Projet de loi de finances pour 2023 : Les moyens des politiques publiques et dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

IV. - REPORTS DE CRÉDITS DE 2022 SUR 2023

ARTICLE 36

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

. Le présent article majore les plafonds de reports de crédits de 9 programmes dans le texte initial, déposé à l'Assemblée nationale, et de 40 programmes dans le texte transmis au Sénat.

Comme les deux années précédentes, les reports sont autorisés par le projet de loi de finances sur un nombre particulièrement important de programmes du budget général, pour des montants qui pourraient être élevés compte tenu du niveau des crédits non encore consommés.

La commission propose d'adopter cet article sans modification, tout en rappelant sa désapprobation concernant les reports de crédits massifs qui, présentés comme exceptionnels durant la crise sanitaire, semblent désormais être la norme.

I. LE DROIT EXISTANT : LA LIMITE DE REPORT DES CRÉDITS DE PAIEMENT PEUT ÊTRE MAJORÉE EN LOI DE FINANCES

Le principe d'annualité budgétaire prévoit que les crédits budgétaires ne créent aucun droit au titre des années suivantes .

L ' article 15 de la loi organique relative aux lois de finances ^{11 ( * )} prévoit toutefois que les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

S'agissant des crédits de paiement , ceux qui ne portent pas sur des crédits de personnel (titre 2) peuvent être reportés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme d'origine des crédits, hors titre 2. De même que pour les autorisations d'engagement, elles peuvent être reportées sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.

Ce plafond de 3 % peut être majoré par une disposition dûment motivée en loi de finances, ce qui est l'objet du présent article.

Les reports doivent également respecter une limite globale inscrite à l'article 15 de la LOLF, à la demande du Sénat, par la révision de la loi organique du 28 décembre 2021 : le montant total des crédits de paiement ainsi reportés ne peut excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. Cette limite peut elle aussi être levée par la loi de finances, mais seulement en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national, ce qui n'est pas prévu par le présent article.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LEVER LE PLAFOND DE REPORT POUR NEUF PROGRAMMES

Le projet de loi de finances déposé à l ' Assemblée nationale prévoit de faire bénéficier neuf programmes de l ' exception à la règle du report.

La rédaction du présent article prévoit que les programmes peuvent être effectués à hauteur du montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale . Le plafond n'inclut donc pas les crédits ouverts, sur certains programmes, par le décret d'avance du 7 avril 2022 ou la première loi de finances rectificative du 16 août 2022.

Programmes faisant l'objet d'une dérogation à la limitation des reports
dans le texte initial du projet de loi de finances pour 2023

Mission	Programmes
Conseil et contrôle de l'État	165	Conseil d'État et autres juridictions administratives
Justice	335	Conseil supérieur de la magistrature
Conseil et contrôle de l'État	164	Cour des comptes et autres juridictions financières
Économie	134	Développement des entreprises et régulations
	367	Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »
Transformation et fonction publiques	352	Innovation et transformation numériques
Administration générale et territoriale de l'État	232	Vie politique
Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés	862	Prêts pour le développement économique et social
	877	Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19

Source : commission des finances, à partir de l'article 36 du projet de loi de finances pour 2023

III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : LA MAJORATION DU PLAFOND DE REPORT POUR 31 PROGRAMMES SUPPLÉMENTAIRES

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale après l'engagement de responsabilité du Gouvernement en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, a étendu à 31 programmes supplémentaires l'exception à la règle de report des crédits de paiement.

Programmes supplémentaires faisant l'objet d'une dérogation à la limitation des reports dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale
du projet de loi de finances pour 2023

Mission	Programme
Administration générale et territoriale de l'État	354	Administration territoriale de l'État
	216	Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	149	Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture
	215	Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture
	206	Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation
Cohésion des territoires	112	Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire
	162	Interventions territoriales de l'État
	135	Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
Direction de l'action du Gouvernement	129	Coordination du travail gouvernemental
	359	Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022
Écologie, développement et mobilité durables	205	Affaires maritimes
	174	Énergie, climat et après-mines
	113	Paysages, eau et biodiversité
	181	Prévention des risques
Économie	220	Statistiques et études économiques
Engagements financiers de l'État	336	Dotation du Mécanisme européen de stabilité
Enseignement scolaire	140	Enseignement scolaire public du premier degré
	141	Enseignement scolaire public du second degré
Gestion des finances publiques	218	Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
Justice	310	Conduite et pilotage de la politique de la justice
Outre-mer	123	Conditions de vie outre-mer

Plan de relance	364	Cohésion
	363	Compétitivité
	362	Écologie
Relations avec les collectivités territoriales	122	Concours spécifiques et administration
Santé	204	Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins
Sécurités	161	Sécurité civile
Sport, jeunesse et vie associative	219	Sport
Transformation et fonction publiques	148	Fonction publique
	349	Transformation publique
Travail et emploi	103	Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

Source : projet de loi de finances pour 2023, texte considéré comme adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : PRENDRE ACTE DE CETTE EXTENSION DES PROGRAMMES SUSCEPTIBLES DE REPORTS SUPÉRIEURS À 3 %, TOUT EN AFFIRMANT LA NÉCESSITÉ DE REVENIR SUR LES REPORTS MASSIFS DÉSORMAIS HABITUELS

Le nombre des programmes faisant l'objet d'une exception à la règle de limitation des reports, qui variait entre 15 à 30 au cours des années 2010, a augmenté de manière importante à plus de 40 depuis la loi de finances initiale pour 2021. Alors que l'importance des reports entre 2020 et 2021 avait été motivée par les besoins et l'incertitude liés à la crise sanitaire, cette explication ne vaut plus pour l'année 2023.

Nombre de programmes faisant l'objet d'une dérogation à la règle des reports
en loi de finances initiale

Source : commission des finances

Dans le présent projet de loi de finances, le nombre de programmes pour lequel une dérogation est demandée est de 40 dans le texte transmis au Sénat, dont 38 programmes du budget général et 2 programmes sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

Si l'article limite le montant des reports à l'ensemble des crédits inscrits en loi de finances initiale, ils seront en pratique limités au montant des crédits non consommés . Ce montant s'élève, au 25 novembre 2022, à 34,7 milliards d'euros sur les 38 programmes concernés du budget général.

Les missions concernées par le potentiel de report le plus important, compte tenu des crédits disponibles, sont les missions « Plan de relance » (9,7 milliards d'euros de crédits non consommés et reportables), « Économie » (8,5 milliards d'euros) et « Enseignement scolaire » (5,8 milliards d'euros).

Certaines de ces demandes de reports correspondent en principe à des mesures transitoires .

Ainsi, le programme 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022 » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » voit ses crédits reportés sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la même mission, ce qui permettra de régler les derniers paiements d'un programme qui n'a pas vocation à être maintenu en 2023 et disparaît d'ailleurs de la maquette budgétaire.

Le programme 877 « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19 » du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », pour sa part, a été étendu aux entreprises touchées par les conséquences du conflit en Ukraine par la première loi de finances rectificative pour 2022, dans le cadre de l'encadrement temporaire spécifique adopté par la Commission européenne en mars 2022. Ce programme aurait pourtant pu faire l'objet d'ouvertures de crédits en loi de finances pour 2023, ce qui aurait évité de prévoir le report de crédits non consommés.

Sur la mission « Économie », le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » dispose également de 4,4 milliards d'euros de crédits non encore consommés en raison de la sous-consommation des dispositifs d'aide aux entreprises face aux coûts élevés de l'énergie. Dans la mesure où ces dispositifs sont en cours d'assouplissement, des décaissements plus importants pourraient être nécessaires en fin d'année 2022 ou au début de l'année 2023.

Les reports de crédits sont beaucoup plus contestables pour les programmes de la mission « Plan de relance » , d'autant qu'ils auront probablement lieu en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. L'inscription des trois programmes de cette mission dans le présent article permet de prévoir des reports massifs, les crédits non consommés étant en crédits de paiement, au 25 novembre, de 4,4 milliards d'euros sur le 362 « Écologie », 1,9 milliard d'euros sur le programme 363 « Compétitivité » et 3,4 milliards d'euros sur le programme 364 « Cohésion ». La consommation de crédits devrait donc être, en 2023, bien supérieure aux ouvertures de crédits de 4,4 milliards d'euros en crédits de paiement, sans autorisations d'engagement, prévues par le projet de loi de finances, alors même que l'objectif fixé par le plan de relance, à savoir retrouver le niveau d'activité d'avant crise, a été atteint dès le troisième trimestre de 2021. Pour mémoire, le rapporteur général propose d'ailleurs l'annulation de 1,0 milliard d'euros de crédits de paiement sur cette mission dans le cadre du projet de loi de finances, considérant que certaines actions n'ont dès lors plus besoin d'être.

Sur la mission « Économie », le montant des crédits non consommés est de 4,0 milliards d'euros sur le programme 367 « Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » ». Le projet annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » prévoit explicitement que ce montant sera reporté au début de 2023 . Le Sénat, sur la proposition du rapporteur général, s'était opposé à ce report en annulant 4,0 milliards d'euros de crédits sur le programme 367 dans le second projet de loi de finances rectificative pour 2022, invitant le Gouvernement à prévoir une ouverture de crédits dans le projet de loi de finances si ces crédits sont nécessaires. Finalement, dans le cadre de la commission mixte paritaire, 2 milliards d'euros ont ainsi été annulés sur les crédits du compte d'affectation spéciale.

D'une manière générale, comme les années précédentes, la faculté de « majorer » le plafond de report des crédits de paiement prévue par la loi organique se traduit en pratique par une majoration à 100 % . Or, compte tenu de l'extension très importante prise par ces dérogations, le Gouvernement devrait désormais demander une majoration des reports plus limitée et spécifique à chaque programme , en fonction des besoins effectifs, ce qui donnerait une meilleure transparence à l'autorisation parlementaire. Le rapporteur général invite le Gouvernement à présenter des demandes de dérogations plus précises et plus circonstanciées dans le projet de loi de finances pour 2024.

Depuis deux ans, la dérogation semble être devenue la norme en matière de gestion budgétaire. Or la lisibilité, voire la sincérité du budget seraient plus grandes si ces crédits étaient inscrits dans le projet de loi de finances pour 2023 , soit dès le texte initial, soit à l'occasion de son examen en première lecture par les deux assemblées.

Il n'est toutefois pas proposé de modifier les autorisations prévues par cet article : certains de ces crédits seront effectivement nécessaires en 2023 s'ils ne sont pas ouverts explicitement, comme ils devraient l'être, dans le projet de loi de finances initiale.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹¹ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).