Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

Rapports législatifs

Rapport n° 435 (2021-2022), déposé le

Rapport n° 435 (2021-2022) de M. Mathieu DARNAUD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 février 2022

Disponible au format PDF (813 Koctets)


N° 435

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 février 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (procédure accélérée),

Par M. Mathieu DARNAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Sénat :

344 et 436 (2021-2022)

L'ESSENTIEL

Réunie le 2 février 2022 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois du Sénat a adopté, sur le rapport de Mathieu Darnaud (Les Républicains - Ardèche), le projet de loi n° 344 (2021-2022) ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale .

Prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution , cette ordonnance vise à actualiser le statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française au regard des évolutions législatives intervenues dans le droit de la fonction publique territoriale depuis 2011 1 ( * ) et des revendications exprimées lors de l'important mouvement de grève de mai 2017 .

Constatant des avancées pour les droits des agents communaux et l'attractivité de la fonction publique communale, la commission a approuvé la ratification de l'ordonnance, tout en regrettant que ce texte n'ait pas suffisamment pris en considération les particularités de la Polynésie française . Elle a donc souhaité, par l'adoption de 21 amendements , tenir davantage compte des spécificités culturelles, sociales et géographiques du territoire, renforcer les garanties accordées aux agents communaux, et consolider les instruments du dialogue social.

I. LE RECOURS À UNE ORDONNANCE DE L'ARTICLE 74-1 POUR UNE ACTUALISATION BIENVENUE DU STATUT GÉNÉRAL DES FONCTIONNAIRES COMMUNAUX DE POLYNÉSIE FRANÇAISE

A. FACE À UN STATUT GÉNÉRAL QUASI INCHANGÉ DEPUIS 2011, DE VIVES REVENDICATIONS SOCIALES

1. Le statut général de la fonction publique des communes de Polynésie française : une création récente, la nécessité d'actualisations régulières

La fonction publique des communes de Polynésie française et de leurs groupements est la troisième fonction publique 2 ( * ) et la plus récente de Polynésie française : le personnel communal n'est doté d'un statut de droit public que depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 3 ( * ) . Tandis que, jusqu'à cette date, les quelque 4 700 agents communaux 4 ( * ) employés par les quarante-huit communes de Polynésie française relevaient d'un statut de droit privé et étaient soumis à des situations très hétérogènes, l'ordonnance définit un statut uniforme, qui leur permet de disposer des mêmes droits et obligations que les fonctionnaires territoriaux de la métropole et des départements d'outre-mer, tout en tenant compte des contraintes financières des communes, des groupements de communes et de leurs établissements publics administratifs.

Compte tenu des évolutions du droit général de la fonction publique, l'ordonnance de 2005 a fait l'objet d'une importante actualisation en 2011 ; de la même manière, les modifications législatives notables intervenues depuis cette date rendaient nécessaire une nouvelle actualisation du statut, afin d'y transposer notamment les apports de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires , et de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique .

Des communes récentes et dispersées, dotées d'un statut depuis 2004

Sur les 48 communes (et 98 communes associées) que compte la Polynésie française, 44 n'existent que depuis 1971 5 ( * ) ; elles sont réparties sur un ensemble géographique comprenant 121 îles (dont 76 habitées) , qui sont dispersées sur un espace océanique grand comme l'Europe 6 ( * ) . Si 275 918 habitants ont été recensés en 2017 7 ( * ) , les trois quarts d'entre eux habitent dans les 13 communes des îles du Vent (Tahiti, Moorea, Tetiaroa), tandis que le quart restant habite dans les quatre autres archipels (îles sous le Vent ; îles Australes ; îles Marquises ; îles Tuamotu-Gambier). Seules trois communes comptent plus de 20 000 habitants : Faa'a (28 000 habitants), Papeete (26 000) et Punaauia (24 000).

La loi organique statutaire du 27 février 2004 a conforté la place des communes au sein des institutions polynésiennes, en les reconnaissant comme collectivités territoriales de la République 8 ( * ) . Elle leur réserve des compétences d'attribution , en matière notamment de police municipale, de voirie communale ou encore de distribution d'eau potable. Enfin, l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 a étendu aux communes de Polynésie française l'application des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales .

2. Les revendications sociales exprimées en mai 2017 par les agents communaux

Par ailleurs, les agents communaux de Polynésie française ont fait valoir, dans le cadre du vaste mouvement de grève qui a touché l'ensemble des communes en mai 2017 , un certain nombre de revendications statutaires, telles que l'instauration d'une indemnité de départ volontaire à la retraite, le maintien des droits acquis avant l'intégration dans la fonction publique communale, ou encore la majoration du congé annuel pour tenir compte de l'ancienneté ou de la situation familiale de l'agent.

À la suite de l'accord conclu avec le Haut-commissaire fin mai 2017 , s'est ouverte une longue période de concertation entre le Gouvernement et les instances locales dont l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 constitue l'aboutissement.

B. UNE RÉFORME TRÈS ATTENDUE AU MOYEN D'UNE ORDONNANCE DE L'ARTICLE 74-1

En tant que collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution , la Polynésie française peut se voir « étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur » par le biais d'ordonnances du Gouvernement prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution .

Conformément au régime défini par cet article, la présente ordonnance a été soumise pour avis à l'Assemblée de la Polynésie française en juillet 2021. Si l'ordonnance est entrée en vigueur dès sa publication, elle doit néanmoins être ratifiée dans un délai de dix-huit mois , sous peine de caducité . Le Gouvernement avait souhaité dans un premier temps soumettre cette ordonnance à ratification avant la suspension de la session parlementaire à la fin du mois de février 2022, afin d'envoyer un signal fort aux agents et élus communaux. Sans explication, il a finalement reporté son examen sine die 9 ( * ) .

II. UNE RÉFORME VISANT À ACTUALISER ET VALORISER LE STATUT GÉNÉRAL DES FONCTIONNAIRES COMMUNAUX AFIN DE RENFORCER L'ATTRACTIVITÉ DE LA FONCTION PUBLIQUE COMMUNALE

L'ordonnance poursuit l'objectif d'une modernisation du statut général des fonctionnaires communaux et, au-delà, d'une plus grande attractivité de la fonction publique communale de la Polynésie française. À cette fin, elle lui étend un certain nombre de dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, tout en procédant à des adaptations .

A. ACTUALISER LES DROITS ET LES OBLIGATIONS DES FONCTIONNAIRES

1. Davantage de droits pour les fonctionnaires communaux

L'ordonnance renforce les garanties accordées aux fonctionnaires en les alignant sur le droit commun de la fonction publique. Ainsi, la liste des motifs ne pouvant donner lieu à discrimination est enrichie ; l'interdiction des agissements sexistes et du harcèlement sexuel est formalisée ; la protection fonctionnelle en faveur des agents publics est renforcée. En outre, l'ordonnance institue le temps partiel thérapeutique ainsi que le congé paternité.

2. L'extension à la fonction publique communale des obligations déontologiques

Par ailleurs, l'ordonnance étend à la fonction publique communale de Polynésie française les obligations déontologiques énumérées par le statut général de la fonction publique en application de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, à savoir le respect des principes de dignité, d'impartialité, d'intégrité, de probité, de neutralité, et de laïcité , d'une part, et la prévention des conflits d'intérêts , d'autre part. Est également transposée la création d'un référent déontologue .

B. APPROFONDIR ET ASSOUPLIR LE DIALOGUE SOCIAL

1. Le renforcement du rôle du Conseil supérieur de la fonction publique

Le Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française voit son rôle renforcé : il est dorénavant obligatoirement saisi sur tout projet de loi, d'ordonnance ou de texte réglementaire relatif à la fonction publique des communes de Polynésie française.

2. La création d'une commission consultative paritaire

Par alignement sur le droit commun de la fonction publique territoriale, est créée une commission consultative paritaire unique pour les agents contractuels.

3. L'assouplissement des modalités de représentation des élus locaux

L'ordonnance modifie les modalités de représentation des élus locaux au sein des instances paritaires afin de tenir compte des contraintes de déplacement au sein des archipels. Les représentants des communes au Conseil supérieur de la fonction publique ne sont ainsi plus obligatoirement les représentants élus au comité des finances locales, tandis que les représentants de l'administration dans les commissions administratives paritaires sont désormais désignés parmi tous les élus des communes et de leurs groupements.

C. FACILITER L'ACCÈS À LA FONCTION PUBLIQUE COMMUNALE ET RENFORCER SON ATTRACTIVITÉ

1. Moderniser la gestion des ressources humaines des communes

L'ordonnance remplace la notation par une appréciation de la valeur professionnelle qui fera l'objet d'un entretien individuel, comme c'est le cas dans la fonction publique territoriale. De plus, elle permet aux organes délibérants des communes et de leurs groupements d'instaurer un régime indemnitaire en lien avec l'évaluation professionnelle.

2. Faciliter l'accès à la fonction publique communale

Entendant répondre à une demande des élus et agents communaux, l'ordonnance ré-ouvre le droit d'option à destination d'une partie des agents contractuels pour leur permettre d'intégrer la fonction publique communale. Elle prévoit en outre la possibilité, pour les fonctionnaires du Pays, d'accéder à la fonction publique communale par voie de détachement.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : RATIFIER L'ORDONNANCE SOUS RÉSERVE D'AJUSTEMENTS AFIN DE POUSSER À SON TERME LA LOGIQUE DE MODERNISATION ET RESPECTER LES SPÉCIFICITÉS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Jugeant nécessaire d'actualiser le statut de la fonction publique communale de Polynésie française au regard à la fois des évolutions législatives intervenues dans le droit commun, et des revendications exprimées lors du mouvement social de 2017, la commission a accepté de ratifier l'ordonnance .

Elle a néanmoins souhaité aller plus loin dans les objectifs de modernisation et d'attractivité de la fonction publique communale, de garantie des droits des agents communaux et de renforcement du dialogue social. Par ailleurs, la commission s'est attachée à adapter les dispositions relatives aux obligations déontologiques aux spécificités culturelles, sociales et géographiques de la Polynésie française. À ces fins, la commission a adopté au total 21 amendements .

A. MODERNISER LA FONCTION PUBLIQUE COMMUNALE ET FAVORISER SON ATTRACTIVITÉ

1. Pousser à son terme la logique de modernisation du statut général

À l'initiative de son rapporteur, la commission a supprimé la procédure des emplois réservés aux travailleurs handicapés - qui n'existe plus dans la fonction publique métropolitaine depuis 2006 - et inscrit le principe de l'aménagement des procédures de recrutement des candidats handicapés . La commission a par ailleurs donné une base législative au recours au télétravail ; elle a également élargi les possibilités de mise à disposition pour les fonctionnaires communaux.

2. Garantir les droits des agents communaux

Le rapporteur regrette de n'avoir pu, en raison des règles constitutionnelles de recevabilité financière, étendre explicitement à l'intégralité des agents contractuels des communes la réouverture du droit d'option offerte par l'ordonnance en vue de leur intégration dans la fonction publique communale. La commission invite par conséquent le Gouvernement à lever les difficultés d'interprétation qui résulteraient de la rédaction actuelle, afin de permettre à l'ensemble des agents communaux d'accéder à la fonction publique communale.

3. Préserver les outils du dialogue social

Enfin, sur proposition du rapporteur, la commission a souhaité renforcer le dialogue social au sein de la fonction publique communale de Polynésie française en réintroduisant l'avis de la commission administrative paritaire en matière d'avancement et, dans certains cas, de mutation . Elle a également jugé bon d'étendre les compétences des comités techniques paritaires , par alignement sur le droit commun de la fonction publique.

B. ADAPTER LES DISPOSITIONS DE LA LOI DU 20 AVRIL 2016 AUX SPÉCIFICITÉS CULTURELLES, SOCIALES ET GÉOGRAPHIQUES DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Si l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 avait pour objectif affiché de transposer à la fonction publique communale de Polynésie françaises les dispositions issues de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, la commission a souligné la nécessité de tenir compte des particularités culturelles, sociales et géographiques de la Polynésie française.

À l'initiative de Lana Tetuanui (Union Centriste - Polynésie française), la commission n'a ainsi pas jugé adéquat de transposer dans le statut général des fonctionnaires communaux l'intégralité des obligations déontologiques qui s'appliquent en métropole, et a préféré réaffirmer le principe de neutralité .

Jugeant par ailleurs inadaptée la création d'un référent déontologue sur le modèle de la fonction publique métropolitaine , la commission a, sur la proposition de Lana Tetuanui, restauré le dispositif préexistant de contrôle du cumul d'activité, centré sur une commission de déontologie présidée par un magistrat administratif.

*

* *

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Ratification de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant
et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

L'article 1 er du projet de loi tend à ratifier l'ordonnance n°2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Constatant la nécessité d'actualiser le statut général de la fonction publique des communes de Polynésie française et de leurs groupements au regard à la fois des évolutions législatives intervenues dans le droit de la fonction publique territoriale depuis 2011, et des attentes des élus et agents communaux, la commission a adopté l'article sans modification .

1. Une actualisation attendue du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française

1.1. Une ordonnance de l'article 74-1 de la Constitution pour conduire une réforme très attendue

L'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale comporte quarante-cinq articles , dont quarante tendent à modifier directement l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

Elle vise à actualiser le statut des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française au regard des évolutions législatives intervenues dans le droit de la fonction publique territoriale depuis 2011 10 ( * ) , en particulier la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, et la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

Cette ordonnance entend également répondre aux revendications exprimées par les agents communaux lors de l'important mouvement de grève de mai 2017. À ce titre, elle constitue l'aboutissement d'une longue période de concertation, ouverte à l'issue du mouvement social, entre le Gouvernement et les instances politiques et syndicales de Polynésie française.

À l'exception de l'article 44, l'intégralité des articles de l'ordonnance sont entrés en vigueur dès la publication de celle-ci.

Les ordonnances de l'article 74-1 de la Constitution

En tant que collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, la Polynésie française peut se voir « étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur » par le biais d'ordonnances du Gouvernement prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.

Ces ordonnances « sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées » - en l'espèce, l'Assemblée de la Polynésie française - « et du Conseil d'État ». Elles entrent en vigueur dès leur publication, mais doivent être ratifiées par le Parlement dans un délai de dix-huit mois suivant cette publication.

1.2. Une réforme visant à actualiser et valoriser le statut général des fonctionnaires communaux

Modifiant ou complétant la plupart des articles de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs, l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 vise trois objectifs principaux : actualiser les droits et obligations des fonctionnaires communaux ; approfondir et assouplir le dialogue social ; faciliter l'accès à la fonction publique communale et renforcer son attractivité.

a) Actualiser les droits et les obligations des fonctionnaires

L'ordonnance renforce les garanties accordées aux fonctionnaires en les alignant sur le droit commun de la fonction publique :

- la liste des motifs ne pouvant donner lieu à discrimination est complétée par l'identité de genre, la situation de famille et l'état de grossesse (article 4) ;

- l'interdiction des agissements sexistes et du harcèlement sexuel est formalisée (articles 5 et 7) ;

- la protection fonctionnelle en faveur des agents publics est renforcée et élargie à leurs proches (article 9) ;

- le temps partiel thérapeutique ainsi que le congé paternité et d'accueil de l'enfant sont institués (article 33).

Par ailleurs, l'ordonnance étend à la fonction publique communale de Polynésie française les obligations déontologiques énumérées par le statut général de la fonction publique en application de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, à savoir le respect des principes de dignité, d'impartialité, d'intégrité, de probité, de neutralité, et de laïcité (article 11), d'une part, et la prévention des conflits d'intérêts (article 12), d'autre part. Est également transposée la création d'un référent déontologue (article 13).

b) Approfondir et assouplir le dialogue social

L'ordonnance renforce le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française , en prévoyant qu'il soit désormais obligatoirement saisi sur tout projet de loi, d'ordonnance ou de texte réglementaire relatif à la fonction publique des communes de Polynésie française (article 16).

Elle crée une commission consultative paritaire unique pour les agents contractuels (article 19).

Enfin, l'ordonnance modifie les modalités de représentation des élus locaux au sein des instances paritaires afin de tenir compte des contraintes de déplacement au sein des archipels :

- les représentants des communes au Conseil supérieur de la fonction publique ne sont ainsi plus obligatoirement les représentants élus au comité des finances locales (article 15) ;

- les représentants de l'administration dans les commissions administratives paritaires sont désormais désignés parmi tous les élus des communes et de leurs groupements, et non plus seulement parmi les maires et les présidents de groupements de communes (article 17).

c) Faciliter l'accès à la fonction publique communale et renforcer son attractivité

Dans l'objectif de moderniser la gestion des ressources humaines des communes et de leurs groupements, l'ordonnance remplace la notation par une appréciation de la valeur professionnelle qui fera l'objet d'un entretien individuel (article 27).

De plus, elle permet aux organes délibérants des communes et de leurs groupements d'instaurer un régime indemnitaire en lien avec l'évaluation professionnelle (article 39).

Enfin, l'ordonnance rouvre le droit d'option à destination des agents contractuels pour leur permettre d'intégrer la fonction publique communale (article 45).

2. La position de la commission : ratifier l'ordonnance sous réserve d'ajustements

Jugeant nécessaire d'actualiser le statut de la fonction publique communale de Polynésie française au regard à la fois des évolutions législatives intervenues dans le droit commun, et des revendications exprimées lors du mouvement social de 2017, et constatant un certain nombre d'avancées pour les droits des agents communaux, la commission a accepté de ratifier l'ordonnance.

Elle n'en estime pas moins nécessaire de lui apporter des ajustements , afin de pousser à son terme la logique de modernisation, d'une part, et mieux tenir compte des spécificités de la fonction publique communale de la Polynésie française, d'autre part.

Par ailleurs, alors que le Gouvernement vient, sans explication, de retirer de l'ordre du jour le projet de loi n°344 (2021-2022) visant à ratifier cette ordonnance, et pour lequel il avait engagé la procédure accélérée , la commission s'interroge sur le calendrier à venir de son examen.

La commission a adopté l'article 1 er sans modification .

Article 2 (nouveau)
Accès aux cadres d'emplois par voie d'examens professionnels

L'article 2, ajouté en commission à l'initiative du rapporteur, vise à préciser que l'accès aux cadres d'emplois s'effectue non seulement par voie de concours, d'examens de promotion interne ou d'intégration, mais aussi par voie d'examens professionnels, afin de prendre en compte les règles relatives au cadre d'emplois de la catégorie « application ».

1. L'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique communale de Polynésie française

Conformément à l'article 6 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, non modifié par l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021, il existe, dans la fonction publique communale de Polynésie française, quatre cadres d'emplois distincts : conception et encadrement, maîtrise, application et exécution. Les trois premiers cadres correspondent respectivement aux catégories A, B et C de la fonction publique territoriale ; le cadre d'emplois « exécution » n'a en revanche pas d'équivalent en métropole 11 ( * ) .

La rédaction du dernier alinéa de l'article précité, alignée sur celle de l'article 13 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires 12 ( * ) , prévoit que « les grades de chaque corps ou cadre d'emplois sont accessibles par voie de concours, de promotion interne ou d'avancement, dans les conditions fixées par les statuts particuliers ».

Or, le cadre d'emplois de la catégorie « application » est accessible par voie d'examen professionnel aux fonctionnaires titulaires du grade terminal de leur cadre d'emplois de catégorie « exécution » 13 ( * ) , conformément à l'article 6 de l'arrêté n° 1118 DIPAC du 5 juillet 2012 fixant le statut particulier du cadre d'emplois « application ».

2. La position de la commission : mettre en cohérence le statut général avec les règles prévues par les statuts particuliers

Dans sa rédaction actuelle, l'article 6 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 ne couvre pas toutes les situations prévues par le statut particulier du cadre d'emplois « application ».

Par mesure de cohérence, l'amendement du rapporteur COM-15 , adopté par la commission, vise à compléter les modalités d'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique communale par la voie des examens professionnels.

La commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .

Article 3 (nouveau)
Motifs d'indisponibilité d'un fonctionnaire ou agent contractuel autorisant le recrutement d'un agent contractuel pour occuper un emploi permanent et encadrement des contrats établis à cette fin

Ajouté en commission à l'initiative du rapporteur, l'article 3 tend à étendre à la fonction publique communale de Polynésie française des dispositions en vigueur dans le droit de la fonction publique territoriale, afin d'élargir les motifs pour lesquels un agent contractuel peut être recruté pour occuper un emploi permanent, d'une part, et définir les caractéristiques des contrats établis à cette fin, d'autre part.

1. Le recrutement temporaire d'agents contractuels en remplacement d'un fonctionnaire ou d'un agent contractuel

L'article 2 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étend à la fonction publique communale de Polynésie française une partie des dispositions prévues à l'article 3-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : il permet ainsi le recrutement temporaire d'agents contractuels pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires ou d'agents contractuels, et élargit la liste des motifs d'indisponibilité des fonctionnaires et agents contractuels autorisant un tel recrutement .

Dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 8 décembre 2021, l'article 8 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 mentionne ainsi, au titre de ces motifs, le « détachement de courte durée », la « disponibilité de courte durée prononcée d'office, de droit ou sur demande pour raisons familiales ». Au-delà de ces motifs de droit commun, est également prévue la « participation à un événément culturel ou sportif ».

En revanche, les autres motifs d'indisponibilité de fonctionnaires et d'agents contractuels prévus à l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 - à savoir, le « détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d'emplois, d'un congé » - ne sont pas repris par l'article 2 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 .

La définition des caractéristiques des contrats établis dans le cas de ces remplacements , ajoutée au même article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 14 ( * ) , n'est pas non plus transposée à la fonction publique communale de Polynésie française.

2. La position de la commission : reprendre les dispositions en vigueur dans la fonction publique territoriale

La commission salue l'extension à la fonction publique communale de Polynésie française de ces dispositions offrant aux communes et à leurs groupements une plus grande souplesse dans la gestion de leurs ressources humaines.

Elle regrette toutefois que l'alignement sur le droit de la fonction publique territoriale ne soit que partiel .

Par l'amendement COM-16 du rapporteur, elle souhaite ainsi achever la transposition amorcée par l'ordonnance du 8 décembre 2021, d'une part, en complétant les motifs pour lesquels un agent contractuel peut être recruté pour occuper un emploi permanent ; d'autre part, en définissant les caractéristiques des contrats établis à cette fin.

La commission a adopté 3 ainsi rédigé .

Article 4 (nouveau)
Abrogation des dispositions relatives au conflit d'intérêts

L'article 4, ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, vise à abroger les dispositions relatives au conflit d'intérêts au sein du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française.

1. La prévention des conflits d'intérêts

Ajouté par l'ordonnance du 8 décembre 2021, l'article 13-2 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 reprend les dispositions de l'article 6 ter A de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui résultent de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et de la loi n° 2016-169 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Il étend ainsi l' interdiction des mesures discriminatoires à l'égard des fonctionnaires qui relatent ou témoignent de bonne foi, aux autorités judiciaires ou administratives, de « faits constitutifs d'un délit, d'un crime ou susceptibles d'être qualifiés de conflit d'intérêts » ; il protège également le fonctionnaire « lanceur d'alerte » 15 ( * ) .

Si cette extension est en partie bienvenue en tant qu'elle offre une plus grande protection aux fonctionnaires, le renvoi au conflit d'intérêts s'agissant de la fonction publique communale de Polynésie française ne semble ni abouti dans sa rédaction, ni adapté dans son principe .

En effet, par symétrie avec l'article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983 qui renvoie la définition du conflit d'intérêts à l'article 25 bis de la même loi, l'article 13-2 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 renvoie à l'article 24-1 16 ( * ) . Or, l'ordonnance du 8 décembre 2021 omet de créer l'article en question .

Ainsi, la rédaction actuelle de l'article 13-2 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 apparaît inopérante.

Sur le fond, la transposition à la fonction publique communale de Polynésie française du dispositif de prévention des conflits d'intérêts semble peu pertinente. En effet, les conditions de définition des conflits d'intérêts, telles qu'elles sont posées en droit commun, sont très facilement réunies en Polynésie française, étant donné la faible superficie de chaque île, la faible population et l'étroitesse des liens, familiaux ou amicaux, entre les habitants.

La prévention des conflits d'intérêts dans la fonction publique métropolitaine : l'article 25 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983

I. - Le fonctionnaire veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver.

Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions.

II. - À cette fin, le fonctionnaire qui estime se trouver dans une situation de conflit d'intérêts :

1° Lorsqu'il est placé dans une position hiérarchique, saisit son supérieur hiérarchique ; ce dernier, à la suite de la saisine ou de sa propre initiative, confie, le cas échéant, le traitement du dossier ou l'élaboration de la décision à une autre personne ;

2° Lorsqu'il a reçu une délégation de signature, s'abstient d'en user ;

3° Lorsqu'il appartient à une instance collégiale, s'abstient d'y siéger ou, le cas échéant, de délibérer ;

4° Lorsqu'il exerce des fonctions juridictionnelles, est suppléé selon les règles propres à sa juridiction ;

5° Lorsqu'il exerce des compétences qui lui ont été dévolues en propre, est suppléé par tout délégataire, auquel il s'abstient d'adresser des instructions.

2. La position de la commission : abroger les dispositions relatives au conflit d'intérêts au sein du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française

Compte tenu à la fois de la rédaction inaboutie de l'ordonnance du 8 décembre 2021 et des particularités géographiques des communes de Polynésie française qui nécessitent une adaptation du droit commun, la commission a jugé plus opportun de supprimer les références au conflit d'intérêts , pour inscrire le témoignage fait de bonne foi par le fonctionnaire dans le cadre de l'article 40 du code de procédure pénale 17 ( * ) .

À cette fin, elle a, sur proposition de Lana Tetuanui , adopté l'amendement COM-3 rect .

La commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé .

Article 5 (nouveau)
Limitation du champ de l'action sociale

L'article 5 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, vise à restreindre le champ de l'action sociale des communes et de leurs groupements.

1. L'action sociale en faveur des fonctionnaires communaux de Polynésie française : une avancée

Dans la fonction publique métropolitaine, les finalités de l'action sociale ont été précisées à l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Conformément à cet article, « l'action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des situations difficiles ».

L'article 8 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 transpose cette définition à la fonction publique communale de Polynésie française en l'inscrivant à l'article 16 de l'ordonnance du 4 janvier 2005.

2. La position de la commission : la nécessité de resserrer les finalités de l'action sociale

L'instauration de l'action sociale en faveur des agents communaux constitue une avancée notable pour les droits de ceux-ci, et participe plus généralement à l'attractivité de la fonction publique communale.

Pour autant, l'extension du dispositif existant en métropole est insuffisamment adaptée aux contraintes, d'ordre notamment budgétaire, pesant sur les communes polynésiennes .

C'est pourquoi, en adoptant l'amendement COM-17 du rapporteur, la commission a souhaité tenir compte de la spécificité et de la jeunesse de la fonction publique communale, et restreindre la définition des finalités de l'action sociale aux domaines de la restauration, de l'enfance et des loisirs.

La commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .

Article 6 (nouveau)
Obligations et principes déontologiques des fonctionnaires communaux

Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 6 tend à limiter la transposition des obligations et principes déontologiques de droit commun aux seules obligations de neutralité, d'impartialité, d'intégrité, de probité et de neutralité.

1. Les obligations déontologiques du fonctionnaire en métropole

En métropole, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a inscrit à l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires les obligations déontologiques qui s'imposent au fonctionnaire, à savoir : la dignité, l'impartialité, l'intégrité, la probité, la neutralité et la laïcité . Il appartient au chef de service de veiller au respect de ces principes ; celui-ci peut également « préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service ».

Article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983

Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité.

Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité.

Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire est formé au principe de laïcité.

Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité [...].

L'article 21 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 8 décembre 2021, reprend à l'identique ces dispositions 18 ( * ) .

2. La position de la commission : adapter les obligations déontologiques des fonctionnaires communaux aux particularités culturelles et sociales de la Polynésie française

La commission souligne que la question de la laïcité se pose en des termes différents en métropole et en Polynésie française, la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l'État n'étant pas applicable à cette collectivité d'outre-mer 19 ( * ) . De fait, la religion imprègne tous les pans de la vie, y compris professionnelle et publique ; c'est pourquoi l'inscription explicite du principe de laïcité dans le statut des fonctionnaires communaux ainsi que le rôle confié en la matière au chef de service pourraient susciter un certain nombre de difficultés, ou du moins une forme d'incompréhension chez les élus et agents communaux.

Souhaitant tenir compte des spécificités culturelles et sociales de la Polynésie française, la commission a, par conséquent, adopté l'amendement COM-4 rect . de Lana Tetuanui visant à retenir, pour les fonctionnaires communaux, les seules obligations de neutralité, de dignité, d'impartialité, d'intégrité, et de probité.

La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé .

Articles 7, 8 et 9 (nouveaux)
Référent déontologue et rôle de la commission de déontologie

Les articles 7, 8 et 9, ajoutés par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, visent à restaurer le dispositif préexistant de contrôle du cumul d'activités, centré sur une commission de déontologie.

1. Le contrôle du cumul d'activité et du « pantouflage »

L'article 23-1 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, ajouté par l'ordonnance du 8 décembre 2021, crée un référent déontologue sur le modèle du droit commun.

Introduit par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, l'article 28 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 prévoit ainsi que « tout fonctionnaire a le droit de consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques [...] ».

Les modalités et critères de désignation du référent déontologue sont déterminés par le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, qui précise également que « lorsque l'autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité des activités exercées au cours des trois dernières années avec les fonctions envisagées, elle saisit sans délai le référent déontologue de l'administration concernée ». Si l'avis du référent déontologue ne permet pas de lever le doute, alors l'autorité hiérarchique saisit la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 20 ( * ) .

De plus, l'ordonnance du 8 décembre 2021 étend à la fonction publique communale de Polynésie française les règles relatives au cumul d'activités et à l'exercice d'activités privées après la cessation d'une fonction publique .

Ainsi, les articles 21-2 et 21-3 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 reprennent, respectivement, les dispositions des articles 25 septies et 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, créés par la loi du 20 avril 2016. Ils prévoient en particulier une saisine par le référent déontologue de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique lorsque l'avis du référent déontologue ne permet pas à l'autorité hiérarchique de lever un doute relatif :

- à la compatibilité du projet de création ou de reprise d'une entreprise avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois années précédant sa demande d'autorisation 21 ( * ) ;

- ou à la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois années précédant le début de cette activité 22 ( * ) .

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

Autorité administrative indépendante, la HATVP a été créée par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, et a officiellement vu le jour le 1 er janvier 2014. Chargée de promouvoir la probité et l'exemplarité des responsables publics, elle est organisée en un collège, composé de deux membres élus par le Conseil d'État ; deux membres élus par la Cour de cassation ; deux membres élus par la Cour des comptes ; deux membres nommés par le président de l'Assemblée nationale ; deux membres nommés par le président du Sénat ; et deux membres nommés par le Gouvernement 23 ( * ) . Son siège est situé à Paris.

2. La position de la commission : préserver le rôle et les attributions de la commission de déontologie préexistante

Si l'inscription dans le statut général des règles de droit commun relatives au cumul d'activités et au « pantouflage » est bienvenue, la transposition pure et simple d'un dispositif faisant intervenir à la fois le référent déontologue et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique apparaît tout sauf évidente à la commission.

D'une part, la commission de déontologie , qui relève du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française 24 ( * ) , s'est jusqu'à présent acquittée de sa mission de contrôle du cumul d'activités avec efficacité 25 ( * ) et impartialité. Rassemblant sous la présidence d'un magistrat administratif un collège d'élus des communes et un collège d'élus du personnel , elle rend des avis éclairés par une bonne connaissance des enjeux locaux.

Substituer à cette instance collégiale une seule personne , le référent déontologue, pourrait à l'inverse faire courir le risque d'une moindre impartialité , compte tenu de la faible population au sein des communes et de la probabilité non négligeable de l'existence d'un lien entre le référent déontologue et le fonctionnaire contrôlé.

D'autre part, il ne paraît guère opérationnel sur le plan pratique, ni cohérent sur le plan conceptuel - allant notamment à l'encontre de l'objectif général de simplification des démarches administratives - de renvoyer l'appréciation des situations les plus délicates à une autorité administrative située à 20 000 kilomètres de Papeete.

Mettant en avant non seulement la réussite du dispositif de contrôle préexistant centré sur la commission de déontologie, mais également les limites de la transposition du régime en vigueur en métropole, la commission a, à l'initiative de Lana Tetuanui, supprimé le référent déontologue (amendement COM-7 rect . ) et restauré le rôle de la commission de déontologie en matière de contrôle de cumul d'activités et de « pantouflage » (amendements COM-5 rect . et COM-6 rect ).

La commission a adopté les articles 7, 8 et 9 ainsi rédigés .

Article 10 (nouveau)
Préservation du champ de compétence
des commissions administratives paritaires

Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 10 vise à restaurer le champ de compétence des commissions administratives paritaires tel qu'il existait avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021.

1. La restriction du champ de compétence des commissions administratives paritaires par la loi du 6 août 2019

Les articles 18, 26 et 29 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 étendent à la fonction publique des communes de Polynésie française les modifications relatives aux commissions administratives paritaires découlant de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, les attributions des commissions administratives paritaires - instances composées de représentants de l'administration et du personnel - sont en effet recentrées sur l'examen des décisions individuelles défavorables aux agents , telles que le refus de titularisation, de licenciement, de formation, de temps partiel ou de télétravail, ou encore, les mesures disciplinaires.

Ainsi, s'agissant de la fonction publique communale de la Polynésie française, en application de l'ordonnance du 8 décembre 2021, l'avis de la commission administrative paritaire sur l'établissement du tableau annuel d'avancement , d'une part, et sur les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés, d'autre part, est supprimé .

2. La position de la commission : préserver les outils du dialogue social

La commission est convaincue que les prérogatives des commissions administratives paritaires antérieures à la loi du 6 août 2019 contribuent à un dialogue social de qualité ; comme l'ont souligné Catherine Di Folco et Loïc Hervé dans leur rapport relatif au projet de loi de transformation de la fonction publique de juin 2019, « lieu d'échanges entre les représentants du personnel et les employeurs, les commissions administratives paritaires permettent d'encadrer l'appréciation de l'administration et d'écarter les risques d'arbitraires » 26 ( * ) .

Dans la mesure où la fonction publique communale de Polynésie française est une fonction publique récente 27 ( * ) , il semble particulièrement important de préserver les outils existants du dialogue social. De surcroît, les spécificités géographiques du territoire de la Polynésie française rendent indispensable le maintien de la compétence des commissions administratives paritaires en matière de mutation lorsque celle-ci induit un changement de résidence.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-18 du rapporteur visant à réintroduire l'avis de la commission administrative paritaire en matière d'avancement et, dans certains cas, de mutation.

La commission a adopté l'article 10 ainsi rédigé .

Article 11 (nouveau)
Rénovation des compétences des comités techniques paritaires

Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 11 tend à aligner sur le droit de la fonction publique territoriale les compétences des comités techniques paritaires de la fonction publique communale de Polynésie française.

1. La rénovation des comités techniques et la clarification de leurs compétences

Instances de concertation chargées de donner leur avis sur les questions et projets de textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des services, les questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences et les projets de statuts particuliers, les comités techniques des collectivités et établissements territoriaux ont vu leur rôle rénové par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social 28 ( * ) , qui a harmonisé leurs attributions avec celles dévolues aux instances comparables de la fonction publique d'État.

Ainsi, dans sa rédaction issue de cette loi, l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 clarifie les attributions des comités techniques en prévoyant leur consultation pour avis sur les questions relatives aux six sujets suivants : l'organisation et le fonctionnement des services les évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ; les grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; les grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; la formation, l'insertion et la promotion de l'égalité professionnelle ; et les sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail.

Ce même article prévoit également que les comités techniques sont consultés « sur les aides à la protection sociale complémentaire, lorsque la collectivité territoriale ou l'établissement public en a décidé l'attribution à ses agents, ainsi que sur l'action sociale », et que « les incidences des principales décisions à caractère budgétaire sur la gestion des emplois font l'objet d'une information des comités techniques » 29 ( * ) .

Les compétences des comités techniques paritaires dans la fonction publique communale de la Polynésie française sont définies à l'article 29 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005. Non modifié par l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021, cet article prévoit que les comités techniques paritaires connaissent des questions relatives aux trois sujets suivants : l'organisation des administrations intéressées, les conditions générales de fonctionnement de ces administrations, les conditions d'hygiène et de sécurité.

2. La position de la commission : aligner les attributions des comités techniques paritaires sur le droit de la fonction publique territoriale

La commission juge pertinent d'attribuer aux comités techniques paritaires de la fonction publique communale de Polynésie française le même bloc de compétences que celui reconnu aux comités techniques de la fonction publique territoriale depuis 2010.

Cette transposition conforterait en effet la participation du personnel et renforcerait le dialogue social , tout en étant cohérente avec le développement de l'action sociale à destination des agents , prévue par l'article 8 de l'ordonnance du 8 décembre 2021. Elle garantirait en outre l'impartialité et l'égalité de traitement dans l'attribution des aides sociales.

À cette fin, la commission a adopté l'amendement COM-19 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 11 ainsi rédigé .

Article 12 (nouveau)
Mode de recrutement des fonctionnaires communaux

Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 12 vise à inscrire la mise à disposition comme mode de recrutement des fonctionnaires communaux, d'une part ; il tend à élargir le recrutement direct aux emplois du niveau « application », d'autre part.

1. Les modes de recrutement des fonctionnaires communaux

Dans sa rédaction actuelle, l'article 38 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, qui n'a pas été modifié par l'ordonnance du 8 décembre 2021, prévoit que l'emploi communal est pourvu selon quatre modalités différentes : la mutation, le détachement, l'avancement de grade et, s'agissant des emplois de la catégorie « exécution », le recrutement direct .

La modalité du recrutement direct correspond à un aménagement par rapport au droit de la fonction publique territoriale , justifié par la situation particulière des emplois de la catégorie « exécution », qui n'a pas d'équivalent dans la fonction publique territoriale.

La mise à disposition n'est en revanche pas prévue comme une modalité de recrutement, ni dans l'ordonnance du 4 janvier 2005, ni dans la loi du 26 janvier 1984 s'agissant des collectivités territoriales.

2. La position de la commission : intégrer la mise à disposition au titre des modalités de recrutement et élargir le recrutement direct aux emplois de niveau « application »

La commission estime pertinent d'ouvrir une nouvelle modalité de recrutement aux communes et à leurs établissements par la voie de la mise à disposition . Si cette mesure constitue un aménagement par rapport au droit de la fonction publique territoriale, elle se justifie au regard des objectifs de modernisation de la gestion des ressources humaines des communes et du renforcement de l'attractivité de leur fonction publique .

En outre, la commission juge opportun de mettre l'article 38 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 en cohérence avec l'article 42, qui dispose que les fonctionnaires des communes peuvent être recrutés sans concours pour le recrutement au grade le moins élevé des cadres d'emplois de la catégorie « application ». C'est pourquoi il convient d' élargir le recrutement direct aux emplois de cette dernière catégorie .

À cette double fin, la commission a adopté l'amendement COM-20 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 13 (nouveau)
Modalités de recrutement des personnes handicapées

Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 13 tend à moderniser les modalités de recrutement des personnes handicapées en les alignant sur le droit de la fonction publique territoriale.

1. Les modalités de recrutement des personnes handicapées dans la fonction publique communale de Polynésie française : un fort décalage avec le droit de la fonction publique territoriale

Conformément à l'article 42 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, les fonctionnaires des communes peuvent être recrutés sans concours « par voie des emplois réservés aux personnes reconnues travailleurs handicapés en application de la réglementation de la Polynésie française ».

Les modalités d'application de cet article sont précisées par les articles 12 à 17 du décret n° 2011-1040 du 29 août 2011 fixant les règles communes applicables aux fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs, qui prévoit notamment que les candidatures déposées auprès du centre de gestion et de formation sont transmises à une commission de sélection chargée de leur examen.

Dans le droit de la fonction publique territoriale, en vertu de l'article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 , les emplois réservés sont accessibles aux pensionnés de guerre civils et militaires, aux sapeurs-pompiers volontaires victimes d'un accident ou atteints d'une maladie contractée en service ou à l'occasion du service, aux victimes d'un acte de terrorisme, à leur conjoint survivant, à leurs orphelins et à leurs enfants, ainsi qu'aux militaires blessés en opération extérieure titulaires d'une pension militaire d'invalidité 30 ( * ) .

En revanche, la procédure de recrutement aux emplois de catégorie B et C par la voie des emplois réservés destinée aux travailleurs handicapés n'existe plus dans la fonction publique territoriale depuis le 1 er janvier 2006 . Cette procédure était en effet apparue peu satisfaisante, pour des raisons telles que l'absence de prise en compte du handicap lors des nominations, la rigidité du système, ou encore l'incapacité de la procédure à assurer la nomination des lauréats 31 ( * ) .

Or, cette procédure n'est pas plus efficace en Polynésie française , où elle ne permet pas davantage aux personnes handicapées d'accéder à l'emploi public ; le fonctionnement de la commission de sélection n'est, en particulier, pas jugé satisfaisant 32 ( * ) .

Par ailleurs, si, dans les faits, des aménagements sont apportés aux modalités de déroulement des concours, des procédures de recrutement et des examens pour les candidats reconnus travailleurs handicapés, le droit de la fonction publique communale de Polynésie n'offre à ce jour pas de base juridique à ces dispositifs.

A contrario , l'article 35 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 consacre, depuis la loi n° 2002-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le principe de l'aménagement des modalités de déroulement des concours et des examens pour les candidats reconnus travailleurs handicapés.

2. La position de la commission : aligner les modalités de recrutement des personnes handicapées dans la fonction publique communale sur le droit de la fonction publique territoriale

La commission considère que le décalage qui existe actuellement entre les dispositions applicables à la fonction publique communale de Polynésie française et celles en vigueur en métropole en matière de recrutement des personnes handicapées n'est aucunement justifié . Bien pire, il porte préjudice à la fois aux candidats en situation de handicap et aux employeurs communaux.

C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-21 du rapporteur, qui vise à aligner le droit polynésien sur le droit métropolitain, en supprimant la procédure des emplois réservés aux personnes reconnues travailleurs handicapés, et en donnant une base législative aux aménagements touchant les modalités de déroulement des concours , de recrutement et des examens à l'attention des candidats reconnus travailleurs handicapés.

La commission a adopté l'article 13 ainsi rédigé .

Article 14 (nouveau)
Abrogation de l'article 45 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005

L'article 14 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, vise à abroger l'article 45 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 qui prévoit la possibilité de l'intégration directe dans les différentes fonctions publiques.

1. L'accès des fonctionnaires de la Polynésie française à la fonction publique des communes de Polynésie française

L'article 24 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 ajoute, à l'article 45 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, la possibilité pour les fonctionnaires régis par le statut général des fonctionnaires de la Polynésie française d'accéder à la fonction publique des communes de la Polynésie française par voie d'intégration directe .

Or, en l'état actuel du droit, la possibilité de l'intégration directe dans la fonction publique du Pays n'existe pas pour les fonctionnaires communaux de Polynésie française.

Par ailleurs, l'article 3 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 ouvre, à l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 , aux fonctionnaires de la Polynésie française, la possibilité d'occuper des emplois permanents de la fonction publique des communes par voie de détachement .

2. La position de la commission : s'opposer à une disposition asymétrique

Pour la commission, ouvrir une possibilité d'intégration directe aux fonctionnaires du Pays, sans prévoir de disposition réciproque pour les fonctionnaires communaux , porterait à tout le moins atteinte à l'homogénéité des statuts des différentes fonctions publiques, voire risquerait d'induire l'impression d'une forme de hiérarchie entre elles.

À l'initiative du rapporteur, elle a par conséquent souhaité supprimer la possibilité d'intégration directe des fonctionnaires du Pays dans la fonction publique des communes, et revenir au droit antérieur.

Par ailleurs, dans la mesure où le détachement des fonctionnaires du Pays dans la fonction publique communale est prévu à l'article 9 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, c'est l'intégralité de l'article 45 qui se trouve dépourvu de pertinence et qu'il convient donc d'abroger.

À cette double fin, la commission a adopté l'amendement COM-22 du rapporteur .

La commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé .

Article 15 (nouveau)
Limites d'âge supérieures pour le reclassement d'un agent

Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 15 vise à restaurer l'inopposabilité des limites d'âge supérieures en cas de reclassement d'un agent pour raison médicale.

1. L'opposabilité des limites d'âges supérieures en cas de reclassement d'un agent pour raison médicale

L'ordonnance du 8 décembre 2021 a procédé à deux modifications de l'article 51 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 : d'une part, un changement de terminologie , par alignement sur le droit de la fonction publique 33 ( * ) ; d'autre part, la suppression de la mention des limites d'âge supérieures 34 ( * ) , si bien que celles-ci pourraient désormais être opposables au reclassement d'un agent pour raison médicale.

À noter que cette seconde modification constitue un aménagement par rapport au droit de la fonction publique , l'article 82 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 mentionnant les limites d'âge supérieures 35 ( * ) .

En rendant les limites d'âge supérieures opposables au reclassement d'un agent pour raison médicale, l'ordonnance du 8 décembre 2021 prive donc les agents qui auraient atteint les âges en question d'une possibilité de reclassement.

2. La position de la commission : rétablir l'inopposabilité des limites d'âge supérieures, par alignement sur le droit commun

Soulignant que les limites d'âges demeurent inopposables au reclassement d'un fonctionnaire territorial, la commission s'interroge sur le bien-fondé de l'aménagement effectué par rapport au droit de la fonction publique territoriale.

Au contraire, les effectifs réduits de la fonction publique communale, ainsi que les contraintes de recrutement inhérentes aux archipels, rendent d'autant plus nécessaire le maintien de larges possibilités de reclassement pour les agents devenus inaptes pour raison médicale. En outre, le caractère inopposable des limites d'âge supérieures est plus protecteur des droits des agents.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-9 rect . de Lana Tetuanui visant à rétablir l'inopposabilité des limites d'âge supérieures, par alignement sur le droit de la fonction publique territoriale.

La commission a adopté l'article 15 ainsi rédigé .

Article 16 (nouveau)
Abrogation du congé avec traitement pour activité dans l'armée ou la réserve et correction d'une erreur matérielle

Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 16 tend à abroger les dispositions relatives au congé avec traitement pour une participation aux activités de l'armée ou à celles des réserves opérationnelle, de sécurité civile, sanitaire ou civile. Il corrige, en outre, une erreur matérielle.

1. Le congé avec traitement pour activité dans l'armée ou la réserve : un alignement sur le droit commun

Dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2021-1159 du 8 septembre 2021 relative aux conditions de recrutement et d'emploi des personnes chargées d'encadrer les volontaires du service national universel, l'article 54 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 prévoit le droit du fonctionnaire en activité au congé avec traitement « pour accomplir une période d'activité afin d'exercer des fonctions de préparation et d'encadrement des séjours de cohésion du service national universel » ; il précise que ce congé « est accordé sous réserve des nécessités de service pour une durée inférieure ou égale à soixante jours sur une période de douze mois consécutifs » 36 ( * ) .

L'article 33 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 complète ces dispositions par l'ouverture d'un droit au congé avec traitement pour le fonctionnaire en activité qui accomplit :

- soit une période de service militaire , d'instruction militaire ou d'activité dans la réserve opérationnelle pour une durée inférieure ou égale à trente jours cumulés par année civile ;

- soit une période d' activité dans la réserve de sécurité civile d'une durée inférieure ou égale à quinze jours cumulés par année civile ;

- soit une période d' activité dans la réserve sanitaire ;

- soit une période d' activité dans la réserve civile de la police nationale d'une durée de quarante-cinq jours.

Ces dispositions reprennent à l'identique celles prévues à l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.

Le dernier alinéa de l'article 54 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 précise en outre que, lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, le réserviste doit obtenir l'accord de son autorité de nomination . En cas de refus de celle-ci, sa décision doit être motivée et notifiée à l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire dans les quinze jours qui suivent la réception de la demande.

Cette dernière disposition reprend pour l'essentiel celle prévue au deuxième alinéa de l'article L. 4221-4 du code de la défense .

2. La position de la commission : abroger les dispositions relatives au congé avec traitement pour activité dans l'armée ou la réserve

Si la commission salue l'instauration, au profit des fonctionnaires communaux de Polynésie française, du congé de paternité et d'accueil de l'enfant ainsi que du congé de solidarité familiale 37 ( * ) , elle estime que l'alignement sur le droit commun de la fonction publique s'agissant du congé avec traitement pour activité dans l'armée ou dans la réserve est plus discutable . Ces dispositions soulèvent en effet des interrogations de deux types.

D'une part, la création de cette nouvelle catégorie de congé avec traitement constitue une charge financière pour les communes , qui est d'autant moins négligeable que la rédaction actuelle du 12° de l'article 54 ne leur offre pas de recours particulier en cas d'abus.

D'autre part, les conditions dans lesquelles l'agent peut s'absenter pour participer à une activité de nature militaire, ou bien en lien avec la réserve, semblent insuffisamment encadrées, et dès lors susceptibles de désorganiser les services communaux , ou du moins d'en compliquer la gestion. En effet, la rédaction actuelle rend nécessaire l'autorisation de l'autorité de nomination pour les seules activités d'une durée supérieure à cinq jours par année civile .

C'est pourquoi la commission a préféré, à ce stade, abroger les dispositions relatives au congé avec traitement pour activité dans l'armée ou la réserve . À cette fin, elle a adopté l'amendement COM-14 rect . bis de Lana Tetuanui, qui corrige par ailleurs une erreur matérielle , en supprimant la répétition d'une disposition relative au congé de longue durée.

La commission a adopté l'article 16 ainsi rédigé .

Article 17 (nouveau)
Mise à disposition des fonctionnaires communaux

L'article 17 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, vise à étendre à la fonction publique communale de la Polynésie française certaines mesures du droit de la fonction publique territoriale relatives à la mise à disposition.

1. L'encadrement des possibilités de mise à disposition des fonctionnaires communaux

Dans sa rédaction actuelle, datant de 2005, l'article 56 de l'ordonnance portant statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française encadre les possibilités de mise à disposition :

- d'une part, le fonctionnaire mis à disposition « effectue son service dans une collectivité ou un établissement public autre que sa collectivité d'origine » ;

- d'autre part, la mise à disposition « ne peut avoir lieu qu'en cas de nécessité du service , avec l'accord du fonctionnaire ».

En outre, l'information de l'organe délibérant de la commune ou de son établissement public n'est pas prévue.

Le régime de mise à disposition des fonctionnaires territoriaux de métropole a été pour sa part assoupli par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique ; l'article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoit ainsi, en particulier que :

- le fonctionnaire mis à disposition « exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir », et non plus « dans une autre administration que la sienne » ;

- la mise à disposition ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du fonctionnaire, sans n'être plus subordonnée aux cas de nécessité de service ;

- le fonctionnaire peut être mis à disposition auprès d'un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service.

2. La position de la commission : aligner le régime de mise à disposition des fonctionnaires communaux sur le droit de la fonction publique territoriale

La commission souligne que les dispositions limitant actuellement les possibilités de mise à disposition des fonctionnaires communaux sont dépassées ; dans un objectif de modernisation du statut général des fonctionnaires communaux et de la gestion des ressources humaines des communes polynésiennes, il convient au contraire d'élargir ces possibilités de mise à disposition.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc adopté l'amendement COM-24 , qui tend à reprendre les dispositions en vigueur depuis déjà quinze ans dans la fonction publique métropolitaine. Il prévoit ainsi que le fonctionnaire communal puisse être mis à disposition « hors du service où il a vocation à servir », et qu'il puisse effectuer tout ou partie de son service auprès d'un ou plusieurs organismes. De plus, la mise à disposition ne serait plus subordonnée aux cas de nécessité de service, et l'information de l'organe délibérant de la collectivité territoriale serait prévue.

La commission a adopté l'article 17 ainsi rédigé .

Article 18 (nouveau)
Disponibilité des fonctionnaires communaux

Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 18 tend à actualiser les cas où le fonctionnaire communal peut être mis en disponibilité.

1. La position de disponibilité du fonctionnaire communal

Conformément à l'article 52 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, la disponibilité est la troisième position dans laquelle peut être placé le fonctionnaire communal.

Définie comme « la position du fonctionnaire qui interrompt à titre provisoire son activité et cesse de bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite » 38 ( * ) , la disponibilité est prononcée par l'autorité de nomination dans deux cas : soit à la demande de l'intéressé sous réserve des nécessités du service ; soit d'office à l'expiration d'un congé de longue maladie ou de longue durée.

À noter que le décret n° 2011-1040 du 29 août 2011 prévoit également le placement d'office en position de disponibilité du fonctionnaire qui, « à l'expiration d'une période de détachement de longue durée ou de congé parental ou remis à la disposition de sa commune, de son groupement de communes ou de son établissement public administratif relevant des communes de la Polynésie française d'origine, a refusé un emploi relevant de la même commune, du même groupement de communes ou du même établissement public administratif relevant des communes de la Polynésie française que son grade lui donne vocation à occuper ».

2. La position de la commission : élargir les cas où la disponibilité peut être accordée au fonctionnaire communal

Soulignant que la rédaction actuelle de l'article 58 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 n'offre pas de base législative à l'ensemble des situations prévues par le décret n° 2011-1040 du 29 août 2011 précité, la commission a souhaité élargir cette rédaction.

Elle a adopté à cette fin l'amendement COM-25 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 18 ainsi rédigé .

Article 19 (nouveau)
Fixation du régime indemnitaire de certains cadres d'emplois

Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 19 prévoit la fixation du régime indemnitaire de certains cadres d'emplois par arrêté du Haut-commissaire de la République.

1. Le régime indemnitaire des fonctionnaires communaux

L'article 62 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, dans sa rédaction issue de l'article 39 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021, autorise le versement d'indemnités tenant compte des fonctions et des résultats professionnels des agents, ainsi que des résultats collectifs des services .

Il pose également la règle selon laquelle les indemnités allouées aux fonctionnaires communaux sont fixées dans la limite de celles dont bénéficient les fonctionnaires de l'État occupant des emplois comparables ; le conseil municipal ou l'organe délibérant du groupement de communes ou de l'établissement public fixe, par délibération, ce régime indemnitaire.

Or, certains cadres d'emplois de la fonction publique communale de la Polynésie française n'ont pas d'équivalent dans la fonction publique d'État : il en va ainsi des agents de la catégorie « exécution », des agents de police municipale et des sapeurs-pompiers professionnels . Aussi l'article 62 prévoit-il que le régime indemnitaire de ces agents soit déterminé par décret.

2. La position de la commission : confier au Haut-commissaire de la République le soin de fixer le régime indemnitaire des cadres d'emplois dépourvus d'équivalent dans la fonction publique de l'État

À l'initiative du rapporteur, la commission a souhaité que les discussions relatives au régime indemnitaire des agents d'exécution, des policiers municipaux et des sapeurs-pompiers professionnels puissent être menées localement , afin que la solution retenue soit la plus adaptée possible aux enjeux propres à ces cadres d'emplois .

C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-26 qui confie au Haut-commissaire de la République le soin de fixer le régime indemnitaire des cadres d'emplois dépourvus d'équivalent dans la fonction publique de l'État.

La commission a adopté l'article 19 ainsi rédigé .

Article 20 (nouveau)
Régime indemnitaire des agents contractuels

Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 20 vise à préciser que les agents contractuels sont également bénéficiaires du régime indemnitaire applicable dans chaque collectivité.

1. Le régime indemnitaire des fonctionnaires communaux

Aux termes de l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 39 ( * ) , le régime indemnitaire applicable dans chaque collectivité est « fixé par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant du groupement de communes ou de l'établissement public. Les indemnités allouées aux fonctionnaires régis par le présent statut général sont fixées dans la limite de celles dont bénéficient les fonctionnaires de l'État occupant des emplois comparables ». Cette disposition reprend celle prévue à l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 .

L'ordonnance du 8 décembre 2021 a achevé d'aligner la rédaction de l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 sur celle de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en prévoyant, en outre, que « les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs du service ».

À noter toutefois que les bénéficiaires des régimes indemnitaires dans la fonction publique territoriale ne sont pas expressément mentionnés par l'article 88 de la loi précitée, à la différence de l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 qui précise que les indemnités sont « allouées aux fonctionnaires ».

Par ailleurs, l'article 43 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 fixe au 31 décembre 2023 la date limite à laquelle les communes, leurs groupements et leurs établissements publics administratifs délibèrent pour fixer le régime indemnitaire des fonctionnaires, et renvoie à l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005.

Ainsi, en l'état du droit, le régime indemnitaire des agents communaux de Polynésie française est uniquement fixé, dans son principe et ses modalités, par l'arrêté du Haut-commissaire n° 1320 du 12 octobre 2017 .

2. La position de la commission : inscrire dans le statut général le principe du régime indemnitaire des agents communaux

Soulignant la différence de rédaction entre l'article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, d'une part, et l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 , d'autre part, la commission juge opportun de préciser au niveau législatif que les agents contractuels peuvent également bénéficier du régime indemnitaire fixé par l'organe délibérant de la collectivité.

C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de Lana Tetuanui, l'amendement COM-13 rect . qui ajoute cette précision à l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, ainsi que, par cohérence, à l'article 43 de l'ordonnance du 8 décembre 2021.

La commission a adopté l'article 20 ainsi rédigé .

Article 21 (nouveau)
Sanction du quatrième groupe et mise à la retraite d'office

Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 21 vise à retirer la mise à la retraite d'office du quatrième groupe des sanctions disciplinaires.

1. Les sanctions disciplinaires du quatrième groupe

L'article 40 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 complète le quatrième groupe de sanctions disciplinaires prévu à l'article 63 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 d'une seconde sanction, la mise à la retraite d'office , par alignement sur le droit de la fonction publique territoriale.

En effet, l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 admet, depuis sa création, deux sanctions disciplinaires du quatrième groupe : la mise à la retraite d'office, d'une part, et la révocation, d'autre part.

Les conditions d'application de cette première sanction ont évolué à la suite la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites. L'article L. 4 du code des pensions civiles et militaires , dans sa rédaction issue de cette loi, dispose en effet que le droit à la pension est acquis aux fonctionnaires non plus après « quinze années accomplies de services civils et militaires effectifs » 40 ( * ) , mais après « une durée fixée par décret en Conseil d'État » . L'article R. 4-1 , créé par le décret n° 2010-1740 du 30 décembre 2010, fixe ainsi cette durée à deux années de services civils et militaires effectifs.

Depuis le 1 er janvier 2011, la mise à la retraite d'office des fonctionnaires métropolitains peut donc être prononcée si le fonctionnaire justifie de deux ans de services civils et militaires .

Pour autant, dans la mesure où la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 ne s'applique pas en Polynésie française, la mise à la retraite d'office de ses fonctionnaires communaux ne peut être prononcée qu'à la condition que le fonctionnaire bénéficie de quinze années de services publics effectifs valables pour l'ouverture des droits à pension.

2. La position de la commission : abroger la disposition relative à la mise à la retraite d'office

La commission souligne que l'alignement opéré par l'ordonnance du 8 décembre 2021 en matière de sanctions disciplinaires du quatrième groupe touche à ses limites, étant donné la différence de législation applicable s'agissant des pensions de retraite .

Dans l'hypothèse où un fonctionnaire communal de Polynésie française se verrait infliger une mise à la retraite d'office, mais qu'il ne justifie pas de quinze années de services publics effectifs, la mise à exécution de la sanction devrait alors être différée d'autant d'années qu'il reste pour atteindre ce seuil.

Or, en tant que sanction du quatrième groupe, la mise à la retraite d'office est censée sanctionner des faits particulièrement graves, si bien qu'il serait peu opportun de différer son application .

Du reste, le droit existant permet déjà de sanctionner des faits graves, par l'intermédiaire de la révocation , qui est la sanction disciplinaire du quatrième groupe prévue par l'article 63 du statut général des fonctionnaires communaux depuis 2005.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-11 rect . de Lana Tetuanui visant à abroger la disposition relative à la mise à la retraite d'office.

La commission a adopté l'article 21 ainsi rédigé .

Article 22 (nouveau)
Exercice des fonctions en télétravail

L'article 22 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, tend à inscrire dans l'ordonnance du 4 janvier 2005 le principe de l'exercice des fonctions en télétravail.

1. L'exercice des fonctions en télétravail dans la fonction publique métropolitaine

En métropole, le recours au télétravail dans la fonction publique a pour fondement l'article 133 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Cet article définit le télétravail comme « toute forme d'organisation du travail dans laquelle les fonctions qui auraient pu être exercées par un agent dans les locaux de son employeur sont réalisées hors de ces locaux en utilisant les technologies de l'information et de la communication » . Il précise que l'exercice des fonctions en télétravail « est accordé à la demande du fonctionnaire et après avis du chef de service et accord de l'autorité de nomination », et qu' « il peut y être mis fin à tout moment, sous réserve d'un délai de prévenance ».

À noter que la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 n'est pas applicable à la Polynésie française.

2. La position de la commission : donner un fondement législatif à l'exercice des fonctions en télétravail

Mettant en avant le vide juridique actuel en matière de télétravail dans la fonction publique communale de la Polynésie française, la commission souligne que les caractéristiques structurelles de la Polynésie française et de ses communes - l'insularité, l'éloignement, l'exposition aux risques naturels, notamment - rendent particulièrement nécessaire l'inscription dans la loi de cette modalité de travail . Cette nécessité est, du reste, apparue encore plus vivement à l'occasion de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.

C'est pourquoi la commission a adopté l'amendement COM-23 du rapporteur visant à transposer au statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie les dispositions en vigueur dans la fonction publique métropolitaine.

Afin d'assurer la continuité du service, la commission a également jugé pertinent de prévoir une disposition particulière destinée à permettre au maire ou au président de commune d'imposer à ses fonctionnaires le recours au télétravail pour une durée déterminée.

La commission a adopté l'article 22 ainsi rédigé .

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 2 FÉVRIER 2022

M. François-Noël Buffet , président . - Nous allons examiner le rapport sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Nous avons appris tout récemment que le Gouvernement retirait ce projet de loi de l'ordre du jour de notre Haute Assemblée. J'ai tout de même souhaité maintenir l'examen en commission du rapport sur ce texte, de manière à ce que le Sénat puisse exprimer clairement sa position sur le sujet.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - En tant que rapporteur, je veux exprimer un certain désappointement quant à l'attitude du Gouvernement vis-à-vis de ce texte.

Alors que l'ordonnance qu'il vise à ratifier est en préparation depuis de très nombreux mois - je pourrais même dire, et Lana Tetuanui ne me contredira pas, depuis plusieurs années -, alors que nous avions commencé à consulter et à auditionner l'ensemble des acteurs concernés de la Polynésie française, ainsi que le ministère des outre-mer et la direction générale des collectivités locales, et que le rapport de la commission était sur le point d'être finalisé, le Gouvernement nous a notifié son intention de retirer son projet de loi de l'ordre du jour, au motif savoureux qu'il n'aurait pas eu suffisamment de temps pour mener ses concertations... Pour notre part, nous avons réussi à entendre l'ensemble des acteurs concernés en une semaine !

La réforme du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française était attendue de longue date, aussi bien par les élus que par les agents - pour mémoire, la dernière modification d'ampleur de l'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général remonte à 2011.

En mai 2017, un important mouvement de grève avait touché l'ensemble des communes, au cours duquel les agents communaux avaient fait valoir de nombreuses revendications statutaires. À la suite de l'accord conclu avec le Haut-commissaire, s'était alors ouverte une longue période de concertation entre le Gouvernement et les instances locales, dont l'ordonnance du 8 décembre 2021 était censée constituer l'aboutissement - sauf que le Gouvernement, après avoir engagé la procédure accélérée sur le projet de loi visant à ratifier cette ordonnance, a reporté son examen sine die .

De nombreux amendements ont été déposés sur ce texte ; espérons que le Gouvernement, s'il a l'intention de prendre une nouvelle ordonnance, ait la sagesse de s'inspirer des propositions du Sénat...

Je commencerai par vous présenter brièvement l'ordonnance qui était soumise à notre ratification. Prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, elle comporte 45 articles, qui sont tous entrés en vigueur dès sa publication, soit le 10 décembre dernier, à l'exception de l'un d'entre eux. Elle vise à actualiser le statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française au regard à la fois des évolutions législatives intervenues dans le droit de la fonction publique territoriale depuis 2011 et des revendications exprimées en mai 2017.

Elle poursuit ainsi l'objectif d'une modernisation du statut général des fonctionnaires communaux, qui se décline en trois thèmes principaux : actualiser les droits et les obligations des fonctionnaires ; approfondir et assouplir le dialogue social ; faciliter l'accès à la fonction publique communale.

S'agissant du premier point, l'ordonnance renforce les garanties accordées aux fonctionnaires en les alignant sur le droit commun de la fonction publique : à titre d'exemple, elle institue le temps partiel thérapeutique ainsi que le congé paternité. Elle étend également à la fonction publique communale les obligations déontologiques découlant de la loi du 20 avril 2016.

Ensuite, l'ordonnance conforte le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française et assouplit les modalités de représentation des élus locaux afin de tenir compte des contraintes de déplacement au sein des archipels.

Enfin, elle vise à moderniser la gestion des ressources humaines des communes, notamment en remplaçant la notation par une appréciation de la valeur professionnelle, et en permettant aux organes délibérants des communes et de leurs groupements d'instaurer un régime indemnitaire en lien avec l'évaluation professionnelle.

Ainsi, c'est près de la moitié des articles de l'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général qui sont modifiés ou complétés par l'ordonnance du 8 décembre 2021.

Il était grand temps d'actualiser le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française. Cependant, si l'ordonnance comporte des avancées réelles pour les droits des agents, elle manque également d'ambition. Lors de l'examen des amendements, je vous proposerai donc d'aller plus loin dans les objectifs de modernisation et d'attractivité de la fonction publique communale, notamment en supprimant la procédure des emplois réservés aux travailleurs handicapés, en inscrivant dans le statut général le recours au télétravail ou encore en élargissant les possibilités de mise à disposition pour les fonctionnaires communaux.

De plus, si l'ordonnance du 8 décembre 2021 rétablit jusqu'au 31 décembre 2023, pour les agents contractuels qui n'en ont pas encore fait usage, le droit d'option permettant d'intégrer la fonction publique des communes de la Polynésie française, il semblait opportun d'étendre explicitement ce droit à l'intégralité des agents contractuels. Une telle disposition, qui aurait été conforme à l'objectif d'attractivité de la fonction publique communale, n'a malheureusement pas pu faire l'objet d'un amendement, compte tenu des règles constitutionnelles de recevabilité financière. Par conséquent, nous ne pouvons qu'inviter le Gouvernement - cela a d'ailleurs été fait de manière explicite - à lever les difficultés d'interprétation qui résulteraient de la rédaction actuelle, afin de permettre à l'ensemble des agents communaux d'accéder à la fonction publique communale.

De même, afin d'aider les communes à garder leurs cadres et faciliter la gestion de leurs ressources humaines, nous aurions souhaité transposer la disposition en vigueur pour la fonction publique territoriale qui prévoit, en cas de mutation d'un agent dans les trois ans suivant le recrutement, le versement d'une indemnité par la collectivité d'accueil à la collectivité d'origine. Un amendement en ce sens aurait toutefois été également irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

Enfin, afin de renforcer les outils du dialogue social, je vous proposerai d'étendre les compétences des comités techniques paritaires, par alignement, du reste, sur le droit commun de la fonction publique.

Ainsi, pour un certain nombre de sujets, les dispositions en vigueur dans la fonction publique territoriale pourraient être étendues à la fonction publique communale de Polynésie française, à la demande des agents et élus communaux.

À d'autres égards, il est en revanche apparu que le Gouvernement n'avait pas suffisamment pris en considération les particularités de la Polynésie française, qu'elles soient géographiques, culturelles ou sociales. N'oublions pas que la Polynésie française, ce sont 121 îles dispersées sur un ensemble géographique grand comme l'Europe ! Les 48 communes que compte la collectivité sont, dans leur très grande majorité, très récentes ; la fonction publique communale l'est encore plus, puisqu'elle date de 2005 seulement.

Quant au plan culturel, il faut avoir à l'esprit la prégnance du fait spirituel et religieux en Polynésie française, ainsi que la différence de législation par rapport à la métropole, la loi de 1905 de séparation des Églises et de l'État n'y étant pas applicable. Notre collègue Lana Tetuanui a ainsi déposé un amendement visant à supprimer l'inscription du principe de laïcité dans le statut général des fonctionnaires communaux.

En outre, le dispositif de contrôle du cumul d'activités qui préexistait à l'ordonnance du 8 décembre 2021, centré sur une commission de déontologie, a fait la preuve de son efficacité et de son caractère adapté. En revanche, il semble peu pertinent de transposer à la Polynésie française un système bicéphale reposant à la fois sur un référent déontologue et sur la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui est située à plus de 20 000 kilomètres de Papeete... C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter l'amendement que Lana Tetuanui a déposé à ce sujet.

Mes chers collègues, bien que ses circonstances d'examen soient quelque peu singulières, je vous propose d'adopter ce projet de loi ainsi modifié.

Mme Lana Tetuanui . - Je tiens à remercier solennellement le président de la commission des lois d'avoir maintenu l'examen du rapport en commission. J'espère qu'il sera voté à l'unanimité. Notre éminent rapporteur a tout dit : il n'y a rien à ajouter.

Sur la forme, je n'ai jamais vu de texte ainsi retiré de l'ordre du jour, sans aucune explication. Nous aurions au moins pu recevoir un courriel... Comme l'a précisé le rapporteur, je porte personnellement ce sujet pour les 48 communes de Polynésie française et les 4 682 agents communaux concernés. On ne peut balayer de la sorte un travail mené depuis quatre ans ! Nous sommes arrivés à Paris il y a quinze jours, porteurs d'un consensus inédit, à la fois chez les élus et chez les organisations syndicales. Nous nous étions mis d'accord sur tous les points que nous avions soulevés. C'est à n'y rien comprendre.

Quoi qu'il en soit, je vous remercie pour votre soutien. Je relaierai en Polynésie française la position de la commission des lois du Sénat. Advienne que pourra ! Nous n'avons aujourd'hui ni explication ni indication sur les intentions du Gouvernement. Va-t-il inscrire le texte à l'ordre du jour de la prochaine session ? Nous n'en savons rien.

Je concède que la Polynésie française se situe à 20 000 kilomètres de Paris, mais de telles façons de faire ne font pas honneur à notre République.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je veux dire à mon tour combien nous avons, en cette fin de session, un sentiment de chaos et d'étrangeté. Nous sommes invités à examiner des textes ou à participer à des débats à caractère plus ou moins philosophique, comme cela a encore été le cas hier, mais nous ne sentons plus de souffle réformateur. Chacun en tirera ses propres conclusions...

Alors que nous venons d'avoir l'occasion de répéter ce que nous pensions de l'excès d'ordonnances, et pour une fois qu'un projet de loi de ratification d'une ordonnance, qui aura tout de même demandé quatre ans de travail, est inscrit à l'ordre du jour, comment expliquer qu'il en disparaisse tout à coup ?

J'ai une suggestion à faire, Monsieur le Président : est-il possible que notre commission des lois demande d'inscrire ce texte, qui aura déjà été examiné en commission, à l'ordre du jour du Sénat lors de la prochaine Conférence des présidents ?

Sur le fond, cette ordonnance a le mérite de transposer à la Polynésie française des règles qui s'appliquent sur l'ensemble du territoire. Cette transposition pourrait être plus forte - c'est d'ailleurs le sens des amendements du rapporteur. Pour notre part, nous avons déposé deux amendements visant à élargir les prérogatives des commissions administratives paritaires, convergeant en cela avec le rapporteur, qui a présenté exactement la même disposition.

Cependant, mes chers collègues, s'il y a transposition, il n'y a peut-être pas suffisamment d'adaptations. Après tout, rien n'empêche le Gouvernement, qui n'est pas tenu par l'article 40 de la Constitution, de présenter de nouveaux amendements pour répondre aux attentes exprimées lors du dialogue avec les représentants des élus et fonctionnaires communaux de la Polynésie française.

Je souscris à l'esprit de tous les amendements de Lana Tetuanui, à l'exception de celui sur la laïcité qui nous pose problème. Je comprends bien que la loi de 1905, dans laquelle je rappelle que le terme « laïcité » ne figure pas, ne s'applique pas en Polynésie française, mais je ne vois pas pourquoi la laïcité comme valeur - le respect, la tolérance - ne s'y appliquerait pas. Présenter un amendement visant à ôter d'un texte le mot « laïcité » n'est pas un très bon symbole. Il s'agit du seul amendement auquel les membres de mon groupe ne pourront souscrire.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je tiens tout d'abord à saluer le travail de notre rapporteur. Venant de l'un des meilleurs spécialistes de l'outre-mer, il n'est pas étonnant qu'il soit aussi bon...

Nous ne pourrons malheureusement pas examiner ce projet de loi jusqu'au bout, en raison de contraintes d'agenda qui ne permettront pas à la navette parlementaire d'aboutir avant la fin de la session. Cependant, je remercie la commission d'avoir maintenu l'examen du rapport aujourd'hui.

Permettez-moi d'associer à mes propos notre collègue Teva Rohfritsch, sénateur de Polynésie française, qui a été largement mobilisé sur le sujet localement.

Comme l'a rappelé le rapporteur, ce projet de loi de ratification fait suite au préavis de grève qui a été déposé auprès de l'ensemble des communes de Polynésie française en mai 2017. Plusieurs réunions de concertation avaient été organisées à l'initiative du Haut-commissaire de la République en Polynésie française, avec les représentants de la Confédération syndicale des agents communaux de Polynésie française, les élus représentant les communes au sein du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française et le président du Centre de gestion et de formation de Polynésie française.

Ces réunions ont abouti à un protocole d'accord qui prévoyait notamment le toilettage du statut général de la fonction publique communale au regard des évolutions législatives intervenues dans la fonction publique territoriale en Hexagone, essentiel pour les quelque 4 000 agents communaux de Polynésie française. Je pense notamment aux dispositions relatives au recrutement des agents, aux garanties individuelles en matière sociale et disciplinaire, au dialogue social, aux obligations déontologiques, surtout s'agissant de la prévention des conflits d'intérêts, qui ont été votées depuis 2016.

Je tiens également à rappeler à notre commission que les institutions polynésiennes, notamment l'Assemblée de la Polynésie française, ont été consultées sur le projet d'ordonnance ; cette dernière a émis un avis favorable, par 18 voix pour et 3 abstentions, mais a exprimé quelques réserves sur les dispositions relatives au principe de laïcité et à l'action sociale des communes.

Un certain nombre de dispositions n'ont pu être traitées dans cette ordonnance, par exemple la formation à la laïcité ou la protection fonctionnelle telle que prévue par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Le ministre des outre-mer s'est engagé à ouvrir la réflexion sur les sujets restants, en relation avec tous les acteurs concernés. Nous n'en sommes que plus optimistes quant à l'issue des demandes en attente de réponse.

Le groupe RDPI, avec le sénateur Teva Rohfritsch et moi-même, restera mobilisé sur ce sujet. La ratification de l'ordonnance devra intervenir dès le début de la prochaine mandature. Nous aurons l'occasion de faire un point d'étape sur l'avancée de ces chantiers.

M. Jean-Pierre Sueur . - Excusez-moi d'insister, monsieur le Président : comptez-vous demander l'inscription du projet de loi en Conférence des présidents ?

M. François-Noël Buffet , président . - La prochaine Conférence des présidents aura lieu mardi prochain. Nous allons examiner les possibilités qui nous sont offertes.

M. Jean-Pierre Sueur . - Cela risque de faire un peu tard, mais nous pouvons d'ores et déjà prendre contact avec la présidence.

En prenant l'initiative de voter ce texte en première lecture, nous enverrions un signe positif, car beaucoup de mesures sont attendues.

Mme Lana Tetuanui . - Je veux rebondir sur ce mot, très à la mode, de « laïcité ». À l'article 21 de l'ordonnance de 2005, nous lui avions préféré celui de « neutralité », qui est plus large.

C'est notre point central de divergence avec le Gouvernement. En effet, comment parler de « laïcité » en Polynésie française quand nos réunions politiques commencent et finissent par une prière ? Quand les réunions du conseil municipal s'ouvrent elles aussi par une prière ? Quand les agents bénissent le petit déjeuner qu'ils prennent durant leur pause ? Ces pratiques ne posent pas problème chez nous.

De grâce, laissez votre mot de « laïcité » à 20 000 kilomètres de la Polynésie, et préservez le droit à la différenciation. Merci !

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif au projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021.

Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les questions évoquées dans l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs, à savoir les dispositions relatives : au recrutement des agents contractuels et à leur intégration dans la fonction publique des communes de Polynésie française ; à l'accès des fonctionnaires des autres fonctions publiques de Polynésie française et de métropole à la fonction publique des communes de Polynésie française ; aux droits et obligations des fonctionnaires de la fonction publique des communes de Polynésie française ; au recrutement, à l'évaluation, au régime indemnitaire, à l'avancement et à la mobilité des fonctionnaires de la fonction publique des communes de Polynésie française ; à la composition, au rôle et aux modalités de fonctionnement des instances du dialogue social dans la fonction publique des communes de Polynésie française.

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique

L'article unique est adopté.

Après l'article unique

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-15 tend à préciser que l'accès aux cadres d'emplois s'effectue non seulement par voie de concours, d'examens de promotion interne ou d'intégration, mais aussi par voie d'« examens professionnels ».

L'amendement COM-15 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-16 vise à étendre à la fonction publique communale les motifs d'indisponibilité d'un fonctionnaire ou d'un agent contractuel qui ouvrent la possibilité, pour les collectivités, de recruter un agent contractuel pour occuper un emploi permanent.

L'amendement COM-16 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-3 rectifié vise à supprimer des dispositions de droit commun relatives au conflit d'intérêts. Avis favorable.

Mme Catherine Di Folco . - Le dispositif de l'amendement fait écho à la proposition de loi visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte, qui est en navette actuellement. Est-il bien compatible avec la dernière mouture de cette proposition de loi ?

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Il semblerait que oui.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Notre groupe ne votera pas cet amendement.

L'amendement COM-3 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-17 vise à limiter le champ de l'action sociale.

L'amendement COM-17 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - J'émets un avis de sagesse positive à l'amendement COM-4 rectifié, compte tenu de l'inexistence du principe de laïcité dans le statut de la Polynésie française.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je comprends la position de notre éminente collègue Lana Tetuanui sur le sujet. Je pense qu'il faut veiller à respecter les équilibres trouvés dans les territoires dans les relations entre le spirituel et le temporel.

Il faut certainement trouver une solution, mais je ne pense pas, concernant la Polynésie française, que celle que propose l'amendement soit la bonne. C'est pourquoi, à titre personnel, je m'abstiendrai.

M. Jean-Pierre Sueur . - Alors même que le Sénat vient de prendre position sur la laïcité dans le sport, et quelles que soient les coutumes et les pratiques locales, il paraît difficile de supprimer l'exigence de laïcité, qui est une exigence de respect et de tolérance, qui permet le vivre-ensemble et qui figure parmi les plus hauts principes de notre Constitution, laquelle s'applique partout en France.

Notre groupe votera contre cet amendement.

Mme Lana Tetuanui . - « Laïcité » : ce mot a soulevé les passions en Polynésie française et opposé les partis, les élus et la population en général. Il a ravivé de vieilles blessures. Sans remonter jusqu'à 1966, force est de constater que nos us et coutumes ont été bousculés.

Nous nous interrogeons sur l'insistance du Gouvernement à vouloir intégrer ce terme dans le statut des fonctionnaires publics communaux.

Je maintiens mon amendement tel quel. Je vous rappelle, mes chers collègues, que, cette semaine, nous avons beaucoup parlé de droit à la différenciation...

Mme Cécile Cukierman . - Le groupe Communiste républicain citoyen et écologiste s'abstiendra.

L'amendement COM-4 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-5 rectifié supprime le référent déontologue et préserve, en matière de contrôle de cumul d'activités, le rôle de la commission de déontologie, qui nous paraît beaucoup plus adaptée. Nous émettrons un avis favorable.

L'amendement COM-5 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-6 rectifié vise à supprimer le rôle du référent déontologue en matière de contrôle après la cessation de leurs fonctions par les fonctionnaires. Le raisonnement est le même que précédemment : avis favorable également.

L'amendement COM-6 rectifié est adopté avec modification et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-7 rectifié tend à supprimer la transposition, dans le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française, de la création d'un référent déontologue. J'y suis favorable.

L'amendement COM-7 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-18 restaure le champ de compétence des commissions administratives paritaires en matière d'avancement et de mutation.

Les amendements COM-1 et COM-2 seraient satisfaits par son adoption, puisqu'ils ont le même objet.

L'amendement COM-18 est adopté et devient article additionnel ; les amendements COM-1 et COM-2 deviennent sans objet.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-19 vise à aligner sur le droit commun de la fonction publique territoriale les compétences des comités techniques paritaires de la fonction publique communale de Polynésie française.

L'amendement COM-19 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-20 concerne la mise à disposition des fonctionnaires communaux et le recrutement direct.

L'amendement COM-20 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-21 est relatif aux modalités de recrutement des personnes reconnues travailleurs handicapés.

L'amendement COM-21 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-22 abroge l'article 45 de l'ordonnance du 4 janvier 2005.

L'amendement COM-22 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-9 rectifié tend à aligner la rédaction de l'article 51 de l'ordonnance de 2005 sur le droit de la fonction publique territoriale. En effet, les effectifs réduits de la fonction publique communale ainsi que les contraintes de recrutement inhérentes aux archipels rendent nécessaire de conserver de larges possibilités de reclassement pour les agents devenus inaptes pour raison médicale. Avis favorable.

L'amendement COM-9 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Je suis favorable à l'amendement COM-14 rectifié bis , moyennant une petite rectification : la prévoyance sociale étant de la compétence du Pays, le régime des indemnités journalières ne peut être encadré par la loi.

Mme Lana Tetuanui . - J'accepte de procéder à cette rectification.

L'amendement COM-14 rectifié bis , ainsi modifié, est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-24 vise à élargir les possibilités de mise à disposition des fonctionnaires communaux.

L'amendement COM-24 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-25 vise à mettre en conformité la rédaction de l'article 56 de l'ordonnance avec les situations pouvant conduire à une mise en disponibilité, telles qu'elles sont prévues par le décret n° 2011-1040 du 29 août 2011 fixant les règles communes applicables aux fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

L'amendement COM-25 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-26 a pour objet de modifier les modalités de détermination du régime indemnitaire de certains cadres d'emplois.

L'amendement COM-26 est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-13 rectifié concerne le régime indemnitaire des agents contractuels. Avis favorable à cette mesure de cohérence.

L'amendement COM-13 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-11 rectifié supprime la mise à la retraite d'office comme sanction disciplinaire, afin de revenir à la rédaction antérieure de l'article 63 de l'ordonnance du 4 janvier 2005. Je rappelle que l'ordonnance du 8 décembre 2021 a procédé à un alignement sur le droit commun de la fonction publique territoriale en prévoyant cette sanction qui existe en métropole.

Toutefois, cet alignement ne semble pas bienvenu. En métropole, la mise à la retraite d'office peut être prononcée si le fonctionnaire justifie de deux ans seulement de services civils et militaires, en application de la loi de 2010 portant réforme des retraites. Or cette loi ne s'applique pas en Polynésie française. Dès lors, la mise à la retraite d'office ne pourra y être prononcée qu'à la condition que le fonctionnaire bénéficie de quinze années de services publics effectifs valables pour l'ouverture des droits à pension. Pour cette raison, j'émets un avis favorable à cet amendement.

L'amendement COM-11 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-23 concerne un sujet sur lequel nous avons mené une large concertation : il s'agit du recours au télétravail, qui constitue une impérieuse nécessité sur le territoire polynésien pour des raisons géographiques, et de son encadrement.

L'amendement COM-23 est adopté et devient article additionnel.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. François-Noël Buffet , président . - Le projet de loi a été adopté à l'unanimité.

Nous sommes parvenus à un très bon texte. Ne reste plus qu'à attendre la suite...

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Articles additionnels après l'article unique

M. DARNAUD, rapporteur

15

Accès aux cadres d'emplois par voie d'examens professionnels

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

16

Motifs d'indisponibilité d'un fonctionnaire pour le recrutement d'un agent contractuel sur un emploi permanent

Adopté

Mme TETUANUI

3 rect .

Suppression des dispositions de droit commun relatives au conflit d'intérêts

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

17

Limitation du champ de l'action sociale

Adopté

Mme TETUANUI

4 rect.

Suppression des dispositions relatives au principe de laïcité

Adopté

Mme TETUANUI

5 rect.

Suppression du référent déontologue et préservation du rôle de la commission de déontologie

Adopté

Mme TETUANUI

6 rect.

Suppression du référent déontologue et préservation du rôle de la commission de déontologie

Adopté avec modification

Mme TETUANUI

7 rect.

Suppression du référent déontologue

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

18

Restauration du champ de compétence des commissions administratives paritaires en matière d'avancement et de mutation

Adopté

M. SUEUR

1

Rétablissement de la compétence des commissions administratives en matière d'avancement

Satisfait ou sans objet

M. SUEUR

2

Rétablissement de la compétence des commissions administratives en matière de mutation

Satisfait ou sans objet

M. DARNAUD, rapporteur

19

Alignement des compétences des comités techniques paritaires sur le droit de la fonction publique territoriale

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

20

Mise à disposition des fonctionnaires communaux et recrutement direct

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

21

Modalités de recrutement des personnes reconnues travailleurs handicapés

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

22

Abrogation de l'article 45 de l'ordonnance du 4 janvier 2005

Adopté

Mme TETUANUI

9 rect.

Inopposabilité des limites d'âge supérieures pour le reclassement d'un agent pour raison médicale

Adopté

Mme TETUANUI

14 rect. bis

Correction d'une erreur matérielle et suppression du congé avec traitement

Adopté avec modification

M. DARNAUD, rapporteur

24

Mise à disposition des fonctionnaires communaux

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

25

Disponibilité des fonctionnaires communaux

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

26

Modalités de détermination du régime indemnitaire de certains cadres d'emplois

Adopté

Mme TETUANUI

13 rect.

Régime indemnitaire des agents contractuels

Adopté

Mme TETUANUI

11 rect.

Suppression de la mise à la retraite d'office comme sanction du quatrième groupe

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

23

Exercice des fonctions en télétravail

Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » , le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » 41 ( * ) .

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie 42 ( * ) . Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte 43 ( * ) . Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial 44 ( * ) .

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté , lors de sa réunion du mercredi 2 février 2022, le périmètre indicatif du projet de loi n° 344 (2021-2022) ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Elle a considéré que ce périmètre incluait les questions évoquées dans l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs, à savoir les dispositions relatives :

- au recrutement des agents contractuels et à leur intégration dans la fonction publique des communes de Polynésie française ;

- à l'accès des fonctionnaires des autres fonctions publiques de Polynésie française et de métropole à la fonction publique des communes de Polynésie française ;

- aux droits et obligations des fonctionnaires de la fonction publique des communes de Polynésie française ;

- au recrutement, à l'évaluation, au régime indemnitaire, à l'avancement et à la mobilité des fonctionnaires de la fonction publique des communes de Polynésie française ;

- à la composition, au rôle et aux modalités de fonctionnement des instances du dialogue social dans la fonction publique des communes de Polynésie française.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mme Lana Tetuanui , sénatrice de la Polynésie française

Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur

M. Christophe Bernard , sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale

M. Guillaume Afonso , adjoint au sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale

Direction générale des outre-mer (DGOM) du ministère des outre-mer

M. Jean-Pierre Balcou , sous-directeur des affaires juridiques et institutionnelles

M. Paul Parent , chef du bureau des collectivités locales à la sous-direction des affaires juridiques et institutionnelles

Assemblée de Polynésie française (APF)

M. Philip Schyle , président de la commission des institutions, des affaires internationales et européennes et des relations avec les communes

Mme Tepuaraurii Teriitahi , présidente du groupe Tapura Huiraatira

Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPCPF)

M. Cyril Tetuanui , président

M. Christophe Valadier , chargé de mission

Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française (CSFPC)

M. Antony Géros , président

Centre de gestion et de formation de Polynésie française (CGF)

M. René Téméharo , président

M. Jérôme Charbonnier , directeur adjoint du statut, des carrières et de l'emploi communal

Confédération syndicale des agents communaux de Polynésie française (COSAC)

Mme Christelle Lecomte , vice-présidente

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl21-344.html

* 1 La dernière modification d'ampleur de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs datait de la loi n°2011-664 du 16 juin 2011.

* 2 Aux côtés de la fonction publique de l'État et de la fonction publique de Polynésie française (dite aussi du Pays).

* 3 L'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 précitée, prise sur le fondement de l'article 14 (10°) de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, a donné à l'État la compétence pour fixer les règles relatives à la fonction publique communale.

* 4 Au 31 décembre 2021, la fonction publique de la Polynésie française comptait environ 4 300 fonctionnaires titulaires (source : Centre de gestion et de formation de Polynésie française).

* 5 En vertu de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française ; les quatre communes qui existaient déjà avaient quant à elles vu le jour entre 1890 et 1965.

* 6 Soit 2,5 millions de km 2 , pour une superficie émergée de 4 200 km 2 .

* 7 Source : Institut national de la statistique et des études économiques, 2018.

* 8 Article 6 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 9 Par lettre en date du 27 janvier 2022, le Gouvernement a demandé le retrait de l'ordre du jour du mardi 8 février du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021.

* 10 La dernière modification d'ampleur de l'ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs datait de la loi n°2011-664 du 16 juin 2011.

* 11 La catégorie D, accessible sans diplôme ni concours, a en effet été mise en extinction à partir de 1988 ; ses agents et emplois ont été, le cas échéant, intégrés dans la catégorie C.

* 12 Dite loi Le Pors.

* 13 À savoir, les grades d'agent principal, de caporal-chef (pour la spécialité « sécurité civile »), et d'agent de sécurité publique principal (pour la spécialité « sécurité publique »).

* 14 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 15 C'est-à-dire, le fonctionnaire qui a « signalé une alerte dans le respect des articles 6 et 8 de la loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ».

* 16 « [...] faits constitutifs d'un délit, d'un crime ou susceptibles d'être qualifiés de conflit d'intérêts au sens de l'article 24-1 [...] ».

* 17 Aux termes duquel « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

* 18 À l'exception de la formation du fonctionnaire au principe de laïcité.

* 19 À l'inverse, les décrets-lois des 16 janvier et 6 décembre 1939, dits décrets Mandel, sont en vigueur en Polynésie française et autorisent le financement public du culte.

* 20 Article 5 du décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique.

* 21 Article 25 septies de la loi n°83-634 de la loi du 13 juillet 1983.

* 22 Article 25 octies de la loi n°83-634 de la loi du 13 juillet 1983.

* 23 Article 19 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013.

* 24 Voir l'article 9 du décret n°2011-1551 du 15 novembre 2011 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs et l'arrêté n° 1094 DIPAC 5 juillet 2012 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission de déontologie.

* 25 Le nombre de dossiers qu'elle a eu à traiter depuis 2016 s'élève à 35, dont 7 en 2020 et 9 en 2021 (d'après les éléments transmis par le Conseil supérieur de la fonction publique communale).

* 26 Rapport n° 570 (2018-2019) de Catherine Di Folco et Loïc Hervé, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de transformation de la fonction publique, tome I, p. 34.

* 27 Elle a été dotée d'un statut en 2005 seulement, par l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005.

* 28 Avec cette loi, les comités techniques ont perdu leur caractère paritaire original : « La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, transposant les accords de Bercy conclus le 2 juin 2008, marque une étape importante pour la modernisation du dialogue social au sein de la fonction publique. Elle a, en premier lieu, renforcé la légitimité des partenaires sociaux en redéfinissant la représentativité des organisations syndicales et en les responsabilisant davantage (fin du paritarisme dans les CT) » (Étude d'impact au projet de loi de transformation de la fonction publique, p. 31).

* 29 À noter que, en application de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019, les comités techniques et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail fusionneront en une instance unique, le comité social, à l'issue des élections professionnelles de 2022.

* 30 La liste des bénéficiaires des emplois réservés est détaillée aux articles L. 241-2, L. 241-3 et L. 241-4 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre

* 31 Voir la réponse du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire publiée dans le JO du Sénat du 13/02/2003 - page 575.

* 32 D'après les éléments transmis au rapporteur par le Centre de gestion et de formation de Polynésie française lors de son audition.

* 33 L'article 81 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2020-1447 du 25 novembre 2020 portant diverses mesures en matière de santé et de famille dans la fonction publique, évoque l'altération de l'état « de santé », et non plus celle de l'état  « physique ».

* 34 Ces limites d'âge supérieures sont fixées par les statuts particuliers pour l'accès aux emplois des fonctionnaires.

* 35 L'article 82 de la loi précitée dispose ainsi qu'« en vue de permettre ce reclassement, l'accès à des cadres d'emplois, emplois ou corps d'un niveau supérieur, équivalent ou inférieur est ouvert aux intéressés, quelle que soit la position dans laquelle ils se trouvent, selon les modalités retenues par les statuts particuliers de ces cadres d'emplois, emplois ou corps, [...} nonobstant les limites d'âge supérieures, s'ils remplissent les conditions d'ancienneté fixées par ces statuts ».

* 36 Ces dispositions sont identiques au 13° de l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 37 Introduits respectivement aux 5° bis et 11° bis de l'article 54 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, modifié par l'ordonnance du 8 décembre 2021.

* 38 Article 58 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005.

* 39 Dans sa rédaction issue de la loi n°2011-664 du 15 juin 2011 actualisant l'ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005.

* 40 Article L. 4 du code des pensions civiles et militaires dans sa rédaction antérieure au 11 novembre 2010.

* 41 Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* 42 Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* 43 Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* 44 Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page