou affiches sur portatif spécial, établis au-delà d'une distance de 100 mètres autour de toute agglomération de maisons ou de bâtiments.

B. DES EXONÉRATIONS FACULTATIVES POUR FAVORISER LES PERFORMANCES ÉNÉRGÉTIQUES DES LOGEMENTS

1. Dans les logements anciens

L'article 1383-0-B du code général des impôts prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre peuvent, par une délibération, exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties à concurrence d'un taux compris entre 50 % et 100 % les logements achevés avant le 1er janvier 1989 qui ont fait l'objet, par le propriétaire, de certaines dépenses d'équipement favorisant les performances énergétiques des logements.

Ces dépenses sont celles mentionnées à l'article 200 quater du CGI. Il s'agit :

- des dépenses payées entre le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2020, au titre de l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage et de l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques ;

- des dépenses, payées entre le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2020, au titre de l'acquisition et de la pose d'équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses, ou à l'énergie solaire thermique et de pompes à chaleur, autres que air/ air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire, ainsi qu'au coût de la pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques ;

- aux dépenses, payées entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2020, au titre de l'acquisition et de la pose d'équipements de raccordement ou, au titre des droits et frais de raccordement pour leur seule part représentative du coût de l'acquisition et de la pose de ces mêmes équipements, à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou de récupération ;

- aux dépenses, payées entre le 1^er septembre 2014 et le 31 décembre 2020, au titre de l'acquisition et de la pose d'équipements de raccordement ou, au titre des droits et frais de raccordement pour leur seule part représentative du coût de l'acquisition et de la pose de ces mêmes équipements, à un réseau de froid, alimenté majoritairement par du froid d'origine renouvelable ou de récupération ;

- aux dépenses payées entre le 1^er septembre 2014 et le 31 décembre 2020, au titre de l'acquisition et de la pose d'un système de charge pour véhicule électrique ;

- aux dépenses afférentes à un immeuble situé à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe ou à Mayotte, payées entre le 1^er septembre 2014 et le 31 décembre 2020, au titre de l'acquisition et de la pose d'équipements ou de matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires ;

- aux dépenses payées entre le 1^er janvier 2018 et le 31 décembre 2020, au titre de la réalisation, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire, d'un audit énergétique comprenant des propositions de travaux dont au moins une permet d'atteindre un très haut niveau de performance énergétique ;

- aux dépenses payées, entre le 1^er janvier 2019 et le 31 décembre 2020, au titre de la dépose d'une cuve à fioul ;

- aux dépenses, payées entre le 1^er janvier 2020 et le 31 décembre 2020, au titre de l'acquisition et de la pose d'un équipement de ventilation mécanique contrôlée à double flux ;

- aux dépenses, payées entre le 1^er janvier 2020 et le 31 décembre 2020, pour une maison individuelle, au titre d'un bouquet de travaux permettant de limiter la consommation conventionnelle annuelle en énergie primaire du logement, rapportée à la surface habitable du logement, pour le chauffage, l'eau chaude sanitaire et le refroidissement, à 150 kilowattheures par mètre carré.

Il résulte des dépenses éligibles mentionnées à l'article 200 quater du CGI que le dispositif actuellement en vigueur ne peut plus, depuis le 31 décembre 2020, bénéficier à de nouveaux entrants.

Par ailleurs, pour ouvrir droit à cette exonération de TFPB, les dépenses payées au cours de l'année qui précède la première année d'application de l'exonération doivent être supérieures à 10 000 euros. Elles doivent être supérieures à 15 000 euros par logement si elles ont été payées au cours des trois années qui précèdent l'année d'application de l'exonération.

Cette exonération s'applique pendant une durée de trois ans à compter de l'année qui suit celle du paiement du montant total des dépenses et ne peut pas être renouvelée au cours des dix années suivant celle de l'expiration d'une période d'exonération.

Afin de bénéficier de l'exonération, le propriétaire doit adresser au service des impôts une déclaration comportant tous les éléments d'identification des biens, dont la date d'achèvement des logements. Cette déclaration doit être accompagnée de tous les éléments justifiant de la nature des dépenses et de leur montant.

Cette exonération n'est pas cumulable avec celle prévue à l'article 1383 E du CGI^1205(*) et quand les conditions sont remplies pour bénéficier des deux, c'est celle prévue à l'article 1383 E qui est applicable. Toutefois, le bénéfice de cette exonération est accordé à l'expiration de la période d'application de l'exonération prévue à l'article 1383 E pour la période restant à courir.

2. Dans les logements neufs

L'article 1383-0-B bis du CGI prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre peuvent, par une délibération, exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties à concurrence de 50 % ou de 100 % les constructions de logements neufs achevées à compter du 1^er janvier 2009 dont le niveau élevé de performance énergétique globale, déterminé dans des conditions fixées par décret, est supérieur à celui qu'impose la législation en vigueur.

Cette exonération s'applique à compter de l'année qui suit celle de l'achèvement de la construction, pendant une durée que chaque commune ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre détermine et qui ne peut être inférieure à cinq ans.

Lorsque les conditions requises pour bénéficier de l'exonération prévue à l'article 1383^1206(*) sont remplies et en l'absence de délibération contraire l'exonération susmentionnée s'applique à compter de la troisième année qui suit celle de l'achèvement de la construction.

Pour bénéficier de l'exonération, le propriétaire doit adresser une déclaration comportant tous les éléments d'identification des biens. Cette déclaration doit être accompagnée de tous les éléments justifiant que la construction remplit les critères de performance énergétique requis.

C. DES ÉVOLUTIONS INTERVENUES QUI RENDENT CADUQUES LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX EXONÉRATIONS DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BATIES DES ARTICLES 1383-0-B ET 1383-0-B BIS

Depuis 2012, le label « bâtiment basse consommation énergétique - BBC 2005 » n'est plus délivré. Par ailleurs, depuis 2020, le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) n'existe plus.

Or, l'article 1383-0-B du code général des impôts fait actuellement référence aux dépenses de ce crédit d'impôt pour bénéficier de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à la suite de travaux de rénovation.

De surcroit, l'article 1383-0-B bis précise, dans sa rédaction actuelle, que l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements neufs est subordonnée à un niveau de performance énergétique globale, déterminé dans des conditions fixées par décret, supérieur à celui qu'impose la législation en vigueur, en l'occurrence le label BBC 2005.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE VOLONTÉ D'AMPLIFIER LES EFFORTS EN FAVEUR DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS PAR UNE ACTUALISATION DES DISPOSITIFS EXISTANTS

Le présent article, retenu par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, reprend un amendement déposé par le Gouvernement.

A. UNE ACTUALISATION DES DÉPENSES ET DES PERFORMANCES ÉNERGÉTIQUES PERMETTANT DE BÉNÉFICIER DE L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BATIES

Le présent article prévoit de tirer les conséquences des évolutions intervenues qui rendent caduques les dispositifs existants d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et notamment :

- de la suppression du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), en actualisant la liste des dépenses de rénovation énergétique éligibles à l'exonération de TFPB en faveur des logements anciens (article 1383-0 B du code général des impôts - CGI), en s'alignant par cohérence sur celles éligibles au taux réduit de TVA ;

- de l'obsolescence du label « bâtiment basse consommation énergétique - BBC 2005 », qui n'est plus délivré, en actualisant les modalités d'obtention de l'exonération de TFPB en faveur des logements neufs dont le niveau élevé de performance énergétique globale est supérieur à celui imposé par la législation en vigueur (article 1383-0 B bis du CGI).

Ainsi, le nouveau dispositif prévoit que les dépenses permettant désormais de bénéficier de l'exonération de TFPB en faveur des logements anciens réhabilités sont celles mentionnées à l'article 278-0-bis A du CGI. Il s'agit des dépenses de prestations qui portent sur la pose, l'installation, l'adaptation ou l'entretien de matériaux, d'équipements, d'appareils ou de systèmes ayant pour objet d'économiser l'énergie ou de recourir à de l'énergie produite à partir de sources renouvelables par l'amélioration :

- l'isolation thermique ;

- du chauffage et de la ventilation ;

- de la production d'eau chaude sanitaire.

Par ailleurs, le nouveau dispositif prévoit que les logements neufs pouvant bénéficier de l'exonération de TFPB sont ceux qui répondent aux critères de performance énergétique et environnementale conditionnant le bénéfice de l'exonération prévue au I bis de l'article 1384 A du CGI c'est-à-dire dépassant ceux prévues au titre VII du livre 1^er du code de la construction et de l'habitation.

B. UNE MISE À JOUR DES CRITÈRES D'ANCIENNETÉ

Alors que l'article 1383-0-B du CGI dans sa rédaction actuelle prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre peuvent exonérer de la TFPB les logements achevés avant le 1^er janvier 1989, le nouvel article actualise ce critère d'ancienneté en précisant que sont désormais éligibles les logements achevés depuis plus de 10 ans au 1^er janvier de la première année au titre de laquelle l'exonération est applicable. Ainsi, deviendront éligibles en 2024 à l'exonération de TFBP les logements achevés en 2014 et avant, à la condition que les dépenses réalisées en faveur de l'amélioration de la performance énergétique correspondent à celles mentionnées à l'article 278-0-bis A du CGI.

C. UNE TRANSFORMATION D'EXONÉRATIONS FACULTATIVES EN EXONÉRATIONS DE DROIT

Le dispositif actuel, pour les deux types d'exonérations (logements anciens ayant faits l'objet de travaux de performance énergétique et logements neufs répondant à des critères de performance énergétique), prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre peuvent, par une délibération, exonérer de TFPB les logements répondant aux critères susmentionnés.

Le nouveau dispositif transforme ces exonérations facultatives en exonérations de droit.

Cependant, il prévoit également la possibilité pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de supprimer ces exonérations ou de les limiter à 50 %, à 60 %, à 70 %, à 80 % ou à 90 % de la base imposable.

D. UNE TRANSITION ENTRE LE DISPOSITIF ACTUEL ET LE NOUVEAU DISPOSITIF

Le présent article prévoit enfin les conditions de passage d'un dispositif à l'autre.

Ainsi, le A du II précise que pour les impositions établies au titre de 2024, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent délibérer jusqu'au 29 février 2024 pour limiter ou supprimer les exonérations prévues par le nouveau dispositif.

Par ailleurs, le B du II prévoit que les délibérations prises en application des articles 1383-0 B et 1383-0 B bis du CGI, dans leur rédaction antérieure au nouveau dispositif, cessent de produire leurs effets. Cependant, les logements bénéficiant de l'exonération de TFPB prévue à l'article 1383-0 B du CGI, dans sa rédaction antérieure demeurent exonérés pour la durée restant à courir. Les logements qui remplissent au 1^er janvier 2024 les conditions pour l'application de la première année de l'exonération prévue à l'article 1383-0 B du code général des impôts, dans sa rédaction antérieure, pourront également être exonérés de TFPB au titre des impositions 2024 à 2026.

De surcroit, le C du II prévoit que sont prises en compte, pour l'application de l'exonération prévue à l'article 1383-0 B du CGI, dans sa nouvelle rédaction, sous réserve que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre n'ait pas supprimé cette exonération, les dépenses d'équipement mentionnées à l'article 1383-0 B du CGI, dans sa rédaction antérieure payées jusqu'au 31 décembre 2023 ou pour lesquelles le contribuable justifie de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte en 2023 et de leur paiement en 2024.

Enfin, le D du II précise que la déclaration au service des impôts, faite par le contribuable pour bénéficier de l'exonération de l'article 1383-0- B, peut, en 2024, être adressée au plus tard le 31 mars 2024 et non le 1^er janvier.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES ÉVOLUTIONS NÉCESSAIRES ET LE MAINTIEN D'UN CHOIX POUR LES COLLECTIVITÉS

Les évolutions prévues par le présent article étaient nécessaires pour tenir compte des évolutions intervenues en matière de rénovation et de construction de logements répondant à des critères de performance énergétique. En effet, la suppression du CITE tout comme l'obsolescence du label « bâtiment basse consommation énergétique - BBC 2005 » rendaient caduque l'ancien dispositif d'exonération de TFPB.

Par ailleurs, afin d'amplifier les efforts en faveur de l'amélioration de la performance énergétique des logements, le présent article transforme des exonérations facultatives de TFPB en exonérations de droit.

Si le Sénat, dans une position constante, s'oppose à l'extension des exonérations de droit en ce qu'elles reviennent à imposer aux collectivités une baisse de ressources dont la compensation n'est pas totale, le rapporteur général note que dans le cas présent la faculté est laissée aux collectivités concernées de limiter ces exonérations voire de les supprimer totalement.

Dans ce contexte, il est proposé d'adopter cet article sans modification.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 septies (nouveau)

Corrections techniques relatives à certaines exonérations
de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)

Le présent article clarifie ou met à jour les dispositions relatives à certaines exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB).

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : DES SITUATIONS VARIÉES D'EXONÉRATION DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES

La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est due par le propriétaire ou l'usufruitier d'un terrain au 1^er janvier de l'année d'imposition. Son produit est perçu par la commune sur le territoire de laquelle le terrain est situé (ou, le cas échéant par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné). Les modalités qui la régissent sont principalement fixées par le II de la section II du chapitre premier du titre premier de la deuxième partie du livre premier du code général des impôts (CGI), comprenant les articles 1393 à 1398 A.

Le CGI instaure un régime de dégrèvement de la TFPNB dans des situations particulières, par exemple pour les jeunes agriculteurs bénéficiant de la dotation d'installation ou de prêts à moyen terme spéciaux, ainsi que des exonérations, permanentes ou temporaires, principalement en raison de la nature des activités exercées sur la propriété concernée (les activités agricoles en particulier font l'objet d'exonérations ciblées) ou en raison d'un emplacement spécifique de la propriété concernée (par exemple, et sous conditions, pour les terrains situés en zones naturelles réglementées).

Parmi ces exceptions figurent :

- une exonération partielle de TFPNB s'élevant à 25 % du montant de la taxe pour « les terrains boisés présentant un état de futaie irrégulière en équilibre de régénération pendant quinze ans à partir du 1^er janvier de l'année qui suit celle de la déclaration de cet état », mentionnée au 1° ter de l'article 1395 du CGI et par ailleurs visée au second alinéa du II de l'article 1394 B bis du code général des impôts et au deuxième alinéa du II de l'article 1395 H sous une formulation au pluriel : « les exonérations partielles prévues au 1° ter de l'article 1395 » ;

- une exonération, à l'appréciation de l'assemblée délibérante de la commune ou de l'EPCI, pour une durée maximale de huit ans, visant « les terrains nouvellement plantés en noyers » (article 1395 A du CGI) ainsi que « les vergers, cultures fruitières d'arbres et arbustes et les vignes » (article 1395 A bis du CGI) ;

- une exonération totale, de droit, sous réserve que le propriétaire en formule la demande, visant les « terrains plantés en arbres truffiers », à la fois prévue depuis 1991 pour quinze années à compter de la plantation (I de l'article 1395 B du CGI et à compter de 2005 pour cinquante années (II du même article) ;

- ainsi qu'une exonération, à l'appréciation de l'assemblée délibérante de la commune ou de l'EPCI et sous réserve que le propriétaire en formule la demande, visant les « terrains, agricoles ou non, plantés en oliviers », prévue à l'article 1394 C et auparavant mentionnée à l'article 1395 C désormais abrogé.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION

Le dispositif retenu par le Gouvernement, dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité conformément au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, reprend un amendement de M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Cet article clarifie ou met à jour les dispositions relatives à certaines exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB).

En premier lieu, les 1° et 6° du présent article 27 septies procèdent aux rectifications d'erreurs rédactionnelles précitées aux articles 1394 B bis et 1395 H du code général des impôts en visant, désormais au singulier, dans le CGI, l'exonération partielle de TFPNB s'élevant à 25 % du montant de la taxe pour « les terrains boisés présentant un état de futaie irrégulière en équilibre de régénération ».

Cet article précise, par ailleurs, les conditions dans lesquelles doivent être prises les délibérations adoptées, à l'appréciation de l'assemblée délibérante de la commune ou de l'EPCI, instituant une exonération en faveur des terrains plantés en noyers (articles 1395 A du CGI), ou en faveur des vergers, des vignes et des cultures fruitières d'arbres et arbustes (article 1395 A bis du CGI). Ainsi, les 2° et 3° du présent article 27 septies prévoient que lesdites délibérations respectent les conditions prévues au I de l'article 1639 A bis du CGI, c'est-à-dire qu'elles doivent être prises avant le 1^er octobre de l'année précédant l'exonération et notifiées à l'administration fiscale.

Il met également à jour une référence devenue obsolète du fait de l'abrogation de l'article 1395 C du CGI dont le dispositif d'exonération facultative de TFPNB en faveur des terrains plantés en oliviers apparaît aujourd'hui à l'article 1394 C. C'est pourquoi le 5° du présent article supprime la référence à l'article 1395 C du CGI qui apparait toujours au deuxième alinéa du 3 du II de l'article 1395 E du même code.

En outre, le 4° du présent article abrogeant l'exonération facultative, d'une durée de quinze ans, en faveur des terrains plantés en arbres truffiers mentionnée au I de l'article 1395 B du CGI), devenue sans objet au regard de l'exonération de droit, d'une durée de cinquante ans, dont bénéficient ces mêmes terrains (II de l'article 1395 B du CGI).

Enfin, le dispositif (7° du présent article 27 septies) procède aux diverses coordinations nécessaires dans le CGI résultant des autres modifications effectuées.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : L'ADOPTION SANS MODIFICATION

Cet article ne modifie pas, sur le fond, le régime des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties mais procède simplement, dans le code général des impôts, à diverses modifications des dispositions relatives à cette taxe pour rectifier une rédaction inappropriée, mettre à jour certaines références, supprimer un doublon et préciser les conditions d'adoption de certaines délibérations d'exonération laissées à l'appréciation des assemblées délibérantes du bloc communal.

La commission des finances confirme le caractère opportun de ces modifications.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 octies (nouveau)

Prorogation du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) en faveur des parcelles comprises
dans le périmètre d'une association foncière pastorale

Le présent article prévoit de proroger de nouveau, pour trois années, le dégrèvement temporaire, sous conditions, de cotisation de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) existant en faveur des parcelles comprises dans le périmètre d'une association foncière pastorale, prévu à l'article 1398 A du code général des impôts.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE DÉPENSE FISCALE VISANT À ENCOURAGER LE PASTORALISME

Dans les régions « où la création ou le maintien d'activités agricoles à prédominance pastorale est, en raison de la vocation générale du territoire, de nature à contribuer à la protection du milieu naturel, des sols et des paysages ainsi qu'à la sauvegarde de la vie sociale »^1207(*), des associations syndicales, dites « associations foncières pastorales », peuvent être créées depuis 1972^1208(*).

Conformément à l'article L. 135-1 du code rural et de la pêche maritime, ces associations « regroupent des propriétaires de terrains à destination agricole ou pastorale ainsi que des terrains boisés ou à boiser concourant à l'économie agricole, pastorale et forestière et à la préservation de la biodiversité ou des paysages dans leur périmètre ».

Sous réserve des dispositions prévues par leurs statuts, elles assurent ou font assurer l'aménagement, l'entretien et la gestion des ouvrages collectifs permettant une bonne utilisation de leurs fonds ainsi que les travaux nécessaires à l'amélioration ou à la protection des sols. Elles peuvent assurer ou faire assurer la mise en valeur et la gestion des fonds à destination pastorale ou agricole ainsi que des terrains boisés ou à boiser inclus à titre accessoire dans leur périmètre. Le chapitre V du titre III du livre I^er de la partie législative comprenant les articles L. 135-1 à L. 135-12 du code rural et de la pêche régit les règles qui leurs sont applicables

L'article 1398 A du code général des impôts accorde à ces associations foncières pastorales un dégrèvement de cotisation de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB). Pour bénéficier de ce dégrèvement, les parcelles remplissant les conditions précitées doivent être classées dans la 2^e catégorie, c'est-à-dire les prés et prairies naturels, herbages et pâturages, ou la 6^e catégorie, c'est-à-dire les landes, pâtis, bruyères, marais, terres vaines et vagues, définies par une instruction ministérielle du 31 décembre 1908^1209(*).

Ce dégrèvement est accordé pour les impositions établies au titre de 1995 et des vingt-huit années suivantes. Il expire donc à la fin de l'année 2023. Il est par ailleurs subordonné à la condition que les recettes de l'association foncière pastorale provenant d'activités autres qu'agricoles ou forestières n'excèdent ni 50 % du chiffre d'affaires tiré de l'activité agricole et forestière, ni 100 000 euros. En effet, le caractère pastoral de l'association doit demeurer central pour que s'appliquent ces dégrèvements qui visent à encourager une activité dissociable par nature d'une course au rendement. Ces montants s'apprécient remboursements de frais et taxes inclus.

Le bénéfice du dégrèvement est par ailleurs subordonné à la condition que l'association foncière pastorale souscrive, pour le compte des propriétaires concernés, avant le 31 janvier de chaque année, une déclaration au service des impôts assortie des justifications nécessaires, en indiquant par commune et par propriétaire la liste des parcelles concernées au 1^er janvier afin que l'administration fiscale dispose de la capacité de contrôler que l'appartenance à la 2^e ou 6^e catégorie précitée demeure effective.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION.

Le dispositif retenu par le Gouvernement dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité conformément au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution reprend un amendement de M. Benoît Mournet et plusieurs de ses collègues.

Cet article vise à proroger le dégrèvement temporaire, sous conditions, de la cotisation de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) en faveur des parcelles comprises dans le périmètre d'une association foncière pastorale, en modifiant la première phrase du deuxième alinéa de l'article 1398 A du code général des impôts.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : L'ADOPTION SANS MODIFICATION

Sur les six modifications de l'article 1398 A depuis son entrée en vigueur, cinq ont été principalement consacrées à proroger un dispositif initialement prévu pour neuf années, puis dix-neuf années, puis vingt-deux années, puis vingt-cinq années et finalement vingt-huit années après sa naissance, en 1995.

La reconduction pour trois ans de ce dégrèvement de TFPNB sous conditions contribuera au maintien du pastoralisme et de la vie économique rurale, ainsi qu'à la protection de l'environnement.

Ainsi, malgré l'absence de chiffrage sur l'impact du dispositif pour les finances publiques dans l'objet de l'amendement qui l'a inspiré, l'intérêt général qui s'attache à proroger ce dispositif commande d'adopter le présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 nonies (nouveau)

Création d'exonérations facultatives de fiscalité locale
en faveur des organismes d'utilité publique

Le présent article prévoit la création d'une exonération facultative de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale en faveur des fondations et associations reconnues d'utilité publique et celles d'intérêt général pouvant percevoir des dons éligibles à la réduction d'impôt sur le revenu au titre du mécénat.

Ce dispositif confère aux communes et aux intercommunalités à fiscalité propre la possibilité de soutenir et d'accompagner le développement des fondations et associations sur leur territoire.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES SECONDAIRES ET AUTRES LOCAUX MEUBLÉS NON AFFECTÉS À L'HABITATION PRINCIPALE FAIT L'OBJET DE PEU D'EXONÉRATIONS

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENSCES SECONDAIRES ET AUTRES LOCAUX MEUBLÉS NON AFFECTÉS À L'HABITATION PRINCIPALE

Conformément à l'article 1407 du code général des impôts (CGI), la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale est due :

- pour tous les locaux meublés affectés à l'habitation autres que ceux affectés à l'habitation principale ;

- pour les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et qui ne sont pas retenus pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises ;

- pour les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l'État, des départements et des communes, ainsi que par les établissements publics autres que ceux visés au 1° du II de l'article 1408^1210(*).

En revanche, ne sont pas imposables à la taxe :

- les locaux passibles de la cotisation foncière des entreprises lorsqu'ils ne font pas partie de l'habitation personnelle des contribuables ;

- les bâtiments servant aux exploitations rurales ;

- les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et pensionnats ;

- les bureaux des fonctionnaires publics ;

- les locaux affectés au logement des étudiants dans les résidences universitaires lorsque la gestion de ces locaux est assurée par un centre régional des oeuvres universitaires et scolaires ou par un organisme en subordonnant la disposition à des conditions financières et d'occupation analogues.

B. LES EXONÉRATION APPLICABLES À LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES SECONDAIRES ET AUTRES LOCAUX MEUBLÉS NON AFFECTÉS À L'HABITATION PRINCIPALE

Le III d'article 1407 du CGI prévoit que, dans les zones de revitalisation rurale, les communes peuvent, par une délibération de portée générale, exonérer :

- les locaux classés meublés de tourisme ;

- les chambres d'hôtes.

Par ailleurs, l'article 1414 B du CGI prévoit que « les personnes qui conservent la jouissance de l'habitation qui constituait leur résidence principale avant d'être hébergées durablement dans un établissement ou un service qui accueille des personnes âgées ou qui leur apporte à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou dans un établissement délivrant des soins de longue durée et comportant un hébergement, à des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien, bénéficient d'une exonération de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale afférente à cette habitation ».

L'exonération est accordée à compter de l'année qui suit celle de leur hébergement dans les établissements ou services mentionnés au premier alinéa.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : LA MISE EN PLACE D'UNE EXONÉRATION FACULTATIVE DE TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES SECONDAIRES POUR LES ASSOCIATIONS ET AUTRES ORGANISMES

Le présent article, retenu par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, reprend un amendement déposé par le député Fabien Roussel et plusieurs de ses collègues.

Il prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent, par une délibération, exonérer de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale, pour la part qui leur revient, les fondations et associations répondant aux conditions suivantes :

- les fondations ou associations reconnues d'utilité publique ainsi que les fondations universitaires ou les fondations partenariales mentionnées respectivement aux articles L. 719-12 et L. 719-13 du code de l'éducation, c'est-à-dire qui réalisent des oeuvres ou activités d'intérêt général et à but non lucratif conformes aux missions du service public de l'enseignement supérieur ;

- les oeuvres ou les organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES :
UNE EXONÉRATION FACULTATIVE, PERMETTANT LE DÉVELOPPEMENT DES FONDATIONS ET ASSOCIATIONS

Le présent article prévoit la création d'une exonération facultative de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale en faveur des fondations et associations reconnues d'utilité publique et celles d'intérêt général pouvant percevoir des dons éligibles à la réduction d'impôt sur le revenu au titre du mécénat.

Ce dispositif confère aux communes et aux intercommunalités à fiscalité propre la possibilité de soutenir et d'accompagner le développement des fondations et associations sur leur territoire.

Si le Sénat, dans une position constante, s'oppose à l'extension des exonérations de droit en ce qu'elles reviennent à imposer aux collectivités une baisse de ressources dont la compensation n'est pas totale, le rapporteur général note que, dans le cas présent, la faculté est laissée aux collectivités concernées de mettre en place cette nouvelle exonération.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 decies (nouveau)

Extension du champ de l'exonération de cotisation foncière des entreprises en faveur des artistes et auteurs

Le présent article prévoit une actualisation, impliquant une extension, du périmètre des activités des artistes et auteurs éligibles à l'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE).

Cette mesure n'a pas fait l'objet d'une évaluation préalable. En outre, l'exonération prévue est de droit et permanente ; elle générera donc une perte de ressources, non-compensée par l'État, pour les collectivités.

La commission des finances propose, par l'amendement I-239 (FINC.83), de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXONÉRATION DE COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES EN FAVEUR DES ARTISTES ET AUTEURS

La cotisation foncière des entreprises (CFE) constitue l'une des deux composantes de la contribution économique territoriale (CET), avec la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). La CET a été créée par la loi de finances pour 2010, en remplacement de la taxe professionnelle.

La CFE est une imposition locale assise sur la valeur locative des biens passibles de taxe foncière. Elle est due chaque année par les personnes physiques ou morales, quel que soit leur statut juridique, leur activité ou leur régime d'imposition. Les activités taxées sont celles exercées à titre habituel et revêtant un caractère professionnel non salarié. La base d'imposition de la CFE est constituée par la valeur locative des biens immobiliers utilisés par l'entreprise au cours de l'année n-2. Le montant de la CFE est égal au produit de la base d'imposition par le taux décidé par chaque commune ou établissement public de coopération intercommunale.

Néanmoins, de nombreux cas d'exonération sont prévus aux articles 1449 à 1466 F du code général des impôts.

L'article 1460 du code général des impôts (CGI) prévoit ainsi une exonération de CFE pour certains établissements privés d'enseignement et certaines activités non commerciales et assimilées. Sont concernées certaines activités d'enseignement, certaines activités non commerciales (sages-femmes, garde-malades, sportifs et corps de réserve sanitaires) et certaines activités artistiques.

Au sein des activités artistiques, quatre catégories sont exonérées de CFE :

- les photographes auteurs, pour leur activité relative à la réalisation de prises de vues et à la cession de leurs oeuvres d'art ou de droits portant sur leurs oeuvres photographiques (2° bis du même article 1460) ;

- les artistes lyriques et dramatiques (4° du même article 1460) ;

- les peintres, sculpteurs, graveurs et dessinateurs considérés comme artistes et ne vendant que le produit de leur art (2° du même article 1460) ;

- les auteurs et compositeurs (3° du même article 1460).

Les professions concernées, dans la définition qui leur est donnée par le droit fiscal, renvoient à certaines activités spécifiques. Ainsi, selon le bulletin officiel des finances publiques (Bofip) concerné^1211(*) :

- la catégorie des peintres, sculpteurs, graveurs et dessinateurs considérés comme artistes est limitative « sans aucune possibilité d'assimilation » ;

- le terme « auteur » désigne les écrivains, c'est-à-dire les auteurs de livres, brochures et autres écrits littéraires et scientifiques ainsi que les auteurs d'oeuvres dramatiques ; sont ainsi seuls « susceptibles d'être considérés comme auteurs les traducteurs dont les oeuvres sont imprimées et diffusées dans le public par une ou plusieurs entreprises d'édition et qui perçoivent à ce titre des droits d'auteur fixés soit au forfait, soit en fonction du chiffre de vente des ouvrages édités »^1212(*) ;

- le terme « compositeur » désigne les auteurs d'oeuvres musicales et chorégraphiques.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION

Le Gouvernement, dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, a repris deux amendement identiques de nos collègues députés Géraldine Bannier et Alexandre Holroyd, et plusieurs de leurs collègues.

Le présent article procède à trois modifications de l'article 1460 du CGI. En premier lieu, le 1° du présent article modifie le 2° dudit article 1460 du CGI relatif à l'exonération de CFE des peintres, sculpteurs, graveurs et dessinateurs considérés comme artistes et ne vendant que le produit de leur art. Il ajoute que les artistes concernés sont les « auteurs d'oeuvres graphiques et plastiques » (mentionnés à l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale), ce qui conduit à une extension du périmètre des artistes concernés par l'exonération.

En deuxième lieu, le 2° du présent article modifie le 3° de l'article 1460 du CGI relatif à l'exonération des auteurs et des compositeurs pour préciser et étendre, par rapport au droit fiscal applicable, les notions d'auteur et de compositeur. Ainsi, il précise que sont concernés les auteurs :

- d'oeuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques (mentionnés à l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale), mais pas les auteurs de logiciels ;

- les coauteurs d'une oeuvre audiovisuelle réalisée en collaboration (mentionnés aux 1° à 4° de l'article L. 113-7 du code de la propriété intellectuelle) ;

- les auteurs d'une oeuvre radiophonique (mentionnés à l'article L. 113-8 du même code).

En troisième et dernier lieu, le 3° du présent article complète l'article 1460 du CGI par un alinéa précisant que le bénéfice des exonérations prévues aux 2° et 3° dudit article, modifiés par le présent article, est subordonné au respect du règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis^1213(*). 

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE QUI N'A PAS FAIT L'OBJET D'UNE ÉVALUATION PRÉALABLE ET QUI RÉDUIT LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS

Si le soutien aux artistes et aux auteurs exerçant leurs activités en France est souhaitable, la présente mesure n'a fait l'objet d'aucune évaluation préalable, ne permettant pas de disposer des informations utiles sur le nombre d'entreprises concernées et la perte de ressources qui en découlerait.

En outre, l'exonération prévue est une exonération de droit permanente, qui générera donc une perte de ressources, non-compensée par l'État, pour les collectivités, en particulier les communes.

Pour l'ensemble de ces raisons, il est proposé, par l'amendement I-239 (FINC.83), de supprimer cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 27 undecies (nouveau)

Ajustement technique relatif à la valeur locative
des locaux des entreprises du secteur de l'artisanat

Le présent article prévoit de tirer les conséquences, dans le code général des impôts, de la codification des dispositions relatives à la valeur locative des immobilisations industrielles au sein du code de l'artisanat. Il ne prévoit pas de modification de fond de l'état du droit.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE CODIFICATION AU SEIN DU CODE DE L'ARTISANAT DE CERTAINES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES VISÉES POUR LE CALCUL DE LA VALEUR LOCATIVE DES LOCAUX DES ENTREPRISES DU SECTEUR DE L'ARTISANAT

La valeur locative constitue l'assiette des principaux impôts directs locaux (taxes foncières, taxe d'habitation sur les résidences secondaires, cotisation foncière des entreprises).

En particulier, la valeur locative des immobilisations industrielles utilisée pour l'établissement de la taxe foncière sur les propriétés bâties est régie par les articles 1499 à 1500 du code général des impôts. De droit commun, celle-ci est calculée selon la méthode dite « comptable », prévue à l'article 1499 du même code.

Par dérogation, l'article 1499-00 A du code général des impôts prévoit que cette méthode ne s'applique pas aux entreprises du secteur de l'artisanat, visées par référence à l'article 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

Or, cet article a été abrogé par l'ordonnance n° 2023-208 du 28 mars 2023 portant partie législative du code de l'artisanat. Les dispositions pertinentes pour la définition des personnes physiques et morales relevant du secteur de l'artisanat aux fins de l'établissement de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui étaient prévues dans cet article ont ainsi été codifiées à droit constant aux articles L. 111-1, L. 111-2, L. 112-1 et L. 131-2 du code de l'artisanat.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION

Le présent article est issu d'un amendement déposé en première lecture à l'Assemblée nationale par le rapporteur général de la commission des finances Jean-René Cazeneuve, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution

Pour tirer la conséquence de la codification des dispositions pertinentes pour la définition des personnes physiques et morales relevant du secteur de l'artisanat aux fins de l'établissement de la taxe foncière sur les propriétés bâties, le présent article modifie le premier alinéa de
l'article 1499-00 A du code général des impôts pour substituer la référence aux articles L. 111-1, L. 111-2, L. 112-1 et L. 131-2 du code de l'artisanat à la référence l'article 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, abrogé.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN AJUSTEMENT TECHNIQUE BIENVENU, SANS INCIDENCE DE FOND SUR L'ÉTAT DU DROIT

Le présent article permet une amélioration rédactionnelle du code général des impôts, sans incidence de fond sur l'état du droit en matière d'application de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux entreprises du secteur de l'artisanat.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 duodecies (nouveau)

Précision rédactionnelle relative
à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères

Le présent article prévoit d'expliciter les conditions de suppression de l'instauration, à titre expérimental, d'une part incitative dans le calcul de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Il ne prévoit pas de modification de fond de l'état du droit.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS ONT LA FACULTÉ D'EXPÉRIMENTER L'INSTITUTION D'UNE PART INCITATIVE DE TAXE D'ENLÈVEMENT DES ORDURES MÉNAGÈRES SUR TOUT OU PARTIE DE LEUR TERRITOIRE POUR UNE DURÉE LIMITÉE

L'article 1522 bis du code général des impôts autorise les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à instituer une part incitative dans la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) prévue par l'article 1639 A bis du même code, assise sur la quantité et éventuellement sur la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids et en nombre d'enlèvements sur le territoire de la commune ou de l'EPCI.

Par dérogation, le I bis du même article permet aux communes et EPCI, par une délibération prise dans les conditions prévues au 1 du II de l'article 1639 A bis du code général des impôts, d'instituer une part incitative de TEOM à titre expérimental sur une ou plusieurs parties seulement de leur territoire pour une durée maximale limitée à sept ans.

Enfin, il est précisé qu'à l'issue de ces sept années, la mesure est étendue de droit à l'ensemble du territoire, sauf si la commune ou l'EPCI la supprime par une délibération prise « dans les mêmes conditions » que la délibération instituant le dispositif. Sans le viser expressément, il est fait référence à la procédure prévue au même 1 du II de l'article 1639 A bis du code général des impôts.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE CLARIFICATION RÉDACTIONNELLE DE LA DISPOSITION LÉGISLATIVE ENCADRANT LA FIN DE L'EXPÉRIMENTATION

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il tend à modifier la dernière phrase du I bis de l'article 1522 bis du code général des impôts à des fins de précision rédactionnelle.

Aussi, il prévoit, pour la détermination des conditions de procédure dans lesquelles une commune peut délibérer pour supprimer la part incitative de TEOM à l'issue d'une expérimentation conduite sur une ou plusieurs partie de son territoire pour une durée de sept ans, de viser expressément le 1 du II de l'article 1639 A bis du code général des impôts.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PRÉCISION RÉDACTIONNELLE BIENVENUE, SANS INCIDENCE DE FOND

Cette disposition permet de mieux expliciter dans la loi les conditions de suppression de la part incitative de TEOM à l'issue de son expérimentation. Il s'agit d'une précision purement rédactionnelle, sans incidence de fond sur l'état du droit en la matière.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 terdecies (nouveau)

Assouplissement de la règle de liaison du taux de taxe d'habitation
sur les résidences secondaires

Le présent article prévoit d'assouplir marginalement les règles de lien encadrant la fixation par les communes et leurs groupements des taux de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS).

Ainsi, lorsque leur taux de THRS est inférieur à un plafond de 75 % du taux moyen constaté pour cette taxe l'année précédente, les collectivités territoriales pourraient appliquer une majoration de taux égale à 5 % de ce plafond, sans le dépasser.

Ce dispositif permet de donner davantage de marges de manoeuvre à certaines collectivités territoriales pour l'exercice de leur pouvoir fiscal, même si sa portée devrait en pratique rester limitée.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE POUVOIR FISCAL DES COLLECTIVITÉS DU BLOC COMMUNAL EST STRICTEMENT ENCADRÉ PAR DES RÈGLES DE PLAFONNEMENT ET DE LIEN ENTRE LES TAUX

A. LES QUATRE IMPÔTS DIRECTS LOCAUX DU BLOC COMMUNAL

Pour mémoire, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre exercent un pouvoir de taux sur quatre grands impôts directs locaux :

- la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)^1214(*), à laquelle sont assujetties les personnes physiques et morales propriétaires de locaux, et dont le produit total s'élevait en 2022 à 36,2 milliards d'euros (dont 33,9 milliards d'euros au profit des communes)^1215(*) ;

- la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)^1216(*), à laquelle sont assujetties les personnes physiques et morales propriétaires de terrains non bâtis, et dont le produit total s'élevait en 2022 à 1,2 milliard d'euros (dont 0,9 milliard d'euros au profit des communes) ;

- la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale (THRS)^1217(*), à laquelle sont assujetties les personnes physiques ou morales ayant la disposition ou la jouissance de tels locaux, et dont le produit total s'élevait en 2022 à 2,8 milliards d'euros (dont 2 milliards d'euros au profit des communes). Cet impôt est issu de la réforme de la fiscalité locale ayant prévu la nationalisation puis la suppression progressive entre 2021 et 2023 de la taxe d'habitation sur les résidences principales^1218(*) ;

- la cotisation foncière des entreprises (CFE)^1219(*), à laquelle sont assujettis les personnes physiques ou morales exerçant une activité revêtant un caractère professionnel non salarié au titre des locaux dont ils disposent, et dont le produit s'élevait en 2022 à 7,1 milliards d'euros (dont 6,6 milliards d'euros au profit des EPCI).

Le code général des impôts fixe les règles de répartition de ces ressources entre communes et EPCI, qui varient selon la catégorie d'EPCI (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, métropoles)^1220(*) et le régime fiscal retenu (fiscalité additionnelle^1221(*) ou fiscalité professionnelle unique^1222(*)). En synthèse, les taxes foncières et la THRS sont essentiellement perçues par les communes, et la CFE est essentiellement perçue par les EPCI.

Ces quatre impôts sont assis sur la même assiette : la valeur locative cadastrale^1223(*) des locaux auxquels ils s'appliquent. Ces bases sont automatiquement revalorisées chaque année en fonction de l'inflation constatée l'année précédente^1224(*). Les collectivités disposent d'un pouvoir d'assiette, avec diverses facultés d'exonérations énumérées par le code général des impôts.

B. LES RÈGLES DE LIENS ET DE PLAFONNEMENT ENTRE LES TAUX

Le pouvoir de taux des collectivités territoriales du bloc communal est très fortement encadré par la loi, qui fixe des règles strictes de plafonnement et de liaison entre les taux des différents impôts.

Le I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts prévoit ainsi qu'une commune ou un EPCI à fiscalité propre souhaitant faire varier^1225(*) les taux des impôts locaux peut :

- soit opter pour une variation proportionnelle des quatre taxes, qui consiste à faire varier les taux des impôts directs locaux dans une même proportion ;

- soit opter pour une variation différenciée, qui permet de moduler les variations de ces trois taxes, mais à la condition que les taux de la CFE et de la THRS ne puissent pas augmenter plus que le taux de TFPB ou, s'il est moins élevé, plus que le taux moyen pondéré des deux taxes foncières^1226(*). À l'inverse, les taux de la CFE et de la THRS ne pourront pas diminuer moins que le taux de TFPB ou, si la baisse est plus importante, que l'évolution du taux moyen pondéré des deux taxes foncières.

Deux dispositions dérogatoires permettent certaines évolutions « déliées » de certaines taxes, qui font intervenir la référence au taux moyen national de chaque taxe :

- les communes et EPCI peuvent diminuer leurs taux de TFPNB ou de TFPB jusqu'au niveau du taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente sans avoir à diminuer les taux des autres impôts ;

- lorsque leur taux de CFE est inférieur au taux moyen national, les communes peuvent majorer leur taux de CFE dans une limite fixée à 5 % du taux moyen national, sans pouvoir le dépasser ;

- lorsque leur taux de CFE est inférieur à 75 % du taux moyen constaté l'année précédente dans les EPCI de la même catégorie au niveau national, les EPCI à fiscalité professionnelle unique (qui se substituent de droit aux communes pour la perception de cet impôt) peuvent fixer leur taux dans cette limite, sans que l'augmentation du taux soit supérieure à 5 %.

En revanche, aucun dispositif de droit commun ne permet d'évolution déliée de la THRS. Cependant, les communes situées en zone tendues du point de vue de l'offre de logement^1227(*) dont la liste est fixée par décret^1228(*) disposent de la faculté d'instituer une majoration de THRS d'un pourcentage compris entre 50 % et 60 %^1229(*).

Le pouvoir de taux des collectivités est enfin encadré par des règles de plafonnement^1230(*) prévoyant que :

- les taux des taxes foncières et de la THRS votés par une commune ne peuvent excéder deux fois et demie le taux moyen constaté l'année précédente pour la même taxe dans l'ensemble des communes du département ou deux fois et demie le taux moyen constaté au niveau national s'il est plus élevé ;

- le taux de la CFE voté par une commune ne peut excéder deux fois le taux moyen de cette taxe constaté l'année précédente au niveau national pour l'ensemble des communes.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UN FACULTÉ DÉROGATOIRE MAIS STRICTEMENT ENCADRÉE D'ÉVOUTION DÉLIÉE DE LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES SECONDAIRES

Le présent article est issu d'un amendement déposé en première lecture à l'Assemblée nationale par la députée Lise Magnier et plusieurs de ses collègues, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il prévoit de modifier le I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts pour instituer une faculté dérogatoire d'évolution déliée de la THRS, par référence à un taux moyen de cette taxe, sur le modèle des dispositions applicables en matière de CFE (voir supra).

Le 1° du présent article tend à rétablir le 4 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts pour permettre aux communes, lorsque leur taux de THRS est inférieur à un plafond de 75 % du taux moyen constaté pour cette taxe l'année précédente, de prévoir une majoration de taux égale à 5 % de ce plafond, sans le dépasser.

Le seuil d'éligibilité est plus strict que celui prévu dans le cadre du dispositif applicable en matière de CFE des communes, car fixé à 75 % du taux moyen national et non au niveau de ce taux moyen.

Le 2° du présent article tend à insérer un 6 nouveau après le 5 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts précité pour permettre une faculté identique aux EPCI, à ceci près que la référence au taux moyen national visé est celui appliqué dans les EPCI de la même catégorie.

Le seuil d'éligibilité est donc identique à celui prévu dans le cadre du dispositif applicable en matière de CFE des EPCI (75 % du taux moyen national des EPCI de la même catégorie). La faculté de majoration est en revanche légèrement plus large, car fixée à 5 % de ce seuil (comme dans le cadre du dispositif proposé pour les communes au 1° du présent article) et non à 5 % du taux de CFE appliqué l'année précédente.

Ce dispositif s'appliquerait à l'ensemble des communes et EPCI percevant la THRS, et non uniquement à ceux situés en zone tendues.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF TÉMOIGNANT D'UNE VOLONTÉ LOUABLE DE REDONNER DU POUVOIR FISCAL AUX COLLECTIVITÉS, MAIS DONT LA PORTÉE RESTERAIT LIMITÉE

Comme l'a récemment rappelé le groupe de travail sur la décentralisation présidé par le Président du Sénat^1231(*), dont le rapporteur général était co-rapporteur : « pour retrouver une réelle autonomie financière et une maîtrise de leurs ressources, le pouvoir de taux des collectivités territoriales sur leurs impôts locaux doit être réel et non théorique ».

Les règles de liaison entre les taux ne sont certes pas dépourvues de tout fondement, puisqu'elles poursuivent le triple objectif de ne pas faire peser la charge fiscale locale sur une catégorie particulière de contribuable (par exemple les seules entreprises ou encore les seuls propriétaires de résidences secondaires), de limiter la pression fiscale et de prévenir des phénomènes de concurrence fiscale exacerbée entre les territoires.

Le groupe de travail proposait ainsi « d'assouplir de façon raisonnée les règles d'encadrement des taux de la fiscalité locale » (proposition n° 11). Concrètement, un maire doit pouvoir être en mesure, dans le cadre d'une politique de lutte contre la sous-occupation des logements, d'augmenter dans une certaine limite le taux de la THRS sans être contraint d'accroître la pression fiscale sur l'ensemble des redevables de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Hors le cas spécifique des communes situées en zones tendues ayant la faculté d'appliquer une majoration de THRS, dont la définition laisse une grande marge d'appréciation au pouvoir réglementaire, cela lui est aujourd'hui impossible.

La portée du dispositif proposé au présent article devrait s'avérer limitée :

En premier lieu, les conditions d'éligibilité sont strictes. D'après les simulations réalisées par la commission des finances, moins de la moitié des communes pourraient mettre en oeuvre le dispositif.

Par ailleurs, pour les communes éligibles, la faculté de majoration « déliée » de la THRS serait de faible ampleur. D'après les mêmes simulations, la variation de taux maximale qui serait autorisée en application du présent article est estimée à 0,5 % en moyenne.

Le dispositif constitue cependant un premier pas dans le bon sens, en ce qu'il témoigne d'une volonté de redonner des marges de manoeuvres fiscales aux collectivités territoriales.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 quaterdecies (nouveau)

Prorogation de l'expérimentation des « duty free »
pour les croisières en outre-mer

Le présent article prévoit une mise en conformité des exonérations de taxes prévues dans le cadre de l'expérimentation du régime de vente hors taxes au bénéfice des touristes arrivant en Guadeloupe et en Martinique, dans le cadre de croisières maritimes prévues par l'article 78 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, avec les dispositions du droit européen des aides d'État relatives aux aides de minimis.

Il précise, par ailleurs, que les vendeurs autorisés qui ne remplissent pas les conditions prévues par le règlement général de minimis seront redevables de l'octroi de mer, de l'octroi de mer régional et de l'accise portant sur les biens pour lesquels l'exonération a été appliquée.

Enfin, il prévoit un prolongement d'un an de cette expérimentation, qui n'a pas pu être mise en oeuvre jusqu'à présent, ainsi que le report d'un an également de la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur le bilan de cette expérimentation.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXPÉRIMENTATION DU RÉGIME DE VENTE HORS TAXES AU BÉNÉFICE DES TOURISTES ARRIVANT EN GUADELOUPE ET EN MARTINIQUE DANS LE CADRE DE CROISIÈRES MARITIMES ARRIVANT À TERME EN 2025

L'article 78 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé un dispositif transitoire de ventes hors taxes au bénéfice des croisiéristes.

Ces dispositions ont été intégrées à la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer par création des articles 41 bis à 41 octies.

A. L'EXONÉRATION DE L'OCTROI DE MER ET DE L'OCTROI DE MER RÉGIONAL DE CERTAINES OPÉRATIONS

1. Des exonérations d'octroi de mer, de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et d'accises sur les alcools et tabacs...

Conformément aux dispositions des articles 41 bis et 41 ter de la loi précitée relative à l'octroi de mer, les ventes de biens au détail réalisées, dans les communes de Guadeloupe ou de Martinique disposant d'un port d'accueil de navires de croisière touristique, par des vendeurs autorisés, auprès de particuliers n'ayant pas leur domicile ou leur résidence habituelle dans ces mêmes collectivités, effectuant une croisière touristique maritime et qui emportent ces biens dans leurs bagages personnels hors de ces collectivités, sont exonérées de l'octroi de mer et de l'octroi de mer régional.

Sont également exonérées les livraisons réalisées par les fournisseurs et les importations réalisées par les vendeurs autorisés de biens qui sont destinées à faire l'objet d'une vente aux particuliers croisiéristes susmentionnés.

Sont, enfin, exonérées les livraisons aux fournisseurs et les importations par les fournisseurs de biens destinés à être livrés aux vendeurs autorisés en vue de la vente à des particuliers croisiéristes.

Cependant, ne sont pas exonérées de l'octroi de mer et de l'octroi de mer régional :

- les livraisons de tabacs manufacturés ;

- les livraisons de biens pour lesquels la sortie du territoire de Guadeloupe ou de Martinique est prohibée ;

- les livraisons qui, compte tenu de la nature des biens ou des quantités livrés, ne sont pas destinées aux besoins propres d'un particulier.

Par ailleurs, conformément à l'article 41 septies de la même loi, les opérations éligibles sont, par ailleurs, exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée et ouvrent droit à déduction dans les mêmes conditions que si elles étaient soumises à la taxe sur la valeur ajoutée.

Enfin, les ventes de tabacs, d'alcools et de boissons alcooliques sont exonérées des accises y afférentes (article 41 octies de la loi précitée du 2 juillet 2004) si elles sont réalisées à destination de particuliers croisiéristes.

2. ...à la condition que les ventes soient réalisées par des vendeurs autorisés

L'article 41 bis de la loi du 2 juillet 2004 précise que les ventes doivent être réalisées par des vendeurs autorisés pour bénéficier des exonérations.

Les vendeurs autorisés s'entendent des vendeurs autorisés par l'administration afin de réaliser les opérations éligibles.

Un décret précise les conditions d'octroi de cette autorisation, les obligations attachées à son exploitation ainsi que les justificatifs devant être apportés par les destinataires des opérations éligibles.

B. UNE EXPÉRIMENTATION SOUMISE À UNE DÉCISION DE CONFORMITÉ AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE ET LIMITÉE DANS LE TEMPS

1. La nécessaire décision de conformité de l'Union européenne pour mettre en place le dispositif d'exonération

Le IV de l'article 78 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 instituant cette expérimentation précise que le dispositif ne peut entrer en vigueur qu'à une date fixée par décret qui ne peut être postérieure de plus de six mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer cette disposition lui ayant été notifiée comme conforme au droit de l'Union européenne.

2. Une expérimentation limitée dans le temps

Le III de l'article 78 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 précisait par ailleurs que ce dispositif devait être abrogé le 1^er janvier 2024.

Avant son abrogation, il était prévu que le Gouvernement remette au Parlement, au plus tard le 1^er juillet 2023, un rapport dressant le bilan de ce dispositif.

C. UNE EXPÉRIMENTATION QUI N'A JAMAIS PU S'APPLIQUER

Les dispositions de l'article 78 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, intégrées aux articles 41 bis à 41 octies de la loi relative à l'octroi de mer ne pouvaient entrer en vigueur qu'avec la publication de deux décrets :

- le premier décret devait préciser les conditions d'octroi de l'autorisation pour les vendeurs, les obligations attachées à leur exploitation ainsi que les justificatifs devant être apportés par les destinataires des opérations éligibles ;

- le deuxième décret devait fixer la date d'entrée en vigueur, date qui ne pouvait être postérieure de plus de six mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer cette disposition lui ayant été notifiée comme conforme au droit de l'Union européenne.

Le Gouvernement a effectué une pré-notification le 4 mai 2020 à laquelle la Commission européenne a répondu le 4 septembre 2020 en demandant des compléments d'information. Un projet de note des autorités françaises a été transmis le 27 octobre 2020 à la Commission européenne.

En outre, le décret d'application du dispositif, conditionnant notamment l'entrée en vigueur du dispositif, a fait l'objet d'échanges interministériels, la DGDDI estimant, dans le cadre de ces échanges, que le fait de prévoir des décisions administratives individuelles (en l'occurrence des autorisations pour les commerçants installés dans les ports de Martinique et de Guadeloupe de proposer certaines de leurs ventes en exonération de taxe sur la valeur ajoutée, octroi de mer et accises) imposerait de soumettre le projet de décret à l'examen du Conseil d'État.

La crise sanitaire a cependant eu pour conséquence l'arrêt des négociations avec la Commission européenne, le secteur de la croisière étant fortement affecté et l'expérimentation perdant alors de son intérêt dans cette période particulière.

Aussi, une prolongation du dispositif d'exonération a été acté en LFI 2023^1232(*) afin que cette expérimentation soit réellement mise en oeuvre sur une durée suffisamment longue permettant ainsi de connaître les effets du dispositif sur la situation des commerces habilités à pratiquer certaines de leurs ventes en exonération d'octroi de mer, de TVA et d'accises.

Dans ce contexte, l'article 105 de la loi de finances pour 2023 a prévu la prolongation de deux ans soit jusqu'au 1^er janvier 2026 du dispositif de vente hors taxes au bénéfice des touristes arrivant en Guadeloupe et en Martinique dans le cadre de croisières maritimes.

Il a également prévu que la remise du rapport du Gouvernement au Parlement, initialement prévue au plus tard le 1^er juillet 2023 soit reportée au 1^er juillet 2025.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE MISE EN CONFORMITÉ AVEC LES DISPOSITIONS DU DROIT EUROPÉEN DES AIDES D'ÉTAT RELATIVES AUX AIDES DE MINIMIS

Le présent article, retenu par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, reprend deux amendements identiques déposés, d'une part, par le député Olivier Serva et plusieurs de ses collègues et, d'autre part, par le député Nicolas Metzdorf et plusieurs de ses collègues.

Le I du présent article prévoit la création d'un nouvel article au sein de la section 2 du chapitre IX du titre I^er de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer.

Ce nouvel article 41 nonies précise trois points :

- le bénéfice des exonérations prévues dans le cadre de l'expérimentation du régime de vente hors taxes au bénéfice des touristes arrivant en Guadeloupe et en Martinique dans le cadre de croisières maritimes est subordonné, au titre du droit européen des aides d'État, au respect par le vendeur autorisé des conditions prévues par le règlement général de minimis ;

- l'octroi de mer et l'octroi de mer régional qui ne sont pas appliqués dans le cadre de cette expérimentation deviennent exigibles auprès du vendeur autorisé qui ne remplit pas les conditions prévues par le règlement général de minimis ;

- le vendeur autorisé qui ne remplit pas les conditions prévues par le règlement général de minimis devient redevable également de l'accise portant sur les biens pour lesquels l'exonération a été appliquée.

Par ailleurs, face au retard pris dans la mise en oeuvre effective de cette expérimentation, le 2 ° du II du présent article prévoit le prolongement de cette dernière jusqu'en 2027 après une première prolongation de deux ans intervenue en loi de finances pour 2023 (qui portait déjà son terme de 2024 à 2026).

De surcroit, le 1° du II prévoit que la remise du rapport du Gouvernement au Parlement relatif à cette expérimentation, initialement prévue au plus tard le 1^er juillet 2023 puis reportée au 1^er juillet 2025 en loi de finances pour 2023 soit reportée au 1^er juillet 2026.

Enfin, le 2° du I prévoit que l'article 41 nonies crée par le 1° du I du présent article sera abrogé par décret à une date qui ne pourra pas être postérieure de plus de six mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer cette disposition lui ayant été notifiée comme conforme au droit de l'Union européenne en matière d'aide d'État.

En effet, l'article 41 nonies a pour objectif de rendre effective cette expérimentation en l'absence de décision de l'Union européenne sur sa conformité au droit en matière d'aide d'État. Une fois cette décision rendue, le 41 nonies ne présentera plus d'intérêt et pourra donc être abrogé.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MISE EN CONFORMITÉ AVEC LA RÈGLEMENTATION EUROPÉENNE QUI DEVRAIT ENFIN PERMETTRE LA MISE EN oeUVRE DE CETTE EXPÉRIMENTATION

Le présent article prévoit une mise en conformité des exonérations de taxes prévues dans le cadre de l'expérimentation du régime de vente hors taxes au bénéfice des touristes arrivant en Guadeloupe et en Martinique dans le cadre de croisières maritimes de l'article 78 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 avec les dispositions du droit européen des aides d'État relatives aux aides de minimis.

Par application de ce règlement, les exonérations prévues seront limitées à 200 000 euros par entreprise sur une période de trois ans.

Cette modification, en encadrant ce dispositif de vente hors taxe, permet d'assurer l'absence d'incidence sur la concurrence entre États membres et donc une mise en oeuvre de l'expérimentation dans l'attente de la décision de l'Union européenne sur sa conformité au droit européen en matière d'aide d''État.

De surcroit, en prolongeant la durée d'expérimentation d'un an jusqu'en 2027, le présent article devrait permettre à cette dernière d'être effectivement mise en oeuvre.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹⁰⁹⁹ Loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux collectivités locales et à certains de leurs groupements.

* ¹¹⁰⁰ Dotation de péréquation verticale pour les départements urbains.

* ¹¹⁰¹ Dotation de péréquation verticale pour les départements non urbains.

* ¹¹⁰² Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* ¹¹⁰³ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ¹¹⁰⁴ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ¹¹⁰⁵ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ¹¹⁰⁶ Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 1107 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* ^{1108 LOI n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022}

* 1109 LOI n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ¹¹¹⁰ TICPE-DRONISEP : transfert aux régions de certaines des compétences exercées par les délégations régionales de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (DRONISEP).

* ¹¹¹¹ En application de l'article 39 de la loi de finances 2021-1900 du 30 décembre 2021 modifiant ainsi le XVIII et XIX du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010.

* ¹¹¹² En application de l'article 109 de la loi de finances 2022-1726 du 30 décembre 2022 modifiant ainsi le XVIII et XIX du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010.

* ¹¹¹³ En application de l'article 39 de la loi de finances 2021-1900 du 30 décembre 2021 modifiant ainsi le 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ¹¹¹⁴ En application de l'article 109 de la loi de finances 2022-1726 du 30 décembre 2022 modifiant ainsi le 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ¹¹¹⁵ Pour l'évolution précise des PSR voir le commentaire de l'article 27.

* ¹¹¹⁶ Pour l'évolution précise des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » voir le rapport budgétaire et les commentaires d'articles rattachés.

* ¹¹¹⁷ https://www.senat.fr/fileadmin/A_la_une/Rapport_GT_Decentralisation1113.pdf.

* ¹¹¹⁸ Rapport sur les voies et moyens (Tome I) annexé au projet de loi de finances pour 2024.

* ¹¹¹⁹ États législatifs annexés au projet de loi de finances de fin de gestion 2023.

* ¹¹²⁰ La Banque postale, Regard financier sur les départements - édition 2023, 8 novembre 2023.

* ¹¹²¹ Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ¹¹²² Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ¹¹²³ Article 74 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ¹¹²⁴ Décret n° 2023-822 du 25 août 2023 modifiant le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts.

* ¹¹²⁵ Rapport général n° 115 (2022-2023) fait par M. Jean-François HUSSON au nom de la commission des finances du Sénat, tome II, fascicule 1, déposé le 17 novembre 2022 - commentaire de l'article 9 bis.

* ¹¹²⁶ Pour plus de détails, le lecteur est prié de se reporté au commentaire de l'article 24.

* ¹¹²⁷ Article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹²⁸ Article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹²⁹ Article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹³⁰ Article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹³¹ Article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹³² Décret n° 2022-1709 du 29 décembre 2022 relatif à la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹¹³³ Ces charges d'investissement sont calculées hors taxes et hors fonds de concours autres que ceux en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.

* ¹¹³⁴ Ces charges de fonctionnement sont calculées hors taxes pour les dépenses éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

* ¹¹³⁵ Décret n° 2022-459 du 30 mars 2022 fixant la liste des voies non concédées du domaine public routier national qui peuvent être transférées aux départements et métropoles ou mises à disposition des régions dans les conditions prévues aux articles 38 et 40 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022. Il est à noter que le département des Bouches-du-Rhône, mentionné dans cette décision, est finalement revenu sur sa demande de transfert.

* ¹¹³⁶ Article L. 3213-3 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹³⁷ Décision du 4 janvier 2023 déterminant la liste des autoroutes, routes et portions de voies qui sont transférées ou mises à disposition en application des articles 38 et 40 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹¹³⁸ Décret n° 2023-455 du 12 juin 2023 relatif aux modalités de calcul de compensation financière des transferts de compétences résultant des articles 38 et 40 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹¹³⁹ Décret n° 2021-1346 du 15 octobre 2021 relatif à la date et aux modalités de transfert définitif des services ou parties de service du ministère de la transition écologique exerçant les compétences transférées à la Collectivité européenne d'Alsace et à l'Eurométropole de Strasbourg.

* ¹¹⁴⁰ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ¹¹⁴¹ Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ¹¹⁴² Dispositions codifiées aux articles L. 2113-1 à L. 2113-22-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁴³ Articles L. 2334-15 à L. 2334-18-4 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁴⁴ Articles L. 2334-20 à L. 2334-23 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁴⁵ Article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁴⁶ Au titre de l'année 2023, son montant est prévu par l'article 109 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023. Pour 2024, son montant est prévu à l'article 24 du présent projet de loi de finances.

* ¹¹⁴⁷ Article L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁴⁸ En application du III de l'article 2334-7 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁴⁹ Article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁵⁰ Article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁵¹ Article 250 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ¹¹⁵² Article 196 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ¹¹⁵³ Article 194 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ¹¹⁵⁴ Article L. 2334-22-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁵⁵ Source : Mission « flash » sur les communes nouvelles de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale, communication des députés Stéphane Delautrette et Stella Dupont, 4 octobre 2023. L'inadéquation du total de fusions avec le nombre de communes nouvelles (795) est liée aux fusions impliquant au moins une commune nouvelle.

* ¹¹⁵⁶ Assises « Osons les communes nouvelles » organisées par l'AMF - le communiqué de presse.

* ¹¹⁵⁷ « Commune nouvelle : soutenir le projet d'un destin commun » rapport d'information n° 798 (2022-2023) fait par Mme Françoise Gatel et M. Éric Kerrouche au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, déposé le 28 juin 2023.

* ¹¹⁵⁸ Mission « flash » sur les communes nouvelles de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale, communication des députés Stéphane Delautrette et Stella Dupont, 4 octobre 2023.

* ¹¹⁵⁹ Conseil constitutionnel, Décision n° 2018-711 QPC du 8 juin 2018, Communauté d'agglomération du Grand Sénonais.

* ¹¹⁶⁰ Article 86 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités

* ¹¹⁶¹ Ce schéma est encadré par l'article L. 222-1 du code de l'environnement.

* ¹¹⁶² A l'inverse, le maire de Marseille et les maires du département des Bouches-du-Rhône ont conservé le pouvoir de police de la circulation, lequel n'a pas été transféré à la Préfecture de police des Bouches-du-Rhône.

* ¹¹⁶³ Article 119 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ¹¹⁶⁴ Lorsque le véhicule relève des catégories M2, M3, N2 ou N3 définies à l'article R. 311-1 du code de la route.

* ¹¹⁶⁵ Lorsque le véhicule relève des catégories M1, N1 ou L. 

* ¹¹⁶⁶ Selon l'étude préalable fournie.

* ¹¹⁶⁷ Article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ¹¹⁶⁸Article 14 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

* ¹¹⁶⁹ Article 113 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* ¹¹⁷⁰ Rapport d'information n° 830 (2022-2023) fait au nom de la commission des finances sur les modes de financement des autorités organisatrices de la mobilité, par MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel.

* ¹¹⁷¹ À l'exclusion donc des AOM régionales.

* ¹¹⁷² La partie relative aux transports collectifs en Île-de-France rapport public annuel 2022 de la Cour des comptes, un rapport sur les perspectives financières d'IDFM de l'IGF et de l'IGEDD de mai 2023 et un rapport de l'Institut Montaigne sur les mobilités en Île-de-France de juin 2022 notamment.

* ¹¹⁷³ Sous le nom de « versement transport ».

* ¹¹⁷⁴ Article L. 2531-5 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁷⁵ Article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁷⁶ Article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁷⁷ Après une phase de convergence progressive amorcée en 2017.

* ¹¹⁷⁸ Amendements respectivement déposés le député Jean-Louis Thiériot et plusieurs de ses collègues, le député Guillaume Gouffier Valente, le député Robin Reda, la députée Cyrille Rilhac et plusieurs de ses collègues, la députée Natalia Pouzyreff, le député Guillaume Vuilletet et plusieurs de ses collègues et la députée Maud Gatel et plusieurs de ses collègues.

* ¹¹⁷⁹ Inspection générale des finances et Inspection générale de l'environnement et du développement durable Rapport sur les perspectives financières d'IDFM, mai 2023.

* ¹¹⁸⁰ « Transports du quotidien : comment résoudre l'équation financière ? », Rapport d'information n° 830 (2022-2023) fait par MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 4 juillet 2023.

* ¹¹⁸¹ « Grand Paris Express: des coûts à maîtriser, un financement à consolider », Rapport d'information n° 44 (2020-2021) fait au nom de la commission des finances du Sénat par MM. Arnaud Bazin, Vincent Capo-Canellas, Emmanuel Capus, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Roger Karoutchi, Mme Christine Lavarde, MM. Sébastien Meurant, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli et Mme Sophie Taillé-Polian, déposé le 14 octobre 2020.

* ¹¹⁸² Montant estimé par la Cour des comptes dans son rapport public annuel 2022.

* ¹¹⁸³ Pour plus de détails, se reporter au commentaire de l'article 27 ter.

* ¹¹⁸⁴ Protocole entre l'État et Île-de-France Mobilités sur le financement de l'exploitation du système de transport francilien entre 2024 et 2031, 26 septembre 2023.

* ¹¹⁸⁵ Article L. 2333-30 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁸⁶ Article L. 2333-29 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁸⁷ Article L. 2333-31 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁸⁸ Articles L. 2333-40 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁸⁹ Article L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁹⁰ Article L. 133-7 du code du tourisme.

* ¹¹⁹¹ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ¹¹⁹² Article L. 2531-17 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁹³ « Grand Paris Express: des coûts à maîtriser, un financement à consolider », Rapport d'information n° 44 (2020-2021) fait au nom de la commission des finances du Sénat par MM. Arnaud Bazin, Vincent Capo-Canellas, Emmanuel Capus, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Roger Karoutchi, Mme Christine Lavarde, MM. Sébastien Meurant, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli et Mme Sophie Taillé-Polian, déposé le 14 octobre 2020.

* ¹¹⁹⁴ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹¹⁹⁵ Amendements respectivement déposés par le député Stéphane Peu et plusieurs de ses collègues, le député Jean-Louis Thiériot et plusieurs de ses collègues, la députée Cyrille Rilhac et plusieurs de ses collègues, le député Guillaume Gouffier Valente, le député Robin Reda, la députée Natalia Pouzyreff et plusieurs de ses collègues, le député Guillaume Vuilletet et plusieurs de ses collègues et la députée Maud Gatel et plusieurs de ses collègues.

* ¹¹⁹⁶ Inspection générale des finances et Inspection générale de l'environnement et du développement durable Rapport sur les perspectives financières d'IDFM, mai 2023.

* ¹¹⁹⁷ « Transports du quotidien : comment résoudre l'équation financière ? », Rapport d'information n° 830 (2022-2023) fait par MM. Hervé MAUREY et Stéphane SAUTAREL au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 4 juillet 2023.

* ¹¹⁹⁸ Protocole entre l'État et Île-de-France Mobilités sur le financement de l'exploitation du système de transport francilien entre 2024 et 2031, 26 septembre 2023.

* ¹¹⁹⁹ Pour plus de détails, le lecteur est prié de se reporter au commentaire de l'article 27 bis.

* ¹²⁰⁰ Source : Institut Paris Région, Financement de l'exploitation des transports collectifs en Île-de-France. Analyse de pistes identifiées par la commission mixte du Conseil régional d'Île-de-France, mars 2023.

* ¹²⁰¹ Loi du 31 janvier 1944 portant réforme de certaines dispositions du code général des impôts directs et du code de l'enregistrement.

* ¹²⁰² Adopté par les membres de la Convention le 21 juin 2020, et publié dans une version corrigée le 5 octobre 2020.

* ¹²⁰³ À l'exception des terrains non cultivés affectés à la pratique du golf lorsque l'aménagement de ces terrains ne nécessite pas la construction d'ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions.

* ¹²⁰⁴ À l'exception des terrains non cultivés affectés à la pratique du golf lorsque l'aménagement de ces terrains ne nécessite pas la construction d'ouvrages en maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions.

* ¹²⁰⁵ Dans les zones de revitalisation rurale, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre peuvent, par une délibération, exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties, pendant une durée de quinze ans, les logements qui sont, en vue de leur location, acquis puis améliorés au moyen d'une aide financière de l'Agence nationale de l'habitat par des personnes physiques.

* ¹²⁰⁶ Les constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction à usage d'habitation sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

* ¹²⁰⁷ C'est-à-dire « dans les régions délimitées en application de l'article L. 113-2 du code rural et de la pêche maritime ».

* ¹²⁰⁸ Elles ont été instaurés par la loi n°72-12 du 3 janvier 1972 relative à la mise en valeur pastorale, abrogée depuis et dont une partie des objectifs a été repris par la loi n° 92-1283 du 11 décembre 1992 relative à la partie Législative du livre I^er du code rural.

* ¹²⁰⁹ Article 18 de l'instruction ministérielle du 31 décembre 1918, qui prévoit .13 catégories de natures de cultures.

* ¹²¹⁰ Les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance, les établissements mentionnés aux I et II de l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles, ou leurs groupements, ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations à caractère lucratif, ainsi que les établissements visés aux articles L. 451-1, L. 451-2, L. 451-12, L. 452-1 et L. 452-22 du code général de la fonction publique.

* ¹²¹¹  https://bofip.impots.gouv.fr/bofip/860-PGP.html/identifiant %3DBOI-IF-CFE-10-30-10-60-20160706#Auteurs_et_compositeurs_24.

* ¹²¹² Idem.

* ¹²¹³ Régime applicable aux aides d'un faible montant (au maximum 200 000 euros) accordées à une entreprise sous réserve de certaines conditions. Dans le cadre de ce régime, la notification de l'aide d'État à la Commission européenne n'est pas nécessaire pour sa mise en oeuvre.

* ¹²¹⁴ Articles 1380 à 1391 E du code général des impôts.

* ¹²¹⁵ Source : Observatoire des finances et de la gestion publiques locales.

* ¹²¹⁶ Articles 1393 à 1398 A du code général des impôts.

* ¹²¹⁷ Articles 1407 à 1414 B du code général des impôts.

* ¹²¹⁸ Article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ¹²¹⁹ Articles 1447 à 1478 bis du code général des impôts.

* ¹²²⁰ Articles 1379 et 1379-0 bis du code général des impôts.

* ¹²²¹ Article 1609 quinquies C du code général des impôts.

* ¹²²² Article 1609 nonies C du code général des impôts.

* ¹²²³ Respectivement définie aux articles 1388 et suivants du code général des impôts pour la TFPB, aux articles 1396 et 1396 bis du même code pour la TFPNB, aux articles 1409 et suivants du même code pour la THRS et aux articles 1467 et suivants du même code pour la CFE.

* ¹²²⁴ Article 1518 bis du code général des impôts.

* ¹²²⁵ Pour l'application des dispositions prévues à l'article 1636 B sexies du code général des impôts, le coefficient de variation du taux d'une taxe est égal au rapport entre le taux de cette taxe pour l'année d'imposition et le taux de cette même taxe pour l'année précédente.

* ¹²²⁶ Pour l'application des dispositions prévues à l'article 1636 B sexies du code général des impôts, le coefficient de variation du taux d'une taxe est égal au rapport entre le taux de cette taxe pour l'année d'imposition et le taux de cette même taxe pour l'année précédente. Le coefficient de variation du taux moyen des taxes foncières pondéré par l'importance relative de leurs bases pour l'année d'imposition est égal au rapport entre le produit attendu et le produit assuré de ces deux taxes.

* ¹²²⁷ Au sens du I de l'article 232 du code général des impôts.

* ¹²²⁸ Décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par ``article 232 du code général des impôts.

* ¹²²⁹ Article 1407 ter du code général des impôts.

* ¹²³⁰ Article 1636 B septies du code général des impôts.

* ¹²³¹ Groupe de travail du Sénat sur la décentralisation « Libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur “pouvoir d'agir” », rapporteur général : François-Noël Buffet, co-rapporteurs : Françoise Gatel, Mathieu Darnaud et Jean-François Husson, 6 juillet 2023.

* ¹²³² Loi n° 2022-1729 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.