Projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante

Rapport n° 387 (2021-2022) de M. Christophe-André FRASSA , sénateur et Mme Marie-Christine VERDIER-JOUCLAS, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 25 janvier 2022

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N° 4961 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE		N° 387 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 janvier 2022		Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 janvier 2022

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire (1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi
en faveur de l' activité professionnelle indépendante ,}

PAR Mme Marie-Christine VERDIER-JOUCLAS, Rapporteure, Députée

PAR M. Christophe-André FRASSA, Rapporteur, Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Annaïg Le Meur, députée, vice-présidente ; M. Christophe-André Frassa, sénateur, Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, députée, rapporteurs .

Membres titulaires : Mme Frédérique Puissat, M. Olivier Henno, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Serge Mérillou, Ludovic Haye, sénateurs ; Mme Cendra Motin, M. Dominique Da Silva, Mme Anne-Laure Blin, MM. Stéphane Viry, Jean-Paul Mattei, députés.

Membres suppléants : M. Serge Babary, Mmes Françoise Dumont, Claudine Thomas, MM. Arnaud de Belenet, Franck Montaugé, Henri Cabanel, Mme Éliane Assassi, sénateurs ; MM. Philippe Chalumeau, Philippe Chassaing, Gérard Leseul, Philippe Huppé, Charles de Courson, députés.

Voir les numéros :

Sénat :	Première lecture : 869 (2020-2021), 44 , 54 , 55 , 59 et T.A. 14 (2021-2022) Commission mixte paritaire : 388 (2021-2022)
Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	Première lecture : 4612 rect., 4811 et T.A. 740

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante, adopté par le Sénat le 26 octobre 2021 et par l'Assemblée nationale le 10 janvier 2022, s'est réunie au Sénat le mardi 25 janvier 2022.

Elle a procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;

- Mme Annaïg Le Meur, députée, vice-présidente.

La commission a également désigné :

- M. Christophe-André Frassa, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

*

* *

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Annaïg Le Meur, députée, vice-présidente. - Le projet de loi a été déposé en première lecture le 29 septembre 2021 sur le bureau du Sénat. Quatre mois plus tard presque jour pour jour, les échanges que nous allons avoir aujourd'hui devraient nous permettre de trouver un terrain d'entente sur les derniers sujets en discussion.

Nous voulons protéger les indépendants et simplifier les démarches qui jalonnent la vie de leur entreprise. Je formule l'espoir que cette commission mixte paritaire soit conclusive, afin que le texte puisse entrer en vigueur le plus rapidement possible.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je me réjouis des échanges fructueux que nous avons eus en amont de cette commission mixte paritaire.

Nous vous proposons en effet un compromis global, avec des propositions de rédaction communes pour l'ensemble des points restant en discussion : c'est une bonne nouvelle, avant tout pour les indépendants.

Je rappelle d'ailleurs que ce texte est l'un des volets importants du plan présenté en faveur des indépendants le 16 septembre dernier. Il met en oeuvre une mesure phare de ce plan, sur laquelle nos deux assemblées sont d'accord : la création d'un statut unique et protecteur pour l'entrepreneur individuel. Sans aucun formalisme et sans déclaration préalable, les entrepreneurs individuels disposeront désormais de deux patrimoines distincts, l'un personnel, l'autre professionnel. L'accord de nos deux assemblées sur cette exception à la règle de l'unicité du patrimoine est un symbole fort.

En première lecture, l'Assemblée nationale a conservé plusieurs apports du Sénat, notamment pour ce qui concerne le recouvrement de l'impôt sur le revenu lorsque l'entrepreneur individuel opte pour l'impôt sur les sociétés. Il restait encore deux petites divergences sur les modalités de renonciation et les règles de présomption sur la composition des patrimoines.

Sur ces deux points, nous sommes parvenus à un compromis : la possibilité de réduire le délai de réflexion à trois jours si l'entrepreneur individuel le souhaite - il faudra dans ce cas qu'il appose une mention manuscrite spécifique sur son engagement - et un alinéa spécifique que nous insérons dans le texte pour régler la question de la charge de la preuve en cas de contestation sur la consistance des patrimoines.

Nous en profitons pour procéder à quelques améliorations rédactionnelles et à des coordinations légistiques à l'article 4, sans rien changer sur le fond.

À l'article 6, nous avons trouvé un compromis pour réduire le champ de l'habilitation. Nous apportons les garanties nécessaires aux professions libérales sur l'absence d'ouverture supplémentaire à des tiers extérieurs du capital et des droits de vote des sociétés d'exercice, et nous leur donnons satisfaction sur la mise en cohérence des textes qu'ils appellent de leurs voeux.

Concernant l'article 7 bis introduit par le Sénat qui vise à conditionner l'exercice de la profession de toiletteur d'animaux de compagnie à la détention d'une qualification professionnelle, il apparaît nécessaire de prévoir, à l'article 14, une entrée en vigueur différée, compte tenu du fait que peu de ces professionnels détiennent une qualification. Cela permettra aux chambres de métiers et de l'artisanat (CMA), qui délivrent actuellement le certificat technique des métiers (CTM) correspondant, de s'adapter.

L'élargissement des faits générateurs donnant accès à l'allocation des travailleurs indépendants (ATI) a été accompagné de l'introduction d'un montant plafond et d'un montant plancher de l'allocation, de façon à s'adapter au montant des revenus mensuels moyens du travailleur indépendant. Une clarification rédactionnelle est apportée sur ce point à l'article 9.

Concernant cet article, il subsistait une divergence sur la date d'échéance après laquelle l'ATI ne pourrait plus être demandée sans une nouvelle intervention du législateur, et sur l'organisation avant le cinquième anniversaire de sa mise en oeuvre d'une concertation autour de cette allocation. L'Assemblée nationale avait supprimé ces éléments au profit de la remise d'un rapport sur l'ATI par le Gouvernement en 2024. Après de riches échanges avec nos collègues sénateurs, nous sommes arrivés à une rédaction de compromis visant à associer les partenaires sociaux à l'évaluation de l'ATI, en prévoyant que les organisations de salariés et d'employeurs représentatives pourront émettre un avis sur le rapport qui devra être remis au Parlement au plus tard le 31 décembre 2024, cinq ans après la mise en oeuvre du dispositif.

L'article 10 n'avait pas fait l'objet de modifications substantielles en première lecture à l'Assemblée nationale. Nous avions adopté un amendement visant à inclure les caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA) dans la réforme du circuit de financement de la formation professionnelle. Nous proposons aujourd'hui une nouvelle rédaction d'une partie de cet amendement après un échange avec la Caisse centrale de la MSA (CCMSA) et le ministère de l'agriculture. Il s'agit d'asseoir le recouvrement sur une base juridique solide, conformément aux recommandations du Conseil d'État, et de permettre que des frais de gestion puissent à l'avenir être prévus par convention, lorsque le volume des cotisations sociales est très faible.

À l'article 14, nous présentons également une proposition de rédaction sur le régime transitoire applicable au circuit financier de la formation professionnelle des artisans entre la publication de la loi et le 31 août 2022.

Enfin, nous proposons de supprimer quelques demandes de rapports. L'Assemblée nationale accepte ainsi de se conformer en partie aux usages de la commission des lois du Sénat... Mais nous conservons les deux rapports sur l'ATI et l'évaluation des renonciations auxquels nous tenions particulièrement.

Nous parvenons ainsi à un texte équilibré, qui conviendra aux deux assemblées, chaque rapporteur ayant fait un pas vers l'autre. J'espère donc que la commission mixte paritaire adoptera l'ensemble de nos propositions communes de rédaction. Je ne doute pas qu'elle soit conclusive et je m'en réjouis pour les indépendants.

M. Christophe-André Frassa , rapporteur pour le Sénat . - Ce projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante est un texte dont nous partageons tous les objectifs : faciliter la vie des 3 millions de travailleurs indépendants, aider ces derniers à créer leur entreprise, à la développer et à la transmettre, et mieux les protéger contre les aléas de la vie économique. Les dispositions restant en discussion sont encore assez nombreuses, mais nos divergences portent principalement sur des points techniques ou de détail, car les mesures proposées sont, au fond, assez consensuelles.

Frédérique Puissat et Serge Babary, qui étaient respectivement rapporteurs pour avis de la commission des affaires sociales et de la commission des affaires économiques du Sénat, évoqueront les dispositions relatives à l'assurance chômage des indépendants, à leur formation professionnelle, à l'artisanat et aux chambres consulaires.

En ce qui concerne la commission des lois, deux principaux sujets restent en discussion.

Le premier porte sur la création du nouveau statut de l'entrepreneur individuel.

Je veux insister sur l'innovation juridique considérable qui consiste à séparer un patrimoine professionnel du patrimoine personnel de l'entrepreneur individuel - cette distinction s'opérant de plein droit, du seul fait qu'il exerce une activité professionnelle indépendante et sans aucune formalité.

Cette dualité patrimoniale, qui permettra de mieux protéger les entrepreneurs individuels endettés, rompt avec des principes fondamentaux de notre droit civil, auxquels nous ne devons toucher que d'une main tremblante. Une réforme mal bâtie pourrait avoir des conséquences non seulement inéquitables, mais désastreuses économiquement, en bloquant l'accès au crédit des travailleurs indépendants. Pour autant, nous ne devons pas tomber dans le conservatisme juridique.

La copie initiale du Gouvernement nous paraissait mauvaise. Elle laissait dans le flou des pans entiers du nouveau statut, en laissant au pouvoir réglementaire le soin de fixer des règles de base, relevant à l'évidence des principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales au sens de l'article 34 de la Constitution. Elle créait ainsi beaucoup d'insécurité juridique.

Le régime de la transmission universelle du patrimoine professionnel était particulièrement inabouti. À la lecture du texte du Gouvernement, il était impossible de savoir si les règles relatives à la cession de biens, de créances ou d'obligations de toute nature étaient écartées par principe, en cas de transfert universel de patrimoine, ou si, au contraire, elles étaient maintenues sauf exception. Par ailleurs, le Sénat avait estimé que les règles du transfert universel de patrimoine n'étaient pas suffisamment protectrices des intérêts des créanciers de l'entrepreneur.

Sur l'initiative de sa commission des lois, le Sénat avait donc très largement réécrit les dispositions relatives au nouveau statut de l'entrepreneur individuel.

Tout en revenant à une rédaction plus proche de celle du Gouvernement, l'Assemblée nationale a conservé certains de nos apports, auxquels nous tenions particulièrement, notamment une règle d'articulation entre le nouveau statut et les régimes matrimoniaux, afin d'apporter toute la sécurité juridique souhaitable aux entrepreneurs individuels mariés sous le régime de la communauté ; une règle selon laquelle la dualité patrimoniale n'est opposable aux créanciers qu'à compter du moment où l'entreprise a une existence publique, notamment du fait de son immatriculation ; plusieurs dispositions visant à clarifier les règles applicables en cas de transfert universel du patrimoine professionnel, dans l'intérêt de l'auteur du transfert, de son bénéficiaire et de leurs créanciers et débiteurs ; enfin, une clarification des règles applicables en cas de cessation d'activité.

Sur deux autres points, les discussions très constructives que j'ai eues avec Mme Verdier-Jouclas en vue de cette commission mixte paritaire nous conduiront à vous proposer une rédaction commune.

Le premier concerne la charge de la preuve en cas de contentieux sur l'appartenance d'un bien au patrimoine professionnel ou au patrimoine personnel. Le Sénat avait imaginé un système de présomptions fondé sur une summa divisio entre meubles et immeubles. Après réflexion, nous vous proposons d'instituer une règle plus simple, qui attribue à l'entrepreneur individuel, en cas de saisie, la charge de prouver que le bien saisi n'appartient pas au gage du créancier saisissant. Cette répartition de la charge de la preuve nous paraît équitable, car c'est l'entrepreneur qui disposera des éléments comptables et d'inventaire permettant d'établir la consistance de chacun de ses deux patrimoines. C'est également la solution la plus conforme aux principes généraux de notre procédure civile.

Le second point concerne le formalisme de la convention de renonciation au bénéfice de la séparation des patrimoines. Le délai de réflexion de sept jours, prévu par le projet de loi initial, avait paru trop long au Sénat pour les engagements de faible montant. Nous vous proposerons finalement que ce délai puisse être réduit à trois jours, en contrepartie d'un durcissement des autres conditions de forme : plus exactement, la convention ne sera valable que si elle est revêtue d'une mention obligatoire, qui devra être fixée par décret.

Enfin, je me félicite que l'Assemblée nationale ait partagé notre volonté d'inscrire directement dans la loi les conditions dans lesquelles les procédures d'insolvabilité prévues par le code de commerce et le code de la consommation pourront s'appliquer à l'entrepreneur individuel. Sur ce point, nous vous proposerons aussi diverses améliorations.

J'en viens maintenant au second sujet sur lequel ont porté nos discussions, à savoir l'habilitation accordée au Gouvernement pour réformer le régime de l'exercice sociétaire des professions libérales réglementées, qui fait l'objet de l'article 6 du projet de loi.

Le Sénat avait supprimé cette habilitation, en raison de son caractère excessivement vague, mais aussi et surtout parce qu'il s'agit d'un sujet éminemment politique, qui mérite toute l'attention du Parlement et qui a d'ailleurs fait l'objet de nombreuses discussions lors des dernières réformes législatives.

L'Assemblée nationale a rétabli l'habilitation, tout en en restreignant le champ, puisqu'elle a exclu toute modification des règles relatives à la détention du capital des sociétés de professionnels libéraux. Ce fut le point le plus épineux de nos discussions en vue de la commission mixte paritaire.

Nous vous proposerons une rédaction de compromis qui ne me satisfait pas entièrement, mais qui préserve l'essentiel : le Gouvernement ne pourra pas, par voie d'ordonnance, élargir la part du capital ou des droits de vote que des investisseurs étrangers au monde des professions libérales peuvent détenir au sein d'une société d'exercice libéral. C'est, selon moi, la moindre des garanties. Si jamais il venait à l'esprit d'un futur gouvernement de permettre à des fonds d'investissement d'acquérir le contrôle de sociétés titulaires d'offices notariaux, par exemple, ou encore de sociétés de médecins, la moindre des choses est que le Parlement soit appelé à se prononcer.

Enfin, le dernier sujet qui relevait de la commission des lois du Sénat, à savoir la réforme de la discipline des experts-comptables, ne faisait l'objet d'aucune divergence de fond entre nos deux assemblées.

Mme Frédérique Puissat , sénateur . - Au Sénat, l'examen des articles 9 et 10 du projet de loi avait été délégué au fond à la commission des affaires sociales. Mme Verdier-Jouclas ayant bien rendu compte du compromis trouvé sur ces articles avec l'Assemblée nationale, je ne reviendrai pas sur l'ensemble des sujets. Je remercie Jean-Noël Barrot, co-rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, avec lequel j'ai longuement discuté de la mise en application de l'article 10.

L'article 9 bis , qui avait été introduit en séance par le Sénat, visait à valoriser les solutions assurantielles contre la perte d'emploi subie destinées aux travailleurs indépendants, notamment celle que propose l'Association pour la garantie sociale des chefs et des dirigeants d'entreprise (GSC). Ce sujet a été intégré dans le rapport prévu à l'article 9 ; nous avons donc accepté de maintenir la suppression de l'article.

Je regrette le dépôt tardif à l'Assemblée nationale d'un amendement à l'article 10 portant sur les modalités de recouvrement et l'affectation des contributions à la formation professionnelle des exploitants agricoles. Nous n'avons pas pu organiser d'auditions sur le sujet : la CCMSA, sollicitée en urgence, n'y est pas opposée sur le principe, mais souhaite que soient faits quelques ajouts. Je n'ai pas souhaité cosigner la proposition de rédaction correspondante, car j'estime que la question aurait mérité d'être approfondie.

Le Sénat avait prévu une entrée en vigueur du dispositif de l'article 10 le 1 ^er janvier 2023 pour sécuriser les conséquences financières de la fusion des conseils de la formation des CMA et du Fonds d'assurance formation des chefs d'entreprise exerçant une activité artisanale (Fafcea). Nous avons accepté que la date soit avancée au 1 ^er septembre 2022, car le Gouvernement nous a rassurés quant à la capacité du futur fonds d'assurance formation à absorber les engagements financiers passés et à venir. Il serait bon que le ministre confirme ce point en séance.

M. Serge Babary , sénateur . - Nous sommes parvenus à un accord entre les deux chambres sur les différentes dispositions dont était saisie au fond la commission des affaires économiques du Sénat.

Il s'agit de l'article 7, relatif à l'ordonnance de refonte du code de l'artisanat dont nous avons raccourci le délai d'habilitation, et de l'article 12, qui porte sur le dialogue social au sein du réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI).

Ces articles, ainsi que l'article 7 bis introduit par le Sénat, n'ont pas soulevé de difficultés particulières. Je me réjouis donc de nos convergences de vues sur ces sujets. Le code de l'artisanat sera enfin actualisé, et le réseau des CCI pourra surmonter le blocage de ses élections internes.

CHAPITRE IER
DE LA SIMPLIFICATION DE DIFFÉRENTS STATUTS
DE L'ENTREPRENEUR

Section 1
Des conditions d'exercice de l'entrepreneur individuel

Article 1er

M. François-Noël Buffet , sénateur, président . - Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 1 ^er dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de l'adoption de deux propositions communes de rédaction.

La proposition de rédaction n° 1 est adoptée.

La proposition de rédaction n° 2 est adoptée.

L'article 1 ^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1er ter (supprimé)

L'article 1 ^er ter est supprimé.

Article 2

L'article 2 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 3

L'article 3 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Article 3 bis (supprimé)

L'article 3 bis est supprimé.

Article 4

La proposition de rédaction n° 3 est adoptée.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Section 2
De la mise en extinction du statut de l'entreprise individuelle
à responsabilité limitée

Article 5

L'article 5 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Section 3
Des dispositions applicables aux professions libérales réglementées

Article 6

La proposition de rédaction n° 4 est adoptée.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

CHAPITRE II
DE L'ARTISANAT

Article 7

L'article 7 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

CHAPITRE III
DE LA CRÉATION D'UN ENVIRONNEMENT
JURIDIQUE PLUS PROTECTEUR

Section 2
De la sécurisation des parcours et des transitions
professionnelles des travailleurs indépendants

Article 9

La proposition de rédaction n° 5 est adoptée.

La proposition de rédaction n° 6 est adoptée.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 9 bis (supprimé)

L'article 9 bis est supprimé.

Article 10

La proposition de rédaction n° 7 est adoptée.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Section 3
Du renforcement
de la procédure disciplinaire des experts comptables

Article 11

L'article 11 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles.

Article 11 bis A (nouveau)

L'article 11 bis A est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 11 bis (nouveau)

L'article 11 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Section 4
Des règles de gestion des personnels
des chambres de commerce et d'industrie

Article 12

L'article 12 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 12 bis (nouveau)

L'article 12 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS D'APPLICABILITÉ OUTRE-MER ET DISPOSITIONS FINALES

Article 13

L'article 13 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 14

La proposition de rédaction n° 8 est adoptée.

La proposition de rédaction n° 9 est adoptée.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 15 (nouveau)

L'article 15 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 16 (nouveau)

L'article 16 est supprimé.

Article 17 (nouveau)

L'article 17 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante.

M. François-Noël Buffet , sénateur, président . - Je vous remercie et salue de nouveau le travail réalisé par les rapporteurs.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.