Proposition de loi visant à renforcer le rôle des maires dans l'attribution des logements sociaux

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 5 octobre 2023, la commission a examiné le rapport de Mme Dominique Estrosi Sassone sur la proposition de loi n° 494 (2022-2023) visant à renforcer le rôle des maires dans l'attribution des logements sociaux.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente, rapporteur. - Nous passons maintenant à l'examen de la proposition de loi de Mme Sophie Primas visant à renforcer le rôle des maires dans l'attribution des logements sociaux. Ce texte, déposé début avril 2023, a été signé par plus de quatre-vingts de nos collègues. Le groupe Les Républicains en a demandé l'inscription à l'ordre du jour de la Haute Assemblée le mardi 10 octobre prochain, à seize heures trente.

Cette proposition de loi a pris une actualité nouvelle après les émeutes de juin dernier. En effet, le Président de la République a indiqué, devant les 220 maires qu'il recevait le 25 juin à l'Élysée, vouloir travailler sur les attributions de logements sociaux afin de laisser une plus grande marge de manoeuvre aux maires et de leur donner une meilleure maîtrise du peuplement de leur commune, selon l'expression habituellement utilisée.

Cette proposition de loi ne contient qu'un seul article, qui conduirait à deux modifications. En premier lieu, le maire deviendrait le président de la commission d'attribution des logements et d'examen de l'occupation des logements (Caleol), en lieu et place d'un représentant de l'organisme de logement social. En second lieu, la représentation de la commune serait renforcée et portée au même niveau que celle de l'organisme de logement social, soit à six membres, choisis parmi les élus du conseil municipal.

L'objectif de ces deux changements est de renforcer le poids des communes en les rendant incontournables dans le processus d'attribution des logements puisque, depuis la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan), les maires disposent à nouveau d'une voix prépondérante dans ces commissions.

Comme vise à le souligner l'exposé des motifs de la proposition de loi, les maires ont un rôle central dans le développement du logement social au travers des permis de construire et de la garantie des emprunts, mais cette centralité ne leur est pas reconnue dans l'attribution des logements, qui leur échappe largement. Ils pèsent peu dans les commissions d'attribution à côté de l'État ou des organismes HLM, étant chacun seul parmi une dizaine de membres.

Lors des auditions que j'ai menées, j'ai constaté qu'un assez large consensus se dégageait autour de l'idée qu'il fallait renforcer la place des maires. Au-delà, nombreux sont ceux, à commencer par l'Union sociale pour l'habitat (USH), qui déplorent leur sentiment de dépossession concernant l'attribution des logements sociaux. Cette perception semble alimentée par plusieurs facteurs.

Le premier facteur est le manque de logements sociaux face à une demande croissante, alors que le parcours résidentiel est bloqué.

Le deuxième facteur est la montée en puissance de politiques publiques conduisant à des relogements prioritaires, comme le renouvellement urbain, la politique du Logement d'abord ou du droit au logement opposable (Dalo), qui préemptent les logements disponibles.

Le troisième facteur est la très grande complexité et l'incompréhension qui en découlent, au sujet de la gestion en flux et de la cotation des demandes.

Le quatrième facteur est la montée en puissance des intercommunalités, qui est sans doute nécessaire mais qui contribue à complexifier encore plus les modalités de la décision.

Face à ce constat partagé se pose la question de savoir comment redonner des marges de manoeuvre et une meilleure maîtrise aux élus en la matière. Leur place dans les commissions d'attribution est bien identifiée comme un élément aussi symbolique que central.

Pratiquement, plusieurs ont souligné la difficulté d'augmenter de manière importante la représentation des élus dans ces commissions, qui ne sont pas forcément comparables à d'autres instances locales en raison de leur fréquence. Il peut en effet y avoir plusieurs réunions par mois et cela pourrait rapidement poser des problèmes de disponibilité et donc de quorum et de fonctionnement de ces instances.

En revanche, tant l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) que l'association Ville et Banlieue ont jugé très positive l'idée que le maire en prenne la présidence. L'association France Urbaine, comme d'ailleurs l'USH, a souligné toutefois que ces commissions ont souvent un caractère intercommunal, qu'il ne faut pas ignorer. Il peut alors être cohérent de prévoir qu'elles soient présidées par le représentant de l'établissement de coopération intercommunale, l'EPCI, responsable de la politique du logement sur un territoire donné.

Ainsi, à défaut de l'égalité numérique entre la délégation de l'organisme de logement social et celle de la commune, émerge des auditions la proposition de donner au maire un droit de veto plutôt qu'une voix prépondérante en cas de partage. Naturellement, ce veto devrait être motivé au regard des règles d'attribution, mais il pourrait par exemple s'appuyer sur la qualification du parc social et de son occupation établie par le bailleur et d'ores et déjà prévue par les textes.

Enfin, les auditions ont mis en évidence que, comme le rend déjà possible une lecture souple du décret de 2020 qui régit la mise en oeuvre de la cotation, de la gestion en flux et des conventions de réservation, il serait souhaitable de généraliser la délégation des droits de réservation de l'État au maire lors de la première mise en location d'un programme neuf. Cela se pratique déjà dans les Yvelines et dans d'autres territoires, selon les témoignages que j'ai recueillis. Non seulement cela redonnerait une vraie capacité au maire pour maîtriser le peuplement d'une résidence en lui donnant la possibilité d'attribuer environ la moitié des nouveaux logements, mais cela me paraît également de nature à soutenir la construction de nouveaux logements sociaux et l'application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), en permettant de répondre à la demande locale, et donc de légitimer ce type de construction par rapport aux critiques récurrentes que nous connaissons.

Vous retrouverez ces différents points dans l'amendement que je vous proposerai d'adopter, en accord avec l'auteur de la proposition de loi, Mme Sophie Primas.

Enfin, je tiens à souligner que ce texte ne modifie pas les règles définissant les publics prioritaires découlant de la mise en oeuvre du droit au logement opposable ou encore la future mise en oeuvre de la gestion en flux et de la cotation des demandes à partir de la fin de cette année.

En revanche, et c'est pour moi un point essentiel, elle a pour objectif de redonner la main aux maires et de les reconnaître comme des acteurs centraux de ces politiques, dont la responsabilité échoit, selon nos concitoyens, à leur maire.

Mme Sophie Primas, auteur de la proposition de loi. - Le logement dans notre pays est sans doute, avec l'insécurité, à l'origine de la pire des inégalités. Les problématiques tenant à la construction de logements, notamment sociaux, sont actuellement fortes. Nous allons connaître la pire des crises en la matière.

Les maires tentent d'apporter des réponses, malgré les injonctions contradictoires auxquelles ils sont soumis - construire sans densifier, foncier limité, peuplement équilibré -, mais ils ont très largement perdu la main sur cette question, notamment en ce qui concerne l'attribution des logements sociaux.

Tout cela débouche sur l'incompréhension des administrés, qui voient arriver des populations travaillant parfois très loin, et qui ne s'intègrent donc pas dans le tissu urbain où elles logent. Face à ce problème, les maires se trouvent en porte-à-faux. Ils sont de surcroît frappés de plein fouet par une baisse de leurs recettes fiscales.

Avec cette proposition de loi, je me suis efforcée de redonner la main aux maires, sans bouleverser les conditions d'attribution. Je juge fondamental de faire confiance à la connaissance de proximité des élus locaux pour loger convenablement leurs concitoyens. Au sortir de cette campagne électorale, aucun de nous ne peut rester insensible au désarroi des maires face à ce problème.

Je remercie Mme Dominique Estrosi Sassone d'avoir travaillé sur ce texte durant l'été et j'accepte les modifications qu'elle en a proposées.

M. Bernard Buis. - Ce texte a pour objet d'augmenter la présence des représentants de la commune au sein des commissions d'attribution des logements sociaux et d'en confier la présidence au maire. Nous ne sommes pas contre le principe, mais nous regrettons que ne soient pas pris en compte les intercommunalités et les départements. Le groupe RDPI proposera un amendement pour y remédier.

En revanche, nous sommes sceptiques sur la réécriture proposée par Mme le rapporteur. Le veto n'est qu'un refus et nous ne voyons de toute façon pas en quoi il améliorerait les problèmes de construction en France.

M. Franck Montaugé. - La question du logement doit être abordée dans un cadre beaucoup plus large compte tenu des difficultés auxquelles doit faire face notre pays actuellement. Nous avons besoin d'un grand texte et d'un important débat au Parlement pour embrasser toutes les problématiques.

La question du peuplement est centrale, mais elle ne peut être traitée à l'échelle d'une commune ou d'une intercommunalité. Elle n'est de surcroît pas définie juridiquement. Seule la loi peut poser des principes objectifs et républicains en la matière.

Le groupe SER s'opposera à cette proposition de loi.

Mme Viviane Artigalas. - Cette proposition de loi est peu compatible avec la nouvelle gestion en flux qui sera applicable au 24 novembre 2023. La faible construction de logements reste le problème principal : les commissions d'attribution sont de plus en plus en difficulté. Les maires, qui présideront ces commissions avec un droit de veto, feront face à de nombreux recours.

Les personnes en grande précarité doivent être logées et mieux accompagnées quand elles accèdent à des logements sociaux.

Par ailleurs, les commissions d'attribution sont organisées non commune par commune, mais à une échelle plus large. Convoquer l'ensemble des maires lors de chaque réunion de la commission d'attribution n'est pas opérationnel.

Enfin, les commissions intercommunales d'attribution sont certes perfectibles, mais, épaulées par des plans partenariaux de gestion, elles permettent de mieux orienter les attributions. Voilà la voie que je souhaiterais privilégier.

M. Yannick Jadot. - J'ai un grand plaisir à rejoindre le Sénat et cette commission en particulier.

Encore 2,5 millions de familles attendent un logement social, la pression est considérable. Les conditions d'attribution ont évolué, car pesaient de lourds soupçons de clientélisme. Heureusement, la loi a organisé la contrainte sur les maires qui ne voulaient pas créer de logements sociaux. Il existe encore des mairies qui ne respectent pas la loi.

La collégialité et l'objectivité des critères pour attribuer les logements sociaux sont fondamentales. Nous risquons de faire peser une pression encore plus forte sur le maire et de le mettre en difficulté. Eu égard aux exigences de protection des élus, cette proposition de loi ne me semble pas être la meilleure des idées. Cette objectivité des critères, liée à la forte représentativité des bailleurs sociaux, est nécessaire pour éviter clientélisme et discriminations.

J'ai interprété les propos du Président de la République, qui parlait de « peuplement », en termes de mixité sociale. Il serait très grave d'autoriser toute forme de discrimination par le nom ou l'origine, ce serait contraire à nos principes républicains. Nous nous opposerons à ce droit d'exclure que vous proposez.

Mme Amel Gacquerre. - Je salue votre volonté de redonner aux maires un pouvoir d'agir et de choisir leur population dans leur commune, sujet essentiel. Les maires sont désemparés de ne pas pouvoir accompagner leurs habitants. Madame Primas, vous assumez le fait de dire qu'il y a un lien direct avec les événements de juillet ; je suis d'accord. Nous soutiendrons votre texte.

L'intercommunalité joue aujourd'hui un rôle prépondérant en matière de logement : quelle place lui accordez-vous dans ce texte ?

Vous disiez ne pas vouloir toucher aux critères d'attribution, notamment pour les personnes prioritaires. Cependant, le contingent préfectoral pose problème, car il fait passer le maire à côté de son objectif de mixité sociale. Il faudra mettre le sujet sur la table.

Quant à la mise en oeuvre opérationnelle de vos propositions, j'ai encore des interrogations.

M. Fabien Gay. - Je salue notre présidente, qui organisera - j'en suis sûr - des débats contradictoires apaisés et constructifs, car les défis sont grands.

Cette proposition de loi est une première étape, avant un débat très large sur le logement.

Nous ne réglerons pas la question des violences urbaines et des révoltes - question très politique - seulement en donnant un pouvoir au maire d'attribution des logements. Les crédits votés en juillet dernier ne régleront rien non plus. La colère perdure : le chômage est endémique, le mal-logement est une réalité, les services publics reculent. Accorder 20 logements sur 8 000 demandes laissera 7 980 familles sur le carreau. On ne va pas régler les problèmes par la pénurie. Le Gouvernement a ponctionné le secteur du logement social de 10 milliards d'euros. Les maires risquent d'être mis en très grande difficulté. Pourtant, le groupe communiste républicain citoyen et écologiste - Kanaky défend la commune comme échelon prioritaire pour répondre aux besoins humains.

J'en viens à la mixité. Je suis un enfant des quartiers populaires. Sans services publics, sans débat sur le mal-logement et la rénovation urbaine, la mixité sociale restera un leurre. Qui veut habiter dans un quartier très dégradé ? Personne.

Enfin, je m'oppose au droit de veto, bien différent de la notion de voix prépondérante. Où iront les familles refusées ? Quel sera leur parcours résidentiel ensuite ? À quelle porte iront-elles frapper ?

M. Denis Bouad. - Le Président du Sénat nous demande de moins légiférer pour mieux légiférer. Or cette proposition de loi ne servira pas à régler les difficultés des mal-logés et elle est inapplicable.

Je suis favorable à la voix prépondérante pour les maires ; mais comment penser qu'un Gouvernement, qui a ponctionné plusieurs dizaines de milliards d'euros aux bailleurs sociaux, pourra réussir une politique de peuplement ? La difficulté est bien de choisir les familles qui obtiendront un logement, dans ce contexte de grande pénurie.

D'un point de vue opérationnel, allons-nous changer de président tous les quarts d'heure au sein des commissions d'attribution, en fonction de la commune concernée ?

Il nous faut une vraie politique, un « plan Marshall » pour la construction de logements. Voyez la précarité des populations, l'insalubrité de certains logements ou encore la situation des Restos du coeur. Il nous faut être force de proposition, pour que le Gouvernement enfin nous entende.

M. Henri Cabanel. - Dans cette commission, nous dressons le même constat face à cette politique du logement peu ambitieuse, pour ne pas dire inexistante. Cette proposition de loi contient des mesures avec lesquelles nous pouvons être d'accord, malgré des difficultés opérationnelles ; mais nous nous opposons au droit de veto : il représente une trop grande responsabilité pour les maires.

Sur le papier, élargir la commission d'attribution à des conseillers municipaux peut sembler pertinent, mais comment trouver les conseillers ? Les absents seront nombreux.

M. Philippe Grosvalet. - La question du logement social se gère sur un temps très long. Or c'est le sujet numéro un pour nos maires et nos populations. En la matière, les inégalités territoriales sont immenses. À Saint-Nazaire, un tiers des habitants est logé en logement social, alors que La Baule paie de très fortes amendes car elle ne respecte pas les quotas de logement social. Nous héritons de très grandes disparités sociales historiques ; or les politiques du logement ont été menées par les maires. Assumons cette histoire. Sur le logement social, il faudra une loi plus importante. Tout sénateur a une grande confiance envers les maires, mais concernant le logement social, ma confiance n'est pas absolue envers certains maires de notre pays.

M. Daniel Gremillet. - Notre commission aura de très grands défis à traiter : énergie, alimentation et logement notamment. Je remercie Mme Primas d'avoir eu le courage de déposer ce texte. Traitons enfin la question, car nous sommes face à un mur. Commencer ce nouveau mandat par le logement est un signal fort adressé aux maires, qui seuls ont la connaissance si précieuse du terrain et des habitants. Mettons le pied dans la porte : ce texte nous permet d'ouvrir les débats.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente, rapporteur. - Le Sénat fut précurseur pour alerter sur la crise du logement. Nous avons tiré la sonnette d'alarme très souvent auprès du Gouvernement, notamment lors de l'examen des lois de finances et grâce à de nombreux véhicules législatifs. Depuis 2017, le Président de la République et la majorité présidentielle n'ont jamais fait du logement leur priorité.

Le Conseil national de la refondation (CNR) sur le logement est un échec : il a mobilisé tous les acteurs, de la Fondation Abbé Pierre à la Fondation des promoteurs immobiliers (FPI), contre ses conclusions, à savoir un grand vide.

Nous avons tous dit que cette crise du logement serait sans précédent. Le nombre de constructions de logements neufs n'a jamais été aussi bas et la situation empirera en 2024. Tous les chefs d'entreprise du secteur du bâtiment s'inquiètent : des entreprises risquent de fermer, comme le craignent la Fédération française du bâtiment (FFB) ou la FPI. Quant aux dernières mesures annoncées, comme le dramatique recentrage du prêt à taux zéro (PTZ), elles vont laisser sur le bord du chemin 80 % de nos concitoyens.

On nous a promis une grande loi sur le logement, grâce à la décentralisation de la politique du logement, mais nous n'avons aucune visibilité. Quant à ce premier outil législatif, il a été balayé d'un revers de la main par le ministre, au nom même de cette décentralisation. Aujourd'hui, le Président de la République et la Première ministre n'ont que ce mot à la bouche : « décentralisation ». Cependant, mettre toutes les charges sur les épaules des collectivités, dès le printemps 2024, ne fera pas une politique du logement. On a aussi entendu dire que plusieurs petits textes traiteraient la question avec le risque d'un saucissonnage illisible et inefficace. Nous sommes dans le flou le plus complet.

Ce texte de Mme Primas rappelle que le logement est un sujet prioritaire. Il permet de lancer le débat, notamment avec le nouveau ministre chargé du logement.

L'échelon intercommunal est chef de file en matière de politique du logement. Or très peu de commissions intercommunales existent ; dans ce cas, c'est bien le président de l'intercommunalité qui présidera. Par ailleurs, le président de l'intercommunalité ou son représentant est déjà membre des commissions d'attribution.

Vous évoquez des difficultés opérationnelles, mais les commissions d'attribution concernent déjà un grand nombre de communes. Les maires ou leurs représentants y sont bien présents, le maire concerné pourra parfaitement prendre la présidence.

La voix prépondérante du maire reste très peu utilisée ; elle ne concerne que les cas d'égalité de voix. Nous ne voulons pas mettre les maires en porte-à-faux. Cependant, nous voulons qu'il puisse exercer ce droit de veto quand il pense que les conditions ne sont pas réunies par un ménage pour l'attribution de tel logement. Les maires sont des personnes responsables qui avant tout savent négocier. Tout veto doit être dûment motivé, il ne s'agit pas d'un droit discrétionnaire. De plus, des recours sont possibles.

Monsieur Jadot, j'entends vos remarques sur le clientélisme, mais c'est du passé et cela relève de la caricature. Le maire doit répondre avant tout aux demandes de ses habitants, de ceux qui vivent dans sa commune.

Concernant les logements neufs, il faut que le contingent de l'État soit dévolu au maire. C'est un encouragement et une marque de confiance envers lui. Cela permettra au maire de distribuer plus de logements aux habitants de sa commune. Ces mesures sont déjà appliquées par Mme Catherine Arenou, maire de Chanteloup-les-Vignes : grâce à cette mesure, les problèmes sont évités dans les logements neufs de sa commune. En effet, un seul ménage peut contribuer à rompre les équilibres trouvés.

Enfin, monsieur Montaugé, l'USH fournit un document présentant les indicateurs, des critères républicains, permettant de qualifier la demande déterminer l'occupation du parc social. Ce document est la feuille de route de l'ensemble des bailleurs sociaux pour analyser les dossiers. Cette proposition de loi n'a pas pour objet de modifier ces critères mais au contraire de s'appuyer sur ce travail.

Il nous faut prendre rapidement la mesure de la crise du logement qui se profile et organiser rapidement, au-delà des futures dispositions du projet de loi de finances, une table ronde avec tous les acteurs du secteur, de la Fondation Abbé Pierre jusqu'aux fédérations de promoteurs et de constructeurs.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la conférence des présidents, je vous propose d'adopter le périmètre suivant : sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives aux prérogatives des maires et des communes dans l'attribution des logements sociaux et à l'organisation et au fonctionnement des commissions d'attribution des logements et d'examen de l'occupation des logements définis à l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'amendement  COM-1 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. L'amendement  COM-2 vise à ne pas retenir l'augmentation du nombre de membres de la délégation communale au sein de la commission d'attribution des logements et d'examen de l'occupation des logements, car elle présentait des difficultés pratiques tant de disponibilité des élus que de quorum.

En compensation, l'amendement tend à instaurer un droit de veto du maire en lieu et place de l'actuelle voix prépondérante en cas de partage des voix, qui est rarement utilisée et peu utilisable compte tenu de la composition de la commission. Ce veto devra être motivé puisque la décision de refus doit elle-même être explicitée au demandeur.

S'il retient le principe d'une présidence de la Caleol par le maire, l'amendement a également pour objet de permettre que cette fonction soit exercée par l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dès lors qu'il est à l'origine de la constitution d'une Caleol intercommunale.

L'amendement vise enfin à systématiser et à inscrire dans la loi une pratique d'ores et déjà autorisée dans le cadre des conventions de réservation et usuelle, à savoir la délégation des droits de réservation de l'État au maire lors de la première location d'un programme neuf. Cela permettrait donc au maire d'attribuer de droit environ la moitié des nouveaux logements, ce qui lui assurerait une réelle maîtrise du peuplement et, en outre, constituerait une véritable incitation à la construction de nouveaux logements sociaux.

L'amendement COM-2 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article unique
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme ESTROSI SASSONE, rapporteur	2	Suppression de l'augmentation de la délégation du conseil municipal et de la voix prépondérante du maire mais création d'un droit de veto du maire sur les attributions et généralisation de la délégation au maire des droits de réservation de l'État lors de la première attribution d'un programme.	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article unique
M. WATTEBLED	1	Non prise en compte de la population carcérale dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi SRU.	Irrecevable art. 45, al. 1 C (cavalier)