C. LES REPRISES PARTIELLES DES APPORTS DU SÉNAT
L'Assemblée nationale a adopté 28 articles en conservant certaines modifications apportées par le Sénat. Ces reprises demeurent cependant insuffisantes, notamment s'agissant du filet de sécurité pour les collectivités territoriales confrontées à la hausse de leurs dépenses d'énergie ou l'évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales.
1. Première partie
En première partie, l'Assemblée nationale a adopté les articles suivants en conservant certaines modifications apportées par le Sénat :
a) Impôts et ressources autorisés
(1) Impôt sur le revenu
- l'article 3 septies A : extension de la réduction d'impôt sur le revenu pour dons des particuliers au profit de communes et organismes locaux de gestion forestière pour l'entretien, le renouvellement et la reconstitution des forêts.
Cet article , adopté en première lecture par le Sénat à l'initiative de Mme Vanina Paoli-Gagin, avec double avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, vise à étendre la réduction d'impôt sur le revenu pour dons des particuliers au profit de communes et organismes locaux de gestion forestière pour l'entretien, le renouvellement et la reconstitution des forêts . Cet amendement reprend l'article 1 er d'une proposition de loi adoptée par la commission des finances du Sénat le 12 octobre 2022, visant à mieux valoriser certaines des externalités positives de la forêt.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu cet article modifié par un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, déplaçant le dispositif au sein de l'article 200 du code général des impôts et garantissant qu'il relève d'une activité d'intérêt général , conformément à l'intention de l'auteur de l'amendement au Sénat. L'amendement procède en outre à une coordination pour rendre éligibles les fonds de dotation qui collectent des dons pour le compte des communes et de leurs syndicats au titre de ces activités forestières.
(2) Fiscalité du patrimoine et de l'épargne
- l'article 3 decies : prorogation du taux majoré pour la réduction d'impôt Madelin.
Adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, cet article proroge d'un an, jusqu'au 31 décembre 2023, le taux bonifié transitoire de 25 % des réductions d'impôt sur le revenu pour la souscription au capital des petites et moyennes entreprises (dispositif « Madelin » ou « IR PME »), des entreprises solidaires d'utilité sociale et des foncières solidaires en charge d'un service d'intérêt économique général (SIEG).
À l'initiative du rapporteur général, au nom de la commission des finances, le Sénat a adopté en première lecture deux amendements visant d'une part à bonifier de façon temporaire le taux de la réduction d'impôt , qui passerait de 25 à 30 % et, d'autre part, à préciser le contenu de l'évaluation du dispositif devant être remise par le Gouvernement au Parlement. Le premier amendement avait reçu un avis défavorable du Gouvernement et le second un avis favorable.
Alors que la majoration du taux de la réduction d'impôt sur le revenu du dispositif IR-PME et des réductions d'impôt associées aurait permis de soutenir le renforcement des fonds propres des PME , des entreprises solidaires d'utilité sociale et des foncières solidaires chargées d'un service d'intérêt économique général , le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances, visant à supprimer cette majoration. Il a en revanche conservé les compléments apportés au rapport d'évaluation de ces réductions d'impôt qui devra également, à l'initiative du Sénat, identifier et évaluer les pistes d'évolution pour renforcer le soutien aux fonds propres des entreprises visées par ces dispositifs.
(3) Fiscalité des entreprises
- l'article 3 quater A : création d'une provision déductible du résultat fiscal des entreprises pour la constitution de captives de réassurance.
Cet article , introduit en première lecture au Sénat, à l'initiative de MM. Didier Rambaud et Michel Canévet, et sous-amendé par le rapporteur général de la commission des finances, avec avis favorable du Gouvernement sur les amendements originels et de sagesse sur le sous-amendement, crée une franchise d'impôt sur la provision destinée à faire face aux charges afférentes aux opérations de réassurance : les dotations annuelles à cette provision sont déductibles des bénéfices imposés dans la limite d'un plafond déterminé par décret en fonction des bénéfices techniques, tandis que la provision est également plafonnée par décret en fonction de la moyenne des trois dernières années de minimum de capital requis.
S'appuyant sur le constat selon lequel le Parlement ne saurait se dessaisir totalement de la détermination du plafond de déductibilité des dotations annuelles dans la mesure où la franchise d'impôt prévue vient entamer l'assiette de l'impôt sur les sociétés, le sous-amendement adopté visait à s'assurer que le plafond de déductibilité des dotations annuelles ne puisse pas excéder un tiers des bénéfices techniques . Ce plafonnement n'empêche en aucune façon l'entreprise de le dépasser lorsqu'elle dote la provision de sa captive de réassurance : il exclut simplement de la déductibilité les sommes qui excèdent cette limite. S'agissant d'une dépense fiscale, le sous-amendement prévoyait son évaluation.
Alors que le sous-amendement proposé aurait permis de définir au niveau normatif adéquat l'encadrement d'une dépense fiscale ayant une incidence sur l'assiette de l'impôt sur les sociétés et d'évaluer son intérêt quitte, dans un second temps, à modifier le plafond de déductibilité , le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances, revenant à la version initiale des amendements de MM. Rambaud et Canévet, estimant que la proposition de sous-amendement aboutirait à réduire de manière trop importante l'intérêt de la franchise d'impôt.
- l'article 3 septies B : extension du régime fiscal du mécénat aux dons des entreprises au profit de communes et organismes locaux de gestion forestière pour l'entretien, le renouvellement et la reconstitution des forêts.
Adopté en première lecture au Sénat à l'initiative de Mme Vanina Paoli-Gagin, avec double avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, cet amendement vise à étendre le régime fiscal du mécénat au profit de communes et organismes locaux de gestion forestière pour l'entretien, le renouvellement et la reconstitution des forêts. Cet amendement reprend l'article 2 de la proposition de loi adoptée par la commission des finances du Sénat le 12 octobre 2022, visant à mieux valoriser certaines des externalités positives de la forêt.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu cet article modifié par un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances, déplaçant le dispositif au sein de l'article 238 bis du code général des impôts et garantissant qu'il relève d'une activité d'intérêt général , conformément à l'intention de l'auteur de l'amendement au Sénat. L'amendement procède en outre à une coordination pour rendre éligibles les fonds de dotation qui collectent des dons pour le compte des communes et de leurs syndicats au titre de ces activités forestières .
- l'article 4 sexies A : suppression de quatre dépenses fiscales inefficientes.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel , à l'initiative de Michel Canévet, avec un double avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, visant à supprimer plusieurs dépenses fiscales. Il s'agissait de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des zones humides, du crédit d'impôt sur la cotisation foncière des entreprises pour les micro-entreprises implantées en zones de restructuration de la défense, de l'exonération des mutations à titre gratuit ou onéreux portant sur les oeuvres d'art, livres, objets de collection ou documents de haute valeur artistique ou historiques et agréés, dont le nouveau propriétaire fait don à l'État et de l'exonération de TVA des livraisons de biens dans certaines communes de Guadeloupe ou de Martinique réalisées auprès des touristes effectuant une croisière.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution, retenu un amendement de Jean-René Cazeneuve, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, visant à restreindre l'article au seul crédit d'impôt sur la cotisation foncière des entreprises pour les micro-entreprises implantées en zones de restructuration de la défense.
(4) Fiscalité du logement
- l'article 9 quater G : prorogation de l'exonération d'impôt sur le revenu sur le produit de la location ou la sous-location en meublé d'une ou de plusieurs pièces, de leur habitation principale à un prix raisonnable.
En première lecture, le Sénat a adopté trois amendements identiques à l'initiative de M. Daniel Breuiller et de Mmes Viviane Artigalas et Marie-Noëlle Lienemann, avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à proroger à 2025 l'exonération du crédit d'impôt pour location à prix raisonnable .
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances, limitant au 15 juillet 2024 la prorogation prévue par cet article, étant donné qu'elle a été réalisée pour permettre l'engagement des propriétaires sur des contrats de location de logements pour l'année universitaire 2023-2024.
(5) Fiscalité locale
- l'article 7 decies : exonération de taxe de publicité foncière pour certains actes notariés de notoriété acquisitive en Corse.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel , à l'initiative de M. Jean-Jacques Panunzi, avec avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à exonérer de taxe de publicité foncière les actes notariés constatant la prescription acquisitive en Corse.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution et malgré l'avis défavorable donné lors de l'examen au Sénat, retenu cet article avec une modification de précision apportée sur son initiative.
(6) Fiscalité outre-mer
- l'article 3 decies D : relèvement du seuil de la franchise de TVA et d'octroi de mer pour les petits envois non commerciaux importés outre-mer en provenance de l'UE.
Cet article , adopté par le Sénat en première lecture à l'initiative de M. Dominique Théophile, avec un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, vise à augmenter le montant de la franchise pour l'envoi des colis entre particuliers entre la métropole et les territoires d'outre-mer de 205 à 400 euros.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, maintenu cet article additionnel adopté au Sénat. Il l'a cependant modifié à la marge en retenant un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, prévoyant une entrée en vigueur de cette disposition au 1 er avril 2023 afin que les opérateurs de fret postaux et express des États membres de l'Union européenne qui effectuent des envois à destination des DROM, puissent prendre en compte cette mesure dans leur logiciel de dédouanement et que la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), installe cette évolution législative dans les téléservices de dédouanement et communique sur ce changement de franchise, en collaboration avec les opérateurs.
(7) Fiscalité agricole
- l'article 3 septdecies : augmentation à 500 000 euros de la limite d'exonération à 75 % applicable aux transmissions de baux ruraux à long terme.
Cet article, issu d'un amendement de l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit de porter à 500 000 euros, au lieu de 300 000 euros , la limite d'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit, applicables aux biens loués dans le cadre de baux ruraux à long terme ou de baux cessibles hors cadre familial ou encore aux parts de groupement foncier agricole (GFA), prévue à l'article 793 bis du code général des impôts, sous réserve que le donataire, héritier et légataire, conserve le bien 10 ans au lieu de 5 ans.
En première lecture, le Sénat a adopté deux amendements, à l'initiative du rapporteur général, M. Jean-François Husson , avec avis favorable du Gouvernement sur le premier et défavorable sur le second.
Le premier amendement adopté par le Sénat était une simple coordination à l'article L. 181 B du Livre des procédures fiscales compte-tenu de la nouvelle rédaction de l'article 793 bis du CGI. Il est conservé en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.
Concernant le second amendement adopté par le Sénat, il avait pour objet de réduire la durée de conservation du bien, objet de l'exonération, prévue à l'article 793 bis du CGI, de 10 ans à 8 ans, afin de favoriser la reprise des baux ruraux par les jeunes agriculteurs.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances, conservant le premier amendement mais revenant sur l'apport du second amendement. Le rapporteur général de l'Assemblée nationale souligne qu'un premier relèvement du seuil d'exonération de 75 %, de 101 897 à 300 000 euros, a été effectué en loi de finances pour 2019, « sans durcissement de la condition de durée de conservation du bien » 1 ( * )
- l'article 4 sexdecies : extension de l'exonération de taxe annuelle sur les véhicules lourds de transport de marchandises pour les véhicules agricoles et forestiers.
Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, cet article prévoit une extension de l'exonération de la taxe annuelle sur les véhicules lourds de transport de marchandise (l'ancienne taxe à l'essieu) pour les véhicules agricoles et forestiers.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement de précision , à l'initiative de M. Pierre-Jean Verzelen, avec avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement qui complète la liste des affectataires de véhicules exonérés en y ajoutant les entreprises de travaux agricoles et les entreprises de travaux forestiers.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances.
(8) Fiscalité énergétique
- l'article 4 duovicies : contribution sur la rente infra-marginale de la production d'électricité.
Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, cet article prévoit de transposer en droit national la contribution sur la rente infra-marginale de la production d'électricité décidée au niveau européen et prévue par le règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022.
En première lecture, après le vote de plusieurs sous-amendements déposés par des sénateurs, le Sénat a adopté un amendement n° I-1706 déposé par le Gouvernement avec un avis de sagesse de la commission des finances. Cet amendement apportait de nombreuses et profondes modifications à l'article initial et transformait de façon substantielle la contribution telle qu'elle avait été envisagée à l'origine.
Alors que le texte d'origine fixait un seuil unitaire de revenu, au-delà duquel la contribution devait venir prélever la rente exceptionnelle des producteurs, à 180 euros par mégawatheure (MWh) avec des possibilités de modulations, cet amendement a déterminé des seuils spécifiques par technologie de production ainsi que parfois selon la puissance des centrales. Ces seuils, déterminés d'après les travaux de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), ont été fixés à des niveaux nettement plus bas que ce qui avait été envisagé à l'origine et que les anticipations des acteurs des différentes filières de production. À titre d'exemple, le seuil unitaire relatif à l'incinération de déchets a été fixé à 60 euros par MWh, soit trois fois moins que le seuil de référence de 180 euros par MWh. Cette baisse significative des seuils unitaires répondait notamment à une recommandation formulée par la CRE au début du mois de novembre dernier.
Seuils unitaires par technologie définis par le
Gouvernement
dans son amendement n° I-1706 déposé
au Sénat sur l'article 4
duovicies
|
Technologie de production |
Puissance installée (MW) |
Seuil unitaire (euro/MWh) |
|
Nucléaire |
- |
100 |
|
Éolien |
- |
100 |
|
Hydraulique |
- |
100 |
|
Incinération de déchets |
- |
60 |
|
Incinération de biomasse autre que les déchets |
- |
130 |
|
Combustion de biogaz |
- |
110 |
|
Combustion de gaz naturel |
- |
40 |
|
Production combinée de chaleur et d'électricité au moyen de gaz naturel |
Inférieure à 12 |
125 |
|
De 12 à 100 |
100 |
|
|
Supérieure à 100 |
75 |
|
|
Autres |
- |
100 |
Source : amendement n° I-1706 déposé par le Gouvernement en première lecture au Sénat sur l'article 4 duovicies
Toujours pour répondre à une recommandation de la CRE, et notamment pour prélever la rente exceptionnelle captée lors du second semestre 2022 par des producteurs qui avaient fait le choix de résilier leurs contrats de soutien public (par obligation d'achat ou complément de rémunération), l'amendement n° I-1706 a également étendu la période d'application de la contribution en la faisant débuter dès le 1 er juillet 2022 et non le 1 er décembre 2022 comme prévu initialement. En outre, il a prévu que la contribution serait due au terme de chacune des trois périodes s'étalant, pour la première, du 1 er juillet 2022 au 30 novembre 2022, pour la deuxième, du 1 er décembre 2022 au 30 juin 2023, et, pour la troisième, du 1 er juillet 2023 au 31 décembre 2023.
Ce même amendement a également précisé la nature des installations hydrauliques exclues du champ d'application de la contribution. Il a prévu des dispositions particulières s'agissant des installations de cogénération. Il a également précisé que les revenus versés aux collectivités territoriales dans le cadre du service public de la gestion des déchets devaient être retraités de l'assiette de la contribution. Cet amendement a aussi précisé le traitement des revenus liés aux mécanismes de bonne gestion des réseaux en prévoyant notamment l'exclusion des mécanismes d'effacement. Il a aussi ajusté la méthode de détermination de la contribution s'agissant des entités qui gèrent leurs centrales de façon intégrée.
En première lecture, sur cet amendement n° I-1706 déposé à l'initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté deux sous-amendements, à l'initiative de Mme Christine Lavarde. Le premier avec avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement visait à apporter des précisions rédactionnelles s'agissant des installations de cogénération exclues du champ d'application de la contribution. Le second, avec avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement, entendait préciser que la prime fixe versée par le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité (RTE) dans les conditions du deuxième alinéa de l'article L. 321-11 du code de l'énergie, c'est-à-dire pour rémunérer des capacités de production utiles à l'équilibre du réseau électrique, serait exclue des revenus de marché pris en compte pour le calcul de la contribution.
Le Sénat a aussi adopté deux autres sous-amendements, à l'initiative de M. Gérard Longuet, avec avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement. Le premier visait à prendre en compte, dans le calcul du montant de la contribution, les coûts de la biomasse brûlée en vue de produire de l'électricité, à l'instar de ce qui était déjà prévu pour les coûts des combustibles fossiles utilisés pour cette même production. Cette modification se justifiait notamment par la nette augmentation des coûts d'acquisition de biomasse. Le second entendait quant-à-lui limiter le montant de la contribution pour des centrales dont la durée de fonctionnement est encadrée par des normes réglementaires ou législatives. Cette disposition visait tout particulièrement la centrale à charbon de Saint-Avold qui, après avoir été fermée en mars 2022, a été remise en route pour répondre à la situation actuelle de tension sur l'approvisionnement électrique.
Enfin, le Sénat a également adopté, deux sous-amendements identiques, à l'initiative de M. Claude Kern et de M. Rémi Féraud, avec avis défavorables de la commission des finances - après avoit demandé l'avis du Gouvernement - et du Gouvernement, qui visaient à relever de 60 euros par MWh à 145 euros par MWh, et de 110 par MWh à 175 euros MWh, les seuils au-delà desquels s'appliquerait la contribution, respectivement pour les centrales d'incinération de déchets et les centrales de combustion de biogaz.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement qu'il a déposé et qui modifie, une nouvelle fois de manière très substantielle, les dispositions de l'article 4 duovicies . Cette nouvelle modification très significative illustre le caractère inabouti d'une contribution qui, outre les enjeux déterminants qu'elle emporte pour les secteurs de production énergétique et les finances publiques, se caractérise par son extrême complexité et sa construction dans une improvisation regrettable, de façon incrémentale, au gré d'amendements du Gouvernement déposés tardivement, sans études d'impact sérieuses, ne permettant pas à la représentation nationale de mener à bien un débat éclairé.
Ce nouvel amendement revoit une nouvelle fois la détermination des seuils unitaires, prévoyant une nouvelle baisse pour certaines technologies de production telles que le nucléaire, l'hydraulique d'une puissance supérieure à 2,5 mégawatt (MW) ou encore la cogénération. En parallèle, l'amendement conserve l'apport des sous-amendements adoptés par le Sénat, à l'initiative de M. Claude Kern et de M. Rémi Féraud, en relevant respectivement à 145 euros par MWh, et à 175 euros MWh, les seuils unitaires pour les centrales d'incinération de déchets et de combustion de biogaz. Ce même amendement prévoit également de décliner les seuils relatifs à la production hydraulique en fonction de la puissance des centrales.
Seuils unitaires par technologies définis en
nouvelle lecture
à l'Assemblée nationale
|
Technologie de production |
Puissance installée (MW) |
Seuil unitaire (euro/MWh) |
|
Nucléaire |
- |
90 |
|
Éolien |
- |
100 |
|
Hydraulique |
Inférieur à 0,5 |
140 |
|
De 0,5 à 2,5 |
100 |
|
|
Supérieur à 2,5 |
80 |
|
|
Traitement thermique des déchets, y compris pour la production combinée de chaleur et d'électricité |
- |
145 |
|
Combustion de biogaz, y compris pour la production combinée de chaleur et d'électricité |
- |
175 |
|
Combustion de gaz naturel |
- |
40 |
|
Combustion de biomasse |
- |
130 |
|
Production combinée de chaleur et d'électricité au moyen de la combustion de gaz naturel ou de biomasse |
Inférieure à 12 |
110 |
|
De 12 à 100 |
85 |
|
|
Supérieure à 100 |
60 |
|
|
Autres |
- |
100 |
Source : texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution
Cet amendement apporte de nouvelles précisions quant aux installations hydroélectriques exclues du champ d'application de la contribution. En outre, il élargit le périmètre des installations exclues du champ aux centrales appelées à couvrir, pour des durées limitées, les besoins de production en cas de pics de consommation, c'est-à-dire les centrales électriques qui fonctionnent à base de charbon ou de fioul, ainsi qu'à l'activité de combustion de gaz sidérurgiques.
Ce même amendement prévoit, au 4 du D du IV de l'article 4 duovicies un véritable mécanisme de « corde de rappel » permettant de traiter, pratiquement au cas par cas, la situation particulière de centrales pour lesquelles le calcul du montant de la contribution selon la méthode de droit commun ne leur permettrait plus de couvrir leurs coûts ainsi que la rémunération de leurs investissements et de leur risque d'exploitation. Dans cette situation, l'exploitant peut appliquer, à sa propre initiative, une majoration du seuil de déclenchement de la contribution. Cette majoration peut être réalisée dans les cas suivants :
- pour tenir compte des conditions de l'équilibre économique des contrats conclus dans le cadre du service public de gestion des déchets ;
- pour prendre en compte des investissements réalisés entre le 1 er janvier 2022 et le 14 septembre 2022 ;
- pour prendre en compte tout autre élément déterminé par un décret pris après avis de la CRE.
L'amendement supprime aussi la possibilité pour le Gouvernement de majorer jusqu'à 40 %, au cours du second semestre 2023, l'abattement de 10 % appliqué au montant calculé de la contribution.
Ce même amendement intègre au dispositif un mécanisme de report en avant, plafonné à 80 %, des montants de contribution négatifs calculés sur une période donnée.
L'amendement prévoit également d'exclure des revenus de marchés exposés à la contribution les revenus issus des contrats de soutien public dits de « substitution » ainsi que ceux provenant de l'électricité produite pendant les phases de mise en service et de tests des nouvelles centrales.
L'amendement apporte aussi une correction des modalités de prise en compte, dans la détermination du montant de la contribution, des versements perçus au titre des dispositifs dits de « boucliers tarifaires » pour 2023, afin de concilier les périodes d'application de la contribution avec celle de ces dispositifs d'aides aux consommateurs qui se trouve calée sur le calendrier de fixation des tarifs réglementés par la CRE.
Ce même amendement prévoit un traitement particulier pour les contrats d'approvisionnement de long terme (15 à 25 ans en général) que des consommateurs industriels ont intégralement adossés à des centrales de production d'énergies renouvelables (EnR). Ces contrats sont notamment susceptibles de prévoir un amortissement accéléré des actifs investis, ce qui peut amener à ce que les revenus des centrales concernées excèdent les seuils unitaires sans pour autant que cela puisse être assimilé à un effet d'aubaine ou à la captation d'une rente excessive.
L'amendement exclut par ailleurs du champ de la contribution l'autoconsommation au sein d'un même groupe, précise les modalités de détermination du montant de la contribution des installations qui vendent leur électricité sur les marchés de gros et de détail et dont la production est inférieure aux volumes vendus et corrige la méthode de calcul du montant de la contribution s'agissant des installations de cogénération.
Tout en proposant parfois de nouvelles rédactions, l'amendement retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale reprend les apports des quatre sous-amendements présentés supra , adoptés au Sénat à l'initiative de Mme Christine Lavarde et de M. Gérard Longuet.
Ainsi, la réécriture complète de l'ancien alinéa 11 de l'article 4 duovicies telle qu'elle est proposée par le nouveau texte, considéré comme adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, tient compte des précisions rédactionnelles qui avaient été votées par le Sénat à travers le sous-amendement de Mme Christine Lavarde concernant l'exclusion de certaines installations de cogénération du champ d'application de la contribution.
Les apports du sous-amendement voté par le Sénat, toujours à l'initiative de Mme Christine Lavarde, apparaissent également comme satisfaits par la nouvelle rédaction proposée compte tenu de l'insertion d'un nouveau 7° au 2 du C du IV de l'article 4 duovicies qui prévoit d'exclure explicitement des revenus de marché couverts par la contribution « les revenus constituant la contrepartie de la mise à disposition d'une capacité de production ». Comme indiqué supra , le sous-amendement en question prévoyait de préciser que la prime fixe versée par RTE pour rémunérer des capacités de production utiles à l'équilibre du réseau électrique était exclue des revenus de marché pris en compte pour le calcul de la contribution.
L'apport du sous-amendement, adopté par le Sénat à l'initiative de M. Gérard Longuet et qui visait à prendre en compte, dans le calcul du montant de la contribution, les coûts de la biomasse brûlée en vue de produire de l'électricité, n'a pas été modifié par le Gouvernement et figure toujours, dans les mêmes termes, au 2 du D du IV de l'article 4 duovicies .
Enfin, s'agissant du sous-amendement, adopté par le Sénat à l'initiative de M. Gérard Longuet, qui entendait limiter le montant de la contribution pour des centrales dont la durée de fonctionnement est encadré par des normes réglementaires ou législatives, l'alinéa 63 ajouté par ce sous-amendement est certes supprimé par le nouvel amendement du Gouvernement à l'article 4 duovicies mais, parallèlement, ce même amendement, comme précisé supra , prévoit d'exclure du champ d'application de la contribution les installations appelées à couvrir, pour des durées limitées, les besoins de production en cas de pics de consommation, c'est-à-dire les centrales à charbon et au fioul.
- l'article 6 : prorogation de la réduction des tarifs d'accise sur l'électricité.
Cet article prévoit de proroger en 2023 le dispositif visant à minorer les tarifs d'accise sur l'électricité à leurs niveaux minimums autorisés par le droit de l'Union européenne .
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement, à l'initiative de Mme Sylvie Vermeillet, avec avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement qui, dans le cadre du mécanisme d'intégration de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE) à l'accise sur l'électricité, prévoit un dispositif permettant d'éviter une hausse de cette accise lors du mois de janvier 2023 .
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement de précision du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances qui prévoit que la disposition adoptée par le Sénat puisse pleinement s'appliquer dans les départements d'outre-mer ;
- l'article 7 : adaptation du système fiscal aux exigences de la transition énergétique.
Dans un objectif d'adaptation du système fiscal aux exigences de la transition énergétique, cet article prévoit :
- d'étendre le dispositif facultatif d'étalement de l'imposition applicable pour les subventions publiques d'équipement aux sommes versées au titre d'opérations permettant la réalisation d'économies d'énergie ouvrant droit à l'attribution de certificats d'économie d'énergie (CEE) ;
- de clarifier le champ d'application du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique et d'installation d'infrastructures de recharge de véhicules électriques dans les logements ;
- de proroger jusqu'en 2026 l'extension de dix ans de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les immeubles à caractère social ;
- d'adapter de manière limitée la taxe d'aménagement à l'objectif de lutte contre l'artificialisation des sols ;
- un relèvement des taux réduits des accises sur le charbon ;
- la consolidation du dispositif expérimental de « PTZ mobilités » adopté à l'initiative du Sénat dans le cadre de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Climat-résilience ».
S'agissant du dispositif d'expérimentation de prêt à taux zéro mobilité (PTZ-m), en première lecture, le Sénat a adopté deux amendements identiques, à l'initiative de M. Hervé Gillé au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de M. Philippe Tabarot, avec avis de sagesse de la commission des finances et avis défavorable du Gouvernement qui prévoyaient d'élargir la mesure en cohérence avec les dispositions qui avaient déjà été adoptées par le Sénat dans le cadre de l'examen de la loi précitée « Climat-Résilience ». Au cours de cette même première lecture, le Sénat a également adopté un amendement du rapporteur général M. Jean-François Husson au nom de la commission des finances avec avis défavorable du Gouvernement qui supprimait l'extinction de l'expérimentation du PTZ-m à la pratique dite du « rétrofit », introduite en première lecture à l'Assemblée nationale par le rapporteur général M. Jean-René Cazeneuve.
Alors que ces dispositions auraient permis de renforcer le dispositif de PTZ-m tout en maintenant son ciblage sur l'acquisition de véhicules propres par les foyers modestes, plutôt que de diluer et d'amoindrir l'efficacité de cet outil en l'étendant à une pratique du rétrofit qui n'est pas encore mature et pour laquelle le présent dispositif apparaît manifestement inadapté , le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances, visant à rétablir la rédaction de l'article adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale. En outre, un sous-amendement déposé par le Gouvernement visant à préciser la définition des véhicules rétrofittés rendus éligibles au PTZ-m a également été retenu.
En première lecture, le Sénat a, en outre, adopté, sur cet article, deux amendements identiques , à l'initiative de Mmes Martine Berthet et Pascale Gruny qui visaient à relever de 300 euros à 500 euros le plafond du crédit d'impôt dont peuvent bénéficier les particuliers au titre des dépenses supportées pour l'acquisition et la pose de bornes de recharge électriques dans leur logement.
Alors que cette disposition aurait permis de stimuler le développement des bornes de recharge électriques privées et ainsi la transition écologique du parc de véhicules , le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances, visant à supprimer cet apport du Sénat au motif que le plafond de 300 euros était suffisant.
Le Sénat avait également adopté en première lecture huit amendements identiques déposés par MM. Michel Canévet et Daniel Chasseing, Mmes Nathalie Delattre et Else Joseph, MM. Claude Kern, Marc Laménie, Jean-François Longeot et Sébastien Pla, avec un avis favorable de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, prévoyant des dispositions transitoires pour l'application des nouvelles modalités relatives au taux réduit de TVA aux travaux ayant fait l'objet d'un devis daté et accepté avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions. Ces dispositions n'ont pas été, non plus retenues, par le Gouvernement dans le texte élaboré en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
(9) Fiscalité des transports
- l'article 4 septdecies A : exonération de malus poids et de malus écologique des véhicules affectés aux besoins de la protection civile ou de la lutte contre les incendies.
Cet article , adopté en première lecture au Sénat, à l'initiative du rapporteur général M. Jean-François Husson au nom de la commission des finances, ainsi que de M. Arnaud Bazin, Mme Alexandra Borchio Fontimp, Mme Marta de Cidrac, M. Thierry Cozic, M. Hervé Gillé, Mme Nathalie Delattre, M. Olivier Rietmann, Mme Dominique Estrosi Sassone et M. Pierre-Jean Verzelen, avec avis favorable du Gouvernement, prévoit d'exonérer de malus écologique et de malus poids les véhicules affectés aux besoins de la protection civile et des services de lutte contre les incendies. Il étend ainsi l'exonération aujourd'hui en vigueur pour les véhicules porteurs d'eau.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général Jean-René Cazeneuve, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale qui, d'une part, apporte des précisions rédactionnelles au dispositif et, d'autre part, prévoit que l'exonération prendra la forme d'un remboursement a posteriori par l'administration fiscale.
b) Ressources affectées
(1) Ressources affectées aux collectivités locales
- l'article 14 : évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales.
Cet article évalue les prélèvements sur les recettes (PSR) de l'État au profit des collectivités territoriales en 2023 à un montant de 43,7 milliards d'euros. Hors dispositifs exceptionnels adoptés pendant la crise économique et sanitaire et le filet de sécurité institué par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, le montant des PSR en 2023 est supérieur de 156 millions d'euros à celui prévu par la loi de finances initiale pour 2022.
En première lecture, le Sénat a adopté plusieurs amendements augmentant certains prélèvements sur recettes ou en créant de nouveaux.
Ainsi, il a adopté un amendement à l'initiative de la commission des finances et quatre amendements identiques avec un avis défavorable du Gouvernement, visant à intégrer les opérations d'aménagement et d'agencement de terrains dans le périmètre d'éligibilité du FCTVA et ainsi à majorer le montant prévu pour le FCTVA de 250 millions d'euros répondant ainsi à des difficultés récurrentes remontées par les élus locaux sur le financement de certains investissements.
Il a, par ailleurs, adopté quatre amendements identiques avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, prévoyant une augmentation de 13,8 millions d'euros de la DPEL tirant ainsi les conséquences des amendements adoptés supprimant le critère de potentiel financier pour bénéficier de la DPEL.
Il a également adopté cinq amendements identiques avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement prolongeant, en 2023, le PSR de compensation à destination des départements de la revalorisation du RSA pour un montant de 240 millions d'euros.
Enfin, le Sénat a adopté un amendement à l'initiative de la commission des finances avec un avis favorable du Gouvernement, visant à présenter sur deux lignes distinctes les deux PSR de soutien aux collectivités , ces deux dispositifs n'étant pas destinés aux mêmes collectivités, ne compensant par les mêmes hausses de charges et ayant des modalités d'attribution différentes.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement déposé par lui-même supprimant toutes les mesures générant des hausses des PSR adoptées au Sénat.
Il a, cependant, maintenu la mesure de présentation distincte des deux PSR de soutien aux collectivités, adoptée au Sénat.
Par ailleurs, l'amendement du Gouvernement augmente le PSR « dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle » et le PSR « dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale » afin de tirer les conséquences de son amendement à l'article 12 visant à supprimer les variables d'ajustement pour les régions.
- l'article 14 ter : filet de sécurité pour les collectivités territoriales confrontées à la hausse de leurs dépenses d'énergie en 2023.
Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, l'article 14 ter prévoit d'instituer, pour 2023, un « filet de sécurité » en faveur des collectivités territoriales et de leur groupement pour les soutenir face à la hausse importante de leurs dépenses d'énergie.
Le dispositif considéré comme adopté en première lecture par l'Assemblée nationale posait trois critères d'éligibilité :
- une perte d'épargne brute supérieure à 25 % en 2023 ;
- un potentiel financier par habitant supérieur à deux fois la moyenne des collectivités et groupements comparables ;
- une hausse des dépenses énergétiques en 2023 par rapport à 2022 supérieure à 60 % de la hausse des recettes réelles de fonctionnement sur la même période.
La compensation versée serait égale à 50 % de la différence entre le montant de la hausse des dépenses énergétiques de la collectivité ou du groupement entre 2022 et 2023 et 60 % de la hausse des recettes réelles de fonctionnement sur la même période.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances visant à élargir et simplifier significativement ce dispositif :
- tout d'abord, en supprimant les critères de perte d'épargne brute et de potentiel financier proposés pour déterminer l'éligibilité au dispositif, éliminant ainsi les effets de seuil, préjudiciables à son efficacité comme à sa lisibilité pour les élus et qui rendaient le dispositif bien trop restrictif puisqu'excluant d'emblée plus de 40 % des collectivités territoriales et groupements, alors que la grande majorité d'entre elles seront lourdement affectées dans leur capacité à faire fonctionner leurs services publics et à investir ;
- ensuite, en abaissant de 60 % à 40 % de la hausse des recettes de fonctionnement le seuil au-delà duquel la hausse des dépenses d'énergie serait prise en charge pour moitié par l'État. S'il est légitime que les effets positifs de l'inflation sur les recettes puissent absorber partiellement ses effets négatifs sur les dépenses, encore faut-il que le pourcentage de la hausse des recettes au-delà duquel la hausse des dépenses d'énergie pourra être prise partiellement en charge par l'État soit fixé à un juste niveau, qui corresponde à la réalité de la situation financière des communes. Dans sa rédaction initiale, le dispositif laisse à la seule charge des collectivités la hausse de leurs dépenses d'énergie jusqu'au seuil de 60 % de la hausse de leurs recettes de fonctionnement. Or, ce seuil paraît exagérément élevé dans la mesure où, d'après les estimations - forcément fragiles à ce stade - réalisées par la commission des finances, la hausse prévisionnelle des dépenses de fonctionnement hors énergie des collectivités territoriales, qui sont également affectées par l'inflation, absorberait à elle seule près de 60 % de la hausse prévisionnelle de leurs recettes de fonctionnement ;
- en inscrivant dans la loi un mécanisme d'acompte, qui serait versé avant le 30 septembre 2023 aux collectivités et groupements qui en feraient la demande. En l'absence d'un tel mécanisme, le versement de la dotation n'interviendrait qu'en 2024. Les collectivités territoriales, qui peinent aujourd'hui à boucler leurs budgets 2023, ont besoin d'un soutien rapide et d'une visibilité accrue sur l'évolution de leurs ressources, indépendamment de l'amortisseur électricité en faveur des collectivités territoriales et entreprises.
Au cours de la discussion, l'amendement a été enrichi par plusieurs sous-amendements adoptés avec un avis favorable de la commission des finances :
- deux sous-amendements identiques de MM. Hervé Marseille et Bruno Retailleau visant à prendre pour référence la hausse des dépenses d'énergie constatée en 2023 par rapport à 2021 au lieu de 2022 ;
- un sous-amendement de M. Bruno Retailleau visant à ce que l'acompte pouvant être demandé par les collectivités territoriales et leurs groupements leur soit versé sous un délai de deux mois ;
- un sous-amendement de Mme Christine Lavarde visant à préciser les modalités de calcul des recettes de fonctionnement prises en compte pour les communes membres de la Métropole du Grand Paris, qui collectent pour le compte de leur établissement public territorial des recettes fiscales qui leur sont reversées à l'euro près ;
- un sous-amendement de M. Arnaud Bazin visant à corriger une erreur rédactionnelle dans le dispositif initial de l'article 14 ter .
Ainsi ouvert à toutes les collectivités, le dispositif issu des travaux du Sénat permettrait de soutenir dès 2023 celles qui, en dépit de l' « amortisseur » prévu dans le cadre de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », resteraient victimes d'un « effet-ciseaux », avec une hausse de toutes leurs dépenses d'énergie (y compris hors électricité) depuis 2021 qui demeurerait insoutenable par rapport à la progression de leurs recettes, constituant ainsi un véritable « filet de sécurité ».
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement de Mme Lise Magnier, qui rétablit, tout en les assouplissant, les critères d'éligibilité supprimés par le Sénat :
- en rétablissant un critère de perte d'épargne brute en 2023, dont le seuil serait toutefois abaissé, par rapport à la version initiale, de 25 % à 15 % ;
- en rétablissant le critère de potentiel financier prévu dans la version initiale.
Par ailleurs, le seuil au-delà duquel la hausse des dépenses d'énergie serait prise en charge pour moitié par l'État est prévu à 50 %, soit un compromis entre le dispositif considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en première lecture (60 %) et celui adopté par le Sénat (40 %).
Le mécanisme d'acompte a été conservé , mais celui-ci devrait être versé avant le 30 novembre 2023 et non dans les deux mois suivant la demande de la collectivité ou du groupement.
Les modalités spécifiques de prise en compte des recettes de fonctionnement des communes membres de la Métropole du Grand Paris n'ont pas été conservées. La correction rédactionnelle apportée par le Sénat a bien été retenue.
Si le rapporteur général ne peut que se féliciter de la reprise, même partielle, de certains apports du Sénat, il déplore le maintien d'un critère de perte d'épargne brute pour déterminer l'éligibilité au dispositif, dans la mesure où il est très fortement excluant, générateur de forts effets de seuil, et non pertinent compte tenu du fait que les modalités de calcul de la dotation mettent déjà en relation la différence entre la progression des dépenses et celle des recettes.
(2) Ressources affectées à des tiers
- l'article 15 : mesures relatives à l'ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public.
Cet article, présent dans chaque projet de loi de finances initiale, ajuste les modalités, et en particulier le montant maximal, d'affectation de certes taxes et autres ressources à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs groupements et les administrations de sécurité sociale.
En première lecture, le Sénat a adopté :
- trois amendements identiques à l'initiative de MM. Rémy Pointereau, François Bonhomme et Hervé Gillé, avec avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, tendant à relever le plafond d'affectation des taxes aux agences de l'eau à 2,3 milliards d'euros ; les auteurs de l'amendement soulignaient que le relèvement du « plafond mordant » doit permettre aux agences de l'eau de mieux répondre aux enjeux actuels de la gestion de l'eau.
- un amendement du Gouvernement, avec avis favorable de la Commission, corrigeant plusieurs plafonds d'affectation de taxes ;
- six amendements identiques, avec avis favorable de la commission des finances et avis défavorable du Gouvernement, visant à supprimer la baisse de 15 millions d'euros du plafond d'affectation des recettes de la taxe pour frais de chambre pour les chambres de métiers et de l'artisanat. Cette suppression de la baisse du plafond d'affectation des recettes vise à garantir un niveau de financement suffisant aux chambres des métiers et de l'artisanat.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu, outre deux amendements rédactionnels, un amendement de son initiative, tendant notamment à :
- annuler la modification des plafonds de taxes affectées aux agences de l'eau, sans apporter d'explication ;
- majorer de 8,8 millions d'euros le plafond de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti (TA-TFNB) afin de permettre au réseau des chambres d'agriculture de mener à bien les missions spécifiques qui leur sont confiées ;
- rétablir la baisse du plafond d'affectation des recettes de la taxe pour frais de chambre pour les chambres de métiers et de l'artisanat mais dans des proportions plus faibles, à savoir 7 millions d'euros .
- l'article 15 bis : extension au personnel administratif des chambres de métiers et de l'artisanat de l'exonération d'imposition sur les indemnités de rupture conventionnelle.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel , à l'initiative de M. Jean-Baptiste Lemoyne, avec avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, étendant au personnel administratif des chambres de métiers et de l'artisanat l'exonération d'imposition sur les indemnités de rupture conventionnelle.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement de son initiative consistant en des modifications uniquement rédactionnelles.
2. Seconde partie
En seconde partie, l'Assemblée nationale a adopté les articles suivants en conservant certaines modifications apportées par le Sénat :
a) Mesures fiscales et mesures budgétaires non rattachées
- l'article 30 : objectifs et indicateurs de performance
Le Gouvernement a retenu 3 indicateurs introduits ou modifiés au Sénat :
- l'indicateur de performance « Nombre d'heures de patrouille de voie publique » rattaché à la mission « Sécurités » , que le Gouvernement a précisé par voie d'amendement en première lecture au Sénat, avec avis de sagesse de la commission des finances, pour le rapporter à l'activité totale des services ;
- l'indicateur de performance « Déploiement du service France consulaire », rattaché au programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » de la mission « Action extérieure de l'État » , introduit en première lecture au Sénat à l'initiative de Mme Hélène Conway-Mouret, avec avis favorable de la commission des finances et avis défavorable du Gouvernement ;
- l'indicateur de performance « Nombre d'heures de patrouille de voie publique », rattaché aux programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités » , qui a été modifié en première lecture au Sénat, à l'initiative du Gouvernement, pour rapporter ce nombre à l'activité totale des services de la police nationale et de la gendarmerie nationale.
Les autres apports du Sénat n'ont pas été retenus dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
- l'article 33 : plafond d'autorisations d'emplois des opérateurs de l'État
En première lecture, le Sénat a adopté trois amendements, tendant :
- sur la proposition du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances, à procéder à des ajustements sur les emplois de divers opérateurs de l'État ;
- sur la proposition de MM. Pierre Médevielle et de Hervé Gillé, avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, à augmenter de 8 équivalents temps pleins travaillés les moyens humains du Conservatoire du littoral.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement de M. Lionel Causse, qui rebascule 5 ETP du Conservatoire du littoral au programme « Infrastructures et services de transport », si bien qu'il maintient 3 ETP supplémentaires pour le Conservatoire du littoral. En comptant les 5 ETP considérés comme adoptés en première lecture à l'Assemblée nationale, le plafond d'emplois du Conservatoire du littoral aura été relevé de 8 ETP supplémentaires par rapport au projet de loi initial.
- l'article 40 decies : création et suppression d'annexes générales au projet de loi de finances.
Cet article , introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, propose de créer deux annexes générales, dits « jaunes », au projet de loi de finances, concernant respectivement les politiques de l'enfance et le recours par l'État aux prestations des cabinets de conseil . Il propose également de supprimer le document de politique transversale (DPT) relatif à la politique du tourisme et quatre « jaunes » consacrés respectivement aux transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales, à l'effort financier de l'État en faveur des petites et moyennes entreprises, à la fonction publique et aux rémunérations dans la fonction publique ainsi qu'à la mise en oeuvre et au suivi de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger.
En première lecture, le Sénat a adopté :
- sur la proposition de la commission des finances, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à compléter le contenu attendu dans le document de politique transversale relatif à la lutte contre l'évasion fiscale et la fraude en matière d'impositions de toutes natures et de cotisations sociales ;
- sur la proposition de M. Arnaud Bazin et de Mme Éliane Assasi, avec un avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement, un amendement tendant à préciser le contenu du « jaune » budgétaire relatif au recours par l'État aux prestations de conseil .
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, retenu, outre un amendement rédactionnel, un amendement du rapporteur général de la commission des finances, M. Jean-René Cazeneuve, ne retenant dans la nouvelle rédaction de l'article 40 decies que l'amendement présenté par la commission des finances sur le DPT relatif à la lutte contre l'évasion fiscale.
b) Mesures rattachées aux missions
(1) Mission « Aide publique au développement »
- l'article 41 E : réforme de la gouvernance du comité d'évaluation de l'aide publique au développement.
Introduit en première lecture au Sénat à l'initiative du Gouvernement, cet article révise la gouvernance et les missions du comité d'évaluation de l'aide publique au développement . Pour mémoire ce dispositif prévoyait que le comité serait désormais présidé par le Premier président de la Cour des comptes et que ces travaux contribueraient à l'information du Parlement. Les rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au développement » de la commission des finances avaient rendu un avis défavorable sur cet amendement du Gouvernement considérant :
- sur le fond, que la présidence du comité par un membre élu en son sein assurerait un équilibre satisfaisant pour le fonctionnement du comité ;
- sur la forme, que dans la mesure où les travaux du comité participaient déjà à l'information du Parlement, le seul apport normatif du dispositif concernait la gouvernance du comité ce qui, en tout état de cause, ne relevait pas du domaine des lois de finances.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Jean-René Cazeneuve, revenant sur le mode de désignation du président de la commission d'évaluation. Cet amendement rejoint de fait la position exprimée par la commission des finances du Sénat en séance .
(2) Mission « Écologie, développement et mobilités durables »
- l'article 42 ter : prorogation des « boucliers tarifaires » sur l'électricité et le gaz et création d'un « amortisseur » afin de soutenir certains consommateurs finals d'électricité.
Cet article, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale , vise à proroger les dispositifs de boucliers tarifaires pour les prix du gaz et de l'électricité et à créer un mécanisme dit d' « amortisseur » destiné à soutenir des consommateurs finals d'électricité qui ne sont pas éligibles au dispositif de « bouclier ».
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel déposé par le Gouvernement avec un avis de sagesse de la commission des finances, qui apportait des modifications substantielles à l'article initial, tout particulièrement s'agissant du dispositif dit d'amortisseur relatif aux prix de l'électricité .
Premièrement, l'amendement a prévu certaines adaptations du bouclier tarifaire relatif aux prix du gaz , notamment pour prévoir le versement d'un acompte sur les compensations de charges de service public de l'énergie à destination des fournisseurs de gaz naturel ayant moins de 500 000 clients éligibles au dispositif de bouclier.
Deuxièmement, l'amendement a apporté quelques ajustements au bouclier tarifaire relatif aux prix de l'électricité , notamment pour prévoir que la détermination des pertes supportées par les fournisseurs soit calculée sur la base des prix toutes taxes comprises et non hors taxes.
Troisièmement, à enveloppe budgétaire constante (3 milliards d'euros), le mécanisme dit d'amortisseur relatif aux prix de l'électricité a été modifié, essentiellement à des fins de simplification . La principale de ces simplifications consiste à prévoir que la réduction du prix dont bénéficie chaque client n'est plus calculée sur la base du prix de la part marché du contrat mais sur celle du prix de l'électricité du contrat. Alors que le texte initial ne prévoyait qu'une minoration de l'aide au titre des périodes de délestage, l'amendement du Gouvernement a conduit à supprimer le bénéfice de l'amortisseur durant ces périodes.
Enfin, quatrièmement, l'amendement a prévu la mise en place d'un dispositif de déclaration simplifiée des pertes subies par les fournisseurs d'électricité au titre des dispositifs de bouclier tarifaire et d'amortisseur . Cette nouvelle procédure doit permettre d'accélérer le versement des compensations à ces mêmes fournisseurs, allégeant ainsi leur trésorerie, notamment à travers l'attribution d'un acompte alloué au plus tard le 15 mars 2023.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement qu'il a déposé et qui apporte de nouveaux ajustements aux dispositifs prévus à l'article 42 ter .
Concernant le bouclier tarifaire sur les prix du gaz, l'amendement précise les modalités d'application du dispositif pour les copropriétés qui sont intégrées, au 1 er janvier 2023 , au périmètre du bouclier . Il s'agit principalement de permettre aux copropriétés de percevoir plus rapidement des compensations.
S'agissant du dispositif d'amortisseur, l'amendement prévoit la possibilité de fixer un plafond d'aide en euros pour certains bénéficiaires afin de respecter le droit européen des aides d'État . Il apporte aussi des précisions concernant le contrôle de l'éligibilité des bénéficiaires du dispositif ainsi que le traitement des situations d'application indue de l'aide.
Pour des dispositifs si nécessaires au soutien des consommateurs particuliers comme professionnels dans un contexte de crise inédite des prix de l'énergie et dont le coût pour les finances publiques se chiffre en dizaines de milliards d'euros, il n'apparaît pas satisfaisant que la représentation nationale ait à se prononcer dans des délais d'examens si contraints et sans disposer des éléments d'information suffisants à une prise de décision pleinement éclairée, en particulier sans réelles études d'impact.
(3) Mission « Gestion des finances publiques »
- l'article 43 quater : réduction du nombre de membres de la commission des infractions fiscales.
Cet article , introduit en première lecture au Sénat à l'initiative du rapporteur général, au nom de la commission des finances, avec avis favorable du Gouvernement, reprend la recommandation n° 4 de la mission d'information de la commission des finances relative à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales . Il prévoit que la réduction du nombre de membres de la commission des infractions fiscales (CIF) de 24 à 16 à une date fixée par décret, et au plus tard le 1 er février 2024. La réduction du nombre de membres de la commission des infractions fiscales tient compte de la forte diminution du volume d'activité de la CIF depuis la réforme du « verrou de Bercy » et la transmission automatique de certains dossiers de fraude fiscale. Entre 2017 et 2021, le nombre de saisines de la commission a baissé de 70 %, tandis que le nombre de séances a été divisé par près de trois.
Le Gouvernement a , dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, retenu un amendement qu'il a déposé précisant la date d'entrée en vigueur du dispositif.
(4) Mission « Relations avec les collectivités territoriales »
- l'article 45 : répartition de la dotation globale de fonctionnement.
Cet article prévoit diverses mesures relatives à la répartition de la dotation globale de fonctionnement, aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales et aux fonds de péréquation horizontale .
En première lecture, le Sénat a adopté plusieurs amendements, partiellement conservés par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Dans le détail :
- deux amendements rédactionnels de la commission des finances ont été adoptés avec un avis favorable du Gouvernement. Ils ont été conservés dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ;
- un amendement de la commission des finances visant, par coordination avec la non adoption en première partie de l'article 5 relatif à la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) , à supprimer la disposition de l'article 45 tendant à suspendre le fonctionnement du mécanisme de garantie sur l'évolution des recettes de la CVAE, en faveur des départements, cette suspension étant devenue sans objet. L'amendement a été adopté avec un avis défavorable du Gouvernement. Cette disposition a été rétablie au 4° bis du VI de l'article 5 dans sa version rétablie dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ;
- un amendement de M. François-Noël Buffet visant à instituer une dérogation aux règles d'éligibilité à la fraction « bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR) pour tenir compte des évolutions de la carte cantonale sur le territoire de la métropole de Lyon a été adopté avec un double avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement. Il n'a pas été conservé dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, qui intègre un amendement de suppression de cette disposition présenté par le rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Jean-René Cazeneuve ;
- plusieurs amendements identiques déposés respectivement par MM. Bernard Delcros, Patrice Joly, Rémy Pointereau et Christian Bilhac visant à revenir sur le remplacement, dans la lignée des travaux du comité des finances locales (CFL), du critère de longueur de voirie communale par un critère de superficie pondéré par la densité et la population pour déterminer le montant d'attribution des fractions « péréquation » et « cible » de la DSR , ont été adoptés avec un double avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement. Ils ont été conservés dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ;
- un amendement de M. Bernard Delcros, visant à instituer un nouveau critère de potentiel financier pour déterminer l'éligibilité des établissements publics de coopération intercommunale à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), a été adopté avec un double avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement. Il n'a pas été conservé dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, qui retient l'amendement de suppression de cette disposition du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Jean-René Cazeneuve ;
- plusieurs amendements identiques déposés respectivement par Mmes Brigitte Micouleau, Else Joseph et M. Guy Benarroche, visant à conférer un caractère pluriannuel aux délibérations de répartition dérogatoire des prélèvements et attributions effectués au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), ont été adoptés avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement. Il n'a pas été conservé dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, qui intègre un amendement de suppression du rapporteur général M. Jean-René Cazeneuve ;
- un amendement de M. Didier Rambaud, visant à suspendre en 2023 l'appréciation de l'existence d'une convention avec l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) active sur le territoire communal au 1 er janvier 2021 pour déterminer l'éligibilité à la dotation politique de la ville (DPV) , a été adopté avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement. Il a été conservé dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ;
- trois amendements identiques déposés respectivement par Mmes Alexandra Borchio Fontimp, Françoise Gatel et M. Didier Marie, visant à garantir que la dotation d'intercommunalité ne baisserait pas en 2023 et en 2024, ont été adoptés avec un double avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement. Ils n'ont pas été conservés dans le texte considéré comme adopté à l'Assemblée nationale, qui intègre un amendement de suppression du rapporteur général M. Jean-René Cazeneuve ;
- trois amendements identiques déposés respectivement par M. Cédric Vial, Françoise Gatel et M. Éric Kerrouche, visant à instituer un déplafonnement dérogatoire en 2023 de l'évolution de la dotation d'intercommunalité au profit des petites communautés de communes financièrement fragiles , ont été adoptés avec un double avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement. Ils ont été conservés dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
Le texte de la nouvelle lecture considéré comme adopté par l'Assemblée nationale comprend un amendement du Gouvernement visant à reconduire en 2023 la dotation de 107 millions d'euros visant à compenser l'impact, pour les régions, de la baisse de 50 % de la cotisation foncière des entreprises (CFE) des établissements industriels et la suppression de 50 % de la CVAE instituée au titre de 2022 par l'article 200 de la loi de finances initiale pour 2022 . En effet, ces mesures ont entrainé une diminution mécanique des frais de gestion versés aux régions en application de l'article 41 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 dans la mesure où le montant des frais de gestion de CFE et de CVAE est directement corrélé à l'évolution moyenne des impôts locaux auxquels ils se rapportent.
- l'article 45 ter : maintien de la dotation particulière « élu local » pour les communes nouvelles créées à compter du 1 er janvier 2023.
Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, cet article prévoit le maintien de la dotation particulière « élu local » pour les communes nouvelles créées à compter du 1 er janvier 2023 en basant son mode de calcul sur chacune de ses communes déléguées . L'attribution au titre de cette dotation serait ainsi égale à la somme des dotations particulières calculées sur le périmètre de leurs communes déléguées.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement à l'initiative de M. Loïc Hervé, avec un avis défavorable de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement, prévoyant le maintien de la dotation particulière « élu local » pour les communes nouvelles en se fondant sur le calcul des dotations particulières de toutes les communes anciennes dont est issue la commune nouvelle et pas uniquement sur celles qui se sont constituées communes déléguées et permettant ainsi de ne pas instituer de distinction dans l'octroi de la DPEL entre les communes nouvelles comportant des communes déléguées et celles n'en comportant pas.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, maintenu la modification adoptée au Sénat. Il a cependant modifié l'article 45 ter en retenant son propre amendement qui prévoit que le maintien de la DPEL pour les communes nouvelles est garanti jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle bénéficiaire de cette mesure.
Par ailleurs, afin que les communes nouvelles puissent bénéficier de ce maintien de DPEL dès 2023, l'amendement retenu rend applicable cette mesure aux communes nouvelles créées à compter du 2 janvier 2022.
- l'article 46 : augmentation de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales.
Cet article prévoit une augmentation de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales, via :
- une majoration de 1 million d'euros de la fraction « Natura 2000 » ;
- une majoration de 200 000 euros de la fraction « Parcs nationaux » ;
- une majoration de 4,5 millions d'euros de la fraction « Parcs naturels régionaux ».
En première lecture, le Sénat a adopté deux amendements identiques à l'initiative de M. Bernard Delcros et Mme Nathalie Delattre , avec un avis favorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement, prévoyant un montant minimal d'attribution de la dotation « biodiversité et aménités rurales » de 3 000 euros pour chacune des fractions de cette dotation.
Le Gouvernement a, dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, maintenu la modification apportée par le Sénat visant à instituer un montant minimal, pour chacune des fractions de la dotation, de 3 000 euros . Il a cependant modifié l'article 46 afin de tirer les conséquences de cette mesure sur le montant total de la dotation en retenant un amendement déposé par lui-même prévoyant une majoration de 6,3 millions d'euros.
Par ailleurs, afin de tirer également les conséquences d'un amendement retenu à l'Assemblée nationale à l'issu de la première lecture visant à élargir l'éligibilité à la fraction « Parcs nationaux » à toutes les communes situées dans un parc national et plus uniquement à celles situées dans un coeur de parc, l'amendement prévoit une majoration de 600 000 euros de la fraction « Parcs nationaux ». Le montant total de la dotation est ainsi porté de 34,3 millions d'euros à 41,6 millions d'euros.
(5) Mission « Travail et emploi »
- l'article 49 : mécanisme de régulation de la mobilisation du compte personnel de formation par son titulaire pour le financement d'une action de formation.
Cet article, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit que la mobilisation du compte personnel de formation (CPF) par son titulaire pour le financement d'une action de formation fait l'objet d'un mécanisme de régulation dont les modalités devaient être définies par décret en Conseil d'État.
En première lecture, le Sénat a adopté deux amendements identiques de la commission des finances et de la commission des affaires sociales, avec avis de sagesse du Gouvernement, visant à préciser le principe de régulation du CPF posé par cet article en indiquant d'une part, que la prise en charge d'une formation par le CPF pourrait faire l'objet d'un plafonnement, et d'autre part qu'un décret en Conseil d'État définirait, parmi les formations éligibles au CPF, celles qui pourraient être concernées par ce plafonnement, et, pour ces mêmes formations, les cas dans lesquels ce plafonnement n'est pas applicable.
Dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution en nouvelle lecture, le Gouvernement a inclus son propre amendement modifiant les modalités de la régulation du CPF prévues par cet article. La nouvelle rédaction complète l'article L. 6323-4 du code du travail en posant le principe d'une participation du titulaire du CPF au financement des formations qui y sont éligibles. Elle rétablit un article L. 6323-7 au sein du même code, précisant que cette participation peut être proportionnelle au coût de la formation dans la limite d'un plafond ou fixée à une somme forfaitaire. Toutefois, la participation ne serait pas due par les demandeurs d'emploi ou lorsque la formation fait l'objet d'un abondement du CPF par l'employeur, afin d'exonérer « les salariés dans le cadre de projet co-construit avec leur employeur », selon l'exposé sommaire de l'amendement. Enfin, un décret en Conseil d'État déterminerait les conditions dans lesquelles la participation incombant au titulaire du CPF pourrait être prise en charge par un tiers.
La rédaction issue de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale rejoint, selon des modalités différentes, l'objectif poursuivi par les commissions des finances et des affaires sociales du Sénat afin d'assurer une meilleure maîtrise des dépenses liées au CPF. Il conviendra de s'assurer que le dispositif finalement retenu est pertinent en pratique, sans pénaliser les formations liées à une démarche d'insertion ou d'évolution professionnelle.
* 1 Rapport de l'Assemblée nationale, fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances pour 2023 (n° 598), page 96.