III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »
Le programme 135 porte des crédits consacrés à des actions diverses liées à la construction et l'habitat . Les politiques concernées passent toutefois principalement par les dépenses fiscales, les fonds de concours et l'action d'opérateurs bénéficiant du produit de taxes affectées.
A. LES CRÉDITS DU PROGRAMME
1. Les crédits sont en augmentation par rapport à la loi de finances initiale, mais en diminution de 12,6 % par rapport à ceux demandés pour 2021 par le collectif budgétaire de fin d'année
Les crédits budgétaires relevant du programme 135 sont de 531,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement , en hausse de 8,3 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021 (+ 1,6 %) à périmètre constant, ou de 6,8 millions d'euros à périmètre courant.
Un dispositif de résorption des bidonvilles, d'un coût de 1,5 million d'euros, est en effet transféré par le présent projet de loi de finances à destination du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».
Évolution des crédits par action du programme 135
(en millions d'euros et en %)
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LFI 2021 |
PLF 2022 |
Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (volume) |
Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (%) |
FDC et ADP attendus en 2022 |
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01 - Construction locative et amélioration du parc |
AE |
19,0 |
17,5 |
- 1,5 |
- 7,9 % |
535,0 |
|
CP |
19,0 |
17,5 |
- 1,5 |
- 7,9 % |
535,0 |
|
|
02 - Soutien à l'accession à la propriété |
AE |
4,1 |
4,1 |
0,0 |
0,0 % |
|
|
CP |
4,1 |
4,1 |
0,0 |
0,0 % |
||
|
03 - Lutte contre l'habitat indigne |
AE |
15,5 |
15,5 |
0,0 |
0,0 % |
|
|
CP |
19,2 |
15,5 |
- 3,7 |
- 19,3 % |
||
|
04 - Réglementation, politique technique et qualité de la construction |
AE |
217,4 |
217,4 |
0,0 |
0,0 % |
|
|
CP |
217,4 |
217,4 |
0,0 |
0,0 % |
||
|
05 - Soutien |
AE |
26,1 |
29,4 |
+ 3,4 |
+ 12,9 % |
|
|
CP |
25,2 |
29,4 |
+ 4,2 |
+ 16,8 % |
||
|
07 - Urbanisme et aménagement |
AE |
241,4 |
246,3 |
+ 5,0 |
+ 2,1 % |
|
|
CP |
238,6 |
246,3 |
+ 7,8 |
+ 3,3 % |
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|
09 - Crédits Relance Cohésion (nouveau) |
AE |
0,0 |
||||
|
CP |
0,0 |
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10 - Crédits Relance Écologie (nouveau) |
AE |
0,0 |
||||
|
CP |
0,0 |
|||||
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Total programme 135 |
AE |
523,5 |
530,3 |
+ 6,8 |
+ 1,3 % |
535,0 |
|
CP |
523,5 |
530,3 |
+ 6,8 |
+ 1,3 % |
535,0 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Toutefois, la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a réduit de 8,7 millions d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits mis en réserve du programme 135, et le projet de loi de finances rectificative déposé le 3 novembre 2021 demande l'ouverture de 92 millions d'euros de crédits supplémentaires, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, afin d'aider l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) à faire face à un afflux de demandes sur ses programmes d'aide 20 ( * ) .
Les crédits demandés pour 2022 seraient donc , en cas d'adoption du projet de loi de finances rectificative sans modification, inférieurs de 76,5 millions d'euros , soit 12,6 %, à ceux effectivement ouverts en 2021 .
2. Le programme 135 recouvre un grand nombre d'actions...
Les actions 04 et 07 rassemblent 87,5 % des crédits du programme.
L' action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » porte 41,0 % des crédits de paiement du programme 135, correspondant principalement aux crédits budgétaires destinés à l' Agence nationale de l'habitat (ANAH) pour la rénovation thermique des logements privés à hauteur de 170 millions d'euros, stables par rapport à 2021, et au contentieux de l'habitat (mise en oeuvre du droit au logement opposable ou DALO, recours de bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement, application des règlementations en vigueur dans le domaine de l'habitat) à hauteur de 35 millions d'euros.
L' action 07 « Urbanisme et aménagement » finance certaines actions en lien avec l'urbanisme et l'aménagement, notamment dans le cadre des opérations d'intérêt national (OIN). Depuis 2021, toutefois, ses crédits sont constitués pour une très grande part, soit 182,3 millions d'euros sur 246,3 millions d'euros, par la compensation budgétaire des effets de la réforme de la fiscalité locale pour les établissements publics fonciers et autres organismes locaux assimilés.
Les autres actions portent sur des politiques importantes, mais auxquelles l'État ne contribue que de manière marginale par des crédits budgétaires :
- l' action 01 « Construction locative et amélioration du parc » porte en loi de finances initiale des crédits réduits de 17,5 millions d'euros, destinés notamment à la rénovation des cités minières et à l'accueil des gens du voyages, mais doit surtout recevoir en exécution et répartir entre les régions des fonds de concours d'un montant estimé à 535 millions d'euros en 2022, reversés au fonds national des aides à la pierre (FNAP) ;
- l' action 02 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend des commissions de gestion versées à la société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFFAS), car cette politique passe par des dispositifs fiscaux et des crédits extra-budgétaires ;
- l' action 03 « Lutte contre l'habitat indigne » retrace certaines dépenses prises en charge directement par l'État, cette politique étant mise en oeuvre à titre principal, au niveau national, par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ;
Enfin, l' action 05 « Soutien » regroupe des crédits d'étude, de médiation, de communication, ainsi que des crédits liés aux applications informatiques et à la formation des personnels.
Par ailleurs, deux nouvelles actions sont créées dans le cadre du programme 135 : les actions 09 « Crédits Relance Cohésion » et 10 « Crédits Relance Écologie » . Dépourvues de crédits en loi de finances initiale, elles ont vocation à être alimentées en cours d'exercice par des transferts de crédits de la mission « Plan de relance ».
3. ... mais l'action de l'État au titre du programme 135 passe moins par les dépenses directes que par l'action des opérateurs, les dépenses fiscales, les taxes affectées et les fonds de concours
Bien que le programme 135 ait pour objectif la construction et la rénovation de logements, il ne porte que 14,5 millions d'euros de crédits d'investissement (titre 5), correspondant à des projets informatiques de l'administration.
L'action de l'État passe principalement :
- par des dépenses fiscales, d'un montant de 13,3 milliards d'euros en 2020 21 ( * ) ;
- par des dépenses d'intervention (423,3 millions d'euros) à destination des opérateurs, notamment l'ANAH et les établissements publics foncier ;
- par l'affectation de taxes à ces mêmes opérateurs, dont l'ANAH (574,9 millions d'euros) et la Caisse de garantie du logement locatif social (451,5 millions d'euros) ;
- par les fonds de concours apportés notamment par les bailleurs sociaux, qui reviennent au secteur du logement social par l'intermédiaire des aides à la pierre.
La masse financière globale des crédits liés au programme 135 peut donc être estimée à 15,4 milliards d'euros 22 ( * ) .
Montant des crédits budgétaires, fonds de
concours, dépenses fiscales
et taxes affectées
rattachées au programme 135
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires 23 ( * )
Ces crédits correspondant pour une partie importante à des projets pluriannuels, notamment les projets de logement social financés par le fonds national des aides à la pierre (FNAP), le niveau des restes à payer est traditionnellement élevé : il devrait être à la fin 2021 de 1,8 milliard d'euros, contre 2,1 milliards d'euros fin 2020. Ainsi, sur les 512,4 millions d'euros de crédits de paiements consommés en 2020, 64,7 % ont servi à couvrir des engagements antérieurs 24 ( * ) . De même, les 1 065,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement ouvertes pour 2022 (y compris les fonds de concours prévisionnels) ne devraient être couvertes par des crédits de paiement consommés dès 2022 qu'à hauteur de 435,5 millions d'euros, soit 40,9 % 25 ( * ) .
Le calendrier de versement des fonds de concours du FNAP, souvent tardif dans l'année, a en outre pour conséquence un niveau élevé de report des crédits de paiement versés à ce titre, soit 103,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 376,9 millions d'euros en crédits de paiement entre les exercices 2020 et 2021.
* 20 Hors MaPrimeRénov', qui est financée par le plan de relance et par le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, mobilité et développement durables ».
* 21 Calcul commission des finances, en retenant l'estimation donnée par l'annexe « Voies et moyens » pour 2022 ou, lorsqu'elle n'est pas encore connue, celle pour 2021 ou 2020.
* 22 Calcul commission des finances, en additionnant les crédits budgétaires, les dépenses fiscales, les taxes affectées et les fonds de concours (retraités afin d'éviter de compter en double la fraction des taxes affectées à la CGLLS qui est ensuite reversée au programme 135 par voie de fonds de concours).
* 23 Les montants de taxes affectées correspondent à ceux inscrits dans le tome 1 de l'annexe « Voies et moyens » et n'incluent pas la taxe spéciale d'équipement affectée aux établissements publics fonciers, qui ne sont pas considérés comme des opérateurs du programme 135 bien qu'ils bénéficient (voir infra ) d'une dotation budgétaire sur ce programme.
* 24 Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.
* 25 Projet annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires », échéancier des crédits de paiement à ouvrir.