EXAMEN EN COMMISSION
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M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - La proposition de loi organique favorisant l'implantation locale des parlementaires, présentée par notre collègue Hervé Marseille, vise à remettre partiellement en cause l'interdiction pour un député ou un sénateur d'exercer une fonction exécutive locale, qui résulte de la loi organique du 14 février 2014. L'argument phare présenté dans l'exposé des motifs est que la réforme de 2014 a donné le sentiment que les parlementaires étaient totalement déconnectés de la réalité et du terrain.
L'idée est donc de supprimer l'incompatibilité d'un mandat parlementaire avec les fonctions de maire ou d'adjoint au maire dans une commune de 10 000 habitants ou moins.
Depuis la III e République, le cumul des mandats était une composante du système politique français : l'expression de « sénateur-maire » ou de « député-maire » était courante. Notons d'ailleurs, plus largement, qu'il a fallu attendre la V e République pour qu'un ministre ne puisse plus siéger au Parlement. Depuis 1985, le législateur organique a progressivement, à quatre reprises, restreint les possibilités de cumul du mandat de parlementaire avec d'autres fonctions électives.
Rien ne s'oppose, du point de vue juridique, à ce que l'on revienne partiellement sur la réforme de 2014. La Constitution est totalement muette sur les incompatibilités applicables aux mandats parlementaires, à l'exception de l'incompatibilité entre mandat parlementaire et fonction ministérielle. L'article 25 renvoie à une loi organique la question de la fixation du régime des incompatibilités : c'est ce que nous faisons aujourd'hui.
L'article 1 er de la proposition de loi organique tend à supprimer l'interdiction de cumul pour les maires et adjoints aux maires des communes de 10 000 habitants ou moins, soit 97 % des communes françaises.
Le Conseil constitutionnel a toujours admis l'application d'un seuil de population pour les incompatibilités. Il a précisé dans une décision que ce seuil ne devait pas être arbitraire. À la lecture des textes, notamment le code général des collectivités territoriales, on s'aperçoit que ce seuil de 10 000 habitants est fréquent et qu'il a notamment une incidence sur les charges et responsabilités des élus municipaux.
En revanche, il serait peu cohérent de ne pas étendre l'assouplissement proposé aux fonctions de maire délégué dans une commune nouvelle de moins de 10 000 habitants. Je proposerai un amendement sur ce point.
Quid de l'extension de la règle d'incompatibilité aux parlementaires européens ? On sort là du cadre de la loi organique, puisque les représentants français au Parlement européen sont régis par la loi du 7 juillet 1977.
L'article 2 de la proposition de loi organique prévoit d'interdire aux parlementaires de percevoir quelque indemnité que ce soit liée à l'exercice de fonctions de maire ou d'adjoint au maire.
Sur le bien-fondé et l'opportunité d'une telle mesure, on peut être convaincu, comme le président Marseille, que la loi organique du 14 février 2014 a eu des effets dommageables sur la qualité du travail parlementaire, mais il est bon de rappeler que la question du cumul des indemnités n'a jamais été au centre des débats à l'époque. Le rapport de la commission Jospin évoquait la singularité française que représentait le cumul des mandats à l'échelle européenne. Les objectifs de cette commission étaient la rénovation de la fonction de parlementaire, le renouvellement du personnel politique et la réaffirmation de l'importance des fonctions électives.
Cet article présente néanmoins un risque d'inconstitutionnalité, car il se heurte au principe d'égalité. Depuis 1992 s'applique la règle de l'écrêtement, confirmée par le législateur organique, qui part du principe que tout mandat emporte potentiellement indemnité. Certains parlementaires cumulent déjà des indemnités, liées par exemple au mandat de conseiller départemental. Soit il faudrait appliquer ce non-cumul d'indemnités à l'ensemble des fonctions électives locales, soit il faut s'en tenir à la règle d'écrêtement, comme je vous le proposerai.
Je remercie le président Marseille de son initiative. Je ne doute pas qu'elle suscitera des discussions parmi nous, mais il me paraît impératif de rapprocher l'exercice du pouvoir de la réalité des territoires, et de mettre fin à ce sentiment que les élus nationaux sont déconnectés. Ce texte est un moyen parmi d'autres d'y parvenir.
M. François Bonhomme . - Si cette proposition de loi organique arrive devant nous aujourd'hui, ce n'est pas sans raison. Sept ans après sa mise en oeuvre, l'ensemble des parlementaires mesurent les effets, parfois profonds et durables, de la loi organique du 14 février 2014 sur le fonctionnement du Parlement et, plus généralement, sur le personnel politique. Nous avons assisté à un fort renouvellement des assemblées parlementaires, dont la composition a profondément changé puisque les fonctions locales sont de moins en moins représentées par le personnel politique ayant un mandat national.
Je suis sûr qu'une partie du personnel politique s'est détournée des fonctions parlementaires en raison de cette loi. Même si nous n'avons pas d'étude d'impact très claire sur la question, cette réforme a eu des effets qui perdurent.
Cette proposition de loi organique vient en quelque sorte rééquilibrer les choses entre fonction exécutive locale et mandat national. C'est très bienvenu. Chacun aura son point de vue sur le seuil qui lui semble le plus opportun pour modifier ce régime d'incompatibilités. On aurait pu prendre 500 ou 3 500 habitants.
Même si ce n'est pas l'objet de ce texte, je veux évoquer certaines bizarreries. On a vendu à l'opinion publique le principe du non-cumul, mais certains ministres occupent la présidence d'un département. Alors comment expliquer au grand public qu'on ne peut pas être parlementaire et maire d'une commune de 500 habitants, mais qu'en revanche on peut diriger un département et être ministre... ?
Ces règles légales viennent en quelque sorte limiter le suffrage universel. C'est à l'électeur de choisir en qui il place sa confiance, à un élu qui a une expérience locale, ou à un autre qui n'en a pas.
M. Marc-Philippe Daubresse . - Je soutiens la proposition de notre collègue Hervé Marseille.
La question qui se pose est celle de la représentation des territoires et du peuple : à l'intersection des deux, tous ceux qui ont été à la fois maire et parlementaire ont pu mesurer toute l'importance d'envisager les évolutions de la loi à l'aune des problèmes concrets dont ils ont connaissance. Bien des lois intelligentes ont pu bénéficier de cette expérience des parlementaires.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique de 2014, les parlementaires sans mandat local sont-ils plus assidus, notamment à l'Assemblée nationale ? On voit bien que non ! Font-ils de meilleures lois ? Lors des commissions mixtes paritaires auxquelles nous participons, on a l'impression, s'agissant de nos collègues parlementaires qui n'ont jamais eu de mandats locaux, que certains sont sur Vénus et d'autres sur Mars !
Le rapporteur a rappelé que la commission Jospin n'avait pas évoqué la question des indemnités. Elle n'en était pas moins présente dans les débats. Ce que nos concitoyens nous reprochaient, ce n'était absolument pas le cumul des mandats, mais le cumul des indemnités ! On nous reprochait de cumuler des mandats pour avoir toujours plus d'indemnités, alors que bien des parlementaires avaient choisi, pour ne pas alourdir le budget de leur commune, de ne pas en percevoir pour leurs fonctions locales ou d'en percevoir une très faible.
Comme le faisait remarquer François Bonhomme, des ministres dirigent aujourd'hui des exécutifs départementaux. Je connais tel ministre de haut rang, que j'apprécie beaucoup par ailleurs, qui est en même temps conseiller municipal, conseiller dans une communauté urbaine et conseiller départemental...
Hervé Marseille a eu raison de poser ce débat. Son texte est tout à fait pertinent et nous devons essayer de le faire prospérer.
M. Alain Marc . - Cette proposition de loi organique a le mérite de susciter le débat. Je ferai une petite différence entre les députés et les sénateurs : les sénateurs sont constitutionnellement les représentants des collectivités locales. Or il n'est pas possible aujourd'hui d'être maire d'une commune de 40 à 50 habitants et sénateur, ce qui est choquant.
L'interdiction du cumul a été prévue pour les parlementaires, mais pas pour les autres. Certains collègues élus locaux ont six, sept, huit présidences... Je rejoins Marc-Philippe Daubresse : en réalité, le problème n'est pas tant le cumul des mandats que celui des indemnités. Il faudrait trouver une solution à ce problème.
M. Éric Kerrouche . - La tonalité de mon intervention contrastera avec le rapport de Stéphane Le Rudulier et les prises de position de mes collègues, toujours aussi étonnantes - c'est un euphémisme.
Beaucoup d'arguments ont été développés sur le cumul des mandats. Certains sont classiques : l'affaiblissement de l'implantation locale des parlementaires, et le fait que le Sénat mériterait un traitement spécifique. Je vous rappelle que la loi organique de 2014 n'a pas instauré le mandat unique et qu'elle permet toujours aux parlementaires d'exercer les mandats non exécutifs de conseiller départemental, régional, municipal et communautaire.
À vous entendre, on est forcément déconnecté lorsqu'on ne cumule pas, jugement étonnant quand on sait le travail que nous faisons sur le terrain !
Le seuil de 10 000 habitants, en-deçà duquel se situent 97 % des communes, serait un très bon seuil, et la charge de travail cumulé pour les élus resterait réaliste ? Je vous renvoie au travail que nous avions fait sur le statut de l'élu : dans les communes de 1 000 à 10 000 habitants, 53 % des maires indiquaient consacrer plus de 25 heures au mandat par semaine...
Ce que révèle cette proposition de loi, c'est surtout un rapport maladif à la centralisation entretenu par le cumul, et donc la faiblesse des collectivités locales. Certains sont convaincus qu'il faut être implanté à Paris pour faire avancer des dossiers locaux. Elle révèle aussi un poids excessif de la fonction exécutive par rapport aux fonctions de représentation.
Un auteur de gauche bien connu, Alain Peyrefitte, disait du cumul des mandats qu'un tel « système ne pouvait subsister qu'en raison de la minceur de ces fonctions électives », et qu'il avait « pour effet de la perpétuer. Selon lui, apparemment, le cumul donne de la force à l'élu. En réalité, il affaiblit le pouvoir représentatif face au pouvoir administratif. »
Le cumul des mandats est un système français, qui a été amplifié après 1958 dans des proportions extrêmement fortes. Il est vrai que la limitation du cumul ne concerne pas encore tout le monde : certaines anomalies qui ont été évoquées mériteraient d'être corrigées. Mais considérer que le cumul est normal en France relève d'une présentation erronée des choses.
On peut d'autant plus cumuler que le Parlement est faible - c'est le vrai problème français. Il y a aussi le problème du statut de l'élu, parce que la vocation assurantielle du cumul n'a pas de raison de perdurer. Enfin, il a été dit qu'il n'y avait pas d'étude d'impact sur l'effet du cumul en termes tant d'activité législative que d'activité locale. C'est faux ! De multiples études ont été menées, notamment par MM. Bach, Dewoghélaëre et Magni Berton. Elles montrent les effets délétères du cumul soit sur la fonction législative, soit sur la fonction exécutive, soit sur les deux.
Yves Mény a parlé à propos du cumul de « stratégie du baobab » : le baobab placé au centre du terrain empêche les autres plantes de pousser. Le cumul, c'est la monopolisation au profit de certains et au détriment des autres.
François Bonhomme estime qu'il faut laisser choisir les électeurs et ne pas prévoir de limitations. Rien n'est plus faux ! Socialement parlant, tout le monde ne s'intéresse pas de la même façon à la politique. Si on ne fixe pas des règles en matière d'incompatibilité et d'inéligibilité, si on n'apporte pas de corrections, alors automatiquement seule une partie de la population sera représentée. Si l'on suivait ce raisonnement, il n'y aurait toujours pas de femmes dans les institutions locales ou parlementaires !
Pour toutes ces raisons, nous considérons que cette proposition de loi organique reprend les vieilles lunes habituelles et qu'elle n'est absolument pas pertinente. De plus, contrairement à ce qu'on en dit, les Français continuent, de manière structurelle, à être opposés au cumul. Nous ne soutiendrons pas un texte contraire à la tradition que nous avons mise en place : celle d'une limitation du cumul.
Mme Françoise Gatel . - Personne ne sera étonné que j'émette un avis assez différent de celui d'Éric Kerrouche. Je salue l'initiative du président Marseille qui soulève, non sans courage, une question trop souvent abordée avec démagogie, voire avec suspicion à l'égard des élus. Il a même été question d'une « loi de moralisation de la vie publique »... Aux yeux de nos concitoyens, le seul mot de « cumul » fait penser à quelque chose de sombre et de louche.
Je remercie le rapporteur, qui a fait un travail d'orfèvre. L'exercice est difficile : on pourrait ouvrir la possibilité à d'autres assemblées, à des communes d'une autre taille, parce qu'un seuil est par essence un critère qui ne brille pas par sa subtilité ! Cela dit, le seuil de 10 000 habitants est souvent pris pour référence dans les dispositions relatives aux communes : il a donc le mérite d'exister et d'être bien compris.
Je suis gênée d'entendre dire que reparler du cumul, c'est ressortir des vieilles lunes et raviver un mal dont nous aurions définitivement été guéris. Car il faudrait aussi parler du cumul horizontal ! Je suis fascinée par le pouvoir colossal que détiennent des élus sur leur territoire quand ils sont maire, président d'une métropole, président d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT)... Ce pouvoir exorbitant est parfois antidémocratique parce que ces élus tiennent dans leurs mains le destin de l'ensemble d'un territoire. Je ne vois pas pourquoi il serait louable de cumuler horizontalement tandis qu'avoir la double fonction de parlementaire et de maire serait une plaie mortelle.
On me dit que cette particularité n'est cultivée qu'en France. Demandons-nous si ce n'est pas lié au caractère extrêmement centralisé de notre État ! En Allemagne, un modèle qui est souvent cité, des pouvoirs d'une autre nature sont donnés aux régions. Faisons bouger les lignes sur ce sujet.
Le rapporteur a eu la pertinence d'associer les maires délégués des communes nouvelles. Il serait important d'ouvrir aussi cette possibilité aux exécutifs d'intercommunalités de moins de 10 000 habitants, car il en existe.
Mme Éliane Assassi . - Je remercie le rapporteur de son travail et des auditions qu'il a menées. J'ai eu le plaisir d'être auditionnée par lui en ma qualité de présidente de groupe.
Cette proposition de loi organique pourrait poser une vraie question, mais c'est au fond une fausse bonne idée. Elle n'aborde pas un certain nombre de sujets qui devraient nous alerter en notre qualité de parlementaires.
D'abord, ses auteurs résument un peu rapidement les origines du fossé entre politiques et citoyens au fait que les élus seraient déconnectés du réel. Cela me paraît un peu court : on ne peut pas affirmer aujourd'hui que l'abstention massive provient du cumul ou du non-cumul. La crise démocratique que traverse notre pays a des causes profondes et diverses, qu'il nous revient d'analyser. Je pense que nous ne prenons pas assez le temps de cette analyse.
La question posée est celle du Parlement, de ses prérogatives, de son efficacité et de la pertinence de l'action parlementaire, à l'heure où beaucoup s'accordent à dire que cette efficacité et cette pertinence sont affaiblies.
Parmi les arguments avancés figure la baisse de la qualité du travail parlementaire. Ce constat concerne surtout l'Assemblée nationale, du fait du mode de désignation des candidats, notamment de la majorité. Mais cela n'a rien à voir avec le cumul des mandats : c'est le fruit d'un choix politique. Dans les autres groupes, le travail est fait et bien fait, par des députés qui sont d'ailleurs souvent d'anciens responsables d'exécutif territorial ou d'anciens élus territoriaux. Au demeurant, la qualité du travail sénatorial est régulièrement louée, alors que la règle du non-cumul s'applique au Sénat comme à l'Assemblée nationale...
Je crois que la difficulté actuelle provient aussi de la crise des partis politiques et de l'affaiblissement du débat d'idées dans notre pays. L'ancrage local n'est pas qu'électoral et la qualité du travail du Parlement national - chaque parlementaire représente la Nation tout entière, et non un seul territoire - dépend de la richesse de ce débat.
Il faut chercher d'autres voies. La proposition de loi organique ne répond pas du tout à la vraie question de fond qu'est la crise démocratique que traverse notre pays. Nous ne la voterons pas.
J'ajoute que l'impuissance actuelle du Parlement devrait également nous amener à reparler de la pratique des ordonnances, de l'absence d'expérience locale et de la façon dont le Gouvernement légifère. Tout cela suscite la tentation du repli local, avec le sentiment d'être un peu plus utile « en bas ».
Mme Maryse Carrère . - Je remercie le président Hervé Marseille et notre rapporteur.
Lorsque l'on parle du cumul des mandats, on a toujours tendance à cibler les parlementaires. Or, comme l'a dit François Bonhomme, on voit chez d'autres élus de bien plus grandes bizarreries.
Le groupe RDSE a toujours été défavorable au non-cumul des mandats, par crainte d'une certaine déconnexion. Aujourd'hui, il est plus modéré. De fait, nul besoin d'être vice-président d'un département ou maire pour connaître les problèmes des collectivités ! Du reste, pour l'expérimenter depuis quelques semaines, je me rends compte que cumuler un mandat de parlementaire et un mandat de conseillère départementale « de base », sans aucune délégation, est compliqué.
Je rejoins ce qu'a dit Françoise Gatel sur le cumul horizontal. Le groupe RDSE aurait présenté des amendements à ce sujet s'il ne s'était pas agi d'une proposition de loi organique. Aujourd'hui, sur mon territoire, des élus locaux cumulent plus de huit mandats exécutifs... Il va falloir s'attacher à prendre aussi en compte les mandats exercés dans les agglomérations, les communautés de communes, les syndicats mixtes ou simples. La règle du non-cumul applicable aux parlementaires s'étend à ces structures : on ne peut pas aujourd'hui être député ou sénateur et président d'un tout petit syndicat mixte regroupant quatre communes. Il est intéressant que nous rouvrions ce débat.
Mme Nathalie Goulet . - Je veux soutenir ce qui vient d'être dit sur le cumul horizontal. On a rétabli des féodalités. Certains endroits sont verrouillés - je sais de quoi je parle...
Je n'ai jamais exercé de mandat municipal. J'ai voté contre le cumul des mandats par ricochet, mais la législation que nous avons établie finit par conduire à des tricheries sur le territoire, avec des élus de paille à la Medvedev. La situation mérite d'être revue. Nous devons aussi, et de toute urgence, déposer une proposition de loi sur le cumul horizontal, qui étouffe les capacités de certaines personnes à être élues ou même à candidater, puisque tout est absolument verrouillé.
Je reconnais que n'avoir jamais exercé de mandat local est un luxe. Il ne me paraît pas souhaitable qu'une assemblée soit constituée uniquement de membres qui n'ont jamais cumulé ou qui n'ont jamais exercé de mandat local sérieux, comme l'Assemblée nationale actuellement.
Je soutiendrai évidemment la proposition de loi organique.
M. Thani Mohamed Soilihi . - La déconnexion qui a inspiré cette proposition de loi est réelle, mais il ne faut pas la généraliser : certains de nos collègues parlementaires font très bien leur travail alors qu'ils ne cumulent pas.
Aujourd'hui, il n'est pas interdit de cumuler un mandat de parlementaire avec une fonction non exécutive au niveau local, raison pour laquelle il ne me paraît pas opportun de légiférer sur le sujet. Nous appelons tous de nos voeux une évaluation globale de la législation, donc une étude d'impact de la loi organique de 2014 parce qu'il faudrait peut-être revenir sur certains sujets.
Nous n'avons pas parlé de la réserve parlementaire : voilà un outil qui permettait la connexion avec les territoires.
M. Jean-Pierre Sueur . - Vos amis l'ont supprimée !
M. Thani Mohamed Soilihi . - Il conviendrait de parler des cumuls horizontaux et du cumul que pratiquent certains ministres dans le cadre d'une discussion plus globale. Je suis gêné par le seuil de 10 000 habitants. La décision du Conseil constitutionnel du 30 mars 2000 me laisse penser qu'il présente un risque d'inconstitutionnalité.
Pour l'ensemble de ces raisons, je ne suis pas favorable au texte. Il faudrait une réforme plus globale.
M. Guy Benarroche . - Je me joins aux observations d'Éric Kerrouche.
Je remercie Hervé Marseille de nous permettre de débattre sur ce sujet, en espérant toutefois que sa proposition de loi organique ne sera pas votée par notre assemblée. Je remercie le rapporteur de son travail, même si je ne partage absolument pas ses conclusions, en particulier sur les indemnités.
Je remercie Françoise Gatel, qui a dit ce qu'il fallait dire sur le cumul horizontal des mandats, mais je ne partage pas la conclusion qu'elle en tire : selon moi, il faut étendre la limitation du cumul, et non la restreindre. Cela me paraît plus logique et plus rationnel.
Suis-je déconnecté du terrain parce que j'ai renoncé à un mandat exécutif dans ma ville de 6 600 habitants ? Bien sûr que non ! Mon ancrage est le même et ma connexion est encore plus vaste, puisqu'elle se fait avec tous les élus de toutes les communes de mon territoire. Il est de ma responsabilité, et non de celle de la loi, d'assurer cette connexion.
Ce que dit François Bonhomme est faux : tout prouve au contraire que, dès lors qu'un parti politique applique des règles de non-cumul de mandats même lorsqu'elles ne sont pas obligatoires, les compétences se dévoilent. Le nombre de personnes intéressées par le fait politique et par l'exercice de responsabilités augmente. C'est ainsi que l'on peut lutter contre la déshérence démocratique actuelle.
Enfin, il me paraît absolument impossible qu'une personne cumule un mandat de maire et un mandat de parlementaire si elle veut faire le travail correctement. Ce qui a coûté à la démocratie n'est pas le fait que des parlementaires ne soient pas maires de leur ville : c'est qu'un certain nombre de fonctions exécutives ne sont pas remplies correctement en raison de la charge de travail trop importante qui résultait du cumul des mandats.
Nous voterons bien évidemment contre ce texte.
M. Philippe Bas . - Je remercie notre collègue Hervé Marseille de la pertinence de son initiative et notre rapporteur de l'acuité de son analyse.
Selon moi, la loi organique de 2014 est une erreur historique, fondée non pas sur des arguments scientifiques, mais sur les enquêtes d'opinion. Elle n'est donc pas étrangère à une certaine démagogie.
La règle qui a été posée est une vraie anomalie sociétale. En France, il n'y a qu'aux parlementaires que l'on interdise d'être premier ou deuxième adjoint dans un village de 500 habitants. C'est un véritable scandale du point de vue de l'exigence républicaine. Pourquoi cette distorsion ? La compatibilité de tous les mandats exécutifs locaux avec une activité professionnelle à plein temps est pleinement reconnue, et c'est heureux.
En outre, cette loi a considérablement affaibli les moyens d'action des élus locaux. Ne pouvant exercer de mandat national, ils ne parviennent plus à faire aboutir leurs dossiers, parce qu'ils n'ont ni la surface politique nécessaire ni l'accès aux ministères, qui reste malheureusement indispensable, dans notre pays hypercentralisé, pour dénouer un certain nombre de situations. À cet égard, les comparaisons internationales sont dépourvues de toute pertinence, pour une raison très simple : la France est la seule héritière de l'absolutisme royal, du jacobinisme révolutionnaire et du centralisme napoléonien. Tous ces facteurs font que l'extrême centralisation de notre pays, contre laquelle nous luttons sans relâche, rend utile et nécessaire la compatibilité entre un mandat national et un mandat local.
Les effets de la loi organique de 2014 se sont fait sentir depuis 2017, avec la multiplication des députés hors sol, dont le lien avec les citoyens, les collectivités, les associations, les entreprises est distendu. Cela entraîne des crises comme celle des « gilets jaunes », parce que l'on ne voit pas monter les angoisses de la population face à certaines réformes. Cette situation est critique pour la démocratie, parce qu'il n'existe plus de corps intermédiaires entre un pouvoir exécutif tout-puissant et nos concitoyens dans les territoires.
Enfin, l'information du législateur se voit asséchée. Pour avoir conservé des mandats de conseiller municipal et de conseiller départemental, je peux dire que la qualité et la densité de l'information que reçoit une autorité exécutive n'a rien à voir avec celle que reçoit un membre d'une assemblée délibérante. Dire le contraire, c'est ignorer totalement la réalité de nos collectivités.
Le préjudice pour notre démocratie de cette réforme démagogique est aujourd'hui sous nos yeux. Par conséquent, il faut vraiment mettre ce débat sur la table et essayer de rétablir le lien entre citoyens et parlementaires en permettant à ces derniers d'exercer des mandats exécutifs locaux, au service de la population.
Mme Valérie Boyer . - Notre collègue Hervé Marseille a raison d'ouvrir le débat parce que l'opprobre a été jeté sur le Parlement. Les parlementaires ont été amputés non seulement de leurs mandats locaux, mais aussi de leur réserve parlementaire. Les élus d'aujourd'hui sont très différents des précédents. Cela parachève le changement de nature de la V e République entamé avec le quinquennat. Le Parlement est affaibli, ce qui perturbe notre démocratie.
Beaucoup d'entre nous ont parlé des indemnités, mais permettez-moi de rappeler que nous étions écrêtés ! D'ailleurs, on nous avait promis une certaine transparence sur les sommes écrêtées, mais nous n'en avons plus jamais vu la couleur.
Effectivement, l'interdiction du cumul des mandats pour les parlementaires et le maintien du cumul horizontal changent la nature de nos relations et participent à l'affaiblissement du Parlement et de notre démocratie. Si nous continuons à surfer sur les études d'opinion plus que sur la réalité, nous ne pourrons jamais retrouver la confiance entre les élus et la population. Quoi que nous fassions, ce ne sera jamais assez. Est-ce ainsi que nous souhaitons continuer à travailler ?
Le débat ouvert par le président Marseille est particulièrement intéressant. Il marque peut-être le début d'une reconquête de la confiance entre le Parlement, la population et les élus locaux, entre lesquels le lien s'est brisé.
M. Jérôme Durain . - Je m'étonne du débat que nous avons ce matin et questionne la sincérité de certains arguments développés ici.
Plusieurs sujets méritent que l'on y revienne. Il ne faut pas restreindre le non-cumul, mais l'étendre. Il faut vite déposer sur le Bureau du Sénat la proposition de loi qui permettra de lutter contre le cumul horizontal. Tout à l'heure, Françoise Gatel a évoqué le fait que le cumul était entaché d'une espèce de soupçon. Je ne suis pas certain que nos travaux sur ce texte rendent confiance aux citoyens... J'entrevois déjà les commentaires sur le thème de l'entre-soi et des arrangements entre élus. Il ne s'agit pas de morale : il s'agit d'efficacité. Le non-cumul est le moyen par lequel nous donnons de la disponibilité aux parlementaires. Il permet le renouvellement, la diversité, la féminisation.
Je m'étonne de l'éloge du conflit d'intérêts. Philippe Bas a déclaré que, dans notre système centralisé, l'élu qui n'est pas parlementaire ne peut faire avancer ses dossiers. Les maires qui n'ont pas la chance d'être parlementaires ne valent-ils donc rien ? On cautionne une iniquité républicaine, alors que le problème est l'excès de centralisation dans ce pays.
Enfin, ce n'est pas parce qu'il y a eu une génération spontanée de « Playmobils » dans une autre chambre que la nôtre au dernier renouvellement que nous devons remettre en cause l'ensemble du système. Les sénateurs sont disponibles !
Il faut envisager le cumul comme un continuum. C'est bien qu'un parlementaire ait eu une expérience locale, mais rien ne l'oblige à conserver ses mandats après l'élection. Je souscris à ce qu'a dit Maryse Carrère ; en ce qui me concerne, c'est être à la fois conseiller régional et sénateur que je trouve compliqué.
Mme Cécile Cukierman . - Tâchons de faire preuve d'un peu de nuance sur un texte comme celui-ci.
La question du cumul se pose certainement aujourd'hui beaucoup plus chez les élus que dans la population. Au moment où nous avons voté l'interdiction du cumul d'un mandat exécutif local et d'un mandat de parlementaire, il y avait déjà une contradiction, puisque l'opinion n'était pas favorable au cumul, mais continuait à préférer voter pour un maire qui soit aussi parlementaire.
Je souscris à ce qui a été dit sur la question de la transparence. C'est la confiance dans la vie politique qui doit s'améliorer, grâce à un travail des élus et des partis politiques avec nos concitoyens. Nous devons prendre un peu de hauteur. Je crois que la qualité du travail législatif n'est plus la même depuis la fin du cumul pour les parlementaires. Ce n'est pas la même chose d'être et d'avoir été...
Instaurer, pour satisfaire le besoin d'expérience locale, un cursus honorum à la romaine, un franchissement d'étapes successives, conduirait à une hiérarchie dans les mandats. Ce n'est pas plus sain pour la démocratie.
Mais ce n'est pas cette proposition de loi organique qui permettra de régler la question. Ce texte recèle plusieurs écueils. D'abord, comment se justifie le seuil de 10 000 habitants ? Je pense que les interventions des maires de grande ville, des présidents de département ou de région apportaient au travail législatif.
Faisons attention à ce que nous disons sur la question du cumul horizontal. Évitons de renvoyer l'image de parlementaires jaloux à l'égard d'élus locaux qui auraient une multitude de mandats. Personnellement, je suis attachée à la commune et au fait que l'intercommunalité repose sur sa représentation. Le refus du cumul horizontal pourrait nous conduire à l'extension du suffrage universel direct à d'autres scrutins, ce qui affaiblirait fortement la place de la commune dans notre République ainsi que le rôle des élus municipaux.
M. Hervé Marseille . - Je veux remercier notre rapporteur de l'important travail qu'il a réalisé sur ce sujet très compliqué. Dans le débat, chacun a été dans son rôle. Errare humanum est, perseverare diabolicum ...
Je ne partage pas tout ce que j'ai entendu. Cette modeste proposition de loi organique avait vocation à faire naître le débat. De ce point de vue, l'objectif est atteint !
Chacun mesure qu'il y a une difficulté. On l'a bien vu à la suite des dernières élections locales. Le Président de la République lui-même a considéré, il n'y a pas si longtemps, que le sujet méritait une discussion. Je ne prétends pas régler le problème avec cette proposition. Effectivement, on aurait pu choisir un autre seuil, d'autres fonctions... mais il faut bien partir d'une base.
Je reviens à l'exposé des motifs du projet de loi organique de 2014. On estimait, à l'époque, que le Parlement allait être doté de pouvoirs exceptionnels et que les parlementaires devaient pouvoir être pleinement engagés dans l'action parlementaire. Mes chers collègues, avez-vous le sentiment que, depuis 2014, le Parlement ait pris de l'importance ?... Rien n'est moins sûr. On voit bien que les parlementaires n'ont d'autre vocation aujourd'hui que de déposer des amendements, qui, pour la plupart, finissent à la corbeille. Ce n'est pas vrai au Sénat, où la majorité parvient à faire évoluer les textes, mais on voit bien qu'il y a un problème institutionnel : dans notre pays à la culture et à l'histoire centralisées, il existe un fossé entre la vie territoriale et la vie parlementaire.
Guy Benarroche affirme que l'on peut parfaitement honorer son mandat de parlementaire sans pour autant exercer de responsabilités locales. Mais où est la décentralisation quand le Président de la République se rend à Marseille pour dire qu'il va s'occuper de tout ?
À l'évidence, le problème est plus global. Il concerne nos institutions et la pratique institutionnelle que l'on observe notamment depuis le début du quinquennat. Nous devons en tirer les conséquences. Il y va de nos fondements démocratiques.
M. François-Noël Buffet , président . - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi organique. Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les règles d'incompatibilité applicables aux députés et aux sénateurs.
EXAMEN DES ARTICLES
Articles additionnels avant l'article 1 er
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - Avec l'amendement COM-12 , Jean Louis Masson nous propose de modifier l'article L.O. 141 du code électoral, qui interdit le cumul d'un mandat parlementaire avec plus d'un mandat local, pour étendre cette règle au mandat de conseiller municipal dans une commune de moins de 1 000 habitants. Or cette exception me paraît totalement justifiée.
Par ailleurs, M. Masson propose d'ajouter à la liste les mandats de conseiller communautaire ou métropolitain. Cela n'a pas de sens, puisque les conseillers communautaires ou métropolitains, sauf à Lyon, sont nécessairement conseillers municipaux. Cet amendement reviendrait en fait à interdire purement et simplement aux parlementaires d'être membres d'un conseil communautaire ou métropolitain. J'y suis défavorable.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - L'amendement COM-17 reprend le contenu de l'amendement n° 12 pour ce qui concerne les communes de moins de 1 000 habitants. Avis défavorable.
L'amendement COM-17 n'est pas adopté.
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - J'émets un avis défavorable à l'amendement COM-18 , qui reprend l'autre partie de l'amendement COM-12, à savoir l'extension de la liste aux mandats de conseiller communautaire ou métropolitain.
L'amendement COM-18 n'est pas adopté.
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - L'amendement COM-19 a les mêmes objectifs que les précédents. Avis défavorable.
L'amendement COM-19 n'est pas adopté.
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - Je suis défavorable à l'amendement de suppression COM-1 .
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - Par cohérence, l'amendement COM-27 tend à élargir la possibilité de cumul à la fonction de maire délégué dans les communes nouvelles de moins de 10 000 habitants. Il vise également à substituer à la référence au vice-président d'un conseil consulaire représentant les Français établis à l'étranger une référence au président.
L'amendement COM-27 est adopté ; les amendements COM-2 , COM-3 rectifié, COM-11 rectifié, COM-16 , COM-20 rectifié bis , COM-24 , COM-6 , COM-7 , COM-8 , COM-9 , COM-10 et COM-23 rectifié deviennent sans objet.
L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 1 er
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - Comme vous le savez, le membre d'un exécutif local qui devient député ou sénateur dispose de trente jours pour démissionner de ses fonctions exécutives locales. Il s'agit non pas d'un droit d'option, mais d'un délai de grâce.
L'objectif que Cyril Pellevat cherche à atteindre au travers de l'amendement COM-22 rectifié est compréhensible : il s'agit d'offrir un droit d'option aux parlementaires suppléants en situation de cumul.
En effet, la règle actuelle peut être particulièrement gênante pour les suppléants. Il peut arriver qu'ils soient devenus maire ou adjoint au maire ou qu'ils aient commencé à exercer toute autre fonction exécutive locale entre la date de leur élection et la date à laquelle ils sont appelés à siéger au Parlement. Or, pour apprécier lequel, du mandat national ou du mandat local, est le plus ancien, ce n'est pas la date de l'élection qui est prise en compte : c'est la date d'entrée en fonctions.
Récemment, après la démission du député Arnaud Viala, son suppléant Sébastien David, également maire de Saint-Affrique, a été appelé à le remplacer. Souhaitant conserver ses fonctions de maire, il a été obligé de démissionner de ses fonctions de maire, puis de son mandat de député, avant de se faire réélire maire par le conseil municipal. L'amendement vise à éviter qu'une telle situation ne se produise.
Or, sur la forme, le dispositif n'aboutit pas au résultat recherché. Il ne fait que répéter sous une autre forme le droit en vigueur.
Sur le fond, je suis réservé. Cette particularité de notre droit électoral peut effectivement être gênante pour les élus concernés, voire perturber le fonctionnement des collectivités territoriales. Mais sa remise en cause pourrait également perturber le fonctionnement du Parlement et gêner tous les électeurs de la circonscription ! En effet, si le suppléant, exerçant son droit d'option, choisissait ses fonctions locales et démissionnait de son mandat parlementaire, il faudrait organiser une élection législative ou sénatoriale partielle, sauf à ce que le siège demeure vacant dans l'année qui précède un renouvellement.
Bien sûr, c'est déjà ce qui se produit aujourd'hui lorsque le suppléant démissionne de tous ses mandats avant de se faire réélire localement. Mais, si nous lui accordons un droit d'option, nous l'encouragerons à choisir son mandat local plutôt que le mandat national, car il pourra le faire sans risque. Je répète que ce serait préjudiciable au fonctionnement des assemblées parlementaires.
Enfin, sur le plan des principes, je ne suis pas certain qu'il faille encourager les élus appelés à siéger au Parlement à y renoncer.
J'émets un avis défavorable à l'amendement.
M. Alain Marc . - Le cas que vous avez cité me concerne, puisqu'Arnaud Viala m'a succédé en tant que député. Il est désormais président du conseil départemental.
Cet amendement vise à combler un vide juridique. Quand Arnaud Viala s'est présenté comme député, il ne savait pas qu'il se présenterait quatre ans plus tard au conseil départemental et à la présidence de celui-ci. Aujourd'hui, la situation est relativement cocasse vue de l'extérieur. Sébastien David a été obligé de se faire réélire maire de Saint-Affrique et président de la communauté de communes. Comme c'est un scrutin de liste, cela ne posait pas de problème. Mais, parallèlement, il a été obligé de démissionner de son mandat de conseiller départemental. Dimanche prochain, les électeurs du canton de Saint-Affrique vont donc revoter. Le taux de participation risque de ne pas être très élevé !
Quand on se présente aux élections législatives en tant que suppléant, on ne sait pas ce qui peut advenir. En l'occurrence, Sébastien David ne savait pas qu'il deviendrait maire de Saint-Affrique. Quant au député, il n'avait d'ailleurs absolument pas l'intention de devenir président du conseil départemental.
Personnellement, je trouve que c'est un très bon amendement.
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - Sur la forme, la rédaction de l'amendement ne fonctionne pas : elle ne permet pas d'atteindre l'objectif visé.
Sur le droit d'option, on n'évitera pas qu'il faille revoter, le cas échéant, en fonction du choix du suppléant. Enfin, quand on est suppléant, on l'est pour la durée du mandat parlementaire. Le suppléant s'engage sur la durée et doit prendre en compte cet engagement dans sa trajectoire au niveau local.
L'amendement COM-22 rectifié n'est pas adopté.
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - Les amendements identiques COM-26 et COM-21 rectifié bis tendent à supprimer l'article 2 en raison des risques d'inconstitutionnalité qu'il comporte.
Les amendements COM-26 et COM-21 rectifié bis sont adoptés.
L'article 2 est supprimé.
Article additionnel après l'article 2
L'amendement COM-25 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Intitulé de la proposition de loi organique
M. Stéphane Le Rudulier , rapporteur . - Avec l'amendement COM-4 , M. Masson propose de modifier l'intitulé de la proposition de loi organique. Cela ne me paraît pas nécessaire. Avis défavorable.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Articles additionnels avant l'article 1 er |
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M. MASSON |
12 |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Rejeté |
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M. MASSON |
17 |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Rejeté |
|
M. MASSON |
18 |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Rejeté |
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M. MASSON |
19 |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Rejeté |
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Article 1
er
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M. MASSON |
1 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
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M. LE RUDULIER, rapporteur |
27 |
Suppression de l'incompatibilité d'un mandat parlementaire avec les fonctions de maire délégué d'une commune de 1 000 habitants ou moins ; coordination. |
Adopté |
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M. MASSON |
2 |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Satisfait ou sans objet |
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M. MASSON |
3 rect. |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Satisfait ou sans objet |
|
M. MASSON |
11 rect. |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Satisfait ou sans objet |
|
M. MASSON |
16 |
Cumul du mandat de député ou de sénateur avec des mandats locaux non exécutifs |
Satisfait ou sans objet |
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M. PACCAUD |
20 rect. bis |
Suppression de l'incompatibilité d'un mandat parlementaire avec certaines fonctions exécutives locales |
Satisfait ou sans objet |
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M. MASSON |
24 |
Incompatibilité d'un mandat parlementaire avec les fonctions de conseiller municipal délégué. |
Satisfait ou sans objet |
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M. MASSON |
6 |
Seuil de population municipale pour l'application des règles d'incompatibilité |
Satisfait ou sans objet |
|
M. MASSON |
7 |
Seuil de population municipale pour l'application des règles d'incompatibilité |
Satisfait ou sans objet |
|
M. MASSON |
8 |
Seuil de population municipale pour l'application des règles d'incompatibilité |
Satisfait ou sans objet |
|
M. MASSON |
9 |
Seuil de population municipale pour l'application des règles d'incompatibilité |
Satisfait ou sans objet |
|
M. MASSON |
10 |
Seuil de population municipale pour l'application des règles d'incompatibilité |
Satisfait ou sans objet |
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Mme LAVARDE |
23 rect. |
Cumul d'un mandat parlementaire avec les fonctions d'adjoint au maire |
Satisfait ou sans objet |
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Article additionnel après l'article 1 er |
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M. PELLEVAT |
22 rect. |
Droit applicable aux députés et sénateurs suppléants en situation d'incompatibilité |
Rejeté |
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Article 2
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M. LE RUDULIER, rapporteur |
26 |
Suppression de l'article |
Adopté |
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M. PACCAUD |
21 rect. bis |
Suppression de l'article |
Adopté |
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Article additionnel après l'article 2 |
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Mme VERMEILLET |
25 |
Participation des parlementaires aux réunions des conseils communautaires et comités syndicaux des EPCI de leur circonscription |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
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Intitulé de la proposition de loi organique |
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M. MASSON |
4 |
Intitulé de la proposition de loi organique |
Rejeté |