B. UNE CONSOMMATION DU PROGRAMME 138 FREINÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
L'exécution du programme 138 par rapport aux crédits ouverts en LFI s'établit à 1,66 milliard d'euros en AE (soit 90,1 % des crédits ouverts) et à 1,67 milliard d'euros en CP (soit 91,2 % des crédits ouverts).
Ce niveau de consommation est en nette baisse par rapport à 2020, année au cours de laquelle l'exécution à hauteur de 1,72 milliard d'euros en AE et CP représentait 98,8 % des crédits ouverts.
Exécution des crédits du programme 138 en 2021
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
1. Une consommation à la baisse des crédits alloués aux allégements et exonérations de cotisations de sécurité sociale dans un contexte de chômage partiel lié à la crise sanitaire
Cette sous exécution d'un montant total de 182,1 millions d'euros au niveau du programme 138 s'explique quasi exclusivement par la sous consommation de l'action 1 « soutien aux entreprises » qui porte les crédits liés au dispositif d'allègement et d'exonération de cotisations de sécurité sociale mis en place par la loi du 25 juillet 1994 10 ( * ) et tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, et la loi du 13 décembre 2000 11 ( * ) d'orientation pour l'outre-mer.
Ce dispositif d'exonérations de cotisations de sécurité sociale spécifiques aux outre-mer, dit « LODEOM », résulte des dispositions de l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale en ce qui concerne les entreprises implantées outre-mer et des articles L. 756-4 et L. 756-5 de ce même code pour les travailleurs indépendants ultramarins .
Il a fait l'objet de plusieurs modifications depuis sa création dont la dernière, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, visant à compenser la suppression du CICE (crédits d'impôt pour la compétitivité et l'emploi) au 1 er janvier 2019 en renforçant les exonérations de charges patronales avait entrainé une augmentation de plus de 42 % des crédits affectés à la compensation de ces exonérations de charges.
En LFI 2021, l'action a été dotée de 1,5 milliard d'euros en AE et CP. La consommation des crédits s'est établie à 1,4 milliard d'euros en AE et CP soit une sous exécution de 177,7 millions d'euros.
L'impact de la crise sanitaire, malgré un rebond significatif de l'emploi salarié au premier semestre, a limité le besoin au titre des compensations d'exonérations de charges sociales. Cette moindre exécution résulte donc principalement des conséquences mécaniques du recours au dispositif de soutien à l'activité partielle.
Ainsi, comme lors de l'année précédente, le financement de l'activité partielle a été supporté entièrement par le programme 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » de la mission « Plan d'urgence face à la crise », créée par la LFR du 23 mars 2020 12 ( * ) .
2. Un financement de l'économie en baisse dans un contexte de ralentissement économique
L'action 4 du programme 138 porte les crédits relatifs aux mesures spécifiques de soutien aux entreprises et associations ultramarines qui ont pour objectif d'accompagner le développement économique et l'attractivité des territoires ultramarins par la mise en oeuvre de plusieurs dispositifs :
- le prêt de développement outre-mer (PDOM) Bpifrance ;
- l'élargissement des bénéficiaires et des critères d'attribution ;
- les subventions d'investissement ;
- le soutien au microcrédit outre-mer.
Or, dans un contexte de crise sanitaire et de mouvements sociaux, les deux principaux dispositifs ont enregistré des sous-consommations importantes.
Ainsi, l'aide au fret , instaurée par l'article 24 de la loi n°2009-594 du 27 mai 2009 et destinée à couvrir les surcoûts de transport de marchandises (hors Nouvelle-Calédonie et Polynésie française), s'est établie, en 2021, à 4,1 millions d'euros en AE et 2,48 millions d'euros en CP pour une prévision initiale de consommation de 8,3 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP. Plusieurs phénomènes expliquent cette situation :
- la crise sanitaire, qui a eu pour conséquence la transmission tardive des dépôts de dossiers de subventions voire leur report sur 2022 ;
- les mouvements sociaux majeurs dans plusieurs territoires conduisant à la fermeture de plusieurs services administratifs.
Par ailleurs, le prêt de développement outre-mer (PDOM) a enregistré une consommation de 8,9 millions d'euros en AE et CP contre une prévision initiale de 10 millions d'euros. Cet outil intervient en qualité de produit de cofinancement, au côté d'un financement privé (participatif, bancaire, apport en capital ou en quasi-fonds propres). Le coût du financement privé étant plus élevé en outre-mer qu'en métropole, le taux bonifié du PDOM permet aux entreprises ultramarines de se financer à un taux moyen similaire à celui observé en métropole.
* 10 Loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte.
* 11 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer.
* 12 Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.