EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
M. Claude Raynal , président . - Nous examinons désormais la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE).
Mme Isabelle Briquet , rapporteure spéciale sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » . - La promesse du réarmement de l'État territorial portée par le Gouvernement trouvera en 2023 une traduction budgétaire d'une ampleur très limitée. En effet, les effectifs du programme 354, « Administration territoriale de l'État », augmenteront de 48 équivalents temps plein (ETP), soit une hausse de seulement 0,16 %. Peut-être est-ce l'amorce d'un changement de paradigme, mais en tout état de cause, il s'agit d'une avancée bien limitée au regard des enjeux considérables de la mission.
Je souhaite aborder, dans un premier temps, les grands enjeux de la réforme de l'organisation territoriale de l'État. En effet, les préfets sont au coeur de cette réforme et disposent de nouvelles marges d'action, en particulier pour redéployer des emplois entre missions budgétaires. Outre la mission AGTE, plusieurs autres missions budgétaires sont concernées : Agriculture, Écologie, Culture, Travail et Emploi, Solidarités, Économie... Les préfets de région peuvent, en fonction des priorités locales et nationales, piocher dans ces viviers d'emplois et redéployer jusqu'à près de 2 000 ETP.
Alors que la circulaire permettant les redéploiements prévoit que « sur la base des mouvements effectués en cours d'année, un amendement sera déposé par le Gouvernement à l'occasion du projet de loi de finances de fin de gestion pour traduire le solde des mouvements », aucun amendement n'a été déposé à ce stade.
Je déplore que l'information soit aussi tardive et ne nous permette pas de nous prononcer sur ces évolutions dans de bonnes conditions. Il me semble indispensable de faire évoluer les modalités d'examen par le Parlement de ces redéploiements, en prévoyant une information plus précoce au sein des documents budgétaires.
Par ailleurs, alors que j'avais dressé un certain nombre de constats sur la situation des secrétariats généraux communs départementaux lors de mes travaux de contrôle en juin dernier, les auditions que j'ai menées ces dernières semaines semblent montrer que les difficultés sont loin d'être résolues.
Cette réforme n'a pas été suffisamment anticipée et a placé les agents dans des situations de grande difficulté. Les différents chantiers de convergence sur le périmètre de l'administration territoriale de l'État doivent se poursuivre impérativement pour permettre à ces services de fonctionner dans de bonnes conditions.
Je souhaite également aborder les constats dressés par la Cour des comptes, dans son rapport sur les effectifs de l'administration territoriale. La Cour considère que les suppressions de postes de ces dernières années « n'ont pas été réalistes » au sein des préfectures, qui « ne fonctionnent qu'au moyen de contrats courts qui précarisent leurs titulaires et désorganisent les services ».
La Cour fait également le constat que « le plan préfectures nouvelle génération (PPNG) de 2016 a été conçu pour adapter les missions aux réductions d'effectifs, et non l'inverse. [...] En dix ans, le programme a réalisé un schéma d'emplois cumulé négatif de - 4 748 ETP, soit plus de 16 % des emplois de 2010. » Aujourd'hui on nous propose une hausse de 0,16 %...
Alors que la Cour met en évidence une évolution de la ventilation des schémas d'emplois qui n'a visé qu'à préserver les équilibres historiques, le Gouvernement a annoncé « un rééquilibrage de la répartition des emplois entre préfectures ». Je considère que ce rééquilibrage devra s'opérer en fonction de critères objectifs et transparents. Il est nécessaire que l'évolution de la répartition des emplois entre préfectures résulte davantage des besoins réels des territoires que du pouvoir de négociation des préfets.
Par ailleurs, le ministère de l'intérieur a mis en place un document stratégique : missions prioritaires des préfectures (MPP) 2022-2025. Ce document porte assez mal son nom puisque, loin de prioriser certaines missions par rapport à d'autres, il se contente de reprendre l'ensemble des missions des préfectures.
Non que je souhaite remettre en cause le caractère essentiel des missions du réseau préfectoral, mais il est nécessaire que l'État clarifie son discours : ou bien les préfectures doivent prioriser leurs missions et à ce titre les missions les moins importantes auront vocation à abonder en moyens et en emplois les missions prioritaires ; ou bien toutes les missions sont d'égale importance et il faut conforter en urgence les effectifs et les moyens des préfectures.
Au sujet de la délivrance des titres, depuis plusieurs mois, les délais d'obtention de cartes nationales d'identité et de passeports atteignent des records inacceptables. Fin mai dernier, une personne souhaitant obtenir un passeport ne pouvait, en moyenne, espérer en disposer avant la mi-septembre.
Si, les services instructeurs des préfectures ont multiplié par 4,5 le nombre de contractuels afin de répondre à cet afflux de demandes, il me semble que les solutions apportées à ce stade ne sauraient suffire, en particulier en matière de déploiement des dispositifs de recueil (DR).
En effet, pour 2023, la situation ne devrait pas vraiment s'améliorer : d'après les projections de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), la hausse des demandes de titres serait structurelle et s'élèvera à 14 millions de demandes à compter de 2023. Les demandes seront ainsi en hausse de 45 % par rapport à 2019, alors que le nombre de DR augmenterait sur la même période, de 17 % en début d'année 2023, et si les 600 DR promis étaient déployés, de 29,5 % en fin d'année.
Même si des mesures sont mises en oeuvre dans le projet de loi de finances pour augmenter la dotation « titres sécurisés » des communes, il me semble indispensable d'augmenter suffisamment les DR pour être en phase avec l'augmentation des demandes... Alors qu'il reste encore beaucoup de demandes en stock, je m'inquiète des délais nécessaires pour revenir à une situation normale.
Par ailleurs, les services en charge de l'accueil et des demandes de titres auprès des publics étrangers sont en grande difficulté. La dématérialisation des rendez-vous et d'une partie des démarches, dans le cadre de l'administration numérique des étrangers en France (Anef), sont très loin d'apporter les réponses attendues à la crise de ces services.
Lors des précédents exercices, l'Anef m'avait été présentée comme un gisement potentiel d'économies d'emplois, mais le ministère de l'intérieur est heureusement revenu sur cette appréciation.
En effet, dans la lignée des engagements pris par le ministre de l'intérieur cet été, la consigne a été passée aux services de mobiliser les marges en effectifs dégagées grâce à l'Anef pour améliorer la qualité de l'accueil et du traitement des dossiers.
Par ailleurs, des renforts en contractuels sont prévus. Je regrette ce choix qui laisse craindre qu'une fois l'Anef pleinement opérationnelle, les vacataires ne seront pas renouvelés au-delà de 2024. Alors que la priorité devrait être à consolider des services et à fidéliser des compétences, le Gouvernement fait encore une fois le choix de recourir à des vacataires, ce qui traduit en réalité la volonté de désengager des effectifs pourtant indispensables à la réalisation de ses missions.
Je souhaite évoquer, pour conclure, la situation des intervenants sociaux en commissariats de police et en unité de gendarmerie (ISCG). Ils jouent un rôle majeur pour l'accueil des victimes en situation de fragilité, en particulier les femmes victimes de violence intrafamiliale ou les personnes en situation de handicap. Dans son discours de Nice du 10 janvier 2022, le président candidat Emmanuel Macron s'est engagé à faire passer à 600 le nombre d'ISCG. Ils sont aujourd'hui 420.
Dans les territoires, il revient au préfet de piloter le déploiement de ces intervenants, en mobilisant les financements de différents partenaires : le conseil départemental, les conseils municipaux, mais également des associations. Le préfet dispose pour ce faire des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), qui lui permettent de donner une impulsion au dispositif : ainsi, le FIPD couvre 80 % du coût la première année, 50 % la deuxième et 30 % la troisième. Alors que nombre de conventions triennales arrivent à leur terme, et que l'État s'est engagé à conserver à leur issue un niveau minimal de financement de 10 %, il me semble nécessaire de renforcer la prise en charge afin de pérenniser ces emplois.
L'obtention de financements ayant pu être comparée à un véritable parcours du combattant pour les services préfectoraux, il est urgent de simplifier les modalités de financements et renforcer l'engagement de l'État. J'appelle donc à clarifier le régime de financement des intervenants sociaux, en suivant les recommandations d'un rapport de l'inspection générale de l'administration et en le stabilisant à hauteur de 33 % de prise en charge par le FIPD.
Ainsi, pour conclure, même si des évolutions à la marge sont à relever sur le périmètre de la mission, les grandes réserves que j'ai déjà eu l'occasion d'exprimer les années précédentes ne sont pas levées, et j'émets donc un avis défavorable sur les crédits de la mission.
Je vous proposerai également un amendement visant à supprimer l'article 41 B rattaché à la mission, qui prévoit une demande de rapport évaluant les conséquences budgétaires, pour la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), de plusieurs évolutions majeures dans le champ de ses attributions. Ainsi, le dispositif propose d'évaluer les conséquences budgétaires de la création d'un droit de communication au profit de la CNCCFP, sur le modèle de celui dont dispose l'administration fiscale, de la possibilité de consulter le fichier national des comptes bancaires et assimilés, de l'habilitation à saisir la cellule du renseignement financier (Tracfin), et de la possibilité d'accéder en temps réel à la comptabilité des partis politiques.
Il apparaît très clairement que le coeur du dispositif concerne l'extension des pouvoirs de contrôle de la CNCCFP, et non pas véritablement les conséquences budgétaires pour la commission de telles évolutions. Ainsi, la CNCCFP, sur son site internet, analyse-t-elle l'amendement comme un pas « vers une évolution des moyens d'enquête du régulateur financier de la vie politique ». Dans ces conditions, une telle demande de rapport ne relève aucunement du domaine des lois de finances.
Mme Cécile Cukierman , rapporteure pour avis de la commission des lois sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » . - Le réseau préfectoral se trouve dans une situation préoccupante, j'ai souhaité m'y intéresser et accorder une attention particulière à l'échelon de proximité que représentent les sous-préfectures. Le Gouvernement nous annonce dans le PLF 2023 un véritable réarmement de l'État territorial dans la continuité des missions prioritaires des préfectures 2022-2025 et du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi) qui prévoyait déjà un renforcement des services déconcentrés.
Si nous saluons cette prise de conscience salutaire du Gouvernement, qui semble désormais comprendre que l'État ne peut diminuer davantage sa présence dans les territoires au risque d'amplifier le sentiment d'abandon de nos concitoyens et des élus locaux, les annonces surviennent après dix années de coupes budgétaires qui ont conduit à la suppression cumulée de 14 % de l'effectif initial de l'administration territoriale de l'État entre 2010 et 2021, et de plans de réforme incessants qui ont mis à mal les services de l'État. Dans la mesure où les secrétariats généraux communs départementaux créés en 2021 en sont encore au stade de la mise en oeuvre, nous n'avons pas encore pu dresser un véritable bilan de cette réforme, et le Gouvernement déploie déjà un nouveau plan d'action pour les préfectures à l'horizon 2025.
Enfin, l'annonce de la création de 210 ETP au cours des prochaines années et l'ouverture de six sous-préfectures dont cinq sont en réalité des dé-jumelages, apparaissent dérisoires au regard des besoins et de l'atrophie que subissent les services de l'État territorial depuis plus de 10 ans.
Dans ces conditions, je proposerai la semaine prochaine à la commission des lois un avis défavorable sur les crédits de cette mission.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La révision générale des politiques publiques (RGPP), qui visait à rationaliser et optimiser les moyens, avait suscité des critiques ; mais les gouvernements se sont succédé depuis, et le taux de satisfaction des usagers des services publics reste faible. En dépit des efforts pour rapprocher les services publics de l'État, des collectivités territoriales et d'autres organismes, notamment par la mise en place des maisons France Services, le résultat est insatisfaisant. Il conviendrait de mieux coordonner les moyens et de stabiliser les dispositifs de financement. On l'a constaté avec le financement des intervenants sociaux en commissariat de police et en unité de gendarmerie par le fonds interministériel de prévention de la délinquance, l'État lance des politiques régaliennes puis « passe le relais » aux collectivités, tout en réduisant ses financements. Nous devons tous faire notre auto-critique, car tous les partis de l'arc républicain ont été aux responsabilités. Est-ce une question de moyens, d'organisation ? Il faudrait conclure un pacte de confiance autour de certaines politiques publiques, au moins sur la durée d'un quinquennat, afin de garantir la pérennité de l'engagement de l'État.
M. Antoine Lefèvre . - Je reviens sur le scandale des retards de production des titres d'identité. Un tourisme administratif s'organise : les Parisiens découvrent les joies de la province, vont dans les métropoles et les villes moyennes pour obtenir un titre ; les habitants des villes moyennes vont dans les chefs-lieux de canton... Nos concitoyens qui doivent se rendre à l'étranger sont dans l'embarras. Certains découvrent au dernier moment que leur carte d'identité, dont la durée de validité a été prolongée de cinq ans en France, ne sera pas valide dans tel ou tel pays européen et qu'ils devront attendre plusieurs mois pour en obtenir une nouvelle. Le Gouvernement a augmenté la dotation « titres sécurisés », mais cela sera-t-il suffisant alors que les demandes augmentent de 45 % par rapport à 2019 ? En tout cas, l'effort devra s'inscrire dans la durée.
M. Marc Laménie . - Je déplore à mon tour les difficultés rencontrées par les préfectures et les sous-préfectures. Leurs effectifs baissent depuis des années, et désormais elles ne sont pratiquement plus ouvertes au public. Il y a quelques années, dans les communes rurales, nos concitoyens s'adressaient à nous, nous portions leur dossier à la sous-préfecture, et l'obtention du titre d'identité était rapide. Quel recul aujourd'hui ! Il faut aller à la commune-centre, et il est bien compliqué d'obtenir un rendez-vous ! Les délais s'allongent, d'autant que les Parisiens viennent désormais chercher leurs papiers en province, au prix de déplacements qui ne sont pas très bons du point de vue écologique...
Mme Christine Lavarde . - L'encombrement des sous-préfectures sous l'effet des demandes de titres de séjour est une question majeure qu'illustre l'exemple de celle de Boulogne, avec 27 000 titres en attente de traitement. Autre problème, il n'est pas possible de réaliser les mêmes démarches par internet selon les préfectures. Ainsi, pour faire venir en France un enfant de parents français, le formulaire de prise de rendez-vous existe ou n'existe pas selon le site de préfecture consulté. Pourquoi ne pas créer une plateforme unique pour l'ensemble du territoire et faire en sorte que, partout en France, nous ayons les mêmes droits ? Quant au choix de la localisation géographique des nouvelles sous-préfectures, puisqu'on propose d'en ouvrir une à proximité d'une autre, les choix du Gouvernement sont-ils toujours pertinents ? La localisation serait-elle guidée par des motifs politiques ?
M. Arnaud Bazin . - La demande de titres de séjour ou de naturalisation par prise de rendez-vous numérique n'est pas toujours adaptée aux publics concernés. De plus, l'accès en ligne est limité à certains horaires, de temps en temps, parfois entre 2 et 3 heures du matin, ce qui donne lieu, d'ailleurs, à un commerce parallèle de créneaux de rendez-vous. Une amélioration des capacités d'accueil dans ce domaine semble souhaitable.
M. Dominique de Legge . - Première observation, je pensais que les préfets et les sous-préfets avaient pour principale mission d'être disponibles et de régler les problèmes de leurs concitoyens. Nous faisons face à un très grave problème de sous-effectifs, qui n'ont cessé de baisser, et à un décrochage entre les services locaux et nationaux. J'ai l'impression que l'administration nationale n'a pas du tout subi ces contraintes d'effectifs tandis qu'on a fait supporter l'intégralité de l'effort aux services locaux.
Seconde observation, à quoi sert une préfecture aujourd'hui ? Qui porte la parole de l'État dans les territoires ? Le préfet n'a pas de compétence sur la DGFiP, ni sur les agences régionales de santé, ni sur les rectorats, ni, au niveau régional, sur les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal). Alors que nous sommes confrontés à une crise institutionnelle et politique, il me semble qu'au lieu de produire des circulaires, l'État central devrait faire en sorte que les préfets puissent répondre aux attentes des citoyens.
M. Christian Klinger . - Je rejoins mes collègues pour constater le nomadisme dans la prise de rendez-vous pour obtenir des papiers d'identité. Considérez-vous que les difficultés que nous rencontrons aujourd'hui sont liées à l'absence de renouvellement des titres pendant la crise sanitaire ou bien le problème est-il structurel ? Dans ce dernier cas, je partage le constat de la rapporteure, selon lequel il sera nécessaire de recalibrer le nombre de dispositifs de recueil.
M. Rémi Féraud . - Concernant le problème des délais d'émission des titres d'identité, on ne peut laisser croire que la faute incomberait aux Parisiens qui possèdent une résidence secondaire. L'État doit fournir des papiers à chaque Français, c'est une de ses missions élémentaires. Quant à la question des droits des étrangers à obtenir leurs titres, j'espère qu'elle sera traitée dans le cadre de la prochaine loi Immigration. Les moyens augmentent, mais cela sera-t-il durable ou est-ce du bricolage ? Peut-on considérer qu'il y a une prise de conscience du Gouvernement ? Ne devrait-il pas changer de braquet ?
M. Thierry Cozic . - Comment évaluer le délai raisonnable de délivrance d'un titre ? Le délai était-il identique avant la réforme de la délivrance des titres ?
Mme Frédérique Espagnac . - Des étudiants qui passent des examens en juin se voient promettre un titre d'identité pour le mois de décembre suivant... Je vois des personnes à Hendaye en attente d'un titre de séjour qui sont censées aller le chercher à Bordeaux et non à Pau ! Ce n'est plus tenable.
Mme Isabelle Briquet , rapporteure spéciale . - La question de notre rapporteur général est finalement celle des moyens. L'État n'a pas les moyens d'assurer sa mission d'administration territoriale à cause des carences accumulées pendant des années. Les réformes se sont succédé sans avoir vraiment pour objectif d'améliorer la situation, mais plutôt de réduire les moyens. Certes, une prise de conscience apparaît, mais la réforme numérique ne fait pas tout, les moyens humain demeurent indispensables.
Le pacte de confiance entre l'État et les collectivités, proposé par notre rapporteur général, pour adapter les moyens aux politiques publiques, me paraît une piste intéressante. Ce n'est pourtant pas ce qui nous est présenté à l'heure actuelle, la tendance étant plutôt à l'attrition des moyens...
En effet, des personnes sont contraintes de parcourir des centaines de kilomètres pour obtenir des papiers. L'ANTS estime qu'il faudra désormais s'attendre à 14 millions de demandes chaque année, la hausse des demandes étant pérenne. Les délais ne vont donc pas se réduire... Oui, monsieur Laménie , en dépit du développement du numérique, je confirme qu'en termes de délais, c'était plus rapide quand vous portiez les dossiers directement en préfecture !
Je ne pense pas que la création de cinq sous-préfectures en métropole et d'une sous-préfecture en Guyane relève du clientélisme - en tout cas, la création d'une sous-préfecture dans la Haute-Vienne n'a eu aucune influence sur ma position, comme vous pouvez le constater !
Pour répondre à madame Lavarde au sujet de l'homogénéisation des procédures entre les différentes préfectures, le projet Anef vise justement à créer une plateforme de gestion unique des demandes de titres pour les publics « étrangers », et donc de disposer de procédures unifiées. Il serait sans doute pertinent de disposer de procédures homogènes sur d'autres thématiques.
Un changement est en cours en Île-de-France, monsieur Bazin, en ce qui concerne la prise de rendez-vous des étrangers pour les demandes de titres. Ce seront les préfectures qui s'en chargeront en réponse à une pré-demande de l'usager, mais une amélioration est nécessaire dans le domaine de l'accueil ; des vacataires sont recrutés, mais j'ai des inquiétudes quant à la pérennisation de leurs postes.
M. de Legge m'interroge sur le rôle des préfets aujourd'hui. Le besoin de cohérence est réel. La coordination des politiques est complexe. La mise en place des secrétariats généraux communs se révèle plus problématique que prévu. Je ne suis pas, pour le moment, favorable à l'extension du périmètre de l'administration territoriale de l'État sous le contrôle du préfet.
Monsieur Klinger, les retards se sont surtout accumulés au moment de la fin des restrictions liées à l'épidémie de covid, mais on ne pourra pas les résorber totalement avec les moyens disponibles et les annonces du Gouvernement. Sans renforcement massif des moyens, les délais resteront très élevés.
Par ailleurs, en ce qui concerne le personnel dédié aux étrangers pour lequel il y a bien une augmentation, il s'agit de postes précaires. Le ministère compte sur le déploiement de l'Anef pour faire des économies et nous verrons ce que cela donnera. Décider d'une réforme ayant pour objectif premier la réalisation d'économies me semble un procédé aléatoire. Aucune pérennité n'est assurée pour ces postes au-delà de 2024.
Pour le reste, nous ne connaissons pas les délais de délivrance des titres avant la réforme. Cependant, nous ne pouvons pas nous satisfaire des délais actuels de quatre ou cinq mois. S'il est difficile de définir ce que serait un délai raisonnable, il me semble qu'un mois serait déjà bien.
Je propose de ne pas adopter les crédits de la mission.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
Mme Isabelle Briquet , rapporteure spéciale . - Comme présenté tout à l'heure, l'amendement n° II-3 vise à supprimer l'article, qui ne relève pas du domaine des lois de finances.
L'amendement a été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 41 B.
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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé ses décisions.