Proposition de loi tendant à favoriser l'habitat en zones de revitalisation rurale tout en protégeant l'activité agricole et l'environnement

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER

Faciliter l'habitat dans les zones de revitalisation rurale
dans le respect de l'agriculture et de l'environnement

Article 1er

Inscription des objectifs des zones de revitalisation rurale
parmi les objectifs généraux du code de l'urbanisme

Cet article vise à inscrire les objectifs des zones de revitalisation rurale parmi les objectifs généraux du code de l'urbanisme.

La commission a adopté cet article sans modifications.

I. La situation actuelle - Les objectifs généraux du code de l'urbanisme visent la conciliation entre différents axes de politique publique

Le code de l'urbanisme fixe en son article L. 101-2 les objectifs et principes généraux de l'action publique en matière d'urbanisme . Ces objectifs sont retracés dans le tableau ci-dessous.

Ces objectifs se situent au sommet de la hiérarchie des normes du droit de l'urbanisme.

Ils doivent être respectés par les documents d'urbanisme et de planification des collectivités territoriales , notamment les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU).

Ainsi, l'article L. 132-1 du code de l'urbanisme prévoit que « l'État veille au respect des principes définis à l'article L. 101-2 » lors de l'élaboration des documents d'urbanisme, notamment via le porter à connaissance des communes et EPCI. Le préfet peut également demander des modifications à tout projet de SCoT ou de PLU qu'il estimerait « compromettre gravement les principes énoncés à l'article L. 101-2 » (article L. 143-25). Les cartes communales sont également soumises au respect des principes de l'article L. 101-2 (article L. 161-3), ainsi que les objectifs des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) (article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, les évaluations des PLU portent, entre autres, sur leurs résultats au regard de ces mêmes principes (article L. 153-27).

Principe d'équilibre (1°)	L'action des collectivités vise l'équilibre entre : • Les populations des zones urbaines et rurales ; • Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; • Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; • La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; • Les besoins en matière de mobilité.
Qualité urbaine, architecturale et paysagère (2°)	L'action des collectivités vise la qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville.
Principe de diversité des fonctions et de mixité sociale (3°)	L'action des collectivités vise la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat : • en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial ; • en tenant compte en particulier des objectifs : - de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services ; - d'amélioration des performances énergétiques ; - de développement des communications électroniques ; - de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile.
Sécurité et salubrité publiques (4°)	L'action des collectivités vise la sécurité et la salubrité publiques.
Prévention des risques (5°)	L'action des collectivités vise la prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.
Protection de l'environnement et lutte contre le changement climatique (6° et 7°)	L'action des collectivités vise : • La protection des milieux naturels et des paysages ; • La préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol ; des ressources naturelles ; de la biodiversité ; des écosystèmes ; des espaces verts ; • La création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; • La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement ; • La réduction des émissions de gaz à effet de serre ; • L'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables.
Lutte contre l'artificialisation des sols (6° bis )	L'action des collectivités vise la lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme.
Conception universelle (8°)	L'action des collectivités vise la promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales.

II. Le dispositif envisagé - Inscrire les objectifs des zones de revitalisation rurale parmi les objectifs généraux du code de l'urbanisme

L'article 1 ^er de la proposition de loi insère, parmi les objectifs généraux du code de l'urbanisme, les objectifs des zones de revitalisation rurale , qui figurent à l'article 61 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Il est donc proposé d'insérer, à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme traitant des objectifs de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme, un nouveau 2° bis qui renvoie au dit article 61 de la loi n° 95-115.

Article 61 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

« Dans les zones de revitalisation rurale mentionnées à l'article 1465 A du code général des impôts, l'État et les collectivités territoriales mettent en oeuvre des dispositions visant notamment à :

- développer les activités économiques ;

- assurer un niveau de service de qualité et de proximité ;

- améliorer la qualité de l'habitat et l'offre de logement, notamment locatif ;

- lutter contre la déprise agricole et forestière et maintenir des paysages ouverts ;

- assurer le désenclavement des territoires ;

- développer la vie culturelle, familiale et associative ;

- valoriser le patrimoine rural ;

- et, d'une façon plus générale, à assurer aux habitants de ces zones des conditions de vie équivalentes à celles ayant cours sur les autres parties du territoire.

Les zones de revitalisation rurale sont prises en compte dans les schémas de services collectifs et les schémas interrégionaux d'aménagement et de développement prévus par la présente loi ainsi que par les schémas régionaux de développement et d'aménagement prévus à l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée. Ces zones constituent un territoire de référence pour l'organisation des services rendus aux usagers prévue à l'article 29 de la présente loi. »

III. La position de la commission - Pour une politique de revitalisation des zones rurales mieux intégrée aux autres politiques publiques

La rapporteure estime que les différents pans de politiques publiques - et leurs déclinaisons juridiques - mériteraient une meilleure articulation , afin d'éviter les lectures en silo et d'améliorer la cohérence globale de l'action publique . C'est l'intention de cet article, qui vise à ce que les grands objectifs affirmés par le code de l'urbanisme reflètent ceux que l'État s'est fixés par ailleurs depuis 1995 en matière de revitalisation rurale.

Elle soutient donc ce message fort, qui donne à la politique de revitalisation des zones rurales toute sa place aux côtés de l'effort de protection des terres agricoles et naturelles, de la promotion de la mixité du logement, ou encore du renouvellement urbain.

Peut-être des améliorations rédactionnelles pourraient-elles être apportées à cet article lors de l'examen en séance publique, afin d'améliorer l'insertion de cette mesure au sein du code de l'urbanisme et de limiter les redondances avec les objectifs existants, dont la liste est déjà longue.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 2

Dispositions dérogatoires au droit de l'urbanisme au bénéfice des communes classées en zone de revitalisation rurale

Cet article vise à introduire, au bénéfice spécifique des zones de revitalisation rurale, des dispositions dérogatoires au droit de l'urbanisme offrant des assouplissements en matière de construction nouvelle, d'adaptation du bâti et de changement de destination, en particulier dans les zones naturelles, agricoles et forestières. Il dispense aussi les documents des communes des ZRR de l'obligation de compatibilité avec les SCoT et SRADDET. Enfin, il modifie la portée de l'avis de la CDPENAF sur les documents d'urbanisme locaux et sur certaines autorisations d'urbanisme.

La commission a adopté deux amendements proposant une réécriture du présent article. Celle-ci a pour objet, d'une part, de modifier le ciblage retenu pour les assouplissements des règles d'urbanisme, en retenant les communes peu denses, en déprise démographique et dont le territoire est en grande partie inconstructible, plutôt que les communes classées en ZRR. D'autre part, la rédaction améliore l'insertion de ces dispositions nouvelles dans le droit de l'urbanisme, afin de garantir leur lisibilité et de faciliter leur prise en main par les élus. Enfin, elle apporte plusieurs garde-fous à ces nouvelles possibilités, pour éviter tout abus et garantir la proportionnalité des évolutions proposées.

I. La situation actuelle - Des règles communes du droit de l'urbanisme visant à permettre le développement urbain tout en protégeant les zones non urbanisées et les activités agricoles

A. Des règles spécifiques de protection des terres non urbanisées, différenciées selon le type de document d'urbanisme applicable

Comme l'affirment les principes généraux du droit de l'urbanisme, énoncés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, le droit français de l'urbanisme entend concilier le développement des territoires - notamment démographique et économique - avec la protection des zones non urbanisées, en particulier agricoles.

En effet, si près de la moitié du territoire français est constituée de terres agricoles (et 40 % du territoire d'espaces naturels), la consommation annuelle d'espaces naturels, agricoles et forestiers au profit de l'urbanisation s'établit entre 30 000 et 50 000 hectares par an, soit un taux d'artificialisation estimé à 1 % chaque année. La conciliation des activités agricoles, occupant donc une majorité de l'espace, et des espaces de vie urbains, connaissant une forte croissance, est donc au coeur de la réglementation de l'urbanisme.

Le droit de l'urbanisme s'appuie donc sur une distinction fondamentale entre espaces urbanisés et espaces non urbanisés et ce, quels que soient les dispositions spécifiques ou le document d'urbanisme applicables à chaque commune. Dans les espaces urbanisés, des possibilités plus larges de construction nouvelle, d'extension des bâtiments, d'adaptation du bâti ou de changement de destination existent ; tandis que ces possibilités sont restreintes ou soumises à un contrôle accru dans les zones non urbanisées.

Parmi les nombreuses exceptions à l'inconstructibilité des zones non urbanisées figurent trois catégories de bâtiments :

- Les bâtiments liés aux activités agricoles et forestières, qui s'exercent par nature dans les zones non urbanisées ; ainsi que les bâtiments liés à la mise en valeur des ressources naturelles ;

- Les bâtiments incompatibles avec le voisinage des zones habitées ou nécessaires à l'équipement collectif .

En ce qui concerne les bâtiments liés à l'activité agricole plus précisément, peuvent ainsi être autorisées en zone agricole, naturelle ou forestière les constructions nouvelles à caractère de logement dans le périmètre des anciennes fermes ou dans les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitée (STECAL) ; celles nécessaires à l'activité agricole, comme ceux destinés à l'accueil des animaux ou au stockage du matériel agricole ; ou encore, depuis la loi dite « ELAN », celles liées aux activités de production, de transformation et de commercialisation de produits agricoles.

TABLEAU SIMPLIFIÉ DES RÈGLES APPLICABLES SELON LE DOCUMENT D'URBANISME

	RNU	Carte communale	PLU
Constructions nouvelles	Autorisées dans les parties urbanisées si conformes aux règles du RNU.	Autorisées dans les secteurs délimités si conformes aux règles de la carte communale.	Autorisées dans les zones urbanisées délimitées si conformes aux règles du PLU.
	Interdites en dehors des parties urbanisées (L. 111-3) SAUF (L. 111-4) : 1) Avec avis simple de la CDPENAF (L. 111-5) : • logement au sein du périmètre d'une ancienne exploitation agricole ; • nécessaires à l'exploitation agricole ; • nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles (hors zone naturelle) ; • incompatibles avec le voisinage des zones habitées ; • nécessaires aux équipements collectifs ou aux aires d'accueil de gens du voyage ; • nécessaires aux opérations d'intérêt national ; • nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles ; 2) Avec avis conforme de la CDPENAF (L. 111-5) : • autorisées par délibération motivée du conseil municipal si d'intérêt communal.	Interdites en dehors des secteurs délimités , SAUF (L. 161-4) : 1) Annexe à proximité d'un bâtiment existant ; 2) Si compatibles avec l'activité agricole et pas d'atteinte aux espaces naturels et aux paysages : • nécessaires à des équipements collectifs ; • nécessaire à l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, avec avis simple de la CDPENAF ; • nécessaires au stockage et à l'entretien du matériel des coopératives d'utilisation de matériel agricole, avec avis simple de la CDPENAF ; • nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles.	Interdites en zone agricole, naturelle ou forestière , SAUF : • nécessaires à des équipements collectifs, si compatibles avec l'activité agricole et pas d'atteinte aux espaces naturels et aux paysages (L. 151-11) ; • en zone agricole et forestière, nécessaires à la transformation, conditionnement et commercialisation des produits agricoles, avec avis simple de la CDPENAF (L. 151-11) ; • au sein des STECAL (L. 151-13), délimités après avis simple de la CDPENAF.
Adaptation, réfection, extension de l'existant	Autorisées dans les parties urbanisées si conformes aux règles du RNU.	Autorisées si conformes aux règles de la carte communale.	Autorisées dans les zones urbanisées délimitées si conformes aux règles du PLU.
	Autorisées hors des parties urbanisées, dans le respect des traditions architecturales locales (L. 111-4).		Interdites en zone agricole, naturelle ou forestière , SAUF si elles ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site, sont conformes avec le règlement du PLU, et après avis simple de la CDPENAF (L. 151-12)
Changement de destination de l'existant	Autorisé dans les parties urbanisées si conforme aux règles du RNU.	Autorisé si conforme aux règles de la carte communale.	Autorisé dans les zones urbanisées délimitées si conforme aux règles du PLU.
	Autorisé hors des parties urbanisées, dans le respect des traditions architecturales locales (L. 111-4).	Autorisé si conforme aux règles de la carte communale.	Interdit en zone agricole, naturelle ou forestière , SAUF s'il ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site, est conforme avec le règlement du PLU, et après avis conforme de la CDPENAF ou de la CDNPS (L. 151-11).

Source : Commission des affaires économiques

B. La hiérarchie des normes d'urbanisme prévoit un encadrement de la consommation d'espace permise par les documents d'urbanisme communaux et intercommunaux

Outre des règles précises, présentées plus haut, applicables à l'échelle de chaque projet, le code de l'urbanisme prévoit aussi que s'applique aux documents d'urbanisme des communes un encadrement de la consommation d'espace et de l'artificialisation, par le biais de la hiérarchie des normes.

Ainsi, tant les SRADDET, document établi à l'échelle régionale, que les SCoT, élaborés par un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), prévoient des objectifs chiffrés de limitation de la consommation d'espace et des objectifs chiffrés de limitation de l'artificialisation nouvelle. Ces objectifs doivent ensuite être traduits dans les documents locaux, c'est-à-dire les PLU(i) et les cartes communales, soit par le biais d'objectifs chiffrés, soit sous la forme de dispositions de fond compatibles (par exemple au sein des règlements de PLU, notamment par le zonage).

En ce qui concerne la consommation d'espace, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », a imposé aux SCoT de fixer des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF), le cas échéant déclinés par territoire. Les PLU(i) doivent également fixer de tels objectifs, dans un rapport de compatibilité avec ceux du SCoT.

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Climat et résilience », impose également aux SRADDET, aux SCoT et aux PLU de prévoir un objectif chiffré de réduction du rythme de l'artificialisation nouvelle, les objectifs des SRADDET s'imposant à ceux des SCoT ou des PLU dans un rapport de prise en compte.

C. Un avis de la CDPENAF sur les dispositions des plans locaux d'urbanisme et des cartes communales

Dans un même objectif de protection des espaces non urbanisés, l'élaboration des documents d'urbanisme locaux peut-être soumise au regard de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) , compétente en matière de réduction des surfaces naturelles, forestières et agricoles.

Au titre de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, « elle émet [...] un avis sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme ». En particulier, la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, dite loi « LAAAF », a rendu obligatoire son avis sur certains documents d'urbanisme locaux, en fonction de leur impact sur les espaces naturels, agricoles et forestiers. Elle a également confié à la commission un pouvoir d'autosaisine sur ces documents. L'intervention de la CDPENAF selon les cas de figure est retracée dans le tableau ci-dessous.

COMPÉTENCE DE LA CDPENAF SUR LES DOCUMENTS D'URBANISME LOCAUX

	Couvert par un SCoT approuvé après 2014	Non couvert par un SCoT approuvé après 2014
Plan local d'urbanisme (PLU) communal ou intercommunal	• R end un avis sur le projet d'élaboration, de révision ou de modification : - s'il crée un STECAL (L. 151-13) ; - s'il élargit la constructibilité en zone NAF au titre du règlement (L. 151-12) ;	• Rend un avis sur le projet d'élaboration, de révision ou de modification : - s'il réduit les espaces NAF ou crée un STECAL (L. 151-13, L. 153-16 et L. 153-33) ; - s'il élargit la constructibilité en zone NAF au titre du règlement (L. 151-12) ; - s'il ouvre à l'urbanisation des zones AU ou des zones NAF (L. 142-4, et L. 142-5)
	Autosaisine : Peut demander que tout projet lui soit soumis (L. 112-1-1, L. 153-17)
Carte communale	• Rend un avis sur le projet d'élaboration de carte communale (L. 163-4)	• Rend un avis sur le projet d'élaboration de carte communale (L. 163-4) • Rend un avis sur le projet de révision : - s'il réduit les secteurs où les constructions ne sont pas admises (L. 163-8) - s'il ouvre à l'urbanisation des secteurs non constructibles (L. 142-4, L. 142-5)
	Autosaisine : Peut demander à ce que tout projet lui soit soumis ( L. 112-1-1 )

Source : Commission des affaires économiques du Sénat

II. Le dispositif envisagé - Un droit de l'urbanisme alternatif pour les communes classées en zone de revitalisation rurale, qui offre de plus grandes possibilités en matière de changement de destination, de constructibilité et de consommation d'espace en zone non urbanisée

La mesure proposée crée, au sein du titre II du code de l'urbanisme traitant des règles spécifiques s'appliquant à certaines parties du territoire, un chapitre rassemblant de nouvelles règles d'urbanisme spécifiques aux zones de revitalisation rurale . Ce chapitre nouveau comporte six articles.

A. Champ d'application des nouvelles dispositions

L'article L. 124-1 précise le champ d'application des nouvelles dispositions. Celles-ci s'appliqueront aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées dans les communes classées en ZRR au sens de l'article 1465 A du code général des impôts, c'est-à-dire aux communes qui figurent sur la liste aujourd'hui établie par arrêté ministériel. Ce classement s'apprécie au moment du dépôt de l'autorisation d'urbanisme.

Il est également prévu qu'en cas de modification du classement d'une commune, une adaptation de son document d'urbanisme intervienne dans un délai d'un an, afin d'en retirer ou d'y ajouter le cas échéant des dispositions spécifiques aux ZRR. Cette adaptation pourra se réaliser par le biais d'une modification simplifiée dans le cas d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU).

L'article L. 124-2 concerne le cas de figure spécifique des communes nouvelles : si une commune nouvelle est créée, il est prévu que le classement en ZRR s'apprécie à l'échelle de chaque commune préexistante pour le bénéfice des dispositions relatives aux ZRR en matière d'urbanisme.

B. Un assouplissement des règles de constructibilité des terrains et de changement de destination des bâtiments

L'article L. 124-3 prévoit, en ZRR, le bénéfice de deux autorisations générales :

- L'autorisation de toute modification ou agrandissement du bâti existant (c'est-à-dire l'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension limitée, la construction d'annexes limitées) ;

- L'autorisation de toute installation ou équipement public incompatible avec le voisinage des zones habitées ;

- L'autorisation de toute construction nouvelle située en continuité de l'urbanisation existante (c'est-à-dire des bourgs ou des hameaux).

C. Une dérogation à la compatibilité des PLU et cartes communales aux SCoT et aux SRADDET

L'article L. 124-4 propose deux aménagements de la hiérarchie des normes d'urbanisme au bénéfice des communes classées en ZRR :

- Pour celles couvertes par un plan local d'urbanisme ou par un SCoT, ces documents devront « prendre en compte » , au moment d'établir des cibles chiffrées de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, les spécificités des ZRR ainsi que « l'objectif d'assurer à leurs habitants des conditions de vie équivalentes à celles ayant cours sur les autres parties du territoire », en lien avec les objectifs de revitalisation rurale ;

- En outre, les cartes communales ou PLU couvrant ces communes, ainsi que les SCoT qui s'appliquent à elles, ne seront pas soumis aux obligations de compatibilité ou de prise en compte de documents supérieurs (comme les SCoT ou les SRADDET - schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ) en matière de consommation d'espace. En d'autres termes, les documents d'urbanisme locaux pourront déroger à la hiérarchie des normes d'urbanisme et ignorer les cibles de consommation d'espace qui devraient s'appliquer à eux.

D. Une modification de la portée de l'avis de la CDPENAF sur le plan local d'urbanisme et les autorisations d'urbanisme

L'article L. 124-5 modifie la portée de l'avis de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

- Celle-ci rend aujourd'hui un avis simple sur toute modification des dispositions des PLU permettant la construction d'annexes ou d'extensions en zones naturelles, agricoles ou forestières : il est proposé de le transformer en avis conforme dès lors que ces dispositions ont « pour conséquence une réduction des surfaces des espaces agricoles, naturels ou forestiers dans les zones de revitalisation rurale » ;

- À l'inverse, l'avis conforme de la CDPENAF, qui doit aujourd'hui précéder tout changement de destination d'un bâtiment en zone agricole, serait transformé en avis simple , lorsque le plan local d'urbanisme a déjà été soumis à l'avis conforme de la CDPENAF.

E. Des garde-fous

L'article L. 124-6 apporte des restrictions aux mesures générales édictées par les articles nouveaux L. 124-1 à L. 124-5.

Il prévoit que les dispositions du chapitre « ne sauraient en aucun cas fonder des décisions » ayant pour effet d'autoriser des travaux ou constructions « susceptibles d'entraîner des nuisances pour la population, incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière » ou « portant atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ».

Il précise également que le règlement du plan local d'urbanisme pourra toujours fixer des conditions et des règles applicables à « l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords », en application de l'article L. 151-18 du code de l'urbanisme.

III. La position de la commission - Des assouplissements tant pertinents que nécessaires, dont le ciblage et l'encadrement peuvent toutefois être améliorés

La rapporteure souligne que cet article constitue le coeur de la proposition de loi présentée par son collègue, M. Louault. Il apporte en effet plusieurs assouplissements au droit commun des règles de l'urbanisme, afin que les possibilités correspondent mieux aux besoins des zones rurales.

Comme cela a été rappelé lors des auditions - propos dont la rapporteure s'est fait l'écho devant les membres de la commission - cette volonté d'assouplissement naît à la fois d'un constat et d'un sentiment .

Le constat est celui de la rigidité des règles d'urbanisme, souvent basées sur des principes ou des interdictions fortes, difficiles à adapter aux circonstances locales. Il est vrai que le droit de l'urbanisme, souvent pensé avant tout pour les zones urbaines, tendues ou en forte croissance, tend à imposer aux communes rurales des verrous démesurés par rapport à leur situation réelle . On entend qu'il soit nécessaire de limiter l'étalement urbain en Île-de-France, dans les zones périurbaines ou littorales attractives, mais est-il bien nécessaire d'interdire toute construction dans une commune de 150 habitants de zone hyper-rurale et en déprise démographique ?

Le sentiment qui en résulte est celui d'un délaissement, voire d'un « sacrifice » des zones rurales , en mal de développement économique et démographique, au profit des zones urbaines et des métropoles dynamiques. On ferait des espaces ruraux, à dominante agricole, des terres sanctuarisées, qui ne pourraient s'adapter aux évolutions de l'activité économique, de l'agriculture ou de la demande de logement. Rappelons que les zones rurales sont en moyenne plus concernées par la déprise agricole, la désindustrialisation, le vieillissement de la population et la précarité que le reste du territoire, selon l'Insee. La dégradation de l'habitat y est bien supérieure, faute d'occupants et surtout de moyens pour adapter l'offre à la demande et conduire l'effort de rénovation.

D'un point de vue juridique, plusieurs facteurs contribuent à cet état des lieux :

• Le droit de l'urbanisme distingue généralement entre zones déjà urbanisées, où les possibilités de construction nouvelle ou d'adaptation sont très larges ; et les zones vierges d'urbanisation, très protégées. Les communes dont le territoire est à dominante agricole ou naturelle ont donc généralement un potentiel de développement urbain moindre , quel que soit leur projet.

• Les cibles de réduction de la consommation d'espace fixées par les documents d'urbanisme sont calquées sur la dynamique démographique : autrement dit, plus une ville est attractive, plus elle peut construire . Pour les zones en déprise démographique, cela peut être vécu comme un « gel » du périmètre urbain, et une condamnation.

• Les petites communes, historiquement dotées de cartes communales ou soumises au règlement national d'urbanisme, ont souvent une impression de perte de maîtrise lorsqu'elles rejoignent le périmètre d'un plan local d'urbanisme intercommunal . Bien que cela soit souvent un sujet de gouvernance locale et que cela soit loin d'être une généralité, cela participe néanmoins d'un sentiment de relégation.

• Enfin, la plupart des dispositifs fiscaux de soutien au logement ou à la construction sont ciblés sur les zones tendues ou urbanisées, et ne permettent pas aux communes rurales de mobiliser les investissements nécessaires à améliorer leur parc de logement, alors que l'enjeu y est grand.

Certes, le droit de l'urbanisme a beaucoup évolué au cours des derniers vingt ans. Très récemment, à l'initiative du Sénat, l'article 41 de la loi dite « ELAN » n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a par exemple élargi les possibilités de construction en zone agricole, au bénéfice de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles, demande de longue date des agriculteurs français freinés dans le développement de leur exploitation.

La tendance actuelle est néanmoins celle d'un durcissement des contraintes urbanistiques, au regard des enjeux de lutte contre l'étalement urbain et contre l'artificialisation des sols . Ainsi, le chapitre dédié de la loi dite « Climat et résilience » n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, prévoit une réduction par deux d'ici 2050 du rythme d'artificialisation nouvelle, ce qui impliquera pour beaucoup de territoires français des rétrozonages de zones auparavant constructibles.

Pour ne pas condamner les zones rurales à une double peine, entre restriction de l'urbanisation et perte de dynamisme économique et démographique, il faut réconcilier les différents objectifs de politique publique, et faire du droit de l'urbanisme un facilitateur de la revitalisation . Il existe à ce titre un véritable gisement d'améliorations possibles en matière de logement et d'urbanisme.

Selon la rapporteure, les assouplissements proposés par l'article 2 de la présente proposition de loi en matière de constructibilité et de changement de destination vont tout à fait dans le bon sens . Ils permettront aux maires ruraux d'amplifier l'effort de réhabilitation du logement ancien - comme les 140 000 corps de ferme à l'abandon en France ou les 100 000 logements qui deviennent vacants chaque année dans la « diagonale du vide » ; le cas échéant, d'autoriser que ce bâti ancien soit adapté à d'autres usages et participent de la revitalisation des villages ; et enfin, autoriseront de manière encadrée la construction nouvelle, en continuité de l'existant et afin d'accueillir de nouvelles familles.

Ces évolutions répondent à une demande forte des élus des territoires ruraux , qui voient parfois de jeunes couples ou agriculteurs qui auraient souhaité s'installer dans une maison en bord de village, finalement y renoncer et partir s'installer en ville, faute de pouvoir obtenir les autorisations nécessaires. Pour les communes en déprise, ces départs sont des drames.

La rapporteure a donc invité la commission à soutenir pleinement la démarche de la proposition de loi .

Elle a toutefois souhaité proposer une rédaction alternative de cet article 2 afin d'en améliorer encore l'opérationnalité et de rassurer les acteurs sur sa proportionnalité , en visant quatre objectifs principaux.

• Proposer un ciblage adapté aux enjeux

Les auditions menées par la rapporteure ont mis en évidence que le ciblage sur les ZRR n'était peut-être pas le bon critère pour ouvrir droit à des assouplissements en matière d'urbanisme. En effet, près de la moitié des communes françaises (soit 18 000 environ en incluant les communes « sortantes ») sont aujourd'hui classées en ZRR. Ce champ d'application est donc trop large , puisqu'il concernerait aussi des communes dynamiques, attractives d'un point de vue démographique, voire déjà relativement urbaines.

En outre, le classement en ZRR est mouvant - une commune pouvant être inscrite ou rayée de la liste prévue par décret - et le dispositif doit, en l'état du droit, prendre fin en 2022. Il est donc apparu malaisé de s'appuyer sur les ZRR pour ouvrir droit à des dérogations en matière d'urbanisme, matière du temps long. Cela impliquerait des évolutions permanentes des documents d'urbanisme qui apparaissent peu opérationnelles, a fortiori pour des plans locaux d'urbanisme intercommunaux. Ce ciblage risquerait en outre de susciter des déséquilibres au sein de la gouvernance locale.

La rapporteure, en accord avec l'auteur du texte, a donc souhaité proposer un critère alternatif : celui des communes peu denses en déprise démographique, dont le territoire serait principalement constitué de zones non constructibles . Pour les raisons évoquées ci-dessus, ce critère permettrait de ne viser que le coeur de la ruralité - les communes en perte de vitesse, à dominante agricole et naturelle et peu urbanisées. Il permettrait en outre, lorsque cela sera pertinent, de viser des communes non classées en ZRR (en raison par exemple de la non-éligibilité de son établissement public de coopération intercommunale de rattachement), mais présentant un besoin identique. Ce critère serait donc à la fois plus ciblé et plus souple , apte à mieux prendre en compte la diversité des territoires.

• Insuffler une dose de territorialisation

Les contours des zones de revitalisation rurale sont déterminés selon des critères nationaux, et les communes classées sont désignées par l'État par voie réglementaire. Concernant les assouplissements urbanistiques proposés, la rapporteure estime au contraire qu'il faut s'appuyer sur la connaissance de territoire des élus locaux, pour déterminer le champ d'application pertinent en fonction des besoins des communes.

S'inspirant de l'expérimentation du « Pinel Breton » régionalisé, introduite en 2020, il est proposé que le préfet de département arrête, sur proposition des intercommunalités du département, la liste de ces communes peu denses, en déprise démographique et dont le territoire est principalement constitué d'espaces inconstructibles. Cette détermination sera bien sûr encadrée par des critères communs fixés par décret. Ce dialogue territorial, fondé sur la connaissance de terrain des collectivités, est préférable à un « zonage » établi unilatéralement par l'administration centrale, mode de fonctionnement qui a montré ses limites.

• Améliorer l'articulation du dispositif avec le droit commun de l'urbanisme

Le dispositif envisagé proposait de créer, dans le code de l'urbanisme, un chapitre spécifique aux zones de revitalisation rurale (ZRR), qui prévoirait des dérogations et assouplissements d'ordre général.

Or, il est apparu à la rapporteure, au cours des auditions, que cette modalité n'était peut-être ni la plus lisible, ni la plus efficace pour les acteurs locaux - tant les élus, que les citoyens ou les constructeurs.

En effet, elle ne tenait pas compte de deux éléments essentiels en droit de l'urbanisme : le document d'urbanisme et le zonage applicables à chaque terrain . Le droit prévoit aujourd'hui des dispositions spécifiques à chaque type de zonage - les zones naturelles sont par exemple plus protégées que les zones agricoles, et beaucoup plus que les zones urbanisées - et à chaque document d'urbanisme. Une commune dotée d'un plan local d'urbanisme (PLU) pourra davantage adapter son zonage aux spécificités locales (par exemple en délimitant des secteurs constructibles en zone agricole), tandis que ces mêmes possibilités ne sont pas ouvertes aux petites communes placées sous le régime « de base » du règlement national d'urbanisme (RNU).

La surimposition d'un chapitre édictant des autorisations et principes d'ordre général, à cette matrice organisée selon document d'urbanisme et zonage, n'est pas de nature à garantir la bonne lisibilité du droit applicable à chaque commune, et compliquera donc sa prise en main par les élus.

La rédaction proposée par la rapporteure vise donc à conserver les mêmes assouplissements, mais en les insérant au sein des différents chapitres du code de l'urbanisme visant respectivement le RNU, les cartes communales et les PLU (articles L. 111-4, L. 161-4 et L. 151-11 du code de l'urbanisme). Cette modalité permet également d'articuler les propositions formulées avec le droit existant. Ainsi, l'adaptation des bâtiments existants est déjà largement autorisée en zone agricole : une partie des propositions du présent article 2 est donc satisfaite.

• Prévoir des garde-fous pour limiter les abus et assurer l'acceptabilité

Enfin, les auditions ont démontré qu'il était nécessaire de rassurer les acteurs sur la portée des assouplissements proposés : ils ne constituent en rien une libéralisation de la construction en zone rurale, mais apportent simplement des réponses ponctuelles à des problèmes précis. En outre, l'impératif de lutte contre l'artificialisation des sols, à laquelle souscrit la rapporteure et qu'il n'est pas question de remettre en cause ici, appelle à la prudence sur la dynamique de construction nouvelle.

La rapporteure a donc souhaité introduire plusieurs précisions et garde-fous, pour mieux encadrer le dispositif proposé.

L'autorisation générale de construction en continuité de l'urbanisation a été recentrée sur le périmètre urbain tel qu'il existe aujourd'hui , afin d'éviter un effet « ricochet » d'extension urbaine en champignon. Ces constructions nouvelles devront être à usage d'habitation ou d'hébergement , conformément à l'objectif annoncé de la proposition de loi : la construction d'un centre commercial ou d'un entrepôt logistique ne pourra pas être autorisée sur des terres agricoles ou naturelles en vertu de ces dispositions.

Il a été précisé que les constructions nouvelles autorisées en vertu de ces nouvelles dérogations ne pourront porter atteinte aux espaces naturels et aux paysages, et feront l'objet d'un avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Pour les communes dotées d'un PLU, il est précisé que les élus locaux pourront, s'ils le souhaitent, se saisir du règlement de PLU pour pouvoir encadrer l'aspect et les dimensions des bâtiments ainsi autorisés (par exemple en termes de hauteur ou de volume). Il ne s'agit pas en effet de limiter le pouvoir de planification et de réglementation du maire ni d'autoriser des projets incohérents avec celui de la commune.

Enfin, les acteurs entendus se sont unanimement déclarés défavorables à la dispense de compatibilité aux SCoT et SRADDET des documents d'urbanisme des communes rurales. Cette exonération apparaît disproportionnée et remettrait en cause l'existence même des documents de planification. Il apparaît préférable de maintenir la cohérence des projets territoriaux, au vu notamment des mesures votées par le Sénat dans le cadre de la loi « Climat et résilience », et de retirer cette dispense.

Sur proposition de la rapporteure, la commission a donc adopté les deux amendements identiques COM-7 de la rapporteure et COM-3 de M. Louault, introduisant la rédaction globale apportant l'ensemble de ces améliorations.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 3

Prise en compte des spécificités des zones de revitalisation rurale
lors de la fixation des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espace des schémas de cohérence territoriale (SCoT)

Cet article vise à prévoir la prise en compte des spécificités des zones de revitalisation rurale lors de la fixation des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espace des schémas de cohérence territoriale.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. La situation actuelle - Les schémas de cohérence territoriale (SCoT) sont tenus de fixer des objectifs chiffrés de limitation de la consommation d'espace et de l'artificialisation des sols, qui s'appuient sur une analyse des dynamiques des dix années précédentes

A. Des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espace dans les SCoT, fondés sur une analyse de la décennie passée

Les enjeux de lutte contre l'étalement urbain et de gestion économe de l'espace ont été intégrés de façon croissante aux documents de planification en matière d'urbanisme.

L'article 17 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », qui a rénové l'outil de schéma de cohérence territoriale (SCoT) , a ainsi prévu que ceux-ci s'appuient sur une analyse de la consommation passée d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) du territoire, et fixent des objectifs de limitation de cette consommation.

À ce titre, aux termes du 4° l'article L. 141-15 du code de l'urbanisme, les SCoT doivent inclure, au sein de leurs annexes, une analyse de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers portant sur les dix années précédant l'arrêt du projet de SCoT, justifiant les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation retenus par le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT. Ce bilan est établi sur la base des données d'urbanisme, telles que les informations cadastrales de la base MAJIC ou les photographies satellites établies dans le cadre des programmes européens de suivi de la consommation d'espace.

Sur le fondement de cette analyse, le SCoT fixe, par le biais du document d'orientation et d'objectifs (DOO), des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, ventilés par secteur géographique , comme le prévoit l'article L. 141-10 du même code. Cela facilite ainsi la déclinaison de ces objectifs chiffrés au sein des plans locaux d'urbanisme (PLU), qui doivent être compatibles avec le SCoT. Il appartient à l'établissement public porteur du SCoT (en général un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat de SCoT) de décider du niveau de ces objectifs chiffrés, au regard des situations locales et de l'ambition portée .

VARIATION ANNUELLE DES SURFACES EN FRANCE MÉTROPOLITAINE SELON L'OCCUPATION

Source : Dossiers de l'Agreste, n° 3, avril 2021, « L'occupation du sol entre 1982 et 2018 »

Selon le Cerema, entre 20 000 et 30 000 hectares de terres agricoles, naturelles et forestières seraient consommés chaque année en France, 9,1 % de la surface métropolitaine étant aujourd'hui artificialisés. Près de 42 % de cette surface artificialisée, et 70 % de la consommation nouvelle d'espace, sont liés à la construction de logement.

Ces chiffres varient toutefois significativement selon les territoires français, en fonction de leurs spécificités en matière par exemple de croissance démographique, d'urbanisation, d'activité économique, de topographie ou encore de densité urbanistique.

RYTHME D'ARTIFICIALISATION PAR RÉGION ENTRE 2009 ET 2016

Source : « L'artificialisation et ses déterminants d'après les Fichiers fonciers », Cerema, 2017

Selon les éléments recueillis par la commission, les schémas de cohérence territoriaux ont effectivement intégré des objectifs de réduction de la consommation d'espace, pour la plupart d'entre eux très ambitieux.

En 2021, les SCoT sont déployés sur une grande partie du territoire : 447 SCoT sont en vigueur ou en cours d'élaboration sur le territoire français. 72 % des SCoT existants ont été révisés depuis 2014 , constituant des documents de « deuxième ou troisième génération » , allant dans le sens d'une plus grande ambition et intégrant les contraintes législatives nouvelles. 83 % des communes françaises, et 90 % de la population du pays, sont aujourd'hui inclus dans le périmètre d'un SCoT. L'AdCF avait souligné, lors des auditions menées dans le cadre de la loi « Climat et résilience », « les efforts de modernisation des documents d'urbanisme et de planification opérés au cours du dernier mandat. Des centaines de SCoT et des milliers de PLUi ont été approuvés, et traduisent déjà l'adhésion au principe de sobriété foncière et de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers ».

Actuellement, près des trois quarts de ces SCoT se sont fixé des objectifs de réduction supérieurs à 35 %, et pour 58 % des SCoT, supérieurs à 50 %.

OBJECTIFS DE RÉDUCTION DE CONSOMMATION D'ESPACE FIXÉS PAR LES SCOT EN VIGUEUR

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, chiffres Fédération des SCoT

B. Un encadrement supplémentaire des objectifs chiffrés introduit par la loi « Climat et résilience »

De surcroît, la récente loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a établi un nouveau cadre de lutte contre l'artificialisation des sols, qui vise à atteindre, à horizon 2050, la « zéro artificialisation nette ». Le chapitre III de la loi, et en particulier l'article 194, prévoit ainsi que chaque schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et schéma d'aménagement régional (SAR) fixe un objectif de réduction du rythme de la consommation d'ENAF d'au moins 50 % sur la période entre 2021 et 2031. Cet objectif régional s'imposera ensuite aux SCoT dans un rapport de prise en compte. La loi « Climat et résilience » vient donc encadrer plus fortement la compétence des SCoT en matière de fixation d'objectifs de réduction de la consommation d'espace, par le biais de la hiérarchie des normes d'urbanisme, afin de parvenir à un ralentissement plus important du rythme de consommation d'espace.

À l'initiative du Sénat, lors de l'examen de la loi « Climat et résilience », il a été prévu que l'objectif régional uniforme de - 50 % au moins puisse être décliné, ou « territorialisé », de manière infrarégionale. Ce sont ces objectifs infrarégionaux que devront ensuite prendre en compte les SCoT (article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales). Une seconde « territorialisation » est également possible via le SCoT lui-même, qui peut décliner l'objectif fixé par le SRADDET entre plusieurs zones en différents critères fixés par l'article L.141-8 du code de l'urbanisme :

• les besoins en matière de logement (notamment les obligations de production de logement social) et la dynamique démographique ;

• les besoins en matière d'implantation d'activité économique et de mutation et redynamisation des bassins d'emploi ;

• le gisement de potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés et à urbaniser, et les éventuelles restrictions liées aux règles en matière de protection du littoral, de la montagne et des espaces naturels ;

• la diversité des territoires urbains et ruraux, les stratégies et besoins liés au développement rural, la revitalisation des zones rurales et des communes rurales peu denses ;

• les efforts de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers déjà réalisés par les collectivités dans les vingt ans passés et traduits dans les documents d'urbanisme ;

• les projets d'envergure nationale ou régionale, ainsi que les projets d'intérêt communal ou intercommunal.

II. Le dispositif envisagé - Prévoir la prise en compte des spécificités des zones de revitalisation rurale lors de la fixation des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espace des SCoT

L'article 3 complète le 4° de l'article L. 141-15 du code de l'urbanisme, afin que soient pris en compte, lors de la fixation des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'ENAF au sein des SCoT sur le fondement de l'analyse décennale, les « spécificités et objectifs » des zones de revitalisation rurale.

III. La position de la commission - Une intention pleinement soutenue, mais dont la traduction législative pourra être améliorée dans le cadre de la séance publique

Les auditions menées par la rapporteure ont révélé un sentiment d'injustice, vécu par les élus des zones rurales qui voient leurs projets de développement contraints par des règles d'urbanisme perçues comme trop restrictives.

Il est vrai que le droit de l'urbanisme, pensé et élaboré principalement pour les zones urbanisées et attractives, tend à imposer aux communes rurales ou en déprise démographique des verrous disproportionnés par rapport aux dynamiques réelles. À titre d'exemple :

• Les règles de constructibilité ou de changement de destination prévues par le code de l'urbanisme se fondent, quel que soit le document d'urbanisme applicable, sur une distinction entre espaces déjà urbanisés et espaces vierges d'urbanisation. Les règles applicables aux premiers sont plus souples, tandis que les espaces naturels ou agricoles sont plus protégés. Les communes dont le territoire est à dominante agricole ou naturelle disposent donc d'un potentiel de développement urbain moindre , et ce quel que soit leur projet de développement rural. Plus spécifiquement, la constructibilité plus restreinte en zone agricole complique la capacité des exploitations agricoles à évoluer, à se développer et à attirer de jeunes générations ;

• Les documents d'urbanisme locaux doivent fixer des objectifs de limitation de la consommation d'espace reflétant la dynamique démographique . Une commune très attractive pourra ainsi ouvrir davantage de zones à l'urbanisation qu'une commune en déclin. Il en résulte une forme de « gel » du périmètre urbain des communes rurales, qui freine leurs efforts d'accueil de nouveaux arrivants . Ce problème risque en outre de s'accroître avec les nouvelles contraintes édictées par la loi « Climat et résilience » en matière de consommation d'espace ;

• Enfin, la petite taille des communes rurales tend à réduire leur poids relatif dans la gouvernance intercommunale : avec la montée en puissance des PLU intercommunaux, qui concernent désormais la moitié du territoire, de nombreuses communes rurales ont le sentiment d'être « sacrifiées » par les PLUi au profit des zones urbaines ou périurbaines, plus dynamiques et dont le « compte foncier » est plus permissif.

Pour toutes ces raisons, la rapporteure soutient pleinement l'intention de l'auteur , qui vise à garantir que la planification locale, dès l'échelon des schémas de cohérence territoriale, tienne compte des spécificités des zones rurales. Il s'agit d'assurer le plus en amont possible, et au plus haut niveau de planification, un dialogue de qualité qui laisse la place aux projets de développement des petites communes rurales .

La rédaction de cette mesure pourrait toutefois probablement être améliorée dans le cadre de l'examen en séance publique. En effet, la publication de la loi « Climat et résilience », depuis le dépôt de la proposition de loi, a d'ores et déjà amélioré la prise en compte des zones rurales au sein des SCoT. L'article L. 141-8, modifié par cette loi, prévoit désormais que le document d'orientation et d'objectifs (DOO) puisse décliner les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols en tenant compte de « la diversité des territoires urbains et ruraux, des stratégies et des besoins liés au développement rural ainsi qu'à la revitalisation des zones rurales et des communes rurales caractérisées comme peu denses ou très peu denses au sens des données statistiques de densité établies par l'Institut national de la statistique et des études économiques » . Peut-être une articulation entre la récente mesure de la loi « Climat et résilience » et celle proposée par le présent texte peut-elle être envisagée.

En outre, la rédaction globale adoptée par la commission à l'article 2 nécessitera une coordination juridique au présent article.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 4

Extension du dispositif de réduction d'impôt « Pinel » aux communes classées en zone de revitalisation rurale (ZRR)

Cet article vise à étendre le bénéfice de la réduction d'impôt « Pinel » à l'investissement locatif dans les communes classées en zones de revitalisation rurale (ZRR), que celles-ci se situent en zone tendue ou non.

La commission a transformé l'extension du dispositif « Pinel » aux ZRR en une extension temporelle et géographique du « Denormandie dans l'ancien », ciblé sur la réhabilitation des logements anciens. Il est proposé de le prolonger jusqu'en 2025 et de l'ouvrir aux communes peu denses en déprise démographique à fort taux de vacance.

I. La situation actuelle - La réduction d'impôt « Pinel », un dispositif visant à favoriser l'investissement locatif intermédiaire en zone tendue, dont l'extinction est prévue en 2024

L'article 199 novovicies du code général des impôts prévoit une réduction d'impôt, dite « dispositif Pinel », pour les contribuables qui acquièrent un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement ou le construisent, et qui s'engagent à le louer pendant une durée minimale de six ou neuf ans. L'objectif du dispositif est de favoriser le développement du logement intermédiaire locatif en zone tendue.

Introduit par l'article 5 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 et faisant suite au précédent « dispositif Duflot », le dispositif « Pinel » était initialement prévu pour une durée de deux ans, jusqu'au 31 décembre 2016. Il a ensuite fait l'objet de plusieurs prolongations, d'abord d'un an ^{1 ( * )} , puis de quatre ans ^{2 ( * )} , et enfin de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2024, par l'article 168 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

A. Le dispositif « Pinel » vise en priorité les communes situées au sein des zones tendues du marché locatif

Aux termes du IV de l'article 199 novovicies du code général des impôts, le dispositif « Pinel » s'applique principalement aux communes classées en zones tendues, c'est-à-dire des zones se caractérisant par un « déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés d'accès au parc locatif existant » .

Les communes ainsi éligibles au dispositif sont définies par arrêté des ministres chargés du budget et du logement . Un arrêté du 1 ^er août 2014 en dresse la liste : elles sont réparties en cinq zones définies par l'article D. 304-1 du code de la construction et de l'habitation, désignées de la zone la plus tendue à la zone la moins tendue par les lettres A bis , A, B1, B2 et C (la zone A bis étant incluse dans la zone A et les zones B1 et B2 formant la zone B).

L'article 68 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a opéré un recentrage du dispositif sur les zones les plus tendues : initialement ouvert à certaines communes des zones B2 et C1, son ciblage a été resserré aux seules communes des zones A bis , A et B1 .

REPRÉSENTATION GRAPHIQUE DU CLASSEMENT DES COMMUNES EN ZONES A, B OU C

Source : Zonage A, B, C, Ministère de la transition écologique, mis à jour le 28 septembre 2020

De manière plus accessoire, le dispositif s'applique en outre aux communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense ou l'a été dans un délai de huit ans précédant l'investissement.

Plus récemment, afin de répondre aux demandes plaidant pour une plus grande adaptation territoriale de la politique d'incitation fiscale à l'investissement locatif, l'article 164 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a instauré à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2021, un dispositif dérogatoire de « zonage régional du Pinel », au bénéfice de la Région Bretagne. Les communes, mais aussi éventuellement les quartiers de communes éligibles au dispositif « Pinel » y sont, dans ce cadre, fixées par arrêté du préfet de région , après avis du président du conseil régional et du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, et non plus au niveau national.

B. Un dispositif qui ne vise plus aujourd'hui que le logement collectif et dont les conditions d'application ont été rendues plus restrictives, en vue de son extinction d'ici la fin de l'année 2024

1) Plusieurs conditions doivent être respectées

Le bénéfice du dispositif « Pinel » est encadré par un certain nombre de conditions d'application restrictives :

• Pour bénéficier de la réduction d'impôt, le contribuable doit, par ailleurs, s'assurer que le logement atteint un certain niveau de performance énergétique globale, fixé par décret ;

• Le propriétaire doit s'engager à louer le bien immobilier dans les douze mois suivant sa date d'achèvement ou d'acquisition, pour une durée minimale de six ou neuf ans, à son choix, pouvant être prorogée par périodes de trois ans dans la limite d'une durée totale maximale de douze ans. Le locataire peut être un ascendant ou un descendant du propriétaire, mais il ne peut pas être membre du même foyer fiscal ;

• Dans le cadre de cette location, le loyer et les ressources du locataire ne doivent pas excéder des plafonds fixés par décret ^{3 ( * )} en fonction de la localisation du bien et de son type, au titre du III de l'article 199 novovicies du code général des impôts. Ce plafond peut être adapté à la baisse par le préfet de région pour tenir compte de la situation locale du marché immobilier ;

• La réduction d'impôt ne peut s'appliquer qu'à deux acquisitions par an et par bénéficiaire.

2) Un recentrage sur la construction de logements collectifs

En outre, le dispositif a été recentré sur le logement collectif, ce qui a sensiblement réduit son champ d'application.

La réduction d'impôt « Pinel » était initialement ouverte tant au logement locatif individuel que collectif, dans les modalités suivantes :

• L'acquisition d'un logement neuf ou en état futur d'achèvement ;

• L'acquisition d'un logement faisant l'objet d'une rénovation ;

• La construction d'un logement neuf ;

• La réhabilitation d'un logement indécent ;

• La transformation en logement d'un immeuble à autre usage.

Toutefois, depuis le 1 ^er janvier 2021, la réduction d'impôt n'est applicable qu'aux seuls bâtiments d'habitation collective , comme l'a prévu l'article 161 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020. L'article 169 de la loi de finances pour 2021 a précisé que tant la construction neuve que l'acquisition de bâtiments individuels sont désormais exclues du dispositif, mais non les travaux sur le logement locatif individuel existant.

3) Une réduction des taux applicables en vue de l'extinction du dispositif à la fin de l'année 2024

Le taux de réduction d'impôt applicable dans le cadre du dispositif « Pinel » varie selon la durée de mise en location du logement créé, conformément au VI de l'article 199 novovicies du code général des impôts. La réduction d'impôt est calculée sur le prix de revient du bien, retenu dans la limite d'un plafond fixé par décret et sans pouvoir dépasser la limite de 300 000 euros par contribuable et pour une même année d'imposition.

L'article 168 de la loi de finances pour 2021 a cependant procédé à un abaissement général des taux de réduction d'impôt pour les logements acquis ou construits en 2023 et en 2024.

Source : Commission des finances du Sénat, dossier législatif du projet de loi de Finances pour 2021

La réduction progressive des taux applicables - et du nombre de logements éligibles - prépare donc en réalité l'extinction progressive du dispositif « Pinel ». En effet, en l'état du droit et depuis l'article 68 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, il est prévu que le dispositif « Pinel » se termine à la fin de l'année 2024 , échéance défendue par le Gouvernement qui ne souhaite pas, à ce stade, procéder à une nouvelle prolongation.

C. Un dispositif spécifique à la réhabilitation des logements existants, créé en 2019 : le « Denormandie dans l'ancien »

Alors que le dispositif était initialement plutôt ciblé sur la création de logements neufs, l'article 226 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a introduit un nouveau volet du « Pinel » visant à encourager la réhabilitation de logement ancien dans les centres-bourgs en besoin de redynamisation.

Cette réduction d'impôt dite « Denormandie dans l'ancien » s'applique dans les mêmes conditions que le « Pinel » à deux nouveaux types d'opérations : l'acquisition de logements existants, qui font ensuite l'objet de travaux de rénovation , et l'acquisition de locaux existants à usage autre que d'habitation, qui font l'objet de travaux de transformation en logement.

Elle vise particulièrement les anciens bâtiments dépréciés des centres-bourgs dévitalisés, ciblage qui se traduit par deux conditions cumulatives :

• Les travaux de rénovation ou de transformation en logement doivent représenter au moins 25 % du montant total de l'opération , c'est-à-dire incluant l'acquisition du bien. Cela tend à exclure les biens immobiliers de forte valeur et déjà attractifs ;

• La réduction d'impôt ne s'applique que dans les « communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat en centre-ville est particulièrement marqué », figurant sur la liste établie par l'arrêté du 26 mars 2019 relatif à la liste des communes ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue au 5° du B du I de l'article 199 novovicies du code général des impôts, ou celles qui ont conclu une convention d'opération de revitalisation de territoire (ORT). À date, les communes bénéficiaires sont donc celles engagées dans les programmes Action Coeur de Ville ou les ORT.

Au titre du droit en vigueur, le « Denormandie dans l'ancien » ne s'applique qu'aux investissements réalisés du 1 ^er janvier 2019 au 31 décembre 2022.

II. Le dispositif envisagé - Une extension de la réduction d'impôt « Pinel » aux communes classées en zone de revitalisation rurale (ZRR)

Le présent article prévoit d'étendre aux zones de revitalisation rurale (ZRR) , définies à l'article 1465 du code général des impôts , la réduction d'impôt « Pinel » pour l'acquisition, la construction ou la transformation d'un logement dans un bâtiment d'habitation collectif à des fins de location.

À ce titre, est ajouté au IV de l'article 199 novovicies du code général des impôts, qui précise le champ d'application de la réduction d'impôt, une mention des communes classées en ZRR, aux côtés des communes situées en zone tendue ou couvertes par un contrat de redynamisation de site de défense.

III. La position de la commission - Augmenter la force de frappe du « Denormandie dans l'ancien », plus adapté que le « Pinel » aux enjeux des zones rurales

L'enjeu de modernisation du parc de logement au sein des zones rurales nécessite une mobilisation bien plus ambitieuse des pouvoirs publics que ce qui a été fait jusqu'à présent. Le bâti rural isolé, tout comme les petits bourgs, sont très dégradés. On estime que la dynamique démographique, couplée à l'absence d'entretien du parc, résulte en 100 000 vacances supplémentaires annuelles le long de la tristement nommée « diagonale du vide ». En outre, le relèvement des exigences applicables au logement, en matière de performance énergétique notamment, renchérit encore la réhabilitation et entretient la spirale de la dégradation de l'habitat en zone rurale, de la dévitalisation des centres-bourgs, de la dégradation du patrimoine des villages, et de la perte d'attractivité pour les jeunes familles.

De nombreuses petites collectivités rurales ne disposent absolument pas des moyens nécessaires pour mener cet effort colossal . Le soutien tant financier qu'en ingénierie de l'Agence nationale de cohésion des territoires est embryonnaire, et souvent ciblé plutôt sur les villes de taille moyenne et leur aire d'influence (comme les programmes Action Coeur de ville et les opérations de revitalisation de territoire) , que sur le coeur de la ruralité .

L'attractivité plus faible des zones rurales, en comparaison avec les zones urbaines, ne permet pas non plus d'attirer les investisseurs privés , car le coût de la réhabilitation (de l'ordre de 2000 euros du mètre carré, sans inclure les coûts d'acquisition) est sans commune mesure avec les loyers pratiqués ou les prix de la construction neuve. Les bâtiments, souvent « obsolètes » car trop sombres, trop exigus, non isolés, sans place de stationnement ni jardin par exemple, nécessitent en effet d'être totalement repensés. Les taux particulièrement élevés de logements vacants dans ces zones rurales, à hauteur par exemple de 15,5 % dans la Creuse, de 13,8 % dans la Nièvre ou encore de 13 % dans l'Indre, pouvant aller jusqu'à plus de 20 % dans certaines communes, contre 8,4 % en moyenne à l'échelle nationale, témoignent du phénomène, selon les chiffres fournis à la rapporteure par la direction générale du Trésor.

Il y a donc aujourd'hui une véritable carence dans les politiques publiques, en matière de soutien financier à la rénovation du parc de logement en zone rurale.

À l'aune de ce constat, les auditions ont confirmé que l'intention de la proposition de loi, qui entend offrir de nouvelles incitations fiscales à l'investissement dans le logement, est largement soutenue.

Toutefois, les personnes entendues estiment aussi que l'extension aux zones rurales du dispositif « Pinel », spécifiquement, n'est pas pertinente . En effet, celui-ci vise aujourd'hui principalement la construction neuve de logements locatifs collectifs : on a pourtant vu que les possibilités de construction neuve sont limitées dans les communes rurales, et que la demande en logement collectif y est faible. ^{4 ( * )} L'incitation proposée ne correspondrait donc ni aux possibilités ni à la demande, car le dispositif est calibré pour les zones urbaines tendues. Pis, l'incitation à la construction neuve standardisée, par essence en bordure d'urbanisation, pourrait encore accélérer la dévitalisation des bourgs ruraux.

L'efficacité générale du dispositif « Pinel » fait, en outre, l'objet de critiques . Deux rapports récents de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) ^{5 ( * )} évaluant le dispositif indiquent notamment que la concurrence introduite par la réduction d'impôt pousserait les promoteurs à concevoir des logements standardisés, de moindre qualité. De plus, l'incitation fiscale aurait conduit au développement de logements neufs dans des zones où cela ne correspond ni à un besoin local ni à l'intérêt des particuliers, allant à l'encontre de l'objectif zéro artificialisation nette des sols inscrit dans la loi « Climat et résilience » ^{6 ( * )} . Ce sont ces considérations qui ont d'ailleurs poussé le Gouvernement à prévoir l'extinction progressive du « Pinel » d'ici 2024 : la pérennité de la mesure proposée par le présent article 4 n'est donc pas assurée.

En revanche, le dispositif « Denormandie dans l'ancien », bien que récent, est plébiscité par l'ensemble des acteurs . Centré sur la réhabilitation du bâti dégradé à fins de création de logements, il répond parfaitement à l'enjeu de la ruralité et permet d'améliorer l'équilibre financier de la revitalisation des centres ruraux. Il est à ce titre regrettable que son champ d'action soit si limité, au vu de son impact positif : il ne s'applique aujourd'hui que dans les communes concernées par Action Coeur de ville ou les ORT. Or, ce ciblage exclut souvent les petites communes isolées , loin des villes-centres, qui sont justement les plus touchées par la déprise démographique et la dégradation du bâti.

Tirant les conséquences de ses travaux, la rapporteure a donc proposé à la commission de recentrer la mesure proposée au présent article, en remplaçant l'extension du « Pinel » par une double extension de la réduction d'impôt « Denormandie dans l'ancien » . La commission a ainsi adopté les deux amendements identiques COM-8 de la rapporteure et COM-4 de M. Louault , qui prévoient :

• Premièrement, d'étendre le champ d'application géographique du dispositif « Denormandie dans l'ancien » , en ouvrant son bénéfice aux petites communes peu denses, en déprise démographique et à fort taux de vacance afin d'assurer une portée plus large à la politique de revitalisation des bourgs ;

• De confier en outre aux territoires eux-mêmes la possibilité de déterminer le « zonage » pertinent pour cette extension géographique, afin d' insuffler une forme de territorialisation à la politique fiscale de revitalisation. Sur le modèle de l'expérimentation d'un zonage régionalisé du « Pinel », introduite en 2020 ^{7 ( * )} et actuellement déployée en Bretagne, il est proposé que le préfet de département arrête, sur proposition des intercommunalités du département, la liste de ces communes peu denses, en déprise démographique et à fort taux de vacance . Cette détermination sera bien sûr encadrée par des critères communs fixés par décret. Ce dialogue territorial, fondé sur la connaissance de terrain des collectivités, est préférable à un « zonage » établi unilatéralement par l'administration centrale, mode de fonctionnement qui a montré ses limites ;

• D'autre part, de prolonger cette incitation fiscale jusqu'en 2025, alors qu'elle doit s'éteindre à la fin de l'année 2022, afin d'intensifier l'effort de réhabilitation du parc national de logement.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

CHAPITRE II

Faciliter l'exercice d'activités agricoles

Article 5

Droit des exploitants agricoles à se loger
sur leur terrain d'activité ou à proximité

Cet article vise à instaurer une forme de droit des exploitants agricoles à se loger sur leur terrain d'activité ou à proximité, par construction nouvelle ou transformation de bâti existant, quel que soit le classement du terrain au regard du document d'urbanisme local. Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État encadre cette mesure, notamment par le biais d'une surface maximale.

La commission a adopté une nouvelle rédaction de cet article, visant à sécuriser le droit au logement des agriculteurs à proximité de leur exploitation. Le bénéfice de la dérogation sera ainsi attaché aux besoins de l'exploitation, et non à la personne de l'exploitant. Il permet aussi à l'autorité compétente d'édicter des prescriptions relatives au logement édifié, prévoit un avis simple de la CDPENAF sur le projet, et un encadrement réglementaire. Enfin, tout changement de destination sera interdit pendant une durée de dix ans.

I. La situation actuelle - La création de logements en zone rurale est soumise aux règles du document d'urbanisme local, en particulier du zonage des terrains concernés, mais les exploitants agricoles bénéficient de certaines dérogations

Dans le droit actuel, la possibilité de créer un logement sur un terrain donné est soumise à l'ensemble des règles définies par le document d'urbanisme applicable (ou à défaut de document d'urbanisme local, par le règlement national d'urbanisme).

Dans le cas d'une transformation de bâti ancien, il peut s'agir d'un enjeu de changement de destination , par exemple pour transformer un local à usage commercial ou des bureaux en bâtiment d'habitation. Dans d'autres cas, cela peut concerner des projets d'adaptation, de rénovation, ou d'extension limitée de bâtis existants , pour les mettre aux normes ou accroître la surface habitable. Enfin, cela peut tout simplement passer par une construction nouvelle de logements collectifs ou individuels.

Des règles différentes s'appliquent à chacune de ces situations selon le document d'urbanisme applicable , c'est-à-dire selon que la commune soit couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou soit soumise au régime du règlement national d'urbanisme.

En outre, les règles varient selon le zonage applicable , c'est-à-dire selon le classement du terrain en zone où les constructions ne sont pas admises (au sein des cartes communales) ou en zone naturelle, agricole ou forestière (au sein des plans locaux d'urbanisme).

(Se référer au tableau synthétique du commentaire de l'article 2) .

Ainsi, dans les espaces urbanisés, des possibilités plus larges président, tant en matière de construction nouvelle que de modification du bâti existant, tandis que ces possibilités sont restreintes ou soumises à un contrôle accru dans les zones non urbanisées.

Les terres agricoles exploitées sont donc, de manière générale et à l'exception de terrains déjà bâtis tels que les anciens corps de ferme, soumises à des règles plus protectrices .

Cependant, nombre de dérogations existent au bénéfice spécifique des besoins des exploitations agricoles et forestières, situées par nature dans des zones non urbanisées :

• Peuvent ainsi être autorisées en zones non urbanisées, au titre de l'article L. 111-5 du code de l'urbanisme, dans les communes au règlement national d'urbanisme, les constructions nouvelles à caractère de logement dans le périmètre des anciennes fermes, et au titre de l'article L. 151-13, dans les communes couvertes par un PLU, dans les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitée (STECAL) ;

• Peuvent aussi être autorisés les bâtiments nécessaires à l'activité agricole, comme ceux destinés à l'accueil des animaux ou au stockage du matériel agricole ; ou encore, depuis la loi dite « ELAN », ceux liés aux activités de production, de transformation et de commercialisation de produits agricoles (articles L. 111-5, L. 161-4 et L. 151-11 du code de l'urbanisme) ;

• Les changements de destination des bâtiments existants en zone agricole, naturelle ou forestière - par exemple pour transformer une grange en logement - peuvent être autorisés dans les communes couvertes par un plan local d'urbanisme, après consultation de la CDPENAF ou de la CDNPS et s'ils ne compromettent pas l'activité agricole ou forestière ni la qualité paysagère du site (L. 151-11 du code de l'urbanisme).

II. Le dispositif envisagé - Instaurer un droit général des exploitants agricoles à se loger sur leur terrain d'activité ou à proximité

L'article 5 de la proposition de loi propose d'instaurer, dans un nouvel article L. 111-26 figurant au sein du règlement national d'urbanisme (RNU), une forme de droit général des exploitants agricoles à se loger sur leur terrain d'activité ou à proximité .

Seraient ainsi autorisées tant les constructions nouvelles, que les adaptations de constructions existantes , sous conditions :

• Leur caractère « nécessaire » au logement d'un foyer ;

• Ce « foyer » doit comprendre au moins un membre exerçant « à titre principal » une activité agricole au sens du code rural et de la pêche maritime ;

• Le logement ainsi créé doit se situer sur le terrain d'exercice de l'activité agricole, ou sur un terrain mitoyen .

Un encadrement supplémentaire est prévu par décret en Conseil d'État : celui-ci pourra notamment prévoir une surface maximale proportionnelle à la taille du foyer, mais également d'autres « conditions », par exemple si d'autres logements existent déjà, si le logement projeté « ne présente pas d'utilité pour le bon exercice de l'activité agricole ou la surveillance permanente de l'exploitation », ou encore si il « présente une utilité manifestement insuffisante » pour justifier la dérogation.

Enfin, il est précisé que l'autorisation à caractère général ainsi édictée ne fera pas obstacle à l'application de l'article L. 151-18 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire que le règlement du plan local d'urbanisme pourra continuer à réglementer les caractéristiques des bâtiments ainsi autorisés .

III. La position de la commission - Donner la souplesse nécessaire pour permettre le développement et la transmission des exploitations agricoles

L'agriculture française fait face à deux importants défis : celui de la transmission , alors que près d'un tiers des agriculteurs français partiront à la retraite dans les dix ans à venir ; mais aussi celui de la compétitivité au sein du marché globalisé.

Les territoires ne sont pas tous égaux face à ces enjeux. Dans certains d'entre eux, les terres agricoles se font rares et la régulation tend alors à garantir les possibilités d'installation des jeunes agriculteurs. Mais dans d'autres, les dynamiques démographiques et agricoles font qu'il est parfois difficile d'attirer de jeunes repreneurs d'exploitations .

Le bâti rural, souvent ancien, est très dégradé . On estime que 140 000 corps de ferme sont à l'abandon sur le territoire français, et des centaines de milliers de logements agricoles mériteraient rénovation. Il est parfois inadapté aux souhaits ou besoins de logement des exploitants et de leurs familles, qui ne peuvent en assumer l'entretien ou le mettre à niveau .

Les insuffisances de l'offre de logement en zone agricole sont donc criantes, et portent préjudice à l'économie agricole locale en aggravant la déprise agricole et en dégradant l'attractivité du métier .

En sus, la construction neuve autour des exploitations agricoles est fortement restreinte par le droit de l'urbanisme , en raison des exigences de protection environnementale des zones naturelles, agricoles et forestières ou de préservation de la surface agricole utile - exception faite des quelques dérogations existantes. Aujourd'hui, des dérogations peuvent en effet être consenties pour loger des agriculteurs sur leur exploitation, mais celles-ci sont contraintes par des critères largement jurisprudentiels, appliqués de manière restrictive par le juge . En outre, les possibilités varient selon le document d'urbanisme applicable à la commune concernée.

La rapporteure rappelle que la possibilité pour les exploitants de se loger à proximité de leur exploitation n'est pas un confort, mais une nécessité . Les exploitants ont une mission de surveillance et de soin de leurs bêtes, qui implique une présence constante et une réactivité que des logements éloignés ne peuvent pas offrir. Il est donc nécessaire d'apporter une souplesse supplémentaire, afin de permettre la modernisation des exploitations agricoles , notamment l'édification de logements d'agriculteurs à proximité de ces exploitations.

La rapporteure estime donc que la proposition formulée par les auteurs de la proposition de loi est pertinente et bienvenue : elle énonce un principe général, selon lequel la construction de logement au bénéfice d'un exploitant agricole et de sa famille, à proximité de son exploitation, est autorisée. Elle a le bénéfice de la simplicité et de la lisibilité , au contraire des multiples dérogations existant aujourd'hui et dont la mise en application réelle est incertaine.

Toutefois, les auditions menées autour de ce texte ont démontré qu'il était nécessaire de rassurer sur les objectifs et les conséquences de cette mesure, qui touche au coeur des exploitations agricoles :

• D'abord, il est préférable de lier le bénéfice de l'autorisation d'édifier un logement non pas au statut d'exploitant agricole, qui n'est pas strictement encadré par la réglementation et pourrait ouvrir la porte à des détournements, mais aux besoins de l'exploitation, par un critère de « logement nécessaire au bon fonctionnement d'une exploitation agricole ou forestière ». Cette formulation permet aussi d'adapter la disposition aux évolutions futures de l'exploitation ;

• Ensuite, il est utile de prévoir une capacité d'encadrement a minima par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme (c'est-à-dire par le maire ou par le préfet). En effet, la mesure prévue à l'article 5 ne différenciant pas entre les communes couvertes par un PLU, une carte communale ou soumises au RNU ; il ne sera pas toujours possible de prévoir un encadrement réglementaire des caractéristiques des constructions (comme le fait le règlement de PLU en vertu de l'article L. 151-18). Il convient donc de donner la possibilité au maire de limiter, par le biais de prescriptions attachées à l'autorisation d'urbanisme, la hauteur ou la surface des logements autorisés, ou encore leur aspect extérieur, afin de les intégrer au mieux dans le bâti environnant et de limiter leur impact sur l'environnement . Un encadrement plus général par décret en Conseil d'État serait également pertinent, afin de garantir une application cohérente au niveau national de cette mesure ;

• Un avis simple de la CDPENAF sur les projets ainsi autorisés permettrait de créer le consensus autour du projet , afin d'assurer l'adhésion des agriculteurs actifs sur le territoire et des élus locaux. Elle permettra de recueillir une opinion éclairée sur la pertinence du projet et les conditions qui pourraient lui être attachées. Cet avis est aujourd'hui requis pour nombre de dérogations à l'inconstructibilité des zones agricoles, cet ajout est donc facteur de cohérence du droit ;

• Enfin, il est impératif de prévenir tout abus : il faut limiter les possibilités de détournement de ce droit au logement, qui pourraient intervenir par exemple par le biais de reventes puis de changement de destination des constructions ainsi permises . Concernant les cessions, il apparaît difficile de les restreindre, en vertu du droit de propriété, mais la rapporteure note que les SAFER pourront intervenir, par le biais de la préemption, pour en assurer le bénéfice à un exploitant. Concernant les changements de destination, il est effectivement nécessaire de prévoir un encadrement législatif, en interdisant toute transformation du bâtiment pour un autre usage que celui de logement dans un délai de dix ans .

Afin de tenir compte de l'ensemble des témoignages précieux recueillis lors des auditions, d'assurer l'efficacité et l'acceptabilité de la mesure proposée, la commission a adopté deux amendements identiques de la rapporteure ( COM-9 ) et de M. Louault ( COM-5 ) , qui opèrent une rédaction globale visant à apporter les différents garde-fous susmentionnés.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6

Exclusion des troubles de voisinage liés à l'activité agricole préexistante
du champ des dommages ouvrant réparation

Cet article vise à exclure les troubles liés à une activité agricole préexistante du champ des dommages au sens du code civil, c'est-à-dire du champ des dommages ouvrant droit à réparation dans le cadre d'un recours des voisins.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. La situation actuelle - Les possibilités de recours en indemnisation pour nuisances ou troubles de voisinage ouvertes par la loi sont parfois utilisées à l'encontre d'exploitations agricoles

A. La loi et la jurisprudence permettent de solliciter réparation pour des dommages causés par autrui, et plus spécifiquement pour des troubles anormaux de voisinage

Le code civil fixe, en son article 1240, un principe de responsabilité du fait personnel , c'est-à-dire la responsabilité de tout homme pour les dommages causés à autrui par sa faute. Tout dommage entraîne ainsi une obligation de réparation , dont peut se prévaloir la victime du dommage.

La jurisprudence pose plusieurs conditions à l'établissement de la responsabilité du fait personnel : le fait dénoncé doit avoir causé des dommages réels, directs, personnels et certains. Il peut ainsi s'agir de préjudices corporels, matériels ou moraux, mais aussi d'une perte de chance , c'est-à-dire la privation d'une opportunité. Enfin, il doit exister une faute de la part de la personne ayant causé le dommage, mais cette faute peut être caractérisée tant dans le cas d'un dommage intentionnel que dans les cas de négligence ou d'imprudence .

Ce principe de responsabilité s'applique également, au titre des articles 1242 à 1244 du code civil, pour les dommages causés non pas en propre, mais par une personne dont on a la charge, tels que les enfants ou les élèves - c'est la responsabilité du fait d'autrui - ou par une chose, telle un animal dont on est propriétaire - c'est la responsabilité du fait des choses.

Par ailleurs, la jurisprudence de la Cour de cassation a fait naître ^{8 ( * )} , sur le fondement du droit de propriété, une théorie spécifique au cas particulier des troubles anormaux de voisinage : le juge judiciaire accepte ainsi, sous certaines conditions, d'indemniser des nuisances considérées comme excédant les inconvénients normaux du voisinage. Elle a ainsi accepté d'ordonner l'indemnisation, par exemple, des dégradations liées à des travaux dans le logement voisin, à des odeurs récurrentes et nauséabondes, ou à une perte de vue liées à des constructions nouvelles.

Sur le fondement de ce principe, peuvent solliciter réparation tant les propriétaires que les locataires, voire les occupants à titre gratuit des terrains concernés par les nuisances. Contrairement à la responsabilité du fait personnel, le recours en indemnisation sur la base des troubles anormaux de voisinage n'exige pas la démonstration d'une faute quelconque.

B. Le juge fait droit à des demandes d'indemnisation à l'encontre d'exploitations agricoles pour troubles de voisinage

La périurbanisation et l'avancée de la ville ont accru l'interface entre zones habitées et zones rurales , où s'exerce une activité essentiellement agricole. La proximité entre ces activités agricoles et les habitations de populations plus citadines a entraîné, au cours des dernières années, un accroissement des recours en indemnisation à l'encontre d'exploitants agricoles , visant la réparation de dommages constitués par des troubles de voisinage résultant justement de l'activité agricole.

La jurisprudence récente témoigne de cette évolution. Ont ainsi été jugés recevables et fondés divers recours visant à indemniser :

- la perte d'ensoleillement ou l'enlaidissement du paysage consécutifs à la construction d'un hangar agricole à proximité d'une résidence secondaire, ou la perte de vue liée à la présence de tas de bois au sein d'une exploitation agricole ;

- les nuisances liées à la présence d'insectes causés par la présence d'un troupeau ;

- les nuisances liées aux odeurs émises par des élevages hors sol, des troupeaux ou au stockage ou l'épandage de fumier ;

- les nuisances liées au bruit, qu'il émane d'animaux, ou de machines .

C. Une exception de pré-occupation prévue par le code de la construction et de l'habitation, toutefois modérée par la jurisprudence

Afin de tempérer les recours en indemnisation contre des activités courantes et exercées en toute légalité, l'article L. 113-8 (anciennement L. 112-16) du code de la construction et de l'habitation prévoit une restriction au principe de réparation des troubles anormaux de voisinage, sur la base d'une « clause de pré-occupation ».

Il nie ainsi tout droit à réparation dans des situations où l'auteur des nuisances bénéficie d'une forme d'antériorité, c'est-à-dire lorsque les activités à l'origine des dommages prédatent l'installation du voisin , n'ont pas changé depuis et sont exercées en conformité avec le droit applicable. En d'autres termes, une activité « agricole, industrielle, artisanale, commerciale, touristique, culturelle ou aéronautique » ne peut être considérée comme entraînant des dommages pour le voisinage, lorsque le permis de construire du bâtiment exposé ou son occupation est postérieure au début de ces activités.

La Cour de cassation a toutefois récemment estimé ^{9 ( * )} que cette exception de préoccupation ne s'applique pas aux activités non réglementées, celles-ci restant soumises au principe de réparation en cas de troubles anormaux du voisinage. Cette interprétation est de nature à tempérer significativement la portée de l'article L. 113-8 du code de la construction et de l'habitation, et donc à réduire la protection offerte aux activités exercées de longue date.

II. Le dispositif envisagé - Une exception au principe de réparation au bénéfice des nuisances liées à l'activité agricole préexistante

L'article 6 propose d'insérer au sein du code civil, dans sa partie relative à la responsabilité extracontractuelle, un nouvel article traitant spécifiquement de la responsabilité en raison des troubles liés à l'activité agricole.

Ce nouvel article 1244-1 prévoit que les troubles « inhérents à l'exercice » d'une activité agricole au sens du code rural et de la pêche maritime, causés à des voisins dont l'installation est postérieure à l'activité agricole, ne pourront être considérés comme « dommages » au sens du code civil, et n'ouvriront donc aucun droit à réparation.

La disposition s'appliquera aussi aux activités agricoles débutées postérieurement à l'installation du voisin, tant que les troubles causés sont du même ordre que l'activité préexistante (par exemple, donc, en cas de reprise d'une exploitation agricole).

III. La position de la commission - Protéger l'activité agricole des conflits d'usage liés à l'urbanisation

L'extension des zones habitées au sein de territoires jusqu'à présent à dominante agricole peut faire naître des frictions au sein des territoires ruraux . L'actualité récente a témoigné de la multiplication des recours abusifs d'habitants nouvellement installés contre le chant du coq, le bruit des cloches ou encore les odeurs de fumier, dynamique ayant conduit le Sénat à adopter à l'unanimité en janvier dernier la loi n° 2021-85 du 29 janvier 2021 visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises.

Inévitablement, les attentes des populations résidant en zone rurale ne sont pas toujours les mêmes : s'y croisent exploitants agricoles, résidant sur leur lieu de travail, résidents permanents - qu'ils le soient de longue date ou nouvellement arrivés - mais aussi résidents temporaires ou vacanciers séduits par la campagne et sa tranquillité. Il faut alors trouver une manière de vivre ensemble, de faire ville, qui réconcilie ces usages distincts.

Il n'en reste pas moins que les conflits d'usage qui peuvent en résulter se traduisent parfois par des recours en indemnisation de voisins à l'encontre des exploitants locaux qui - c'est leur métier - utilisent des machines, ont recours à l'épandage, et élèvent des bêtes. Cela est dommageable, tant pour le « vivre ensemble » rural, que pour l'économie agricole de ces territoires : la déprise agricole fait déjà des ravages et il est parfois difficile de trouver des repreneurs pour la transmission des exploitations.

Il convient de rappeler que l'on est bien loin d'un manque de régulation des activités exercées à proximité de zones habitées. Les activités sources de nuisances pour les populations sont soumises à des réglementations spécifiques , comme celle des installations classées pour la protection de l'environnement ( ICPE ) relevant du code de l'environnement. C'est le cas par exemple des méthaniseurs agricoles. Des règles d'éloignement s'appliquent aussi pour les activités incompatibles avec le voisinage des zones habitées . Enfin, on peut également citer la réglementation relative au bruit, comme le décret n° 2006-1099 du 31 août 2006 relatif à la lutte contre les bruits de voisinage et modifiant le code de la santé publique, applicable aux bruits émanant des exploitations agricoles.

La rapporteure soutient donc pleinement la démarche consistant à protéger l'activité agricole préexistante - en ce qu'elle s'exerce dans des conditions normales - des recours abusifs du voisinage.

Les ménages s'installant, en connaissance de cause, sur des terrains en bordure de champs cultivés ou d'élevages, ne doivent pas être fondés à demander une indemnisation aux frais de l'agriculteur , sauf bien sûr en raison de nuisances importantes dépassant l'exercice ordinaire des activités agricoles.

La rapporteure a donc recommandé à la commission d'adopter sans modifications le présent article.

Toutefois, il faut noter que la mesure proposée est très proche, dans son intention comme dans sa rédaction, de la disposition existant déjà à l'article L. 113-8 du code de la construction et de l'habitation . Il sera donc probablement nécessaire, lors de l'examen en séance publique, de proposer une articulation évitant les redondances entre ces deux dispositions. Des améliorations juridiques relatives à la qualification de dommage pourront aussi être envisagées.

La rapporteure rappelle enfin que toute exonération de responsabilité en matière de troubles de voisinage touche à des principes constitutionnels forts - notamment le droit de propriété et le droit au recours - et doit donc être précisément calibrée, comme l'a d'ailleurs rappelé le Conseil d'État dans son avis relatif à la proposition de loi visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises. ^{10 ( * )}

Elle regrette à ce titre que le Gouvernement ait manqué à l'obligation légale prévue à l'article 3 de la loi n° 2021-85 du 29 janvier 2021 visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises, qui prévoyait la remise au Parlement avant le 29 juillet 2021 d'un rapport examinant la possibilité d'encadrer, dans le code civil, la théorie jurisprudentielle du trouble anormal de voisinage, autre levier susceptible de mieux protéger les agriculteurs des recours abusifs.

La commission a adopté l'article sans modification.

CHAPITRE III

Dispositions diverses

Article 7

Obligation de désignation d'au moins un représentant des communes classées en zone de revitalisation rurale (ZRR) parmi les maires siégeant au sein de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF)

Cet article vise à modifier la composition des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) afin de prévoir que, dans les départements dont le territoire comprend des zones de revitalisation rurale (ZRR), au moins l'un des représentants des collectivités territoriales siégeant au sein de la commission soit issu des communes ou établissements publics de coopération intercommunale situés en ZRR.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. La situation actuelle - La commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), organisme consultatif rendant des avis sur les documents et autorisations d'urbanisme, inclut des représentants des collectivités territoriales

L'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit la constitution, dans chaque département, d'une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) .

A. Missions de la CDPENAF

La CDPENAF peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole, et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation de ces espaces. Elle peut dans ce cadre émettre un avis, simple ou conforme, sur certains documents ou autorisations d'urbanisme - par exemple sur les nouveaux plans locaux d'urbanisme ou sur les demandes de projets de construction en zone agricole. Elle peut aussi demander à être consultée sur tout autre projet ou document d'aménagement ou d'urbanisme.

La commission est présidée par le préfet et rassemble des représentants de l'État, des collectivités territoriales et des organisations professionnelles du département.

B. Composition de la CDPENAF

• Sa composition, encadrée par l'article L. 112-1-1 mais précisée par décret, a évolué concomitamment à l'élargissement de ses missions. D'abord instituée comme commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) par l'article 51 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, elle était initialement composée des membres suivants : le président du conseil départemental ;

• deux maires désignés par l'association des maires du département pour une durée de six ans, renouvelable ;

• le président d'un établissement public ou d'un syndicat mixte ayant son siège dans le département, nommé pour une durée de six ans, renouvelable ;

• le directeur de la direction départementale des territoires ou de la direction départementale des territoires et de la mer ;

• le président de la chambre d'agriculture compétente pour le département ;

• le président de chacune des organisations syndicales départementales représentatives ;

• le président d'une association locale affiliée à un organisme national à vocation agricole et rurale ;

• un membre proposé par une organisation représentative des propriétaires agricoles dans le département, nommé pour une durée de six ans, renouvelable ;

• le président de la chambre départementale des notaires ;

• les présidents de deux associations agréées de protection de l'environnement, nommés pour une durée de six ans, renouvelable.

L'élargissement des missions de l'organisme, devenu commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) , à l'impulsion de l'article 25 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a conduit à la modification de la composition de la CDPENAF en 2015 ^{11 ( * )} . Plusieurs membres additionnels ont ainsi été introduits :

• le président du conseil de la métropole lorsque le territoire du département comprend une métropole ;

• le président de l'association départementale ou interdépartementale des communes forestières, lorsque cette association existe ;

• le président d'une association locale affiliée à un organisme national à vocation agricole et rurale, nommé pour une durée de six ans, renouvelable ;

• le président du syndicat départemental ou interdépartemental des propriétaires forestiers ;

• le cas échéant, le directeur de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)

Enfin, deux membres peuvent y siéger avec une voix consultative : un représentant de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) compétente pour le département, et le directeur de l'agence locale de l'Office national des forêts (ONF), lorsque la commission traite de questions relatives aux espaces forestiers.

C. Dispositions spécifiques à certaines collectivités ou zones

Des adaptations spécifiques sont aussi prévues pour certaines collectivités.

Ainsi, dans les départements comprenant des zones de montagne, il est désormais prévu qu'au moins l'un des maires siégeant à la CDPENAF doit être issu de ces zones.

Par exception, la région Ile-de-France se caractérise par l'existence d'une CDPENAF « mutualisée » , dénommée commission interdépartementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CIPENAF), couvrant les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne (article D.112-1-11-1 du code rural et de la pêche maritime).

Enfin, la composition de la CDPENAF est adaptée dans les départements d'outre-mer, en vertu de l'article D.181-11 du code rural et de la pêche maritime.

II. Le dispositif envisagé - Prévoir qu'au moins l'un des représentants des collectivités territoriales siégeant à la CDPENAF soit issu d'une zone de revitalisation rurale (ZRR), lorsqu'il en existe sur le territoire départemental

L'article 7 de la proposition de loi prévoit que, dans les départements dont le territoire comprend une ou plusieurs zones de revitalisation rurale (ZRR), au moins l'un des deux représentants des collectivités territoriales siégeant à la CDPENAF soit issu d'une commune ou d'un EPCI situé dans ces zones. Au titre des dispositions réglementaires en vigueur, cela concernerait donc l'un des deux maires membres de la commission.

Le deuxième alinéa de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit d'ores et déjà une disposition équivalente au bénéfice des zones de montagne , est complété en ce sens.

III. La position de la commission - Une précision qui va dans le sens d'une meilleure représentativité, sans bouleverser l'équilibre de la composition de la CDPENAF

La rapporteure accueille favorablement la mesure proposée par cet article, qui permet d'améliorer la représentation des communes rurales au sein des CDPENAF. Celles-ci étant majoritairement composées de terres agricoles, forestières ou naturelles, elles sont particulièrement souvent amenées à soumettre des projets de construction à la CDPENAF : toute disposition permettant d'améliorer le dialogue entre acteurs locaux et collectivités, à mieux anticiper et mieux comprendre les décisions de la CDPENAF, doit être soutenue . Cette mesure n'est pas sans précédent, les communes de montagne bénéficiant déjà d'une telle représentation garantie.

La rapporteure s'est assurée que le présent article n'aurait pas pour effet de bouleverser les équilibres locaux trouvés dans les CDPENAF existantes : au regard du nombre important de communes classées en ZRR
- 39,8 % de l'ensemble des communes en France en 2021 - il sera aisé de remplir l'obligation de représentativité, probablement d'ailleurs déjà satisfaite de facto dans de nombreux départements, sans que celle-ci n'aboutisse à un « monopole » de certaines communes de ZRR sur le siège d'élu à la CDPENAF.

Surtout, rappelant son attachement à la préservation des équilibres existants , la rapporteure souligne qu'elle s'opposerait à toute évolution de la composition de la CDPENAF qui aurait pour effet de décroître la représentation relative des élus, ou au contraire des professionnels. L'équilibre actuel permet un dialogue de qualité et la conciliation des projets : il n'apparaît pas pertinent de le remettre en cause. La mesure proposée, qui modifie simplement la répartition des sièges entre représentants des collectivités locales, est en revanche tout à fait bienvenue.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 8

Gage financier

Cet article prévoit un gage financier pour la perte de recettes résultant des mesures de la proposition de loi.

La commission a adopté l'article sans modification.

L'article 8 prévoit un gage financier pour l'ensemble des mesures de la proposition de loi, par le biais de la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs.

Ce gage est notamment nécessaire à la recevabilité de la mesure proposée à l'article 4, relative à l'extension aux zones de revitalisation rurale du dispositif « Pinel » de réduction d'impôt pour l'investissement locatif.

En conséquence, la commission a maintenu ce gage, en invitant toutefois le Gouvernement à soutenir les mesures portées par le texte de la commission et à lever le gage lors de l'examen en séance publique.

La commission a adopté l'article sans modification.

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* ¹ Article 58 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ² Article 68 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ³ Article 2 terdecies D de l'annexe III au code général des impôts pour les investissements réalisés en métropole et par l'article 2 terdecies F de l'annexe III au code général des impôts pour ceux réalisés en outre-mer.

* ⁴ Selon la DG Trésor : « Le logement collectif est aujourd'hui marginal dans les communes situées en dehors des unités urbaines, moins de 10 % en 2020 d'après l'INSEE. La dynamique de construction de logements collectifs en zones rurales est ainsi faible, du fait (i) de la faiblesse de la demande de logement dans ces territoires et (ii) des réserves importantes de foncier constructible disponible, qui conduisent la plupart des ménages optant pour le neuf dans ces territoires à privilégier la construction de maisons individuelles. »

* ⁵ « Développement de l'offre de logement locatif intermédiaire par les investisseurs institutionnels », IGF et CGEDD, avril 2021, et « Évaluation du dispositif d'aide fiscale à l'investissement locatif Pinel », novembre 2018, IGF et CGEDD.

* ⁶ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ⁷ Article 164 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ⁸ Civ., 19 novembre 1986, Bull. civ. II n° 172 p. 116.

* ⁹ Civ. 2e, 10 juin 2004, n° 03-10 434, RDI 2004.348, obs. F.G. Trébulle.

* ¹⁰ Avis sur la proposition de loi visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises, séance du jeudi 16 janvier 2020, n° 3999 419, Conseil d'État.

* ¹¹ Décret n° 2015-644 du 9 juin 2015 relatif aux commissions départementales et interdépartementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers en métropole.