N° 834
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 septembre 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour la confiance dans l' institution judiciaire et sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour la confiance dans l' institution judiciaire ,
Par Mme Agnès CANAYER et M. Philippe BONNECARRÈRE,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4091 , 4146 et T.A. 612 4092 , 4147 et T.A. 613 |
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Sénat : |
630 , 631 , 835 et 836 (2020-2021) |
L'ESSENTIEL
Réunie le mercredi 15 septembre 2021 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois a examiné le rapport d' Agnès Canayer (Les Républicains - Seine-Maritime) et de Philippe Bonnecarrère (Union centriste - Tarn) sur le projet de loi n° 630 (2020-2021) et le projet de loi organique n° 631 (2020-2021) pour la confiance dans l'institution judiciaire , adoptés par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.
Affichant l'ambition de redonner confiance dans la justice, le projet de loi dont le Sénat est saisi rassemble des dispositions assez hétéroclites et de portée inégale. Certaines mesures concernent le déroulement de l'enquête préliminaire ou les droits de la défense. D'autres prolongent des évolutions récentes, tendant à spécialiser des juridictions ou à faire appel à des magistrats non professionnels pour pallier le manque d'effectifs dans les tribunaux. Les mesures relatives aux professionnels du droit sont le fruit de réflexions plus techniques conduites par plusieurs commissions ou inspections au cours des dernières années. Le garde des sceaux, Éric Dupond-Moretti, porte également le projet de donner une meilleure visibilité à la justice en autorisant l'enregistrement et la diffusion de certaines audiences
Plusieurs dispositions ajoutées à l'Assemblée nationale paraissent davantage avoir été adoptées en réaction à l'actualité et motivées par la volonté de donner des gages à l'opinion. La suppression du rappel à la loi, sans prévoir d'alternative, alors qu'il constitue aujourd'hui une part importante de la réponse pénale, traduit ainsi une certaine improvisation. Sur ce point, la commission appréciera si le dispositif de substitution que le garde des sceaux devrait dévoiler d'ici la séance publique répond aux critiques qui étaient adressées au rappel à la loi. Dans un autre registre, l'extension du secret professionnel de l'avocat à l'activité de conseil en matière pénale inquiète les professionnels chargés de mener les enquêtes en matière économique et financière.
D'une manière générale, les rapporteurs regrettent que le projet de loi introduise de nouveaux éléments de complexité et alourdisse encore la tâche des magistrats et des enquêteurs en matière pénale. Alors que la justice a obtenu depuis quelques années de notables augmentations de ses moyens budgétaires et de ses effectifs, une bonne partie des marges de manoeuvre ainsi dégagées risque être absorbée par la gestion de cette complexité croissante . Les rapporteurs estiment qu'il conviendrait plutôt d'ouvrir le chantier de la simplification de la procédure pénale, que de nombreux magistrats du parquet et policiers appellent de leurs voeux, mais dont l'ampleur dépasse le cadre du projet de loi en discussion.
Au total, il est douteux que ce texte, même s'il contient des mesures utiles, suffise à rétablir la confiance aujourd'hui dégradée de nos concitoyens dans la justice 1 ( * ) . L'exécutif semble lui-même en avoir conscience puisque le président de la République a annoncé, au mois de juin, l'organisation d'Etats généraux de la justice, qui devraient débuter en septembre et se dérouler jusqu'à la fin de l'année. Le projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire marque donc une étape dans un chantier qui reste encore ouvert.
Suivant l'avis de ses rapporteurs, la commission des lois a adopté le projet de loi ordinaire après l'avoir modifié sur plusieurs points, afin notamment de préserver l'efficacité des enquêtes, de se donner le recul nécessaire avant de procéder à une réforme de plus grande ampleur de la justice criminelle et de redonner aux parquets les outils dont ils ont besoin en matière d'alternatives aux poursuites. La commission a également adopté, après l'avoir modifié, le projet de loi organique qui tire les conséquences des dispositions du projet de loi ordinaire en ce qui concerne l'enregistrement des audiences et le statut des magistrats.
I. ORGANISATION JUDICIAIRE ET STATUT DES MAGISTRATS
Plusieurs dispositions des deux projets de loi modifient le fonctionnement et l'organisation des juridictions ou visent à donner plus de place au sein de l'institution judiciaire à des magistrats non professionnels.
A. L'ENREGISTREMENT ET LA DIFFUSION DES AUDIENCES
Pour faire mieux connaître le fonctionnement de la justice, le projet de loi autorise, dans les conditions prévues à l'article 1 er , l'enregistrement et la diffusion d'audiences. Auditionné par la commission le 21 juillet dernier, le garde des sceaux a expliqué que « l'objectif est simple et clair : faire entrer la justice dans le salon des Français », « dans un double souci de transparence et de pédagogie » 2 ( * ) .
Tout en partageant cet objectif, les rapporteurs se sont interrogés sur la mise en oeuvre effective de ce dispositif ambigu : le ministère de la justice n'entend pas procéder lui-même à l'enregistrement et à la diffusion des audiences, mais semble malgré tout espérer qu'il constitue un instrument de communication. La commission l'a accepté tout en l'entourant de garanties supplémentaires pour les justiciables, en définissant ce qui relève d'un intérêt public pouvant justifier une autorisation d'enregistrer et de diffuser, ainsi qu'en affirmant un principe de gratuité pour empêcher toute rémunération en contrepartie d'un enregistrement (amendements COM-57 et COM-62 des rapporteurs).
* 1 Un sondage réalisé par l'Ifop en 2021 indique que 22 % seulement des Français ont confiance dans la justice, 51% des personnes interrogées déclarant éprouver plutôt de l'inquiétude quant à son fonctionnement.
* 2 Cf. le compte-rendu de l'audition : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20210719/lois.html#toc10