II. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES S'ÉLOIGNE DU CHEMIN TRACÉ PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
L'année 2020 est la troisième année d'application de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2018 à 2022 29 ( * ) .
Alors que la LPFP prévoyait une croissance inférieure à l'inflation pour la norme de dépenses pilotables, qui regroupe les dépenses dont l'évolution dépend des mesures prises par le Gouvernement, la croissance effective des dépenses a largement dépassé les plafonds fixés en programmation , aussi bien sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables que pour ce qui concerne l'objectif de dépenses totales.
Dépenses pilotables et objectif de dépenses totales
L'article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 définit deux agrégats de dépenses. Chacun est associé à une cible d'évolution sur la durée 2018-2022.
La norme de dépenses pilotables regroupe les dépenses considérées comme non contraintes : elle exclut notamment les remboursements et dégrèvements, les investissements d'avenir (dont l'enveloppe a été fixée pour plusieurs années), ainsi que les dépenses liées aux pensions et celles liées à la dette ou aux collectivités territoriales.
L' objectif de dépenses totales de l'État (ODETE) est défini à partir de la norme de dépenses pilotables en incluant notamment les dépenses d'investissement d'avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l'Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que le compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Source : commission des finances du Sénat
La norme de dépenses pilotables , fixée par la loi de programmation au début de 2018 et dépassée de 3,0 milliards d'euros dès 2019, a été distancée de 15,4 milliards d'euros en 2020 en raison, bien entendu, des dépenses occasionnées par la crise sanitaire
L' objectif de dépenses totales fait l'objet d'un décrochage plus important encore, à hauteur de 43,8 milliards d'euros . Ces calculs correspondent à la norme de dépense pilotable et à l'objectif de dépenses totales au format 2020, calculés dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques publié à la fin juin 2021.
La principale raison de cette différence entre l'évolution des dépenses pilotables et celle des dépenses totales est que les dépenses de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » ont été imputées par le Gouvernement sur l'objectif de dépenses totales, mais pas sur la norme de dépenses pilotables.
Sans remettre en cause l'utilité des dépenses d'urgence, ce choix peut paraître contestable , car la mise en oeuvre des mesures d'urgence relève éminemment d'un choix fort de politique publique , visant notamment à maintenir le tissu économique et l'emploi en état de répondre ultérieurement à la relance de l'activité, et non d'une obligation résultant d'engagement antérieurs (comme les pensions) ou des obligations institutionnelles (comme les prélèvements sur recettes).
Écart entre l'exécution des normes de
dépense et la prévision
en loi de programmation des finances
publiques
(en milliards d'euros)
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Norme de dépenses pilotables |
Objectif de dépenses totales |
Lecture : en 2020, la norme de dépenses pilotables a été supérieure de 15,4 milliards d'euros à la cible fixée par la loi de programmation des finances publiques (données retraitées en fonction des évolutions de périmètres).
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques publié à la fin juin 2021
En tout état de cause , si la commission des finances regrettait déjà , l'an passé, le non-respect de la loi de programmation des finances publiques dès la seconde année de son application (et après notamment les conséquences du mouvement des « Gilets jaunes »), la crise sanitaire a vidé de sa signification une grande partie des objectifs qu'elle a fixés .
* 29 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.