C. DES PISTES D'ASSOUPLISSEMENT DONT L'ADOPTION NE PARAÎT PAS SOUHAITABLE
Au terme de ces développements, si l'abrogation de l'article 40 de la Constitution paraît impossible, un assouplissement éventuel de la lettre de celui-ci aurait pu être envisagé.
Cet assouplissement pourrait prendre plusieurs formes :
- faire du contrôle de la recevabilité financière une simple faculté, à l'exemple de ce qui est prévu pour l'irrecevabilité au titre de l'article 41 de la Constitution79(*). Le rapporteur a néanmoins exclu par principe une telle option, en ce qu'elle reviendrait à priver de tout effet la disposition ou à charger toute déclaration d'irrecevabilité d'une très forte charge politique80(*) ;
- modifier le champ des dispositions susceptibles d'être déclarées irrecevables ;
- modifier les procédures actuellement en vigueur.
En ce qu'elles relèvent essentiellement du règlement des assemblées ou au motif qu'elles lui ont paru hasardeuses, la commission n'a retenu aucune de ces options et a en conséquence rejeté le texte.
1. Modifier le champ des dispositions susceptibles d'être déclarées irrecevables ne paraît pas pertinent
a) Rendre les propositions de loi recevables par principe : une évolution à proscrire
Alors que l'irrecevabilité de certaines propositions de loi peut épisodiquement constituer un point d'attention politique et médiatique, la question de l'ouverture de la recevabilité des propositions de loi pourrait se poser.
En effet, bien qu'un contrôle de recevabilité effectif et systématique soit opéré sur les propositions de loi dans chacune des assemblées, « il est d'usage, dans les deux assemblées, que les propositions de loi au sein desquelles une création ou une aggravation de charge est assortie d'une compensation soient admises81(*). » Dans ce cas, le « gage de charge manifest[e] le fait que la charge qu'elle comporte a été repérée, mais tolérée82(*). » Dès lors, ce contrôle de recevabilité peut paraître artificiel et la question de sa suppression peut légitimement se poser83(*).
Sur le plan politique, une telle évolution a pourtant semblé inopportune au rapporteur, suivi en ce sens par la commission. Auditionnés par le rapporteur, le président Bruno Retailleau et Claude Malhuret, président du groupe Les Indépendants - République et territoires (LIRT), ont ainsi fait valoir qu'il importe peu qu'une dégradation de l'équilibre budgétaire de la France résulte d'une proposition de loi ou d'un amendement, toute procédure encourageant la dépense publique leur paraissant à proscrire dans le contexte budgétaire actuel.
Sur le plan juridique, il pourrait également paraître paradoxal, comme l'a souligné le professeur Xavier Cabannes auprès du rapporteur, de distinguer propositions de loi et amendements, « sauf à sous-entendre (...) que les propositions de loi n'ont guère de chance de prospérer sans le soutien du Gouvernement ». Cette distinction reviendrait en effet à dévaloriser les propositions de loi en créant un régime d'initiative parlementaire « à deux vitesses » : d'une part, les amendements, qui représenteraient le moyen réel pour l'initiative parlementaire d'aboutir et seraient en cela soumis à des règles de recevabilité plus strictes ; d'autre part, les propositions de loi, délestées du respect de ces règles car insusceptibles d'acquérir un jour force de loi.
Enfin, alors que la pratique, favorable à l'initiative parlementaire, d'admettre la recevabilité des propositions de loi ne pose pas de difficulté au Sénat, il pourrait paraître aventureux de se prononcer favorablement à une telle disposition quand elle a pu susciter de vifs débats politiques, dans un passé très récent, à l'Assemblée nationale.
En conséquence, la commission n'a pas retenu cette option.
b) Permettre la compensation des charges : une disposition à l'opérationnalité limitée et aux conséquences sans doute mal mesurées
Régulièrement avancée, y compris par le comité dit « Balladur »84(*), la possibilité, par le passage du singulier au pluriel des mots de « charge publique » dans le texte de l'article 40 de la Constitution, reviendrait à permettre la compensation de la création ou de l'aggravation d'une charge publique par la diminution corrélative d'une autre charge. La commission a estimé qu'une telle évolution poserait deux séries de difficultés.
D'une part, sur le plan théorique, l'application des critères actuellement applicables à la compensation des diminutions de ressources aux augmentations de charges pourrait être problématique. En effet, le juge de la recevabilité financière contrôle la validité des gages85(*) à l'aune d'un triple critère86(*) :
- l'immédiateté : la compensation introduite doit être, « à tout le moins, concomitante de la perte de recettes induite par le dispositif de l'amendement » ;
- la conséquence : « la recette que le gage propose d'augmenter doit donc être affectée à la personne ou au compte affectataire de la recette que l'amendement diminue » ;
- la suffisance : le gage proposé « doit être réel par rapport à la perte de ressources induite par le dispositif de l'amendement ».
Ce dernier point paraîtrait ainsi particulièrement délicat. Lors de son audition par le rapporteur, le président de la commission des finances, Claude Raynal, a ainsi fait valoir la difficulté qu'il y aurait à évaluer la crédibilité d'une compensation de charges dans les conditions particulières et avec les moyens d'évaluation relativement rudimentaires de l'examen de recevabilité. Au surplus, une telle compensation ne pourrait pas porter sur des dépenses non pilotables - comme c'est actuellement jugé pour les amendements de crédits au sein d'une même mission -, telles que des dépenses de personnel ou de guichet, ce qui priverait potentiellement d'effet un nombre non négligeable de compensations.
D'autre part, sur le plan pratique, la compensation des charges aurait sûrement pour conséquence de gravement désorganiser la discussion budgétaire. En effet, une lecture combinée de l'article 40 de la Constitution et de l'article 47 de la LOLF permet aujourd'hui aux parlementaires de procéder à des compensations de charges à l'échelle d'une mission, entre les différents programmes de cette dernière. Dans le cas où serait ouverte la compensation de toute charge par la diminution de toute autre, il en résulterait une double désorganisation :
- à l'échelle de la discussion budgétaire, il deviendrait possible de défaire en permanence ce que la discussion des missions a pourtant acté : le vote sur une mission « A » pourrait acter un état de fait - par exemple l'augmentation des crédits au détriment de la mission « B » - qui pourrait être défait dès l'examen des crédits de la mission « B » - qui pourrait voir ses crédits augmentés au détriment de la mission « A » ;
- à l'échelle de la session, pourraient être adoptées tout au long de l'année des mesures qui auraient pour effet de « détricoter » la loi de finances. À titre d'exemple, il pourrait être adopté au printemps de l'année n+1 une mesure impliquant une réallocation entre missions de crédits votés à l'automne de l'année n.
Dans un cas comme dans l'autre, la lisibilité et la clarté du débat budgétaire, tant pour les parlementaires que pour les citoyens, en seraient assurément diminuées. Plus largement, l'utilité même d'une discussion budgétaire encadrée par les mesures actuellement prévues par la LOLF apparaîtrait discutable et réapparaîtrait en conséquence le spectre bien connu sous la IIIème République d'une discussion budgétaire à l'échelle de la session.
En conséquence, la commission n'a pas retenu cette option.
c) Qualifier les diminutions de ressources et créations ou aggravations de charges concernées : le risque d'une inutile rigidification
Enfin, les diminutions de ressources et créations ou aggravations de charges concernées par l'irrecevabilité pourraient être mieux qualifiées, pour resserrer le champ de cette dernière.
Prévoir le caractère « direct et certain » des diminutions de ressources et créations ou aggravations de charges concernées paraîtrait néanmoins de peu d'effet, ces critères étant déjà prévus par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Au demeurant, la commission des finances du Sénat semble déjà en faire une application relativement souple.
L'application par la commission des finances du
Sénat des caractères
« direct » et
« certain » de la création ou aggravation de
charge
« Une charge publique est constituée au sens de l'article 40 de la Constitution dès lors qu'elle est directe et certaine. À cet égard, il faut rappeler que, dans sa décision du 24 juillet 2003, le Conseil constitutionnel avait clairement laissé entendre qu'auraient dû être déclarés irrecevables des dispositions prévoyant une « augmentation du nombre de sénateurs » dans la mesure où « celle-ci [avait] une incidence directe et certaine sur les dépenses du Sénat, lesquelles font partie des charges de l'État ».
« Dans une décision du 5 janvier 1982, le Conseil constitutionnel avait jugé que c'était à bon droit qu'avait été opposé l'article 40 de la Constitution à des amendements portant des mesures qui « constituaient [...] une autorisation, indirecte mais certaine, de créer ou d'aggraver la charge publique » ; ceci semble indiquer que les critères précités ne sont pas cumulatifs. Dans ces conditions, un amendement proposant la création d'une charge certaine mais indirecte devrait être déclaré irrecevable.
« Pour autant, rechercher les conséquences les plus infimes pour les finances publiques d'une initiative parlementaire est hors de la portée du juge de la recevabilité financière. Par conséquent, le lien entre la charge et le dispositif doit présenter une certaine évidence pour que l'amendement qui le propose se voie opposer l'exception d'irrecevabilité.
« Si la création ou l'aggravation d'une charge publique ne constitue qu'une conséquence trop indirecte du dispositif proposé, l'initiative doit être déclarée recevable. À titre d'exemple, lors de l'examen du projet de loi de programmation relative à l'exécution des peines, j'ai déclaré recevable un amendement supprimant l'obligation pour les psychiatres hospitaliers d'obtenir l'autorisation du directeur de leur établissement de rattachement pour exercer des missions d'expertise sur leur temps de travail ; en effet, j'ai jugé que les conséquences éventuelles sur les ressources humaines des établissements publics de santé - notamment en termes de recrutement - présentaient un lien trop indirect avec l'initiative proposée.
« En outre, parce que la création ou l'aggravation d'une charge publique doit être certaine, les amendements pour lesquels il existe un doute quant aux conséquences financières sont considérés comme recevables, conformément au principe selon lequel le doute profite à l'auteur de l'amendement. »
Source : rapport de Philippe Marini précité
Pourrait également être envisagée l'insertion d'autres critères, notamment de seuil. Ne seraient ainsi susceptibles d'être déclarés irrecevables que les propositions et amendements créant ou aggravant une charge publique ou diminuant sans compensation une ressource publique inférieure à un certain montant, afin de laisser vivre des initiatives relativement peu coûteuses.
La commission n'a néanmoins pas souhaité s'engager dans cette voie : ces critères, en particulier s'agissant d'éventuels seuils auraient vocation à être précisés par voie organique. Or, rigidifier dans la loi organique des éléments d'appréciation du juge de la recevabilité financière reviendrait sûrement in fine à nuire à l'initiative parlementaire. Comme le rappelle Bruno Baufumé dans son ouvrage précité87(*), la « relative autonomie des assemblées leur a permis de dégager des règles d'application qui s'efforcent de préserver l'exercice du droit d'amendement parlementaire malgré, dans de nombreux cas, la lettre de l'article 40 : en définitive, l'article 40 constitue bien une arme redoutable aux mains du Gouvernement mais son emploi est tempéré par une sorte de pouvoir de co-décision attribué au Parlement. »
En conséquence, la commission n'a pas retenu cette option.
2. La difficile amélioration des procédures existantes
Si la modification du champ de la recevabilité paraît donc inenvisageable, il pourrait être envisagé d'assouplir les procédures en vigueur, bien que ces modifications tendent plutôt à relever du règlement des assemblées. Comme le rappelle Jean-François Kerléo, deux pistes d'évolution existent à cet égard.
En premier lieu, la motivation des décisions d'irrecevabilité pourrait être, selon M. Kerléo, renforcée. Celui-ci estime que cette motivation gagnerait à se fonder sur des critères clairs, qu'il « faut poser de manière a priori les règles du jeu pour que la motivation prenne tout son sens ». Il juge ainsi que « l'obligation de motiver les décisions issues de l'article 40 permettrait aux députés ou aux sénateurs, d'une part, de comprendre la décision et, d'autre part, de modifier leurs propositions ou leurs amendements afin de les rendre compatibles avec les dispositions constitutionnelles. » Le contenu de cette motivation gagnerait à être précisé en s'appuyant sur une « analyse financière technique », tendant à renforcer in fine la fonction d'évaluation du Parlement.
Sur chacun de ces arguments, il semble pourtant que la procédure actuelle, à tout le moins au Sénat, donne satisfaction. Premièrement, en amont du dépôt des amendements, les parlementaires disposent d'éléments leur permettant de juger de l'irrecevabilité éventuelle de leur initiative : « les présidents des commissions des finances des deux assemblées s'appliquent à publier des recueils des précédents les plus « éclairants » dont les motivations sont explicitées et commentées (...). Ces rapports d'information, à la dimension pédagogique affirmée, contribuent à la transparence et à la prévisibilité des jurisprudences élaborées par les commissions des finances des deux assemblées88(*). » Deuxièmement, lorsqu'un amendement est jugé irrecevable, le principe de la motivation des déclarations d'irrecevabilité est déjà admis puisque celles-ci s'accompagnent d'un courrier électronique adressé à l'auteur présentant une motivation succincte ; lorsqu'elle est jugée insuffisante par l'auteur de l'amendement, ce dernier peut saisir le président de la commission des finances pour obtenir davantage d'éléments. Troisièmement, la vertu pédagogique de la motivation, qui permettrait à l'auteur de l'amendement de le modifier pour le rendre recevable, est également admise, puisqu'il est de pratique constante que, lorsqu'une modification de l'amendement permettrait d'en admettre la recevabilité, elle soit systématiquement proposée à l'auteur89(*). Quatrièmement, si le développement de la fonction d'évaluation du Parlement est par principe souhaitable, l'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution s'appuie sur une analyse juridique davantage qu'économique : dès lors qu'il est juridiquement établi qu'un amendement aurait pour conséquence directe et certaine d'entraîner la dépense d'un seul euro, l'amendement est par principe jugé irrecevable. Enfin et en toute hypothèse, aucune de ces modifications ne relèverait du texte constitutionnel mais du règlement des assemblées, de sorte qu'elles ne pourraient trouver place dans la présente proposition de loi.
En second lieu, Jean-François Kerléo proposait, dans le même article, la formalisation de procédures de recours plus robustes. Ainsi, le recours pourrait être formé, au sein de la chambre concernée, devant le Bureau ou un organe créé à cet effet, ou devant le Conseil constitutionnel, comme brièvement envisagé en 1958.
Il faut souligner, à cet égard, d'une part, que la pratique actuelle semble à nouveau donner satisfaction. Il est en effet déjà possible de saisir, sous la forme d'un « recours gracieux », le président de la commission des finances pour lui demander de réexaminer sa décision, ce qui peut le conduire à l'inverser.
D'autre part, la formalisation d'une procédure de recours dans le cadre de la présente proposition de loi constitutionnelle serait inopportune. En effet, un recours au Conseil constitutionnel, qui demanderait une modification de la lettre de l'article 40 de la Constitution, est à exclure : d'une part, il alourdirait à l'excès la procédure législative ; d'autre part, comme le prédisait à raison le commissaire du Gouvernement Raymond Janot lors des débats sur le projet de Constitution devant l'assemblée générale du Conseil d'État les 27 et 28 août 1958, « il faut bien dire, à la vérité, que les compétences [du Conseil constitutionnel] seront plus juridiques, ou politiques, que financières. »
Par ailleurs, la formalisation d'un recours devant une autorité interne à chacune des assemblées, qui relèverait en toute hypothèse du règlement de chacune d'elles, non du texte constitutionnel, devrait être envisagée avec la plus grande précaution, en ce qu'elle risquerait d'alourdir à l'excès le fonctionnement de notre assemblée et d'empeser par ricochet la procédure législative. Interrogé à ce sujet par le rapporteur, Claude Malhuret a ainsi estimé que toute formalisation d'une procédure de recours encourrait le risque d'un ralentissement préjudiciable de la procédure législative en générant de nouvelles facultés d'obstruction.
En conséquence, la commission n'a pas retenu ces options.
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Au bénéfice de l'ensemble de ces éléments, et sur la proposition du rapporteur, la commission n'a pas adopté l'article unique de la proposition de loi constitutionnelle.
En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté la proposition de loi constitutionnelle.
* 79 Au surplus, l'existence d'une simple faculté de déclaration pour l'article 41 de la Constitution se justifie par la possibilité pour le Conseil constitutionnel de déclasser les dispositions contestées au titre de l'alinéa 2 de l'article 37 de la Constitution, une procédure qui n'aurait pas d'applicabilité dans le cas des irrecevabilités financières, et les conséquences moindres qu'elle emporte - les finances de l'État ayant déjà été engagées « par erreur » ne pouvant être récupérées a posteriori.
* 80 L'on imagine ainsi que seraient seules déclarées irrecevables les dispositions qu'une majorité politique ou le Gouvernement ne souhaitent pas même examiner.
* 81 Voir le rapport de Philippe Marini précité.
* 82 Voir le rapport d'Éric Woerth précité. C'est en vertu de cette pratique que la proposition de loi du groupe LIOT tendant à abroger la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 et donc le recul de l'âge légal de départ à la retraite de 62 à 64 ans a été gagée (alinéa 2 de l'article 2 de cette proposition de loi) et donc jugée recevable.
* 83 Au Sénat, l'on recense ainsi seize cas de déclaration d'irrecevabilité financière d'une proposition de loi dans son intégralité depuis 1962, dont 5 depuis 1990. Il convient au surplus de noter que l'irrecevabilité financière n'a pas été prononcée par le Bureau depuis 1976 (malgré neuf usages de cette faculté avant cette date). Les sept autres précédents impliquent donc une invocation en séance, en particulier par le Gouvernement.
* 84 Dans son rapport, le comité avait ainsi suggéré « que le mécanisme de l'irrecevabilité financière, prévu à l'article 40 de la Constitution soit assoupli de telle sorte que les amendements et les propositions des parlementaires ne soient irrecevables que lorsqu'ils entraînent une aggravation des charges publiques et non d'une seule charge publique. » Voir le rapport « Une Vème République plus démocratique » du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République, p. 45.
* 85 En application de la décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976 du Conseil constitutionnel, dans laquelle ce dernier a admis la compensation d'une diminution de ressources à condition « que la ressource destinée à compenser la diminution d'une ressource publique soit réelle, qu'elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l'objet d'une diminution et que la compensation soit immédiate ».
* 86 Pour plus de développements sur ce point, voir le rapport de Philippe Marini précité.
* 87 Baufumé, Bruno, op. cit., p. 79.
* 88 Chavy, Pierre, op.cit.
* 89 S'agissant des diminutions de recettes, lorsque le gage a été « oublié », il est généralement ajouté automatiquement à l'amendement afin d'en garantir la recevabilité. L'Assemblée nationale ne connaît pas une telle pratique.