C. LE PROGRAMME 135 NE RETROUVE PAS LES CRÉDITS EXCEPTIONNELS REÇUS EN 2021
Le programme 135 porte des crédits consacrés à des actions liées à la construction et l'habitat, en particulier par les aides à la pierre pour la construction de logements sociaux, la rénovation thermique des logements privés et, désormais, le financement des établissements publics fonciers. La quasi-totalité des crédits est portée par les actions 01, 04 et 07.
L'action 01 « Construction locative et amélioration du parc » porte en loi de finances initiale des crédits budgétaires très réduits (17,5 millions d'euros) destinés à la rénovation des cités minières et à l'accueil des gens du voyages mais accueille surtout, en exécution, des fonds de concours reversés au fonds national des aides à la pierre (FNAP). Ses crédits consommés sont ainsi de 298,9 millions d'euros en crédits de paiement (voir infra).
L'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » a consommé en 2022 des crédits de 212,5 millions d'euros, correspondant principalement aux crédits budgétaires destinés à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) pour la rénovation thermique des logements privés à hauteur de 170 millions d'euros. Les dépenses liées au contentieux de l'habitat sont de 35,5 millions d'euros, ce qui correspond majoritairement aux astreintes à la charge de l'État versées au fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO).
L'action 07 « Urbanisme et aménagement » finance certaines actions en lien avec l'urbanisme et l'aménagement. Ses crédits ont augmenté de manière très importante depuis 2021 en raison de la mise en oeuvre d'une compensation budgétaire à destination, notamment, des établissements publics fonciers, suite à la diminution du produit de la taxe spéciale d'équipement (TSE) résultant de la réforme de la fiscalité locale de 2020. Les crédits de paiement exécutés en 2022 sont de 238,2 millions d'euros, dont 175,2 millions d'euros au titre de la compensation budgétaire, les autres dépenses correspondant à des actions diverses de soutien à l'urbanisme et à l'aménagement.
Le rapporteur spécial reviendra beaucoup plus en détail sur ces financements dans le cadre d'un contrôle budgétaire qu'il conduit cette année sur les établissements publics fonciers (EPF) et les établissements publics d'aménagement (EPA).
Par ailleurs, deux actions sont dotées uniquement en exécution, par transfert depuis la mission « Plan de relance » : les actions 09 « Crédits Relance Cohésion » (11,2 millions d'euros de crédits de paiement) et 10 « Crédits Relance Écologie » (73,7 millions d'euros).
S'agissant des autres actions, l'action 02 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend des commissions de gestion versées à la société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFFAS), car cette politique passe par des dispositifs fiscaux et des crédits extrabudgétaires. L'action 03 « Lutte contre l'habitat indigne » retrace certaines dépenses prises en charge directement par l'État, cette politique étant mise en oeuvre à titre principal par l'ANAH. L'action 05 « Soutien » regroupe des crédits d'étude, de médiation, de communication, ainsi que des crédits liés aux applications informatiques et à la formation des personnels.
Évolution des crédits par action du programme 135
(en millions d'euros et en %)
|
2021 |
2022 |
Exécution / prévision 2022 |
Exécution 2022 / 2021 |
||||||
|
Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||
|
01 - Construction locative et amélioration du parc |
AE |
363,0 |
17,5 |
552,5 |
357,1 |
- 195,4 |
- 35,4 % |
- 5,9 |
- 1,6 % |
|
CP |
314,5 |
17,5 |
552,5 |
298,9 |
- 253,6 |
- 45,9 % |
- 15,6 |
- 5,0 % |
|
|
02 - Soutien à l'accession à la propriété |
AE |
3,6 |
4,1 |
4,1 |
3,8 |
- 0,3 |
- 7,5 % |
+ 0,2 |
+ 4,4 % |
|
CP |
3,6 |
4,1 |
4,1 |
3,8 |
- 0,3 |
- 7,5 % |
+ 0,2 |
+ 4,4 % |
|
|
03 - Lutte contre l'habitat indigne |
AE |
11,3 |
15,5 |
15,5 |
10,8 |
- 4,7 |
- 30,6 % |
- 0,5 |
- 4,8 % |
|
CP |
10,7 |
15,5 |
15,5 |
11,2 |
- 4,3 |
- 27,9 % |
+ 0,5 |
+ 4,6 % |
|
|
04 - Réglementation, politique technique et qualité de la construction |
AE |
309,2 |
217,4 |
217,4 |
214,7 |
- 2,7 |
- 1,3 % |
- 94,6 |
- 30,6 % |
|
CP |
309,0 |
217,4 |
217,4 |
212,5 |
- 4,9 |
- 2,3 % |
- 96,5 |
- 31,2 % |
|
|
05 - Soutien |
AE |
48,0 |
28,7 |
28,7 |
43,2 |
+ 14,5 |
+ 50,5 % |
- 4,8 |
- 10,0 % |
|
CP |
46,9 |
28,7 |
28,7 |
42,2 |
+ 13,5 |
+ 46,9 % |
- 4,8 |
- 10,2 % |
|
|
07 - Urbanisme et aménagement |
AE |
227,6 |
246,3 |
246,3 |
234,3 |
- 12,0 |
- 4,9 % |
+ 6,7 |
+ 2,9 % |
|
CP |
233,7 |
246,3 |
246,3 |
238,2 |
- 8,1 |
- 3,3 % |
+ 4,5 |
+ 1,9 % |
|
|
09 - Crédits Relance Cohésion |
AE |
30,7 |
0,0 |
0,0 |
19,3 |
+ 19,3 |
0,0 % |
- 11,4 |
- 37,1 % |
|
CP |
2,8 |
0,0 |
0,0 |
11,2 |
+ 11,2 |
0,0 % |
+ 8,4 |
+ 297,4 % |
|
|
10 - Crédits Relance Écologie |
AE |
402,2 |
0,0 |
0,0 |
79,0 |
+ 79,0 |
0,0 % |
- 323,2 |
- 80,4 % |
|
CP |
20,0 |
0,0 |
0,0 |
73,7 |
+ 73,7 |
0,0 % |
+ 53,7 |
+ 269,1 % |
|
|
Total programme |
AE |
1 395,6 |
529,5 |
1 064,5 |
962,1 |
- 102,4 |
- 9,6 % |
- 433,5 |
- 31,1 % |
|
CP |
941,2 |
529,5 |
1 064,5 |
891,7 |
- 172,9 |
- 16,2 % |
- 49,6 |
- 5,3 % |
|
LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les crédits consommés sont en forte diminution de 433,5 millions d'euros, soit 31,1 %, en autorisations d'engagement et de 49,6 millions d'euros en crédits de paiement, soit 5,3 %.
Cette diminution résulte pour l'essentiel de deux phénomènes transitoires.
D'une part, les actions 09 et 10 alimentées par transferts depuis la mission « Plan de relance » ont consommé la majeure partie de leurs autorisations d'engagement en 2021.
D'autre part, la subvention versée par l'action 04 à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), d'un montant de 170 millions d'euros, a été accrue exceptionnellement de 100 millions d'euros en 2021, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
1. La gestion budgétaire du programme 135 est peu lisible du fait de mouvements de crédits de plus en plus considérables
Le programme 135 se caractérise par l'importance de mouvements de crédits de toutes natures, de sorte que les crédits effectivement mis à disposition du gestionnaire de programme sont très largement supérieurs à ceux ouverts en loi de finances initiale.
Ces crédits sont, pour une large part, constitués par des fonds de concours versés au fonds national des aides à la pierre (FNAP, voir infra).
Évolution des crédits en cours d'exercice
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Ces mouvements de crédits sont en forte croissance au cours des années passées.
Principaux mouvements de crédits de 2011 à 2022
(en millions d'euros)
Note : les reports de N vers N+1 correspondent à des crédits non consommés l'année N et sont donc représentés avec un signe négatif. Le même montant vient alimenter (avec un signe positif) les crédits lors de l'année N+1.
Source : commission des finances, à partir des restitutions Chorus
S'agissant des transferts, ils ont pris une place importante avec la mise en oeuvre du plan de relance, en 2021 et 2022, qui a alimenté les actions 09 « Crédits Relance Cohésion » et 10 « Crédits Relance Écologie ».
En 2022, un montant total de 89,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 166,0 millions d'euros en crédits de paiement a été transféré des programmes 362 « Écologie » et 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance » vers le programme 135, au titre des mesures relevant des actions 09 et 10. La majeure partie de ces transferts concernaient le financement de la rénovation énergétique et de la réhabilitation lourde des logements sociaux.
Le niveau des reports augmente également fortement, aussi bien en crédits budgétaires qu'en fonds de concours.
Les reports concernent d'une part des crédits issus des fonds de concours, qui sont peu utilisés l'année même de leur ouverture, mais sont reportés à l'exercice suivant, voire à des exercices ultérieurs. Certains de ces crédits ne sont toutefois jamais utilisés, ce qui conduit, depuis quelques années, à en annuler une part croissante, qui atteint en 2022 le montant de 183,4 millions d'euros.
Les crédits budgétaires font eux aussi l'objet de reports de plus en plus importants, illustrant la pratique des reports de crédit systématique instaurée par le Gouvernement depuis 2020 au nom de la crise sanitaire, puis généralisée les années suivantes sur un grand nombre de programmes du budget général. Ainsi ces reports, inférieurs à 10 millions d'euros dans les années précédant 2020, ont-ils été de 21,0 millions d'euros entre 2021 et 2022, de 65,6 millions d'euros entre 2021 et 2022 pour atteindre 142,2 millions d'euros entre 2022 et 2023, soit une multiplication par 15 en trois ans.
Le rapporteur spécial regrette cette pratique : si le report de crédits issus des fonds de concours s'explique, au moins partiellement, par la nature pluriannuelle des projets et les règles particulières de gestion du fonds national des aides à la pierre21(*), ce n'est pas le cas des crédits budgétaires qui devraient être annulés en loi de finances rectificative ou en loi de règlement, et réouverts en loi de finances initiale en cas de nécessité. Les reports de crédits sont une facilité pour le Gouvernement qui prend ainsi des facilités avec le principe de l'annualité de l'autorisation parlementaire.
Enfin les restes à payer sont également en croissance rapide. Alors qu'ils étaient auparavant à un niveau stable d'environ 2 milliards d'euros, ils ont augmenté d'un quart en 2021 et 2022.
Restes à payer du programme 135
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
L'augmentation considérable des restes à payer entre 2020 et 2021 est liée à la mise en oeuvre des actions 09 « Crédits Relance Cohésion » et 10 « Crédits Relance Écologie ». Cette dernière action, en particulier, a ouvert plus de 400 millions d'euros d'autorisations d'engagement qui n'ont pas été comblées par des crédits de paiement.
Autorisations d'engagement et crédits de
paiement
sur les actions 09 et 10 en 2021 et 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Les crédits de l'action 10 sont destinés principalement à la réalisation de réhabilitations lourdes et rénovations thermiques des logements sociaux en métropole. S'agissant de travaux par nature pluriannuels, il n'est pas anormal que les crédits de paiement n'aient pas été consommés dès l'année 2021. Il faut toutefois constater que, même la seconde année, la réalisation est limitée, alors qu'une partie des crédits sont destinés à des opérations de rénovation de passoires thermiques sans restructuration lourde, travaux qui peuvent être réalisés plus rapidement que des opérations de rénovation lourde.
2. Toutefois, la modification récente des règles de budgétisation du FNAP pourrait rendre sa gestion un peu plus lisible à l'avenir
Le fonds national des aides à la pierre (FNAP) est un établissement public d'un type particulier. Opérateur du programme 135, il ne reçoit pas de crédits budgétaires depuis plusieurs années, mais est alimenté par des fonds de concours versés principalement, ces dernières années, par les bailleurs sociaux et le groupe Action Logement. L'ensemble de ses fonds sont toutefois versés au programme 135 avant d'être distribués entre les régions en fonction des priorités définies par son conseil d'administration. Le volume de ces fonds de concours vient donc accroître considérablement, en exécution, le montant des crédits du programme 135.
Le taux d'exécution des crédits du fonds national des aides à la pierre (FNAP) est traditionnellement faible, car la budgétisation n'est pas directement liée aux besoins. La « règle d'or » du FNAP22(*) prévoyait en effet que de nouvelles opérations ne pouvaient être engagées qu'à hauteur du montant total des versements effectués par le fonds au programme 135.
Ce mécanisme, instauré dans l'objectif vertueux de limiter les restes à payer, a en pratique eu pour effet de réduire fortement la lisibilité des actions du FNAP. Le montant des fonds de concours versés à l'État est davantage lié aux projets que le conseil d'administration souhaite approuver pour les années ultérieures qu'aux besoins effectifs de décaissement dans l'année.
Régulièrement critiquée par la Cour des comptes dans ses notes d'exécution budgétaire, cette règle a été modifiée par un décret du 21 mars 2023, renvoyant à un arrêté23(*) la détermination du montant annuel de ces nouvelles opérations et actions ainsi que du montant annuel des versements effectués par le fonds à l'État. Dorénavant, le montant total des opérations et actions engagées annuellement par le FNAP peut être jusqu'à deux fois supérieur au montant des versements effectués par l'établissement sur le programme 135 au cours de l'exercice.
La modification de cette règle devrait avoir pour effet de réduire dans les années à venir le volume des fonds de concours versés par le FNAP.
Une autre raison du manque de lisibilité des comptes du FNAP est l'établissement d'une programmation parfois peu réaliste. La budgétisation initiale pour 2022 a ainsi été établie sur un objectif de 125 000 logements, alors que 95 679 seulement ont finalement été agréés (voir infra). Le montant des autorisations d'engagements consommés n'a ainsi été que de 336,1 millions d'euros sur le fonds de concours destiné aux opérations nouvelles, contre 479,5 millions d'euros prévus en budgétisation initiale, soit un taux de consommation de 70,1 %.
3. Un budget qui ne permet pas de lutter efficacement contre la crise du logement, notamment social
Le nombre des logements sociaux financés a été de 104 800 en 2021 et de 109 751 en 2022. Ce chiffre inclut 95 679 logements financés par le FNAP, 3 639 logements dans les départements et régions d'outre-mer et 10 433 logements construits par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) au titre de la reconstitution de l'offre dans le cadre des projets de rénovation urbaine.
La légère progression de 2021 à 2022 résulte uniquement de l'augmentation des démolitions et reconstructions de logements par l'ANRU dans les sites de renouvellement urbain et ne contribue donc pas à la progression du parc de logements sociaux.
Les projets financés en métropole par le FNAP, opérateur du présent programme, stagnent à un niveau bas inférieur à 100 000 et ne retrouvent même pas le niveau antérieur à 2020, alors que le point bas connu cette année-là en raison du blocage des autorisations pendant la crise sanitaire (soit 87 501 agréments) laissait espérer un effet de compensation les années suivantes. L'objectif fixé par le Gouvernement de financement de 250 000 logements sociaux en deux ans (soit en 2021 et 2022) n'a donc pas été atteint, et de très loin, puisque le nombre des agréments sur ces deux années est de 190 454, soit 76,2 % de l'objectif seulement.
Les années 2021 et 2022, loin de marquer une reprise de la construction, ont confirmé la diminution tendancielle, très nette depuis 2017, de la production de logements sociaux.
Agréments de logements sociaux depuis 2016
(en nombre de logements financés ou agréés)
France métropolitaine, hors zone ANRU. PLAI : prêt locatif aidé d'intégration. PLUS : prêt locatif à usage social. PLS : prêt locatif social.
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
En particulier, le nombre de logements très sociaux (PLAI) a stagné autour de 30 000 logements par an pendant le quinquennat 2017-2022, alors que le Gouvernement avait fixé un objectif de production de 40 000 PLAI par an, et même de 90 000 PLAI sur les deux années 2021 et 2022.
4. Le nouveau quinquennat n'a pas défini sa politique du logement
Face à cette situation, le gouvernement issu des élections présidentielle et législatives du printemps 2022 n'a pas véritablement fixé d'objectifs à sa politique du logement, notamment social et abordable.
Alors que le rapporteur spécial appelait, l'an passé, le Gouvernement alors récemment nommé à préparer, dès les premiers mois suivant sa prise de fonction, les nouvelles conditions de financement de la politique du logement avec l'arrivée à échéance de la convention quinquennale 2018-2022 conclue entre l'État et le groupe Action Logement, cette convention est arrivée à son terme sans qu'un nouveau cadre ait été tracé, créant une grande incertitude sur le financement d'une politique à laquelle ce groupe apporte une contribution importante.
Les grandes lignes d'une nouvelle convention n'ont été annoncées que le 5 juin 2023 et la convention a finalement été signée le 16 juin 2023, avec six mois de retard. En particulier, cette convention a annoncé le retrait progressif du groupe d'Action Logement du financement du fonds national des aides à la pierre, après une « ponction » de 300 millions d'euros sur le budget du groupe en 2023 et de 150 millions d'euros en 2024. Le Gouvernement n'a toutefois pas indiqué comment cette réduction du financement serait compensée, ce qui fait peser une incertitude importante sur le financement des constructions de logement social. En outre, le reclassement d'Action Logement Services en administration publique risque de rendre plus difficile la souscription d'emprunts, qui sont pourtant consubstantiels à l'activité du secteur.
S'agissant du secteur du logement social, un « pacte de confiance » avec le secteur du logement social n'a été annoncé qu'au mois de décembre, et tarde à être finalisé.
Enfin, un groupe de travail « Logement » a été constitué au sein du Conseil national de la refondation, mais ses conclusions n'ont été remises qu'au début du mois de juin 2023 et n'ont que peu été reprises par le Gouvernement. Celui-ci n'a alors fait que des annonces limitées, confirmant une approche essentiellement comptable avec notamment la fin de la réduction d'impôt « Pinel » en faveur de l'investissement locatif intermédiaire et une restriction importante du périmètre d'application du prêt à taux zéro.
Or dans le même temps les enjeux se multiplient. Dans certains territoires, la situation très tendue du marché local et le poids des résidences secondaires réduit l'offre abordable pour les résidentes locaux : un rapport a été remis au Gouvernement sur cette question dès la mi-202224(*), préconisant de supprimer les avantages fiscaux de la résidence meublée de courte durée, sans que le Gouvernement prenne des décisions à ce sujet.
Et de manière plus générale pour l'ensemble du territoire, le rapporteur spécial doit rappeler, une fois de plus, que les règles de sobriété foncière ou « zéro artificialisation nette » (ZAN) imposées aux collectivités par la loi Climat-résilience du 22 août 2021 ne pourront réussir que si elles complétées par un volet de financement budgétaire ou fiscal, pour lequel il appelle le Gouvernement à faire des propositions concrètes.
Le rapporteur spécial regrette ce qu'il faut qualifier d'« année blanche » de la politique du logement. Face à la situation très difficile du secteur du logement, notamment social, il est essentiel de tracer des perspectives pour les objectifs et le financement de la politique du logement.
* 21 En outre, les fonds de concours ne peuvent être utilisés que pour la destination prévue par la partie versante, et ne peuvent donc pas être recyclés pour un autre usage.
* 22 Article R. 435-3 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version antérieure au décret n° 2023-125 du 21 février 2023 modifiant les règles relatives au budget du Fonds national des aides à la pierre.
* 23 Arrêté du 21 février 2023 portant règles de gestion financière du Fonds national des aides à la pierre.
* 24 Inspection générale des finances (IGF), Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et Inspection générale de l'administration (IGA), Lutte contre l'attrition des résidences principales dans les zones touristiques en Corse et sur le territoire continental, juin 2022.