C. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE RENFORCEMENT DES PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT EST CRÉÉ SUR LA MISSION « ÉCONOMIE » POUR 2 MILLIARDS D'EUROS
Outre des annulations portant sur les crédits mis en réserve (voir infra), la mission « Économie » est principalement concernée par la création d'un nouveau programme 367 « Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État », qui est doté de 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
1. Un dispositif de renforcement des participations financières de l'État dans les entreprises soumises à la crise a déjà été créé en avril 2020, mais a été peu utilisé
La deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020 a créé, dans le cadre de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », un programme 358 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire », doté de 20 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Comme le nouveau programme 367, le programme 358 avait vocation à permettre à l'État de prendre des participations dans des entreprises par l'intermédiaire du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (CAS-PFE).
Or le programme 358, qui avait pour objet de « soutenir l'économie en renforçant les ressources des entreprises présentant un caractère stratégique jugées vulnérables et dont la situation pourrait s'avérer critique en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire résultant du Covid-19 » 36 ( * ) , a très peu été utilisé à cette fin.
D'une part, le montant des crédits consommés en 2020 a été de seulement 8,3 milliards d'euros , dont près de la moitié , soit 4,1 milliards d`euros, a été utilisée pour une opération de recapitalisation de la SNCF , dont le lien avec la crise sanitaire n'apparaît pas clairement puisque les fonds seront utilisés au cours des années à venir pour soutenir la régénération du réseau ferroviaire ; cette opération figure d'ailleurs, comme on l'a vu supra , parmi les objectifs du plan de relance et non du plan d'urgence. De même la souscription aux obligations convertibles en actions nouvelles ou existantes (OCEANE) d'EDF pour plus d'un milliard d'euros , ne paraît que partiellement liée à la crise sanitaire 37 ( * ) .
D'autre part, les crédits non consommés , soit 11,7 milliards d'euros, ont été reportés à 2020, mais en majorité annulés , à hauteur de 7,2 milliards d'euros, par le décret d'avance du 19 mai 2020. Les crédits consommés en 2020 à la mi-juin sont de 0,6 milliard d'euros au titre de l'opération de recapitalisation d'Air France-KLM et de la dotation prévue au fonds de filière automobile.
Le programme dispose donc encore de crédits s'élevant à 3,9 milliards d'euros qui, selon les informations recueillies par le rapporteur général, pourraient ne pas être utilisés entièrement d'ici à la fin de l'année.
2. Au lieu d'utiliser le dispositif créé en avril 2020, un nouveau programme est créé dans la mission « Économie »
Le présent projet de loi de finances rectificative propose de créer un nouveau programme dans le cadre de la mission « Économie », plutôt que d'utiliser les fonds disponibles sur le programme 358, parce que ce dernier, qui fait partie de la mission « Plan d'urgence », ne peut être utilisé que pour financer des prises de participation dans des entreprises mises en difficulté par les conséquences de la crise sanitaire.
La création de ce programme marque donc une nouvelle approche du Gouvernement, qui avait utilisé en 2020 le programme 358 pour financer des opérations qui, déjà, ne présentaient qu'un lien indirect avec la crise sanitaire, comme indiqué supra .
S'agissant des opérations qui pourraient être ainsi financées, les indications figurant dans le projet de loi de finances rectificative sont fort réduites : il est seulement précisé que le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (CAS-PFE) peut être conduit à réaliser des opérations pour un niveau de dépenses supérieur à la normale et que la trésorerie disponible sur le compte pourrait ne pas être en mesure d'y faire face.
Le Gouvernement et l'Agence des participations de l'État (APE) justifient habituellement le caractère parcellaire des informations données sur les prévisions de recours au CAS-PFE par la nécessité d'éviter tout biais de marché, que pourrait entraîner une révélation prématurée des décisions d'investissement de l'État.
Toutefois il est regrettable que le Gouvernement n'apporte pas plus d'éléments sur les critères selon lesquels l'APE pourrait sélectionner les entreprises bénéficiant des prises de participation prévues, ainsi que sur les modalités d'intervention envisagées.
Alors que l'ouverture de crédits proposée au mois d'avril 2020 était pleinement justifiée par le contexte alors extrêmement incertain, la situation est différente aujourd'hui , les restrictions à l'activité économique ayant quasiment disparu à l'exception de certains secteurs très spécifiques. C'est en conséquent une sorte de « chèque en blanc » que demande le Gouvernement pour conduire des opérations qui seraient apparues depuis la dernière loi de finances.
En tout état de cause, ces opérations devront respecter les règles du CAS-PFE et consister par conséquent en opérations de nature patrimoniale, telles que des augmentations de capital, des dotations en fonds propres, des avances d'actionnaire ou des opérations assimilées. En conséquence elles ne devraient donc pas peser sur le déficit maastrichtien, mais seulement sur le déficit budgétaire.
* 36 Deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2020 , déposé le 15 avril 2020.
* 37 Voir la note d'exécution budgétaire 2020 « Participations financières de l'État » de la Cour des comptes, p. 5-6.