II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Les programmes suivis par le rapporteur spécial en charge des crédits relatifs au logement et à l'urbanisme sont les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville ».
A. SUR LE PROGRAMME 177, LE MAINTIEN DE PLACES OUVERTES PENDANT LA CRISE SANITAIRE ACCROÎT LE COÛT DE LA POLITIQUE D'HÉBERGEMENT
Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » porte la politique d ' hébergement et d ' accès au logement des personnes sans abri ou mal logées . Elle se compose de trois actions dont les crédits sont très inégaux.
L' action 11 « Prévention de l'exclusion » (2,5 % des crédits de paiement) finance des prestations d'aide sociale à destination des personnes sans domicile fixe âgées ou en situation de handicap et des actions d'accès aux droits, d'information, d'aide à l'insertion ou de prévention de l'exclusion, en particulier en direction des gens du voyage.
L' action 12 « Hébergement et logement adapté » (96,9 % des crédits de paiement) comprend notamment les politiques de veille sociale, d'hébergement d'urgence et de logement adapté.
L' action 14 « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale » (0,6 % des crédits de paiement) finance des actions de pilotage du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion (AHI), ainsi qu'un soutien aux fédérations locales des centres sociaux.
Les crédits consommés en 2021 sont de 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. En crédits de paiement, ils sont en hausse de 697,9 millions d'euros, soit 31,7 % , par rapport à la prévision en loi de finances initiale et de 463,9 millions d'euros, soit 19,1 %, par rapport aux crédits consommés en 2019.
Sur deux ans, la hausse des crédits est particulièrement importante : les crédits de paiement consommés sont passés de 2,1 milliards d'euros en 2019 à 2,9 milliards d'euros en 2021, soit une hausse de 37,0 % .
Évolution des crédits du programme 177 par action
(en millions d'euros et en %)
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2020 |
2021 |
Exécution / prévision 2021 |
Exécution 2021 / 2020 |
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Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||
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11 - Prévention de l'exclusion |
AE |
54,9 |
52,4 |
52,4 |
72,2 |
+ 19,8 |
+ 37,8 % |
+ 17,3 |
+ 31,5% |
|
CP |
54,9 |
52,4 |
52,4 |
71,8 |
+ 19,4 |
+ 37,1 % |
+ 16,9 |
+ 30,8% |
|
|
12 - Hébergement et logement adapté |
AE |
2 345,1 |
2 113,0 |
2 113,0 |
2 787,0 |
+ 673,9 |
+ 31,9 % |
+ 441,8 |
+ 18,8% |
|
CP |
2 367,7 |
2 138,5 |
2 138,5 |
2 809,4 |
+ 670,9 |
+ 31,4 % |
+ 441,7 |
+ 18,7% |
|
|
14 - Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale |
AE |
11,8 |
9,1 |
9,1 |
17,5 |
+ 8,3 |
+ 91,2% |
+ 5,6 |
+ 47,8% |
|
CP |
11,4 |
9,1 |
9,1 |
16,7 |
+ 7,6 |
+ 82,8% |
+ 5,3 |
+ 46,8% |
|
|
Total programme |
AE |
2 411,9 |
2 174,5 |
2 174,5 |
2 876,6 |
+ 702,1 |
+ 32,3% |
+ 464,7 |
+ 19,3% |
|
CP |
2 434,0 |
2 200,0 |
2 200,0 |
2 897,9 |
+ 697,9 |
+ 31,7% |
+ 463,9 |
+ 19,1% |
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LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le programme a fait l'objet d'importantes ouvertures de crédits en cours d'année : 700 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement par la première loi de finances rectificative du 19 juillet 2021. La quasi-totalité des crédits ouverts, compte tenu de cette ouverture de crédit en cours d'année, ont été consommés.
Exécution budgétaire du programme 177 en crédits de paiement pour l'exercice 2021
(en milliards d'euros)
Source :commission des finances, à partir des données de Chorus
1. L'insuffisance de la budgétisation initiale a été comblée par une ouverture massive de crédits en milieu d'année
Le programme 177 a souvent souffert d'une importante sous-budgétisation en loi de finances initiale, régulièrement dénoncée par la commission des finances.
En 2021, les crédits ouverts en loi de finances initiale , soit 2 200 millions d'euros, étaient inférieurs de 9,8 % aux crédits de 2 434 millions d'euros consommés en 2020 . Il s'agissait donc d'une budgétisation optimiste, reposant sur l'idée que la crise sanitaire n'aurait pas d'effet sur l'ensemble de l'année 2021, d'autant plus que ce budget devait couvrir non seulement les besoins de l'année 2021, mais aussi certaines charges qui n'avaient pas pu être payées à la fin de 2020.
Une instruction ministérielle a annoncé, le 26 mai 2021, le maintien du parc généraliste d'hébergement au niveau très élevé de 200 000 places jusqu'à la fin mars 2022, remettant définitivement en cause cette budgétisation initiale . Le niveau du parc d'hébergement a atteint 203 000 places ouvertes en mars 2021, soit 40 000 places supplémentaires par rapport au parc ouvert à la fin février 2020.
En outre, la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL), en charge à partir de 2021 du programme 177, a affirmé sa volonté d'ouvrir les crédits plus tôt dans l'année afin que les opérateurs ne se retrouvent pas en difficulté en fin d'année. Certains d'entre eux avaient en effet dû mobiliser leur trésorerie en 2020, ou même emprunter, pour passer le cap de la fin de l'année dans l'attente des crédits ouverts en vue de l'année suivante 2 ( * ) .
En conséquence, la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a ouvert un montant de crédits exceptionnel de 700 millions d'euros. Ces crédits ont permis de couvrir les charges reportées de 2020 vers 2021, estimées à 103 millions d'euros, et de financer le prolongement des places exceptionnelles ouvertes pendant la crise sanitaire, mais aussi de mettre à disposition les crédits nécessaires suffisamment tôt dans l'année pour améliorer la gestion budgétaire du programme.
En conséquence, pour la première fois depuis 2013, le programme 177 n'a pas fait l'objet d'une ouverture de crédits dans le collectif budgétaire de fin d'année , ce qui doit être salué. Aucun report de charge n'a été nécessaire sur l'année 2022, selon le rapport annuel de performances.
2. La crise sanitaire a conduit à une très forte expansion du budget de l'hébergement d'urgence
Parmi les quatre principaux ensembles de dispositifs relevant du programme 177, le plus fortement impacté par la crise sanitaire a été celui de l'hébergement d'urgence (hors centres d'hébergement et de réinsertion sociale ou CHRS), dont la consommation de crédits a augmenté de 70 % en deux ans. La légère diminution prévue par le projet de loi de finances pour 2022 devra être confirmée en exécution.
Évolution des crédits des principaux dispositifs du programme 177
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des rapports annuels de performance)
C'est en effet sur l'hébergement hors CHRS, et tout particulièrement sur les nuitées hôtelières, qu'a pesé l'essentiel de l'augmentation du parc d'hébergement pendant la crise sanitaire, tout particulièrement avec le recours massif à l'hébergement des ménages à l'hôtel : les sommes consacrées aux nuitées hôtelières sont passées, selon le système d'information Chorus, de 331,6 millions d'euros en 2019 à 616,4 millions d'euros en 2021.
* 2 Voir le rapport d'information n° 632 (2020-2021) de Philippe Dallier, sur la politique d'hébergement d'urgence, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 mai 2021.