C. LE MODÈLE DU FINANCEMENT DES AIDES AU LOGEMENT DEVRA ÊTRE REVU DANS LES ANNÉES À VENIR
Le financement du fonds national des aides au logement (FNAL), chargé de compenser aux administrations de sécurité sociale le versement des aides au logement à leurs bénéficiaires, a en 2023, comme en 2022, trois sources :
- le produit des cotisations employeurs 21 ( * ) , au taux de 0,5 % ou 0,1 % sur les revenus d'activité selon que les entreprises emploient plus ou moins de 50 employés, pour un montant estimé à 2,9 milliards d'euros en 2023 ;
- une fraction, plafonnée à 66,2 millions d'euros, du produit de la taxe sur les bureaux (TSB) et autres locaux professionnels en Île-de-France ;
- une dotation d'équilibre de l'État, constituée par l'action 01 « Aides personnelles » du programme 109, dotée en 2023 de 13,4 milliards d'euros.
Dans les années passées, il a eu recours à d'autres ressources, telles qu'une affectation de la taxe sur les plus-values immobilières importantes, à laquelle la loi de finances initiale pour 2022 a mis fin, voire de véritables expédients tels que, en 2020 et 2021, des ponctions sur la trésorerie de la société Action Logement Services. Ces expédients ne sont pas renouvelés dans le présent projet de loi de finances, même si une ponction de même nature, d'un montant de 300 millions d'euros, est réalisée sur cette société afin d'alimenter le fonds national des aides à la pierre (FNAP) 22 ( * ) .
Le montant global des aides à la pierre a diminué significativement depuis 2017 par la mise en oeuvre de plusieurs mesures : réduction de cinq euros des aides à la pierre à la mi-2017, qui a produit son effet en année pleine à compter de 2018, sous-indexations du barème par rapport à l'évolution de l'inflation, mais aussi mise en oeuvre en 2021 du versement des aides en fonction des revenus perçus l'année même et non de ceux perçus deux années auparavant.
Financement du fonds national des aides au logement de 2017 à 2023
(en millions d'euros)
PVI : plus-values immobilières
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Ces mesures d'économies, voire de restrictions, sur les aides au logement ont probablement atteint leur limite et les besoins augmentent dès 2023, notamment en raison du retour de l'inflation. Or le modèle de financement du FNAL est soumis à de fortes incertitudes dans les années à venir : la loi organique relative aux lois de finances prévoit en effet 23 ( * ) que, à compter de 2025, une imposition de toute nature ne pourra plus être affectée à un fonds dépourvu de la personnalité morale, ce qui remettrait en cause les affectations de taxes au FNAL.
La Cour des comptes recommande de supprimer les fonds sans personnalité juridique, dont le FNAL est l'un des exemples les plus importants, au motif qu'ils pourraient être gérés sur le budget de l'État et réduisent la lisibilité du budget. Quelle que soit la solution retenue, le rapporteur spécial appelle à la définition d'un modèle de financement durable , sur le plan juridique et financier, des aides au logement alors qu'Action Logement, dont les marges sont désormais particulièrement limitées (voir infra ), ne pourra plus être appelé au secours.
* 21 Articles L. 813-4 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
* 22 Article 16 du présent projet de loi de finances.
* 23 Article 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, version en vigueur à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2024 en application de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.