II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Les programmes suivis par le rapporteur spécial en charge des crédits relatifs au logement et à l'urbanisme sont les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville ».
A. LE PROGRAMME 177 : LA POLITIQUE DE L'HÉBERGEMENT EST MISE À L'ÉPREUVE PAR LA CRISE SANITAIRE
Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » porte la politique d ' hébergement et d ' accès au logement des personnes sans abri ou mal logées . Elle se compose de trois actions dont les crédits sont très inégaux.
L' action 11 « Prévention de l'exclusion » (2,3 % des crédits de paiement) finance des prestations d'aide sociale à destination des personnes sans domicile fixe âgées ou en situation de handicap et des actions d'accès aux droits, d'information, d'aide à l'insertion ou de prévention de l'exclusion, en particulier en direction des gens du voyage.
L' action 12 « Hébergement et logement adapté » (97,3 % des crédits de paiement) comprend notamment les politiques de veille sociale, d'hébergement d'urgence et de logement adapté.
L' action 14 « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale » (0,5 % des crédits de paiement) finance des actions de pilotage du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion (AHI), ainsi qu'un soutien aux fédérations locales des centres sociaux.
Les crédits consommés en 2020 sont de 2,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en hausse de plus 22 % par rapport à la prévision en loi de finances initiale et de 15 % par rapport aux crédits consommés en 2019.
Évolution des crédits par action du programme 177
(en millions d'euros et en %)
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2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
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Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
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11 - Prévention de l'exclusion |
AE |
100,2 |
50,4 |
50,4 |
54,9 |
+ 4,5 |
+ 9,0 % |
- 45,3 |
- 45,2 % |
|
CP |
100,2 |
50,4 |
50,4 |
54,9 |
+ 4,5 |
+ 9,0 % |
- 45,3 |
- 45,2 % |
|
|
12 - Hébergement et logement adapté |
AE |
1 980,1 |
1 905,9 |
1 905,9 |
2 345,1 |
+ 439,2 |
+ 23,0 % |
+ 365,1 |
+ 18,4 % |
|
CP |
2 004,2 |
1 931,7 |
1 931,7 |
2 367,7 |
+ 436,0 |
+ 22,6 % |
+ 363,5 |
+ 18,1 % |
|
|
14 - Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale |
AE |
11,5 |
9,1 |
9,1 |
11,8 |
+ 2,7 |
+ 29,4 % |
+ 0,4 |
+ 3,1 % |
|
CP |
11,4 |
9,1 |
9,1 |
11,4 |
+ 2,2 |
+ 24,6 % |
+ 0,0 |
+ 0,2 % |
|
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Total programme |
AE |
2 091,7 |
1 965,4 |
1 965,4 |
2 411,9 |
+ 446,4 |
+ 22,7 % |
+ 320,2 |
+ 15,3 % |
|
CP |
2 115,7 |
1 991,2 |
1 991,2 |
2 434,0 |
+ 442,7 |
+ 22,2 % |
+ 318,2 |
+ 15,0 % |
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LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le programme a fait l'objet d'importantes ouvertures de crédits en cours d'année : 200 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement par la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 et 249,9 millions d'euros par la quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 2020. Ces ouvertures de crédit expliquent la quasi-intégralité de la sur-exécution, dans la mesure où le programme 177 reçoit très peu de reports de crédits, de mouvements réglementaires et de fonds de concours.
Évolution des crédits en cours d'exercice
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
1. La crise sanitaire a accentué les limites de la politique d'hébergement
La crise sanitaire a exercé une forte tension sur la politique d'hébergement avec l'ouverture de 40 000 places supplémentaires, portant le parc d'hébergement à environ 200 000 places. Elle explique l'augmentation considérable des crédits du programme 177 en 2020.
Le rapporteur spécial a consacré récemment un travail de contrôle budgétaire à cette politique, dans lequel il analyse en détail l'exécution budgétaire du programme 177 en 2020 1 ( * ) .
Il a souligné en particulier les limites du rebasage des crédits effectué en 2018 : année après année, les crédits ouverts en loi de finances initiale sont systématiquement inférieurs à ceux consommés l'année précédente, ce qui n'est justifié par aucune diminution prévisionnelle des besoins. Un exercice identique et instaurant des modalités plus pérennes d'adaptation des crédits aux besoins devra être conduit rapidement.
Prévision et exécution du programme 177
(en millions d'euros)
Lecture : la consommation de crédits en 2019 (soit 2 115,7 millions d'euros) a dépassé de 224,5 millions d'euros la budgétisation initiale (soit 1 891,2 millions d'euros), qui a été elle-même inférieure de 208,3 millions d'euros à la consommation de crédits en 2018 (soit 2 099,5 millions d'euros).
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
En 2020, l'ensemble des acteurs se sont mobilisés afin de mettre à l'abri les personnes à la rue . L'augmentation du parc d'hébergement s'est faite principalement par le recours massif à l'hébergement dans des établissements hôteliers , dont l'activité était par ailleurs interrompue ou réduite.
Évolution du parc hôtelier et du parc temporaire d'hébergement
(en nombre de places)
Source : commission des finances, à partir de données DGCS
Les principales recommandations du rapporteur
spécial
sur la politique d'hébergement d'urgence
Recommandation n° 1 : Supprimer la réserve de précaution pour le programme 177, ou la fixer au même taux que pour les dépenses de guichet.
Recommandation n° 2 : Compte tenu du prévisible manque de crédits en 2021, prévoir l'ouverture de crédits supplémentaires pour l'hébergement dans une loi de finances rectificative avant l'été.
Recommandation n° 3 : Verser les crédits aux associations et organismes gestionnaires de centres d'hébergement dès le premier semestre afin de leur offrir une visibilité sur leur financement.
Recommandation n° 4 : Établir le budget de l'hébergement sur des bases plus réalistes par la conduite d'un nouvel exercice de rebasage des crédits, qui devrait inclure des règles d'évolution des coûts pour les années suivantes.
Recommandation n° 5 : Afin de mettre à jour les connaissances sur les personnes sans abri, conduire le plus rapidement possible une nouvelle enquête « Sans domicile » de l'INSEE.
Recommandation n° 6 : Étudier les conditions de mise en place d'un service intégré de l'accueil et de l'orientation (SIAO) unique au niveau de la Métropole du Grand Paris.
Recommandation n° 7 : Résoudre le plus rapidement possible les dysfonctionnements du système d'information des SIAO et doter l'administration de réelles capacités de pilotage des projets informatiques.
Recommandation n° 8 : Poursuivre et achever le processus d'élaboration et de signature des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).
Recommandation n° 9 : Dans le prolongement de la crise sanitaire, poursuivre le rapprochement entre les acteurs de l'hébergement et ceux du sanitaire et du social afin de mieux traiter l'ensemble des problématiques des personnes sans abri. Prendre en compte notamment les spécificités des personnes sans abri dans la politique de vaccination contre le Covid.
Recommandation n° 10 : Mieux identifier le partage des responsabilités entre les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » et 303 « Immigration, asile et intégration » et dresser un bilan précis des dépenses supportées par un programme alors qu'elles auraient dû relever de l'autre, notamment pendant la crise sanitaire.
Source : rapport d'information n° 632 (2020-2021) de Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 mai 2021
Le rapporteur spécial se réjouit que sa recommandation n° 2, appelant à une ouverture de crédits sur le programme 177 dès la mi-2021 , et non comme habituellement en fin d'année, soit au moins partiellement satisfaite par le premier projet de loi de finances rectificative déposé le 2 juin 2021. Cette ouverture de 700 millions d'euros de crédits réduira les difficultés de gestion pour les associations et organismes en charge des structures d'hébergement, qui pourront recevoir les crédits plus tôt dans l'année.
Elle pourrait toutefois se révéler insuffisante , malgré son caractère inédit en volume, dans la mesure où la sous-budgétisation en début d'année 2021, avant l'annonce par le Gouvernement du maintien des 40 000 places supplémentaires d'hébergement jusqu'à la fin de l'année, était estimée par le contrôleur budgétaire comptable et ministériel (CBCM) à un montant compris entre 712 et 937 millions d'euros.
2. La politique d'hébergement n'atteint pas les objectifs fixés
Les indicateurs de performance associés au programme 177 témoignent de la difficulté de la politique d'hébergement à atteindre ses objectifs.
Ces indicateurs font systématiquement l'objet, en loi de finances initiale, de cibles ambitieuses mais manifestement peu réalistes au regard des résultats des années précédentes et des moyens mis en oeuvre.
L'évolution à la baisse du nombre de personnes sortant de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui trouvent un logement adapté ou autonome témoigne de la difficulté des personnes à sortir du système de l'hébergement , qui se caractérise par des allers-retours entre les différentes formes d'accueil ou avec la rue. La crise sanitaire a accentué la difficulté en 2020 en réduisant les possibilités d'accès au logement.
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Part des personnes sortant de CHRS qui accèdent à un logement adapté (en pourcentage) |
Part des personnes sortant de CHRS qui accèdent à un logement autonome (en pourcentage) |
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Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance pour 2019 et 2020
En revanche, le taux de réponses positives des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) aux demandes d'hébergement a augmenté au cours des dernières années, passant de 18,5 % en 2017 à 45,2 % en 2019. Comme le souligne le rapport annuel de performances, la diminution de ce taux en 2020 ne doit pas être imputée à un relâchement de l'effort des SIAO, mais à l'impact en fin d'année de la refonte de leur système d'information , qui a connu d'importants dysfonctionnements décrits par le rapporteur spécial dans son rapport précité de contrôle budgétaire sur la politique d'hébergement d'urgence.
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Taux de réponses positives du SIAO aux demandeurs d'hébergement (en pourcentage) |
Taux de réponses positives du SIAO aux demandes de logement adapté 2 ( * ) (en pourcentage) |
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Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance pour 2019 et 2020
Le taux de réponses positives à des demandes de logement adapté demeure toujours aussi bas, reflétant une vraie difficulté de ces organismes à orienter vers un logement pérenne et non un hébergement d'urgence.
Enfin, le processus de contractualisation entre les opérateurs locaux et l'État progresse très lentement . L'objectif de couverture de 100 % des CHRS par un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) d'ici au 1 er janvier 2023, fixé par la loi ELAN 3 ( * ) , paraît de plus en plus difficile à atteindre alors que 18 % seulement des opérateurs du secteur « Accueil, hébergement, insertion » (AHI) gestionnaires d'au moins un centre, représentant 35,4 % des crédits, avaient signé un CPOM au 31 décembre 2020.
Taux de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens
signés
entre les opérateurs locaux et
l'État
(en pourcentage)
Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance pour 2019 et 2020. Donnée non renseignée en 2018
Le rapporteur spécial rappelle l'importance pour les opérateurs de bénéficier d'une vision stabilisée de leurs ressources, la contractualisation offrant également des garanties de maîtrise des coûts comme de la qualité des prestations, et encourage à la poursuite et à l'achèvement du processus d'élaboration et de signature des CPOM .
* 1 Rapport d'information n° 632 (2020-2021) de Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 mai 2021.
* 2 La valeur relativement élevée en 2017 de l'indicateur « Taux de réponses positives du SIAO aux demandes de logement adapté » est celle indiquée dans les rapports annuels de performance 2018 et 2019. Le rapport annuel de performance 2017 attribuait toutefois à cet indicateur une valeur de 0,6 % seulement, ce qui fait porter un doute sur sa fiabilité.
* 3 Article L. 313-11-2 du code de l'action sociale et des familles , créé par l'article 125 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN).