B. LES AIDES AU LOGEMENT CONSTITUENT POURTANT UN ÉLÉMENT IMPORTANT POUR SOLVABILISER LES MÉNAGES FACE AU POIDS TOUJOURS CROISSANT DE L'INFLATION ET DES DÉPENSES DE LOGEMENT
Six millions de ménages bénéficient d'une aide au logement qui contribue à réduire leurs dépenses de logement.
Ces aides sont versées par les caisses d'allocation familiale (CAF) et par la mutualité sociale agricole (MSA). Les crédits du programme 109 contribuent à compenser à ces organismes le versement des aides. Le montant des prestations versées en 2021 a été de 15,7 milliards d'euros, dont 6,9 milliards d'euros pour l'aide personnalisée au logement (APL), 5,2 milliards d'euros pour l'allocation de logement familiale (AFL) et 3,6 milliards d'euros pour l'allocation de logement sociale (ALS).
Les aides personnelles au logement
Les aides personnelles correspondent à trois aides régies par les articles L. 811-1 à L 863-5 du code de la construction et de l'habitation, qui se distinguent par leurs publics, mais dont les modalités de calcul sont communes.
L' aide personnalisée au logement (APL), créée en 1977, est versée aux occupants de logements conventionnés. L' allocation de logement familiale (ALF), créée en 1948, bénéficie à des occupants qui n'entrent pas dans le champ de l'APL en fonction de leur situation de famille, et l' allocation de logement sociale (ALS), créée en 1971, à des personnes qui n'ont droit ni l'APL, ni à l'ALF. Ces aides sont soumises à des conditions de ressources. Elles sont versées au bailleur, sur demande de celui-ci.
Depuis 2016, ces trois aides sont financées par le fonds national des aides au logement (FNAL) et leurs fondements juridiques ont été regroupés en 2019 dans le code de la construction et de l'habitation.
Source : commission des finances
Ces aides bénéficient aux ménages modestes : 50 % des ménages locataires bénéficiaires, hors étudiants, ont des revenus inférieurs à 0,5 SMIC et 34 % entre 0,5 et 1 SMIC 18 ( * ) .
Les aides personnelles au logement ont pour objectif de réduire le taux d'effort net des ménages , c'est-à-dire la part de leur revenu qui est effectivement consacrée à la dépense de logement (loyer, charges forfaitaires, mensualité d'emprunt...) une fois prises en compte les aides au logement.
L'effet des aides est important pour des ménages modestes . La Caisse nationale d'allocations familiales, qui assure le paiement des aides personnelles au logement à 97 % des bénéficiaires, estime que le taux d'effort des ménages, qui est de 20,0 % avec les aides, serait supérieur à 40 % sans ces aides. L'effet est particulièrement important pour les familles nombreuses : un couple avec trois enfants a un taux d'effort de 32,0 % sans aide et de 12,4 % avec les aides.
Le programme 109 comprend d'ailleurs un seul indicateur, qui correspond à l'évolution de ce taux d'effort net médian pour les ménages bénéficiant des APL. Sa valeur est beaucoup moins élevée dans le parc locatif public (12,9 %) que dans le parc privé (28,8 %).
Évolution du taux d'effort des ménages
éligibles aux APL
selon le type de logement et de
ménage
(en % du revenu hors aides au logement)
Taux d'effort : part du revenu des allocataires effectivement consacrée à la dépense de logement. Numérateur : somme du loyer et des charges forfaitaires ou de la mensualité d'emprunt minorées de l'aide au logement. Dénominateur : revenu hors aides au logement.
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Les prestations sociales couvrent toutefois une part de plus en plus réduite des dépenses courantes des ménages pour les logements ordinaires, hors locaux d'hébergements collectifs : elle est de 4,4 % en 2021, contre 4,7 % en 2019 et 5,3 % en 2015 19 ( * ) .
Poids des aides dans les dépenses courantes
(en pourcentage)
Poids des aides dans les dépenses courantes pour les logements ordinaires.
Source : commission des finances, à partir du compte du logement 2021
Or les dépenses de logement augmentent . Les dépenses courantes totales , qui incluent les loyers, les charges et les redevances des locaux d'hébergement collectifs, qui avaient été presque stables entre 2019 et 2020, sont passées de 379,1 milliards d'euros en 2019 à 396,5 milliards d'euros en 2020, soit + 4,6 %.
En particulier, les ménages, notamment modestes, doivent faire face au poids croissant de l'inflation et en particulier de l'augmentation des prix de l'énergie , auxquelles les mesures de type « bouclier tarifaire » apportent une réponse indispensable, mais partielle.
Toutefois, l'impact des aides au logement peut être amoindri si une part d'entre elles est « captée » par les propriétaires qui accroissent en conséquence les prix des logements. Cet aspect inflationniste des APL est débattu depuis longtemps. Selon une étude récente de la Banque de France 20 ( * ) , les aides au logement ont en effet , sur le long terme, un impact global à la hausse sur les loyers de l'ensemble du parc , y compris par conséquence ceux des locataires ne recevant pas les aides. Cet effet est plus marqué et plus durable pour des logements de grande taille.
* 18 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 19 Ministère de la transition écologie et de la cohésion des territoires / Datalab, Compte du logement 2021 , publié le 19 septembre 2022. Ces aides correspondent principalement aux APL, ALS et ALF, mais aussi aux aides fiscales et autres aides hors locaux d'hébergement collectif.
* 20 Céline Grislain-Letrémy et Corentin Trevien, L'impact à long terme des aides au logement sur le secteur locatif : l'exemple français , document de travail n° 688 de la Banque de France, 23 septembre 2022.