B. LE NOUVEAU MODE DE CALCUL DES AIDES AU LOGEMENT RÉDUIT LE COÛT DU PROGRAMME 109
Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » comprend à titre principal les crédits destinés au financement des aides personnelles au logement (APL). Ses dépenses en 2021 sont de 12,4 milliards d'euros , soit 72,5 % des crédits de paiement de la mission « Cohésion des territoires ».
L' action 01 « Aides personnelles », qui porte la quasi-totalité des crédits du programme, assure le versement de la subvention d'équilibre de l'État au fonds national d'aide au logement (FNAL), qui compense lui-même le montant des aides versées aux bénéficiaires finaux par les organismes de sécurité sociale.
L' action 02 « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté » apporte un soutien financier au réseau des associations départementales d'information sur le logement (ADIL). Enfin l' action 03 « Sécurisation des risques locatifs » contribue au financement de la garantie des risques locatifs (GRL) pour les contrats en cours.
Évolution des crédits du programme 109 par action
(en millions d'euros et en %)
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2020 |
2021 |
Exécution / prévision 2021 |
Exécution 2021 / 2020 |
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Exécution |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
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01 - Aides personnelles |
AE |
13 884,6 |
12 427,0 |
12 429,7 |
+ 2,7 |
+ 0,0% |
- 1 454,9 |
- 10,5% |
|
CP |
13 884,6 |
12 427,0 |
12 428,8 |
+ 1,8 |
+ 0,0% |
- 1 455,8 |
- 10,5% |
|
|
02 - Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
AE |
8,3 |
11,3 |
8,6 |
- 2,7 |
- 23,6% |
+ 0,4 |
+ 4,5% |
|
CP |
8,3 |
11,3 |
8,6 |
- 2,7 |
- 23,6% |
+ 0,4 |
+ 4,5% |
|
|
03 - Sécurisation des risques locatifs |
AE |
0,6 |
1,0 |
0,0 |
- 1,0 |
- 100,0% |
- 0,6 |
- 100,0% |
|
CP |
0,6 |
1,0 |
0,0 |
- 1,0 |
- 100,0% |
- 0,6 |
- 100,0% |
|
|
Total programme |
AE |
13 893,5 |
12 439,3 |
12 438,3 |
- 1,0 |
- 0,0% |
- 1 455,2 |
- 10,5% |
|
CP |
13 893,5 |
12 439,3 |
12 437,4 |
- 1,9 |
- 0,0% |
- 1 456,1 |
- 10,5% |
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LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI est égale aux crédits votés, le programme 109 ne recevant ni fonds de concours, ni attribution de produits.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
1. Le versement contemporain des aides au logement a finalement été mis en oeuvre en 2021...
Alors que l'année 2020, marquée par la crise sanitaire, avait nécessité une ouverture de crédits de 1,9 milliard d'euros en cours d'année, il n'en a pas été de même en 2021. La consommation est même remarquablement proche de la prévision faite en loi de finances initiale , avec un écart de 0,015 % en crédits de paiement alors que ces crédits correspondent en quasi-totalité aux aides personnelles au logement, dont les besoins dépendent des effets de la conjoncture sur l'évolution du nombre des bénéficiaires et de leurs ressources.
En outre, depuis le 1 er janvier 2021, ces besoins sont réévalués tous les trois mois en fonction des revenus perçus au cours des douze derniers mois et non, comme auparavant, une fois par an en fonction des revenus perçus deux ans auparavant. C'est la réforme des « APL en temps réel » , finalement mise en oeuvre après plusieurs années de retard.
Cette mesure était justifiée par la nécessité de mieux adapter les aides aux revenus des bénéficiaires, mais s'inscrivait aussi dans la politique affichée par le précédent Gouvernement de réduire le coût des APL et de la politique du logement dans son ensemble. Dans le cas où les revenus diminuent, en effet, les personnes avaient la possibilité de demander à bénéficier immédiatement des aides au logement, de sorte que la mise en place des APL en temps réel devait avoir surtout pour effet de les réduire ou de les supprimer plus rapidement pour les personnes dont les revenus ont augmenté depuis deux ans.
En sens inverse, certaines mesures ont été prises en cours d'année, ayant pour effet d'augmenter les dépenses : mesure de soutien aux contrats de professionnalisation (coût de 107 millions d'euros), maintien transitoire de droits de certains publics (82 millions d'euros).
Les économies dues à cette réforme ont été de 1,1 milliard d'euros en 2021 3 ( * ) .
Par ailleurs, la mesure de réduction de loyer de solidarité (RLS) a pour effet de réduire automatiquement le montant des APL attribuées aux bénéficiaires de cette réduction. Le rendement prévisionnel de la RLS devait être de 1 300 millions d'euros, mais une diminution du nombre des bénéficiaires de cette mesure a conduit à une modification des barèmes au 1 er octobre 2021 afin de se rapprocher le plus possible du rendement attendu, qui a finalement été de 1 275 millions d'euros.
2. ... prolongeant la politique de diminution du coût de la politique du logement mise en oeuvre depuis 2017
Les aides au logement sont versées par les administrations de sécurité sociale (caisses d'allocations familiales et mutualité sociale agricole). Cette dépense est compensée par le fonds national d'aide au logement (FNAL). Le FNAL, dont les ressources ont été de 16,1 milliards d'euros en 2021, est alimenté par des cotisations des employeurs à hauteur de 2,6 milliards d'euros et par des ressources fiscales affectées (surtaxe sur les plus-values immobilières, taxe sur les locaux à usage de bureaux et autres locaux en Île-de-France) à hauteur de 0,1 milliard d'euros. Le fonds a reçu une contribution exceptionnelle de 1,0 milliard d'euros de la part d'Action Logement. Ces ressources ne représentent toutefois qu'une part minoritaire des besoins et l'État verse une contribution d'équilibre inscrite à l'action 01 « Aides au logement » du programme 109, à hauteur de 12,4 milliards d'euros en 2021.
La contribution d'équilibre ne correspond pas exactement aux dépenses assurées par les administrations de sécurité sociale : la dette du FNAL à l'égard de ces administrations, qui avait atteint un niveau relativement bas de 66 millions d'euros à la fin 2020, est remontée à 147 millions d'euros.
Les charges du FNAL diminuent progressivement depuis le point haut à 18,4 milliards d'euros atteint en 2017 . En cinq ans, la baisse est de 2,4 milliards d'euros, soit 12,9 %.
Évolution du montant des charges du FNAL depuis 2016
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Cette diminution du coût des aides pour le FNAL résulte de plusieurs effets .
D'une part, des mesures de régulation budgétaire ont diminué les prestations, avec un effet direct sur le revenu disponible des allocataires. C'est le cas de la réduction de cinq euros des aides personnalisées au logement à l'été 2017, de la suppression des aides personnelles au logement servies pour l'accession à la propriété et du gel du montant des aides en 2018, ainsi que de la limitation à 0,3 % de l'indexation des aides en 2019 puis en 2020.
D'autre part, la diminution du coût des APL provient aussi de la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS), mentionnée supra . Cette réduction des aides, comme elle est légèrement inférieure à la diminution du loyer, n'a pas d'impact négatif sur la situation des bénéficiaires.
Enfin, en 2021, le versement des APL en temps réel a eu pour effet une nouvelle diminution marquée du coût budgétaire de ces aides.
* 3 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Cohésion des territoires » en 2021.