B. LE COÛT DU GRAND PARIS EXPRESS, QUI DÉPASSE DÉSORMAIS LES 36 MILLIARDS D'EUROS, VIENT D'ÊTRE UNE NOUVELLE FOIS RÉÉVALUÉ À LA HAUSSE
La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dont l'article 1 er dispose que « le Grand Paris est un projet urbain, social et économique basé sur la construction d'un nouveau réseau de transport public », a créé la Société du Grand Paris (SGP) , établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC) dont « la mission principale est de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation ».
Le réseau du Grand Paris Express
Baptisé Grand Paris Express, le réseau de transport public porté par la SGP est constitué de 72 gares (que la SGP a pour mission de construire et d'aménager) et de 200 kilomètres de lignes nouvelles interconnectées au réseau existant (métro, RER et transilien) :
- la ligne 15 reliant Noisy-Champs, Champigny, La Défense, Saint-Denis-Pleyel, Rosny-Bois-Perrier ;
- la ligne 16 de Noisy-Champs à Pleyel via Clichy-Montfermeil et Aulnay-sous-Bois ;
- la ligne 17 de Pleyel au Mesnil Amelot en passant par Le Bourget ;
- la ligne 18 d'Orly à Versailles en passant par le plateau de Saclay.
À ces quatre lignes nouvelles viennent s'ajouter les prolongements de la ligne 14 au nord, entre Saint-Lazare et Pleyel, et au sud, entre Olympiades et Orly ainsi que le prolongement de la ligne 11 entre Rosny-Bois-Perrier et Noisy-Champs.
Source : Société du Grand Paris (SGP)
Plan du Grand Paris Express
Source : Société du Grand Paris (SGP)
1. Relevé de plus de dix milliards d'euros en 2017, le coût du projet, vient d'être à nouveau réévalué de 500 millions d'euros pour s'établir à 36,1 milliards d'euros
Depuis la réévaluation intervenue à l'automne 2017 , le coût du Grand Paris Express était évalué à 35,1 milliards d'euros aux conditions économiques de 2012, le coût moyen au kilomètre s'élevant à 150 millions d'euros .
Le rapport du groupe de travail de la commission des finances du Sénat « Grand Paris Express : des coûts à maîtriser, un financement à consolider » 19 ( * ) les a depuis réévalués à 35,6 milliards d'euros à l'automne 2020, soit plus de 10 milliards d'euros supplémentaires, et un surcoût de 40 ·% par rapport aux estimations qui prévalaient avant 2017. Il est apparu que la complexité du chantier avait été largement sous-estimée .
Le conseil d'administration du 7 octobre 2021 a acté un nouveau surcoût de 500 millions d'euros , portant ainsi le coût global actualisé du projet à 36,1 milliards d'euros (cf infra ).
En plus de ce montant qui relève de sa mission de maître d'ouvrage du métro automatique du Grand Paris, la SGP doit contribuer à hauteur de 3,5 milliards d'euros à des projets d'infrastructures de transports en Île-de-France dans le cadre du « plan de mobilisation des transports » et de l'adaptation des réseaux existants :
- 1 500 millions d'euros pour le prolongement du RER E à l'Ouest (projet Éole) ;
- 850 millions d'euros pour le prolongement de la ligne 14 entre Saint-Lazare et Mairie de Saint-Ouen ainsi que pour l'adaptation des stations existantes dans Paris ;
- 300 millions d'euros pour le prolongement de la ligne 11 ;
- 352 millions d'euros pour les schémas directeurs des RER ;
- 450 millions d'euros pour l'adaptation des réseaux existants ;
- 50 millions d'euros pour un fonds de concours versés par le SGP en 2018 au volet transports collectifs du contrat de plan État-région (CPER) Île-de-France.
À la suite de la réévaluation du coût du Grand Paris Express , le Gouvernement a confirmé le 22 février 2018 la réalisation de l'ensemble du réseau mais a substantiellement modifié les dates de mise en service de certaines lignes.
Il a également demandé à l'équipe dirigeante de la SGP de réduire le coût du projet de 10 % en procédant à un vaste travail d'optimisation .
Les travaux sont en cours sur les lignes 14, 15 sud, et le tronc commun des lignes 16 et 17, avec quelque 130 chantiers actifs . Pour les lignes 15 Est et Ouest, le choix a été fait en 2019 d'avoir recours à des marchés de conception-réalisation.
Comme l'a mis en lumière le rapport du groupe de travail cité supra , la crise sanitaire a des conséquences sur les coûts du projet . Le seul arrêt des chantiers pendant le premier confinement avait d'ores-et-déjà été estimé à 20 millions d'euros par mois. Au-delà même des effets de la crise, de nouveaux aléas dont des contraintes géotechniques, qui ont notamment ralenti la cadence des tunneliers, occasionneront également des surcoûts.
À l'occasion du conseil d'administration du 7 octobre 2021 , ces surcoûts ont été évalués à 500 millions d'euros , portant ainsi le coût total du projet à 36,1 milliards d'euros .
Lors de son audition, le Président du conseil d'administration de la SGP a expliqué aux rapporteurs spéciaux que cette réévaluation tenait essentiellement à une révision profonde de la méthode de calcul des provisions . Ce gros travail de robustesse sur la fiabilité de l'évaluation des provisions s'est étalé sur trois années . Un nouveau registre des risques , dont la vocation est de tendre vers l'exhaustivité a été créé. Il recense environ 2 000 risques étudiés, évalués et jaugés individuellement.
La SGP estime être ainsi passée « d'une méthode artisanale à une méthode industrielle » . Si les rapporteurs spéciaux saluent ce travail et cette avancée, ils n'en sont pas moins interloqués que des « méthodes artisanales » aient pu être appliquées si longtemps pour un projet d'une telle dimension.
Avant que la réévaluation du coût du projet n'ait été soit réalisée, ces évènements avaient d'ores et déjà conduit la SGP à réviser une nouvelle fois ses objectifs en termes de dates de mises en service. La SGP a réalisé un travail de révision des dates de mises en service du projet qui a donné lieu à la présentation d'une nouvelle feuille de route lors du conseil de surveillance du 13 juillet 2021 .
Les délais supplémentaires occasionnés par les nouveaux aléas géotechniques et les conséquences de la crise sont à ce jour estimés entre trois et huit mois sur les chantiers de génie civil et entre trois et quatre mois sur les lignes en étude.
La feuille de route actualisée confirme que les tronçons initialement attendus pour les Jeux olympiques et paralympiques (JOP) de 2024 ne pourront pas respecter cette échéance , à l'exception des prolongements de la ligne 14 au Nord, jusqu'à Saint-Denis Pleyel, et au Sud, jusqu'à Orly. Les autres tronçons dont la mise en service était prévue pour les JOP 20 ( * ) ne sont plus attendus avant l'automne 2026 .
L'objectif de mise en service de la ligne 15 Sud est également repoussé à l'automne 2025 tandis que les livraisons des autres lignes restent prévues d'ici 2030.
Les rapporteurs spéciaux veulent croire que la dérive des coûts et des délais appartient désormais au passé mais les épisodes récents les poussent à la plus grande prudence.
La SGP se trouve exposée à différents risques externes parmi lesquels le risque contentieux . Il est à noter qu'elle a obtenu gain de cause en octobre 2021 concernant un contentieux engagé contre le chantier de la ligne 17 nord . En effet, le 7 octobre 2021, la cour administrative d'appel (CAA) de Paris a rejeté la requête en annulation de l'autorisation environnementale de cette ligne qui reliera Le Bourget RER au Mesnil-Amelot via la gare du Triangle de Gonesse.
Répartition des dépenses de la SGP par
lignes
au titre de sa mission de maître d'ouvrage du Grand Paris
Express en 2020
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat d'après le rapport d'activité 2020 de la SGP
Contributions de la SGP aux projets d'infrastructures
de transports
en Île-de-France par la SGP en 2020
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat d'après le rapport d'activité 2020 de la SGP
Si le budget pour 2022 de la Société du Grand Paris (SGP) n'est pas encore définitif, il pourrait atteindre 4,5 milliards d'euros selon les projections transmises aux rapporteurs spéciaux dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, soit une relative stabilité par rapport aux projections pour 2021 (- 0,9 %) après une forte hausse de plus d'un milliard d'euros (+ 28,5 %) constatée entre 2020 et 2021.
À la fin de l'année 2020, la SGP avait engagé 21,2 milliards d'euros depuis sa création et dépensé environ 13 milliards .
Le budget de la Société du Grand Paris de
2016 à 2022
(projections à partir de 2021)
(en millions d'euros)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 (projection) |
2022 (projection) |
|
|
Dépenses totales (A) |
909 |
1782 |
2654 |
2994 |
3550 |
4562 |
4523 |
|
GPE |
629 |
1314 |
2119 |
2508 |
3041 |
4173 |
4351 |
|
Contributions (Ligne 14 entre Saint-Lazare et Mairie de Saint-Ouen, Plan de mobilisation et réseaux existants) |
281 |
468 |
535 |
486 |
509 |
389 |
172 |
|
Recettes totales (B) |
515 |
536 |
600 |
702 |
836 |
782 |
802 |
|
Taxes affectées |
508 |
532 |
566 |
662 |
746 |
782 |
802 |
|
TSBCS (et TASS à partir de 2019) |
326 |
349 |
382 |
470 |
533 |
593,9 |
601 |
|
TSE |
117 |
117 |
117 |
117 |
10 |
16 |
28 |
|
IFER |
65 |
66 |
67 |
74 |
117 |
67,1 |
67,1 |
|
Taxe de séjour |
n.a. |
n.a. |
n.a. |
1,5 |
74 |
75 |
76 |
|
Ressources propres et autres |
7 |
4 |
34 |
40 |
11,9 |
30 |
30 |
|
Emprunts |
0 |
700 |
2365 |
3255 |
11000 |
jusqu'à 10000 |
n.a. |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
2. Le financement du projet repose sur la fiscalité affectée à la SGP et un recours toujours plus massif à l'endettement
a) Des recettes affectées qui pèsent sur les entreprises franciliennes
Le modèle de financement de la Société du Grand Paris (SGP) est celui d'une caisse d'amortissement . L'établissement doit s'endetter dans la phase de réalisation des travaux avant de rembourser progressivement la dette contractée .
À cette fin, le législateur - sur les recommandations d'un premier rapport du député Gilles Carrez de 2009 - a décidé d'affecter à la SGP des recettes fiscales présentées dans le tableau ci-après.
Synthèse des recettes fiscales affectées
à la
Société du Grand Paris (2020-2022)
|
Ressources fiscales affectées |
Base légale |
Plafonds prévus en LFI pour 2020
|
Exécution en 2020 |
Prévision LFI pour 2021 |
Prévision PLF pour 2022 |
|
Taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement (TSBS) |
Article 231 ter du code général des impôts |
544 |
534 |
593,9 |
601 |
|
Taxe spéciale d'équipement (TSE) |
Article 1609 G du code général des impôts |
117 |
116 |
67,1 |
67,1 |
|
Imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs (IFER) |
Article 1599 quater A bis du code général des impôts |
75 |
74 |
75 |
76 |
|
Taxe annuelle sur les surfaces de stationnement |
Article 1599 quater C du code général des impôts |
10 |
10 |
16 |
28 |
|
Taxe de séjour |
Article L. 2531-17 du code général des collectivités territoriales |
30 |
12 |
30 |
30 |
|
Total |
776 |
746 |
782 |
802,1 |
|
Source : commission des finances du Sénat
Dans son rapport remis au Premier ministre en juillet 2018 sur les ressources de la société du Grand Paris 21 ( * ) , le député Gilles Carrez avait considéré que la SGP avait besoin d'une somme comprise entre 200 et 250 millions d'euros de ressources annuelles supplémentaires pour faire face à la réévaluation des coûts du projet.
En lois de finances pour 2019 22 ( * ) et pour 2020 23 ( * ) , le Parlement a voté 180 millions d'euros de recettes fiscales annuelles nouvelles .
Dans leur rapport précité, nos collègues sénateurs membres du groupe de travail ont bien souligné que « taxer toujours davantage les entreprises franciliennes , a fortiori dans le contexte actuel de crise économique provoquée par le Covid-19 qui frappe durement la région capitale, ne constitue donc pas une solution acceptable et ferait à coup sûr de nouveau l'objet d'un rejet par le Sénat si une taxation nouvelle devait être proposée par le Gouvernement à l'avenir ».
Deux pistes principales étaient retenues :
- un concours de l'État au financement des charges supplémentaires résultant de facteurs extérieurs aux décisions de la Société du Grand Paris ;
- un potentiel allongement de la maturité de la dette, dans un contexte de taux d'intérêt exceptionnellement bas.
Pour 2022 , le présent PLF prévoit de reconduire le niveau des plafonds de la taxe spéciale d'équipement (TSE) et de la taxe de séjour à respectivement 67,1 et 30 millions d'euros. Compte-tenu notamment d'une estimation de rendement en hausse de ces taxes affectées , les montants des plafonds de la taxe sur les bureaux (TSBS), de l'IFER et de la taxe sur les surfaces de stationnement sont réévalués à hauteur de 601 millions d'euros (+ 7,1 millions d'euros), 76 millions d'euros (+ 1 million d'euros) et 28 millions d'euros (+ 12 millions d'euros), soit un montant de hausse cumulé des plafonds de taxes affectées à la SGP de 20,1 millions d'euros .
Le rendement de la taxe de séjour a été particulièrement affecté par la crise . Sa diminution explique très largement l'écart constaté en 2020 entre les recettes attendues de taxes affectées ( 776 millions d'euros ) et les recettes réellement perçues (746 millions d'euros) . Par ailleurs, à plus long terme, certaines des conséquences structurelles de la crise tel que le recours accru au télétravail pourraient avoir des répercussions sur le marché des bureaux et des surfaces commerciales et affecter le rendement de la taxe sur les bureaux (TSBS).
Il est à noter qu'à l'issue des différentes mises en service de lignes, la SGP percevra des redevances d'infrastructure ainsi que diverses recettes tirées de l'exploitation de son domaine privé 24 ( * ) qui concourront également au remboursement des emprunts.
b) Alors qu'elle recourt de façon toujours plus massive à l'emprunt, la SGP a été le premier émetteur mondial d'obligations vertes en 2020
Le recours précoce et massif à l'endettement permet d'accélérer la livraison du projet à recettes fiscales ou budgétaires affectées équivalentes en augmentant considérablement la capacité d'investissement de l'opérateur : alors qu'une livraison sans emprunt n'aurait été possible qu'en 2075 , le recours à celui-ci rend financièrement possible une mise en service complète du GPE en 2030 .
En outre, emprunter massivement permet de bénéficier du contexte actuel de taux bas , alors qu'une stratégie d'endettement étalée sur une plus longue période exposerait le projet à un risque de remontée des taux d'intérêt .
La stratégie de financement retenue implique que la SGP continuera d'accroitre son niveau d'endettement jusqu'en 2030 avant de procéder au remboursement intégral de sa dette jusqu'en 2071 . Elle deviendrait donc, après 2030, une simple caisse d'amortissement .
Alors qu'elle avait jusque-là uniquement emprunté auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de la Banque européenne d'investissements (BEI), la SGP a été requalifiée à compter de l'été 2016 en organisme divers d'administration locale (ODAL) par l'Insee, ce qui lui a permis d'établir et de mettre en oeuvre une stratégie de financement en son nom sur les marchés financiers reposant, notamment, sur l'émission d'obligations. Pour ce faire, elle bénéficie d'une excellente notation, à savoir Aa2 par Moody's et AA par Fitch .
Au 31 décembre 2020, l'encours de dette bute de la SGP s'élevait à 17 milliards d'euros . Son endettement financier net s'établissait quant à lui à 7,6 milliards d'euros. À la fin du mois d' août 2021 , l'encours de dette brute avait atteint 20,5 milliards d'euros . Fin 2020, la SGP avait sécurisé près de 50 % de son financement . À la fin de l'année 2021 , elle prévoit d'en avoir sécurisé 80 % .
Pour couvrir l'essentiel de ses besoins de financement de long terme, la SGP recourt à un programme d'émission d'obligations « vertes » baptisé « Green EMTN » ( Euro Medium Term Notes ), c'est à-dire d'obligations dont l'objet est le financement de projets ayant un impact environnemental favorable. À ce titre, la trajectoire de réduction des émissions de CO 2 liée au projet est estimée entre 27 et 51 millions de tonnes d'ici 2070.
À la création du programme en 2017, le conseil de surveillance de la SGP l'avait plafonné à cinq milliards d'euros. Ce plafond, réactualisé chaque année, avait vocation à être relevé au gré des besoins de financement de la SGP. En janvier 2021 le conseil de surveillance a relevé son plafond de vingt à trente milliards d'euros .
Fort d'un programme d'émission de onze milliard d'euros au cours de l'année, la SGP a été le premier émetteur d'obligations vertes dans le monde en 2020 .
Depuis le lancement du programme, la SGP a procédé à huit campagnes d'émissions obligataires pour des maturités allant de dix à cinquante ans. À la fin du mois d' août 2021 , le montant total des émissions de la SGP s'élevait à 19,5 milliards d'euros sur une maturité moyenne de 27 ans et à un taux moyen de 0,85 %.
Avec la BEI , la SGP a signé un premier contrat de prêt d'un milliard d'euros en avril 2016 suivis de deux autres, pour un nouveau milliard d'euros en 2017 et 500 millions d'euros en 2018. La capacité globale de tirage de la SGP auprès de la BEI s'établit actuellement à 2,5 milliards d'euros , dont un milliard a été mobilisé à la fin du mois d' août 2021 sur une maturité de 40 ans à un taux de 1,7 %.
Répartition de l'encours de dette long terme de
la SGP
à la fin du mois d'août 2021
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Afin de couvrir ses besoins de trésorerie, la SGP a également mis en place un programme de titres négociables à court terme, d'une maturité inférieure à un an, dit « NeuCP », supervisé par la Banque de France, de trois milliards d'euros . À la fin du mois d'août 2021, l'encours de dette à court terme de la SGP au titre de ce programme s'élevait à 50 millions d'euros à un taux moyen négatif de - 0.52 %.
c) Entre 2015 et 2022, les effectifs de la SGP auront été multipliés par sept
Jusqu'en 2018 , le plafond d'emploi s'avérait nettement insuffisant , compte tenu de l'ampleur du chantier. Les audits ont révélé la sévérité du problème. Dans son rapport de 2018, Gilles Carrez signalait « l'inadéquation entre les ressources humaines de la SGP et les missions qu'elle doit mener » .
Depuis , le Gouvernement a pris en compte les préoccupations qui se sont manifestées sur la question. Les effectifs de la SGP connaissent une trajectoire de progression rapide . Après avoir doublé en 2019 , ils ont à nouveau augmenté de 36 % en 2020 . En 2021 , le plafond d'emplois présente une nouvelle hausse de 50 % qui doit se poursuivre en 2022 dans une moindre mesure ( + 17 % ). Ainsi, en 2022, le plafond d'emplois s'élèverait à 1 025 ETPT (équivalent temps plein travaillé) contre 875 en 2021.
Entre 2015 et 2022 , le plafond d'emplois de la SGP aura été multiplié par sept .
Évolution du plafond d'emplois de la SGP (2015-2022)
(en ETPT)
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Cette progression de ses effectifs était indispensable dans la mesure où le nombre de collaborateurs extérieurs dont la SGP devra coordonner l'intervention pourrait doubler entre 2020 et 2024, passant de 7 600 à plus de 15 000 . Le renforcement des effectifs de la SGP lui a notamment permis de consolider le dimensionnement des équipes chargées de passer les achats et d'exécuter les marchés.
Les dépenses de personnel de la SGP ont évolué en corrélation avec la hausse de ses effectifs. De 12 millions d'euros en 2012 , elles devraient passer à 100 millions d'euros en 2021 .
Évolution des dépenses de personnel de la SGP (2012-2022)
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
* 19 Rapport d'information de MM. Arnaud BAZIN, Vincent CAPO-CANELLAS, Emmanuel CAPUS, Philippe DALLIER, Vincent DELAHAYE, Philippe DOMINATI, Vincent ÉBLÉ, Rémi FÉRAUD, Roger KAROUTCHI, Mme Christine LAVARDE, MM. Sébastien MEURANT, Jean-Claude REQUIER, Pascal SAVOLDELLI et Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN, fait au nom de la commission des finances n° 44 (2020-2021) - 14 octobre 2020.
* 20 Le tronçon commun des lignes 16 et 17 reliant Saint-Denis Pleyel à la gare du Bourget RER, prolongé par une section de la ligne 16 desservant la gare du Blanc-Mesnil et permettant de rejoindre le site de maintenance d'Aulnay ainsi que le tronçon de la ligne 17 desservant la gare du Bourget Aéroport.
* 21 Les ressources de la Société du Grand Paris, rapport du député Gilles Carrez, juillet 2018.
* 22 Augmentation du rendement de la taxe sur les bureaux, création d'une taxe de séjour additionnelle en Île-de-France, reversement d'IFER majoré et affectation du surplus de la taxe additionnelle sur les surfaces de stationnement.
* 23 Création d'une nouvelle zone concernée par la taxe sur les bureaux.
* 24 Cessions de charges foncières sur les emprises des gares ou des sites de maintenance et de remisage, infrastructures de communication électronique, etc.