B. UNE NOUVELLE SUBVENTION DE PRÈS DE 1,7 MILLIARD D'EUROS À FRANCE COMPÉTENCES, LOURDEMENT DÉFICITAIRE POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE
1. Un déséquilibre financier croissant
Établissement public à caractère administratif, France compétences a été créée en 2019, en application de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, par fusion de quatre organismes préexistants 25 ( * ) .
France compétences est chargée de répartir le versement des contributions à la formation professionnelle et à l'apprentissage aux différents acteurs concernés, principalement les opérateurs de compétences (Opco), la Caisse des dépôts et consignations, pour le financement du compte personnel de formation (CPF), les régions, pour le financement des centres de formation d'apprentis (CFA), mais aussi l'État, au titre de la formation des demandeurs d'emploi.
France compétences assure également une fonction de régulation et de contrôle . Elle établit notamment le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et le répertoire spécifique, habilite les instances de labellisation pouvant délivrer aux formations la certification Qualiopi et émet des recommandations sur le niveau et les règles de prise en charge du financement de l'alternance.
France compétences bénéficie de ressources affectées , principalement la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance , ainsi que d'autres contributions ou participations des employeurs (contribution au financement du compte personnel de formation pour les titulaires d'un contrat à durée déterminée, contribution supplémentaire à l'apprentissage, participation au financement de la formation des professions non salariées ...). Elle redirige ces ressources aux deux tiers vers le financement de l'alternance et pour un tiers à celui de la formation professionnelle. Plus de la moitié des fonds de formation professionnelle alimentent le compte personnel de formation (CPF). Le produit de ces ressources est de l'ordre de 10 milliards d'euros pour 2023 .
France compétences s'est immédiatement trouvée dans une situation financière très déséquilibrée , avec un déficit de 4,6 milliards d'euros en 2020 .
En 2020, France compétences a repris les charges correspondant aux contrats signés avant le 1 er janvier 2020, alors qu'elle n'avait pas reçu à ce titre une part des ressources antérieures à 2020. Par ailleurs, la baisse d'activité liée à la crise sanitaire a entraîné une baisse des ressources de plus de 800 millions d'euros par rapport aux prévisions budgétaires, cet effet se prolongeant en partie sur l'exercice 2021 et, plus marginalement sur l'exercice 2022, avec un effet cumulé de 1,5 milliard d'euros de moindre recettes sur les trois années 2020-2022 26 ( * ) .
Dès 2020 sont surtout apparus les facteurs structurels du déséquilibre financier de France compétences .
En effet, comme l'a souligné la Cour des comptes, les implications financières de la réforme de 2018 n'ont fait l'objet que d'évaluations sommaires et insuffisamment étayées . Le pari a été fait qu'une progression régulière mais modérée de l'apprentissage et du recours au compte personnel de formation pourrait être financée par le produit de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance, sur la base d'une augmentation de la masse salariale de l'ordre de 3 % par an.
Or dès 2020, alors que le produit de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance était très inférieur au niveau attendu, le nombre d'entrées en apprentissage augmentait de 42 % et celui des demandes de formation financées par le CPF s'accentuait fortement, passant de moins de 50 000 par mois jusqu'au mois de mai à 140 000 par mois à partir du mois de septembre 2020.
La divergence entre ressources et dépenses s'est accentuée en 2021 , avec une progression de 39 % des entrées en apprentissage et la poursuite de la montée en charge du CPF, avec plus de 170 000 demandes de formation en moyenne par mois.
Face à cette situation, l'État n'a pas réagi immédiatement.
Il faut souligner qu' à la création de France compétences, aucun soutien de l'État à cet opérateur n'a été envisagé .
À l'inverse, la loi du 5 septembre 2018 27 ( * ) met à la charge de France compétences le versement d'une partie de ses ressources à l'État pour financer la formation des demandeurs d'emploi. Depuis 2019, et en 2022 encore, l'État reçoit à ce titre, sur un fonds de concours, de l'ordre de 1,6 milliard d'euros par an en provenance de France compétences.
En 2021, une subvention « exceptionnelle » à France compétences de 750 millions d'euros figurait dans la loi de finances initiale sur la mission « Plan de relance ». Elle était conditionnée à la présentation par l'opérateur d'un budget à l'équilibre pour 2022. Cette condition - impossible à satisfaire - a été levée par la loi de finances rectificative pour 2021 du 1 er décembre 2021, qui a en outre attribué à France compétences une subvention supplémentaire de 2 milliards d'euros .
Malgré ces subventions, France compétences a enregistré un résultat négatif de 2,9 milliards d'euros en 2021 .
Aucune subvention n'a été inscrite dans la loi de finances initiale pour 2022.
Deux nouvelles « subventions exceptionnelles », pour un montant total de 4 milliards d'euros, sont apparues nécessaires en 2022 . Une première subvention de 2 milliards d'euros a été attribuée par la loi de finances rectificative du 16 août 2022 et une seconde subvention de 2 milliards d'euros est demandée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de fin de gestion pour 2022.
Selon les informations communiquées par France compétences aux rapporteurs spéciaux, le déficit prévisionnel de l'opérateur en 2022 était évalué à 5,4 milliards d'euros après obtention de la première subvention. Il pourrait être ramené à 3,4 milliards d'euros après prise en compte de la seconde subvention .
France compétences assure ses besoins de trésorerie par recours à des emprunts bancaires sur une durée de douze mois . Le montant des emprunts souscrits auprès des banques a progressivement augmenté. Le plafond d'emprunt à douze mois autorisé par le conseil d'administration de France compétences a été porté à 5 milliards d'euros pour couvrir les besoins des années 2022 et 2023 28 ( * ) . Un emprunt de 2,6 milliards d'euros sur douze mois a été négocié avec sept établissements bancaires, les frais financiers ayant été estimés à 16,2 millions d'euros en cas d'utilisation de la totalité du prêt 29 ( * ) .
2. Une subvention de l'État de 1,7 milliard et une réduction de la contribution de France compétences aux dépenses de formation en 2023
Pour 2023 , une subvention de l'État à France compétences de 1,68 milliard d'euros est inscrite dans le projet de loi de finances au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi ». C'est un progrès, par rapport à l'an passé, tant en ce qui concerne la sincérité du projet de loi de finances qu'en réponse à la situation de trésorerie toujours critique de l'opérateur.
Par ailleurs, l'État décharge France compétences d'une bonne part de la contribution qu'elle lui verse au titre de la formation des demandeurs d'emploi . Fixée à 1,6 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiements, elle est ramenée en 2023 à 800 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 400 millions en crédits de paiements . L'État assumera le financement des actions correspondantes. Comme l'a souligné la Cour des comptes, qui a préconisé une modification du montant de cette subvention, les dotations du plan d'investissement dans les compétences, qu'elle alimente, ne sont que partiellement consommées et font l'objet de reports importants 30 ( * ) .
Ainsi, France compétences aborde l'exercice 2023 avec une moindre dépense de 2,1 milliards à financer par ses ressources propres, cette diminution restant toutefois en deçà de l'écart constaté en 2021 comme en 2022 entre ressources et dépenses.
3. Des premières inflexions de la trajectoire de dépenses qui devront être accentuées.
Depuis la réforme de l'apprentissage, l'offre de places en centres de formation d'apprentis (CFA) n'est plus contingentée . Chaque contrat d'apprentissage donne lieu à une prise en charge financière par l'opérateur de compétences dont relève l'entreprise d'accueil. Celle-ci est financée par France compétences. Le niveau de prise en charge est déterminé nationalement par la branche professionnelle (ou, à défaut, par l'État), dans le cadre de recommandations établies par France compétences.
De même, les droits à la formation professionnelle, désormais monétisés, peuvent être directement mobilisés par les titulaires du CPF .
Comme l'a souligné la Cour des comptes 31 ( * ) , « ces dispositifs, qui sont les deux principaux postes de dépenses de France compétences, s'inscrivent dans une logique dite « de guichet » , contrairement aux autres dispositifs, financés par des enveloppes budgétaires fermées... L'apprentissage a connu une progression au-delà des attentes, largement soutenue par l'aide exceptionnelle à l'embauche des apprentis mise en place en juillet 2020 dans le cadre des mesures de relance de l'économie liées à la crise sanitaire. Le nombre de nouvelles entrées en apprentissage a ainsi plus que doublé entre 2018 et 2021 pour dépasser 730 000. Les dépenses liées au CPF sont, quant à elles, passées de 740 millions d'euros en 2018 à 2,7 milliards d'euros en 2021 ».
S'il faut se réjouir du succès de l'apprentissage , et du changement d'image très positif dont il est désormais crédité, un équilibre doit être trouvé entre le nécessaire soutien à cette voie de formation et d'insertion professionnelle et le juste emploi des financements publics dont il bénéficie.
Au cours de l'année 2022, de premières inflexions sont intervenues.
Sur la base d'une analyse des comptabilités des centres de formation d'apprentis menée par France compétences, les niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage ont été révisés au 1 er septembre 2022 . Les niveaux de prise en charge appliqués dans les branches dépassaient en effet de 20 % en moyenne le coût des formations d'apprentis. Cette analyse a toutefois été conduite à partir des données de 2020, année fortement perturbée par la crise sanitaire.
Une nouvelle révision sera proposée en avril 2023 après l'analyse des comptabilités analytiques des CFA correspondant à l'exercice 2021.
Devant la commission des finances le 3 novembre dernier, le ministre chargé des comptes publics a indiqué : « entre 2022 et 2023, nous visons une baisse de 10 % des coûts-contrats dans les CFA, soit une économie de 800 millions d'euros ». D'après les éléments obtenus par les rapporteurs spéciaux auprès du ministère du travail, la révision opérée le 1 er septembre 2022 génèrerait plutôt de l'ordre de 300 millions d'euros d'économies, dont 200 millions d'euros sur l'année 2023.
S'agissant du CPF, plusieurs mesures ont été prises afin de responsabiliser les ministères et organismes certificateurs et de renforcer les exigences de qualité des certifications éligibles au CPF . Des déréférencements sont intervenus et les taux de refus d'éligibilité des formations au CPF ont fortement augmenté en 2022.
L'usage du CPF a également été sécurisé par l'obligation, depuis fin octobre 2022, d'utiliser le dispositif FranceConnect +, répondant à des exigences de sécurité renforcées, pour accéder au service dématérialisé géré par la Caisse des dépôts et consignations.
Une proposition de loi visant à lutter contre la fraude au compte personnel de formation et à interdire le démarchage de ses titulaires a été adoptée par l'Assemblée nationale le 6 octobre dernier. Elle est inscrite à l'ordre du jour du Sénat du 8 décembre 2022.
Enfin, un principe de régulation du CPF figure dans l'article 49 rattaché à la mission, inséré à l'Assemblée nationale par un amendement gouvernemental. Les modalités de cette régulation restent à définir, l'instauration d'un reste à charge pour les bénéficiaires étant évoquée.
Un début de réponse est donc apporté à la progression non maîtrisée des charges de France compétences.
Il ne paraît toutefois pas suffisant pour assurer un financement pérenne et soutenable de l'opérateur.
Dans un récent rapport 32 ( * ) , la commission des affaires sociales a formulé près de 40 propositions pour une meilleure régulation tant du CPF que de l'apprentissage .
En ce qui concerne le CPF, des priorités devront certainement être définies entre les formations éligibles, au regard des enjeux de qualification et d'emploi. Il en va de même pour l'apprentissage, selon les différents types de structures et de niveaux de qualification.
Le soutien à l'apprentissage porté par la mission « Travail et emploi » allège par ailleurs certaines charges sur d'autres missions budgétaires. Dès lors, une réflexion sur des contributions complémentaires à celle de la mission pourrait être engagée.
Il est désormais indispensable que l'État, en lien avec les partenaires sociaux, définisse une trajectoire soutenable pour le financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage, sans casser la dynamique en cours .
* 25 Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Cnefop), deux instances paritaires, le Comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation (Copanef) et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), et la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP).
* 26 Cour des comptes - La formation en alternance : une voie en plein essor, un financement à définir - rapport public thématique - juin 2022.
* 27 Article L. 6123-5 du code du travail.
* 28 Délibération du conseil d'administration n°2022-04-09 du 21 avril 2022.
* 29 Délibération du conseil d'administration n°2022-06-12 du 30 juin 2022.
* 30 Cour des comptes - France compétences, une situation financière préoccupante - référé du 5 avril 2022.
* 31 Référé précité du 5 avril 2022.
* 32 « France compétences face à une crise de croissance » - Sénat - Rapport n° 741 (2022-2023) de Frédérique Puissat, Corinne Féret et Martin Lévrier - 29 juin 2022.