Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

N° 792

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 3

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Vincent SEGOUIN et Patrice JOLY

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 16 ^ème législ.) :	10 , 16 et T.A. 2
Sénat :	787 (2021-2022)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Avec un niveau de dépenses de 3,6 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et une consommation des autorisations d'engagement (AE) de 3,58 milliards d'euros , les dépenses de la mission AAFAR sur crédits de paiement ont été supérieures en 2021 de 714 millions d'euros par rapport au niveau atteint l'année précédente et les dépenses sur AE supérieures de 626 millions d'euros. Cette exécution est supérieure de 561 millions d'euros aux ouvertures initiales en CP et de 557 millions d'euros en AE. L'année 2021 a été marquée par des contraintes non anticipées, dans le domaine climatique et des maladies animales.

2. L'exécution des crédits a été en 2021 très supérieure aux ouvertures de crédits de la loi de finances initiale (LFI), mais inférieure aux crédits finalement disponibles : les crédits ouverts en cours de gestion ont excédé les autorisations de la LFI de plus d'un milliard d'euros, tant en AE qu'en CP. Ainsi, la sous-consommation des CP finalement ouverts s'est élevée à 456 millions d'euros et celle des AE à 463 millions d'euros. Celle-ci a entraîné un niveau de reports de crédits sur l'année 2022 sans précédent (388 millions d'euros en AE et 402 millions d'euros en CP) et des annulations de crédits (74 millions d'euros en AE et 65 millions d'euros en CP). Si les ouvertures en fin de gestion ont eu pour objectif de financer les mesures d'indemnisation des exploitants agricoles victimes de l'épisode de gel tardif du printemps 2021, il semble qu'elles aient excédé les besoins et auraient dû figurer en loi de finances pour 2022.

3. L'exécution budgétaire du programme 149, qui s'établit à 2,4 milliards d'euros en CP, s'est révélée significativement éloignée de l'autorisation donnée en loi de finances initiale (+670 millions d'euros en CP). Le programme 149 a en effet bénéficié d'une ouverture supplémentaire de crédits en cours de gestion de plus de 800 millions d'euros, principalement afin de financer les mesures d'indemnisation des agriculteurs après l'épisode de gel tardif. Cette exécution résulte en réalité d'une sous-programmation structurelle des besoins d'accompagnement d'exploitations systématiquement confrontées aux effets des aléas climatiques, sous programmation qui a mis sous tension le programme 149 en 2021 et devrait à nouveau exercer ses effets délétères en 2022.

4. En 2021, les dépenses du programme 206 ont augmenté de 9 % par rapport à celles constatées en 2020. L' Influenza aviaire a eu un impact budgétaire important sur l'exécution du programme : la charge d'abattage, de nettoyage et d'indemnisation s'est élevée à 47 millions d'euros, financée notamment par l'ouverture de 36 millions d'euros d'AE et de CP par la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021.

5 . Les rapporteurs spéciaux regrettent enfin la sous-exécution chronique des crédits de paiement du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) , qui aboutit à l'augmentation continue du solde comptable du compte. De plus, ils souhaitent qu'une évaluation de l'impact des mesures financées par le CASDAR soit effectuée, dans une logique de mesure de la performance des dispositifs financés.

La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) comprend trois programmes budgétaires distincts :

- le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » (2 383 millions d'euros en 2021 contre 1 712,1 millions d'euros de crédits de paiement en 2020, soit + 33 %) correspond principalement à la composante nationale des interventions en faveur du développement rural portées au niveau européen par le FEADER mais aussi aux interventions en faveur de la pêche et de la forêt ;

- le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (608,3 millions d'euros en 2021 contre 555,6 millions d'euros de dépenses en 2020, soit + 9 %) couvre pour l'essentiel, en dépit de son intitulé, des interventions visant à assurer l'intégrité des animaux et végétaux, ne réservant qu'une faible partie de ses interventions à la sécurité sanitaire des aliments proprement dite ;

- le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (609 millions d'euros en 2021 contre 618,7 millions d'euros de dépenses en 2020, soit - 2 %) est le programme support du ministère de l'agriculture et réunit la plupart des moyens nécessaires à couvrir les coûts de gestion des missions du ministère (hors éducation).

L'année 2021 a évidemment été marquée par la situation sanitaire, modifiant la structuration des interventions au profit des exploitations. L'exercice budgétaire 2021 a surtout été marqué par une augmentation importante des crédits exécutés, découlant majoritairement de soutiens apportés aux agriculteurs pour faire face aux aléas climatiques et aux maladies animales. Ces budgets supplémentaires sont déployés pour faire face à des crises qui se répètent et s'intensifient, sans que de nouveaux moyens pour une prévention plus efficace de ces aléas soient consentis parallèlement.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021

1. L'exécution des crédits de la mission en 2021 excède largement les prévisions initiales...

Les ouvertures de crédits de la loi de finances de l'année 2021 avaient été supérieures à celles de l'exercice précédent. À peu près atones en autorisations d'engagement (+ 1 %), elles avaient en effet été beaucoup plus dynamiques en ce qui concerne les crédits de paiement (+ 3,3 %). Le programme 149 (+3,2 % en CP, soit 56 millions d'euros) intégrait notamment une nouvelle compensation de l'exonération de cotisations sociales à destination des employeurs de la filière viticole (80 millions d'euros) et le programme 206 voyait ses crédits augmenter de 5 %, afin d'intégrer de nouveaux moyens consacrés à la sécurité sanitaire, dans un contexte de Brexit.

Si les ouvertures de crédits en LFI étaient supérieures à celles de l'exercice précédent, les dépenses l'ont été encore davantage. Comme le montre le tableau ci-après, les crédits de paiement consommés (3,6 milliards d'euros) ont augmenté de 25 % par rapport à 2020 et les autorisations d'engagement de 21 %.

Données relatives à l'exécution des crédits de la mission en 2021

(en millions d'euros)

Programmes		Exécution 2020	Crédits ouverts en LFI 2021	Total des crédits ouverts en 2021	Exécution 2021	Variation 2021/2020	Écart exécution 2021/LFI 2021
149 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »	AE	1 781,2	1 792,6	2 750	2 365,7	584,5	573,1
	CP	1 712,1	1 811	2 760	2 383,1	671	572,1
206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »	AE	557,7	599,9	655	612	54,3	12,1
	CP	555,6	598,7	660	608,3	52,7	9,6
215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »	AE	618,0	632,9	639	604,8	-13,2	-28,1
	CP	618,7	629,5	636	609	-9,7	-20,5
Total Mission	AE	2 956,8	3 025,4	4 045	3 582,5	625,7	557,1
	CP	2 886,4	3 039	4 056	3 600,3	713,9	561,1

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du RAP 2021 ; prévisions : prévision en loi de finances initiale hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)

Avec un niveau de dépenses de 3,6 milliards d'euros en CP et une consommation des AE de 3,58 milliards d'euros, les dépenses de la mission AAFAR sur crédits de paiement ont été supérieures en 2021 de 714 millions d'euros par rapport au niveau atteint l'année précédente, soit davantage encore que par rapport aux ouvertures initiales (561,1 millions d'euros). Les consommations d'AE ont significativement augmenté (+ 625,8 millions d'euros), soit 557 millions d'euros au-delà de la programmation budgétaire.

Les dépenses ont connu des dynamiques contrastées entre programmes.

Le programme 149 a contribué à la quasi-totalité de l'augmentation des crédits consommés en CP (671 millions d'euros) quand le programme 206 a été légèrement plus dépensier qu'en 2020 (+ 52,7 millions d'euros), le programme 215 dégageant moins de dépenses (- 9,7 millions d'euros).

Pour les AE, des évolutions analogues se constatent avec un supplément de 585 millions d'euros pour le programme 149 et une certaine dynamique pour le programme 206 (+ 54 millions d'euros), pour une consommation inférieure à 2020 sur le programme 215.

2. ... mais est inférieure aux crédits disponibles en 2021

L'exécution des crédits a été en 2021 supérieure aux ouvertures de crédits de la loi de finances initiale, mais inférieure aux crédits finalement disponibles .

Comme le montre le tableau ci-dessus, les crédits ouverts finalement en cours de gestion ont excédé les autorisations de la LFI de plus de un milliard d'euros, tant en AE qu'en CP , principalement du fait des ouvertures opérées en lois de de finances rectificatives (835 millions d'euros), des reports de crédits (84 millions d'euros en AE et 136 millions d'euros en CP), et plus marginalement de fonds de concours et attributions de produits (26 millions d'euros).

Ces abondements en cours de gestion ont surtout concerné le programme 149, qui a bénéficié de près de 957 millions d'euros supplémentaires en AE et de 949 millions d'euros en CP , soit respectivement 53 % et 52 % des crédits prévus initialement. 97 % des ouvertures de crédits réalisées en lois de finances rectificatives ont d'ailleurs concerné ce programme.

Le programme 206 a bénéficié de l'ordre de 61 millions d'euros de CP supplémentaires, le programme 215 bénéficiant lui aussi d'ouvertures nettes (+ 7 millions d'euros).

Les ouvertures de crédits ont principalement résulté de deux lois de finances rectificatives , à hauteur de 835 millions d'euros (en AE et en CP). La première, la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021, a ouvert 348 millions d'euros sur la mission (nets), notamment pour faire face aux conséquences de l'épisode de gel tardif , ayant fragilisé les exploitations agricoles. La deuxième, la loi n° 2021-1549 du 1 ^er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021, a ouvert 486 millions d'euros nets sur la mission, pour la même raison.

Les reports de crédits de l'année 2020 sur l'année 2021 ont également été importants, en raison des retards dans la mise en oeuvre des mesures de soutien aux filières agricoles déployées dans le contexte de la crise sanitaire (136 millions d'euros en CP).

Au total, les crédits ouverts durant l'exercice 2021 ont excédé de près d'un milliard d'euros les prévisions de la LFI, pour atteindre 4 milliards d'euros (en AE et en CP). Or, la sous-consommation des crédits finalement ouverts s'est élevée à près de 463 millions d'euros en AE et 456 millions d'euros en CP, et concerne principalement le programme 149.

Mouvements infra-annuels de crédits sur les différents programmes
de la mission en 2021

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

3. Un niveau de reports de crédits sans précèdent

Comme le mentionne la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire relative à la présente mission, cette sous-consommation des crédits disponibles a entraîné un niveau significatif de reports de crédits sur l'année 2022 (388 millions d'euros en AE et 402 millions d'euros en CP), et des annulations importantes de crédits (74 millions d'euros en AE et 65 millions d'euros en CP).

Ces reports ont principalement concerné le programme 149 de la mission (377 millions d'euros en CP, soit 94 % des crédits reportés, et plus de 20 % des ouvertures de crédits en loi de finances initiale), et découlent de réactions tardives du Gouvernement, puisqu'il s'agit de reports d'ouvertures de crédits réalisées par la loi de finances rectificative du 1 ^er décembre 2021 : comme l'indique la Cour des comptes, ces ouvertures ont « excédé la réalité des besoins anticipés sur l'exercice 2021 » et auraient donc dû être imputés en loi de finances pour 2022 : les principes de sincérité et d'annualité budgétaires ne semblent pas avoir été respectés.

La Cour des comptes précise que ces reports concernent principalement les mesures d'indemnisation des agriculteurs après l'épisode de gel tardif et la compensation des exonérations des cotisations sociales au bénéfice des employeurs dans le secteur de la viticulture. Cette dernière, initialement évaluée à 80 millions d'euros, n'aurait été consommée qu'à hauteur de 4 millions d'euros en 2021, et pourrait atteindre 10 à 15 millions d'euros l'année prochaine. Ces exonérations semblent donc avoir eu moins de succès que les dispositifs spécifiques de soutien mis en place dans le contexte de l'épisode de gel tardif.

Les rapporteurs spéciaux constatent que la sous-consommation des crédits disponibles et le niveau sans précédent de reports jure avec les besoins structurels des actions publiques particulièrement cruciales pour atteindre les objectifs de notre politique agricole, de la forêt et de la pêche , une politique dont les enjeux sont particulièrement lourds et dont l'ambition doit être sérieusement rehaussée.

4. Un fort alourdissement des dépenses d'opérations financières et des dépenses d'intervention

En 2021, les dépenses d'opérations financières enregistrent de nouveau un bond, passant de 185 millions d'euros en 2020 à 513,5 millions d'euros en 2021 (+328,5 millions d'euros), lié une nouvelle fois à l'abondement du FNGA (cf. infra ) ^{1 ( * )} et au financement d'investissements informatiques de l'Agence de service de paiements pour la mise en oeuvre de la nouvelle politique agricole commune.

Les dépenses d'intervention, qui constituent le coeur de la mission, atteignent 1,4 milliard d'euros en 2021 , soit une progression de 326 millions d'euros (+ 30 %), principalement en raison des mesures de soutien aux filières face à la crise sanitaire et des mesures d'indemnisation des agriculteurs face à l'épisode de gel tardif (cf. infra ).

Évolution des dépenses de la mission par titre
entre 2020 et 2021

(en millions d'euros)

	2020	2021	Variation 2021/2020 (en valeur)	Variation 2021/2020 (en %)
Dépenses de personnel	859,8	849,6	-10,2	-1%
Autres dépenses	2 026,6	2 751	724,2	36%
Dont :
Dépenses de fonctionnement	777,7	847	69,3	9%
Dépenses d'investissement	5,9	7,3	1,4	24%
Dépenses d'intervention	1 057,8	1 383	325,2	31%
Dépenses d'opérations financières	185,1	513,5	328,4	177%
Total	2 886,4	3 600	714,1	25%

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2021

En ce qui concerne les dépenses de personnel , qui représentent près du quart des crédits de la mission et sont portées par les programmes 206 et 215, leur montant est stable en 2021 (850 millions d'euros contre 860 millions d'euros en 2020).

Le plafond d'emplois n'a pas été consommé en totalité, la sous-exécution demeurant assez marginale (autour de 2 %).

Au total, les ETPT mobilisés par la mission ont diminué, passant de 11 801 ETPT à 11 630 ETPT, soit une baisse de 1,4 % consécutive à la réduction de 1,6 % observée l'an dernier . Dans ce cadre, les évolutions d'emploi ont été très différenciées selon le programme considéré.

Le programme 206 a consommé le plafond d'emplois à hauteur de 97,2 %, avec une consommation de 4 842 ETPT en 2021 (contre 4 847 ETPT en 2020), pour un plafond fixé à 4 981 ETPT en prévision (4 806 ETPT en LFI, auxquels s'est ajoutée une ouverture de 106 ETPT en LFR au titre du Brexit, et un rétro-transfert de 69 ETPT compensant le maintien en gestion 2021 des agents du ministère devant rejoindre les secrétariats généraux communs départementaux).

Le rapport annuel de performances de la présente mission précise les raisons de cette légère sous-consommation, et indique qu'au 31 décembre 2021, les recrutements liés à l'entrée en vigueur de la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l'Union européenne au 1 ^er janvier 2021 ont correspondu à une consommation de 422 ETPT sur une dotation de 466 ETPT, en raison du décalage des recrutements associés à la nouvelle réglementation « export » dont l'entrée en vigueur est prévue en 2022 (qui a entraîné le report en 2022 de 35 ETP non recrutés).

En ce qui concerne le programme 215 , qui avait perdu 287 ETPT en 2020, il en perd 166 en 2021. Les effectifs du programme sont ainsi passés de 8 448 emplois à 6 788 emplois entre 2016 et 2021 (- 1 660 ETPT).

La réduction des effectifs a modérément impacté les fonctionnaires de catégorie A. En revanche, les personnels des catégories B et C qui effectuent des missions techniques ont été amputés de près de 10 %, ce qui doit susciter une forme d'inquiétude dès lors que les agents concernés participent à des missions que les gains de productivité ne peuvent pas nécessairement permettre de maintenir.

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* ¹ Les dépenses d'opérations financières avaient enregistré l'an dernier un bond de 65,8 millions d'euros (+55,2 %), en raison d'un abondement de 150 millions d'euros du fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) en cours de gestion, découlant d'une situation initiale de défaut de provisionnement du fonds