Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022 : Cohésion des territoires - Logement et ville

N° 771

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023

RAPPORT

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 6a
Cohésion des territoires - Logement et ville

(Programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville »)

Rapporteur spécial : M. Jean-Baptiste BLANC

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1095, 1271 et T.A. 125

Sénat : 684 (2022-2023)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Sur les principales politiques conduites dans le cadre des programmes 177, 109, 135 et 147 relatifs au logement et à l'urbanisme (logement d'abord, logement social et intermédiaire, renouvellement urbain...), le Gouvernement issu des élections du printemps n'a pas défini les axes qu'il entendait donner à l'action de l'État. C'est une véritable « année blanche » qui laisse l'ensemble du secteur dans l'incertitude sur les objectifs et les financements qui doivent être fixés pour les années à venir.

2. En particulier, les relations de l'État avec les bailleurs sociaux, d'une part, et avec le groupe Action Logement, d'autre part, n'ont pas été redéfinies au cours de l'année 2022, malgré l'arrivée à expiration de la convention quinquennale avec ce dernier groupe et son rôle essentiel dans le financement de plusieurs politiques.

3. Malgré la mise en place d'un nouveau mode de pilotage, la politique d'hébergement d'urgence ne parvient pas à diminuer la taille du parc d'hébergement et donc à maîtriser son coût.

4. L'accueil des réfugiés d'Ukraine a fait l'objet d'une action volontariste, mais l'absence d'ouverture de crédits en projet de loi de finances pour 2023 rend plus difficile le traçage du coût de cette action.

5. Les aides au logement apparaissent comme l'une des principales sources d'économie, au détriment des allocataires et des bailleurs sociaux, mises en oeuvre par le Gouvernement pendant les années 2017 à 2022.

6. Les agréments de logements sociaux demeurent à un niveau relativement faible, confirmant que le creux constaté pendant la crise sanitaire n'a pas été rattrapé dans les années suivantes.

7. Alors que le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) produit des engagements importants, le financement promis par l'État est repoussé aux années futures.

I. I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

La mission « Cohésion des territoires » est composée de six programmes portant des politiques de natures diverses^1(*), allant de la politique du logement à celle de l'aménagement du territoire :

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale ;

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte principalement les crédits des aides personnelles au logement ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance, via des fonds de concours, les aides à la pierre et, au moyen de crédits budgétaires, d'autres actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance une partie des contrats de plan État-régions ainsi que divers dispositifs, dont les maisons France Service ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) portait en 2022 sept actions spécifiques de portée régionale ou interrégional^2(*) ;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).

A. LA MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » REGROUPE DES POLITIQUES VARIÉES POUR UN MONTANT DE CRÉDITS TOTAL DE PRÈS DE 18 MILLIARDS D'EUROS

Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2022 à 18,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 17,9 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 361,8 millions d'euros, soit + 2,0 %, en autorisations d'engagement, et de 42,9 millions d'euros, soit + 0,2 %, en crédits de paiement par rapport à 2021.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2022

(en millions d'euros et en pourcentage)

		2021			2022		Exécution / prévision 2022		Exécution 2022 / 2021
		Prévision	Exécution		Prévision	Exécution	en volume	en %	en volume	en %
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	2 174,5	2 876,6	+ 32,3 %	2 785,8	2 976,4	+ 190,6	+ 6,8 %	+ 99,8	+ 3,5 %
	CP	2 200,0	2 897,9	+ 31,7 %	2 677,5	2 885,4	+ 207,9	+ 7,8 %	- 12,5	- 0,4 %
109 - Aide à l'accès au logement	AE	12 439,3	12 438,3	- 0,0 %	13 079,4	13 078,5	- 0,9	- 0,0 %	+ 640,2	+ 5,1 %
	CP	12 439,3	12 437,4	- 0,0 %	13 079,4	13 079,4	- 0,0	- 0,0 %	+ 642,0	+ 5,2 %
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	159,0	87,1	- 45,2 %	147,1	328,1	+ 181,0	+ 123,0 %	+ 241,0	+ 276,6 %
	CP	72,8	68,0	- 6,6 %	176,4	137,7	- 38,7	- 21,9 %	+ 69,8	+ 102,7 %
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	975,5	1 395,6	+ 43,1 %	1 064,5	962,1	- 102,4	- 9,6 %	- 433,5	- 31,1 %
	CP	975,5	941,2	- 3,5 %	1 064,5	891,7	- 172,9	- 16,2 %	- 49,6	- 5,3 %
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	192,5	300,6	+ 56,1 %	282,2	382,5	+ 100,4	+ 35,6 %	+ 81,9	+ 27,3 %
	CP	247,5	282,5	+ 14,1 %	284,9	338,0	+ 53,1	+ 18,6 %	+ 55,6	+ 19,7 %
147 - Politique de la ville	AE	513,2	523,3	+ 2,0 %	558,3	551,5	- 6,8	- 1,2 %	+ 28,2	+ 5,4 %
	CP	513,2	523,9	+ 2,1 %	558,3	551,8	- 6,5	- 1,2 %	+ 28,0	+ 5,3 %
Total mission	AE	16 454,1	17 621,6	+ 7,1 %	17 917,4	18 279,1	+ 361,8	+ 2,0 %	+ 657,5	+ 3,7 %
	CP	16 448,2	17 150,8	+ 4,3 %	17 841,1	17 884,0	+ 42,9	+ 0,2 %	+ 733,2	+ 4,3 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette augmentation résulte d'effets plus importants allant en sens opposé :

- les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » poursuivent leur augmentation (+ 207,9 millions d'euros en crédits de paiement, après une augmentation de 463,9 millions d'euros en 2021), ainsi que ceux du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (+ 53,1 millions d'euros) ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », après une augmentation ponctuelle en 2021 liée à la mise en oeuvre du plan de relance et à une subvention à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH), voit ses crédits diminuer de 172,9 millions d'euros en 2022 ;

- il en est de même du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » pour les crédits de paiement (- 38,7 millions d'euros), mais les autorisations d'engagement de ce programme consommées sont en très forte hausse (+ 181,0 millions d'euros) en raison notamment de fonds de concours versés sur le fonds interministériel pour la transformation de la Guyane ;

- les crédits consommés par les programmes 109 « Aide à l'accès au logement » et 147 « Politique de la ville », avec une augmentation limitée, respectivement, à + 5,2 % et + 5,3 %, sont en réalité stables en euros constants puisque l'inflation^3(*) s'est établie à 5,2 % en 2022.

La très grande majorité des crédits de la mission correspondent à des dépenses largement contraintes : dépenses de guichet (aides au logement du programme 109, qui représentent plus de 70 % des crédits de la mission), ou fortement déterminées par l'évolution de la situation économique et sociale (dépenses d'hébergement et de veille sociale portées par le programme 177) et donc difficilement pilotables.

La mission comporte très peu de dépenses de personnel. Le montant des crédits de paiement de titre 2 exécuté en 2021 est de 1,4 million d'euros, exclusivement imputés sur le programme 147 « Politique de la ville » au titre de la masse salariale des délégués du préfet pour 292 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Comme chaque année, le programme 135 est celui qui a été le plus concerné par les mouvements de crédits en cours d'année, en raison du financement par fonds de concours des projets relevant du fonds national d'aide à la pierre (FNAP, voir infra), des transferts en provenance de la mission « Plan de relance » et de la nature pluriannuelle des projets qui a pour conséquence un niveau élevé de reports de crédits d'année en année.

L'année 2022 a enfin connu un décret d'avance et deux lois de finances rectificatives.

Le décret d'avance du 21 mai 2022 a annulé 70,7 millions d'euros de crédits sur la mission « Cohésion des territoires », en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, répartis sur l'ensemble des programmes de la mission à l'exception du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». Celui-ci a fait l'objet d'une ouverture de crédits de 100 millions d'euros afin de financer les surcoûts attendus de l'accueil des réfugiés ukrainiens.

Les annulations de crédit réalisées par le décret d'avance avaient pour seul objectif d'assurer l'équilibre formel du décret d'avance. Ces crédits ont en effet été rétablis par la première loi de finances rectificative du 16 août 2022, qui a en outre ouvert des crédits supplémentaires sur les programmes 177, 135 et 147. La loi de finances rectificative de fin d'année a procédé à des ajustements de crédits sur les programmes 135, 112 et 162.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2022

(en millions d'euros)

		Ouverts LFI (hors FDC et ADP)	Ouverts / annulés après la LFI				Total crédits ouverts	Crédits consommés	Crédits annulés en PLR	Crédits reportés à 2023
			Reports de la gestion précédente	Mouvements réglementaires	FDC et ADP	LFR
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	2 785,8	1,5	116,7	0,0	134,3	3 038,3	2 976,4	10,3	51,6
	CP	2 677,5	11,0	116,7	0,0	134,3	2 939,5	2 885,4	0,0	54,2
109 - Aide à l'accès au logement	AE	13 079,4	0,0	-38,7	0,0	38,5	13 079,2	13 078,5	0,7	51,6
	CP	13 079,4	0,5	-38,7	0,0	38,5	13 079,7	13 079,4	0,3	54,2
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	529,5	211,9	67,0	359,0	17,5	1 185,0	962,1	61,4	51,6
	CP	529,5	607,4	143,3	359,0	-0,2	1 639,1	891,7	5,5	54,2
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	244,2	17,6	122,2	36,6	53,2	473,8	382,5	31,0	51,6
	CP	247,0	20,1	94,2	36,6	41,0	438,9	338,0	47,2	54,2
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	98,4	152,3	34,9	58,3	-1,8	342,1	328,1	1,9	51,6
	CP	92,3	26,5	10,5	50,7	-2,1	177,9	137,7	1,6	54,2
147 - Politique de la ville	AE	558,0	2,6	-24,9	0,3	18,9	554,9	551,5	3,4	51,6
	CP	558,0	4,5	-24,9	0,3	18,9	556,8	551,8	3,5	54,2
Total mission	AE	17 295,4	385,7	277,2	454,2	260,7	18 673,2	18 279,1	108,7	-285,4
	CP	17 183,7	670,0	301,1	446,6	230,5	18 831,9	17 884,0	58,2	-889,6

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données Chorus. FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produit

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* ¹ Après une présentation générale des crédits de l'ensemble de la mission, ce rapport spécial portera spécifiquement sur les observations du rapporteur spécial sur l'exécution des programmes 177, 109, 135 et 147 relatifs au logement et à l'urbanisme.

* ² La loi de finances pour 2023 a ajouté une huitième action dans le programme 162, consacrée au financement du plan Sargasses II dans les Antilles.

* ³ Indice des prix à la consommation, mesuré par l'Insee.