B. UN EFFORT DE LA NATION AU PROFIT DES ANCIENS COMBATTANTS QUI DÉPASSE LARGEMENT LE CADRE DES DOTATIONS DE LA MISSION MAIS SE RÉDUIT AUSSI, BIEN QUE PLUS MODÉRÉMENT
Il convient de compléter la présentation des moyens de la mission par la prise en compte de transferts que ses crédits ne retracent pas, soit qu'ils soient financés à partir d'autres missions budgétaires, soit, c'est l'essentiel, qu'ils résultent d'avantages fiscaux ou sociaux attribués à tout ou partie des anciens combattants.
La prise en compte des seuls avantages fiscaux « hors-mission », conduit à rehausser significativement l'effort de la Nation envers les anciens combattants.
Ils ne sont pas complètement évalués, ce qu'il faut déplorer, les seules dépenses faisant l'objet d'une évaluation conduisant à rehausser l'effort de la Nation envers les anciens combattants de 725 millions d'euros en 2021.
Sur cette base incomplète, l'effort pour les anciens combattants 1 ( * ) atteint un peu plus de 2,629 milliards d'euros en 2021 contre 1,957 milliard d'euros quand on ne prend en compte que les crédits budgétaires.
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Observation : les transferts découlant d'aménagements des prélèvements obligatoires en faveur des anciens combattants sont incomplètement exposés et évalués. |
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Recommandation : procéder à une revue des aménagements des prélèvements obligatoires en faveur des anciens combattants afin d'en assurer un compte rendu et une estimation exhaustifs dans les annexes aux documents budgétaires. |
1. Les déversements de crédits à partir d'autres missions abondent particulièrement les moyens consacrés à la Journée défense et citoyenneté
Les politiques publiques financées par la mission sollicitent des moyens qui sont loin d'être exhaustivement retracés par les dotations ouvertes en loi de finances au titre de la mission elle-même.
On doit regretter sur ce point une déperdition de l'information budgétaire du fait de la disparition des éléments permettant d'apprécier les crédits complets dédiés à une action publique donnée dans les documents budgétaires.
Toutefois, le ministère des Armées, se singularisant avec bonheur sur ce point par rapport à nombre d'autres ministères, a développé une comptabilité analytique selon laquelle les soutiens apportés par la mission Défense aux activités prises en charge par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » atteindrait 136,6 millions d'euros en 2021.
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Recommandation : revenir à un état plus satisfaisant de l'information budgétaire en reprenant la présentation des crédits complets consacrés aux actions publiques financées par les programmes budgétaires. |
Selon les données transmises au rapporteur spécial, les concours reçus d'autres missions budgétaires se limiteraient au programme 167, dont ils multiplieraient les dotations par plus qu'un facteur 4.
À ce niveau, force est de s'interroger sur la justification de l'inscription initiale de certains crédits sous la bannière budgétaire de la présente mission.
Les actions concernées sont l'organisation de la Journée défense et citoyenneté (JDC) avec une participation du ministère des Armées de 91,5 millions d'euros en 2021 et le Service militaire volontaire (SMV) pour lequel la participation du même ministère s'élèverait à 45,3 millions d'euros.
Par rapport aux prévisions pour 2020, la première contribution serait un peu supérieure (+1,2 million d'euros) tandis que la seconde s'inscrirait en retrait (- 3,2 millions d'euros).
Les déversements dont s'agit portent essentiellement sur les dépenses de masse salariale et de façon plus marginale, sur les soutiens fournis au titre des dépenses de soutien commun, d'infrastructure, de systèmes d'information et de santé.
Les données relatives aux soutiens dont bénéficie la mission ne semblent pas complètes.
Des contributions financières ne sont pas comptabilisées au motif qu'elles ne sont pas prises en charge par les services gestionnaires des fonds réunis dans la mission. Il en va ainsi de la dotation annuelle de financement versée par le ministère de la santé à l'institution nationale des invalides, dont le montant est fixé par arrêté pris par le ministre de l'action et des comptes publics et la ministre des solidarités et de la santé, se traduit par une délégation de crédits de l'assurance maladie à destination de l'INI. Il en va également ainsi des concours que peuvent apporter les collectivités territoriales à l'accomplissement des actions publiques mises en oeuvre.
L'évaluation du concours de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » à la politique de réparation en faveur des victimes de l'Occupation couvert par le programme 158 n'est pas davantage accessible. Ne l'est pas davantage une quelconque information quant à la contribution, en termes de coûts, du ministère de la culture aux objectifs poursuivis par la politique de réparation des préjudices subis par les victimes de spoliations antisémites alors même qu'une cellule spécifiquement dédiée a été instituée à cet effet.
Le rapporteur spécial, s'il ne juge pas comme dépourvu de tout fondement les choix analytiques du ministère, regrette toutefois qu'ils aboutissent à édulcorer la réalité des efforts publics effectivement consacrés aux actions mises en oeuvre.
Au total, la logique suivie par la loi organique relative aux lois de finances se perd sourdement, du moins quant à l'information fournie aux Français et à leurs élus sur les moyens consacrés aux politiques publiques, ce qu'il convient de déplorer très vivement.
Le rapporteur spécial recommande que le retour à une présentation complète des crédits budgétaires mobilisés par les différentes interventions financées par la mission soit l'occasion de préciser dans les documents budgétaires correspondants l'ampleur du financement versé par le ministère de la santé au profit de l'Institution nationale des Invalides (INI).
De la même manière, compte tenu de la rénovation des missions de la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), il conviendrait que le coût des entités animées par le ministère des affaires étrangères et, surtout, le ministère de la culture puisse être recensé au titre des coûts complets engagés pour apurer notre dette de réparation des spoliations antisémites.
2. Les transferts au profit des anciens combattants passent de plus en plus massivement par des dépenses fiscales et sociales non retracées dans les crédits de la mission
Si les interventions en faveur des anciens combattants financées sur crédits budgétaires suivent une tendance très nettement baissière qu'illustre le projet de budget pour 2021, il en va différemment des soutiens passant par les avantages fiscaux accordés aux anciens combattants.
Ces derniers, qui sont mal recensés dans la documentation budgétaire, situation d'autant plus regrettable que les avantages concernant les prélèvements sociaux ne le sont pas du tout, se rétractent quelque peu, mais dans des proportions plus réduites.
a) 725 millions d'euros de dépenses fiscales recensées
Si l'appréciation des coûts complets de la mission n'est pas rendue accessible dans la documentation budgétaire courante du fait d'un manque d'informations sur les compléments de moyens apportés par d'autres missions budgétaires aux objectifs qu'elle finance, ce sont principalement les différentes prestations au bénéfice des anciens combattants , financées par les dotations budgétaires du programme 169 , qui font l'objet de compléments par des transferts publics empruntant la voie alternative aux crédits budgétaire des dépenses fiscales.
Les dépenses fiscales s'analysent comme des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour le contribuable, un allégement de la charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application des principes généraux du droit fiscal français.
Si une disposition applicable à la grande majorité des contribuables n'est pas considérée comme une dépense fiscale, à l'inverse, l'avantage accordé à une catégorie particulière de contribuables, ou d'opérations économiques, constitue une dépense fiscale.
Pouvant être assimilée à une dépense publique (il y a équivalence entre un prélèvement obligatoire suivi d'une dépense de même montant et l'abstention dudit prélèvement lorsqu'on analyse les relations entre les administrations publiques et les autres agents économiques), les dépenses fiscales doivent figurer dans les documents budgétaires, projets et rapports annuels de performances (PAP et RAP) conformément aux prescriptions de l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances.
Elles sont évaluées à 725 millions d'euros pour 2021 contre un chiffrage, révisé à la baisse, de 740 millions d'euros en 2020, révision malgré laquelle les dépenses fiscales devraient augmenter de 19 millions d'euros en 2020 par rapport à l'année 2019.
La baisse escomptée en 2021 laisserait l'empreinte des dépenses fiscales à un niveau supérieur à celui de 2019, constat à mettre en regard de celui d'une réduction de 204 millions d'euros des dépenses d'intervention sur crédits budgétaires (dans le périmètre du programme 169).
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Les six dépenses fiscales rattachées à la mission Six dispositifs de dépenses fiscales sont liés au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et sont évaluées par les services du ministère de l'action et des comptes publics, comme suit : a) DF 100101 : déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant : - 34 millions d'euros pour 2020 - 34 millions d'euros pour 2021 b) DF 110103 : demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 74 ans titulaires de la carte du combattant : - 550 millions d'euros pour 2020 - 540 millions d'euros pour 2021 c) DF 120126 : exonération de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité, des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre et de l'allocation de reconnaissance servie aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie (harkis) et à leurs veuves : - 155 millions d'euros pour 2020 - 150 millions d'euros pour 2021 d) DF 520108 : exonération de droits de mutation pour les successions des victimes d'opérations militaires ou d'actes de terrorisme : - non chiffré e) DF 520302 : réduction de droits en raison de la qualité du donataire ou de l'héritier (mutilé, etc.) : - non significatif f) DF 120143 : exonération des indemnités versées aux victimes des essais nucléaires français et à leurs ayants-droit : - 1 million d'euros pour 2020 - 1 million d'euros pour 2021 |
Même si l'impact des dépenses fiscales serait plus réduit en 2021 qu'en 2020, son atténuation serait moins forte que pour les allocations versées sur crédits de sorte qu' il faut prolonger l'observation régulière du rapporteur spécial selon laquelle, au fil du temps, l'effort de la Nation en faveur des anciens combattants tend à se déformer, le poids relatif des dépenses fiscales dans le total des transferts qui leur sont destinés ne cessant de se renforcer.
Comme l'indique le graphique ci-dessous ceux-ci représentent des masses financières, qui, pour apparaître stabilisées ces dernières années, ont connu une forte hausse depuis la fin des années 2000.
Évolution du montant des dépenses
fiscales associées à la mission
dans les documents
budgétaires (2004-2021)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances et des programmes annuels de performances
b) Des dépenses fiscales et sociales toujours mal recensées qui sous-estiment les transferts en faveur de certains anciens combattants
Encore faut-il faire trois observations.
La première tend à regretter que les documents budgétaires ne restituent pas les dépenses sociales, qui pour porter sur des cotisations ou autres prélèvements destinés à financer la protection sociale, n'en représentent pas moins des transferts publics au bénéfice des anciens combattants.
La seconde oblige, une fois de plus, à relever que toutes les dépenses fiscales recensées par le projet annuel de performances ne sont pas évaluées, un léger progrès devant toutefois être salué.
La troisième doit faire valoir que par rapport à l'inventaire des transferts alloués aux anciens combattants et à leurs ayants droits par la Cour des comptes, le recensement proposé par la documentation budgétaire continue d'être incomplet.
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Recensement par la Cour des comptes des dépenses
fiscales et sociales
L'impôt sur le revenu (IR) Le projet annuel de performances (PAP) ne fait pas figurer : - la part des dépenses fiscales découlant des dispositifs prévus par le programme 158 qui correspondrait à 3,5 % de la dépense n° 120126 ; le ministère de la défense, la direction du budget et le Secrétariat général du Gouvernement ont indiqué qu'ils étaient disposés à répartir la dépense fiscale qui figure aujourd'hui au titre du programme 169 entre les deux programmes 158 et 169 et à rattacher les montants correspondants dans le PAP. Des travaux seront entrepris à ce sujet ; - l'exonération d'impôt sur le revenu des PMI reversées aux ayants droit des militaires et anciens combattants décédés, en vertu des dispositions du Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) ; - pour le programme 158, les indemnités versées aux ayants droit des victimes de spoliation qui sont exonérées d'impôt sur le revenu (IR). Les droits de mutation Le PAP ne mentionne pas l'exonération dont bénéficie le capital versé aux victimes de spoliations qui serait soumis au droit d'enregistrement (programme 158). Le ministère des Armées indique n'avoir pas de responsabilité sur ce dispositif. Pour être exacte cette affirmation n'empêche pas que les indemnités dont s'agit sont financées sur les crédits de la mission et, à ce titre, mériteraient d'être recensés comme des dépenses fiscales les avantages mentionnés. Les droits de succession Le PAP ne mentionne pas que : - la transmission du capital de la rente mutualiste, lorsqu'il a été opté pour le régime réservé viagèrement, se fait hors droit de succession dans la limite de la fiscalité actuelle ; - pour les ayants droit des victimes de spoliations, les indemnités versées postérieurement au décès du bénéficiaire ne constituent pas un patrimoine taxable. Le ministère des armées indique que les droits de succession frappent tous les biens qui composent le patrimoine du défunt au jour du décès et qui, de ce fait, sont transmis à ses héritiers ou légataires. Dès lors que les indemnités versées antérieurement au décès sont inscrites au crédit d'un compte bancaire ou constituent une créance au nom du défunt, elles sont soumises aux droits de mutation à titre gratuit prévus en matière de succession. Concédant que les indemnités versées postérieurement au décès du défunt, mais au nom des héritiers (sans constituer une créance certaine du défunt au moment du décès) bénéficient d'un avantage fiscal, il ajoute toutefois qu'elles n'ajoutent alors pas au patrimoine taxable en matière de droit de succession du défunt. Les prélèvements sociaux Certaines aides bénéficient d'exonérations de prélèvements sociaux : - les PMI, la retraite du combattant, la retraite mutualiste des anciens combattants (dans la mesure où elle bénéficie de la majoration de l'État) et les allocations de reconnaissance servies aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et leurs veuves sont exonérées de CSG et de CRDS. Cette exonération est d'ailleurs codifiée par l'article L. 136-2-III-3° du code de la sécurité sociale ; sur ce sujet, lors de différents échanges, le coût de l'exonération pour les retraites mutualistes a été estimé, en 2013, à 80 millions d'euros ; quant à la retraite du combattant, l'exonération est estimée à 67 millions d'euros ; il faut regretter qu'aucune nouvelle estimation ne soit intervenue depuis 2013 ; - les sommes perçues par les orphelins des victimes de la barbarie, les orphelins des victimes d'actes d'antisémitisme pendant la Seconde Guerre mondiale et par les victimes de spoliations ne sont pas soumis à prélèvements sociaux. Bien que ces deux exonérations ne relèvent pas de la loi de finances initiale stricto sensu, et ne doivent pas figurer dans le PAP à ce titre, mais du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les montants correspondants viennent augmenter le coût global de cette politique. Ils pourraient donc être mentionnés dans les documents budgétaires pour porter à la connaissance de la représentation nationale le coût de cette politique. Néanmoins, à ce stade, le ministère des Armées concède que « le coût des dispositifs en matière de prélèvements sociaux n'est pas évalué par le ministère des armées ». L'impôt sur la fortune (ISF) Le PAP ne faisait pas figurer les dispositifs suivant qui sont exonérés d'ISF : - l'exonération des sommes allouées aux ayants droit des victimes de persécutions antisémites en vertu de l'article 885 K du code général des impôts ; - la rente mutualiste, sa valeur de capitalisation n'est pas imposable ; - l'ensemble des aides financières versées aux orphelins et aux victimes de spoliations n'entrent pas dans le champ de l'ISF. Lorsque ces indemnités sont versées aux ayants droit des victimes elles sont également exonérées d'ISF. Depuis la disparition de cet impôt, cet avantage n'est plus réservé aux personnes indiquées. Source : note d'analyse budgétaire 2015. Cour des comptes et réponse au questionnaire du rapporteur spécial |
La répartition des bénéficiaires des dépenses fiscales mentionnées ne semble pas connue du ministère. Ni le nombre des bénéficiaires, nécessairement cantonné s'agissant de la dépense fiscale la plus significative (la demi-part accordée aux contribuables de plus de 74 ans et à leurs conjoints survivants) aux assujettis à l'impôt sur le revenu et alors nécessairement proportionnellement plus avantageuse à mesure que l'assiette fiscale est élevée, ni la répartition de ces dépenses fiscales selon les bénéficiaires ne sont accessibles. Compte tenu du luxe de conditionnalités qui entourent certaines prestations versées aux anciens combattants et à leurs ayants cause, cette situation présente une anomalie, qu'il convient de corriger.
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Observation : l'affectation des dépenses fiscales au bénéfice des anciens combattants et de leurs ayants cause semble inconnue du ministère des Armées. |
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Recommandation : corriger au plus tôt une situation d'ignorance qui contraste avec le luxe de conditionnalités exigées par le ministère pour l'attribution des transferts sur crédits budgétaires. |
En ce qui concerne la répartition entre les ayants droit et les ayants cause, la question ne se pose pas pour le retraite du combattant, qui n'est pas réversible. Pour les autres prestations bénéficiant d'un avantage fiscal, le ministère indique que « (l) a rente mutualiste du combattant est, elle, réversible au conjoint survivant. Cependant, le ministère des armées ne dispose pas des informations permettant de différencier les rentes mutualistes qui bénéficient directement aux anciens combattants de celles qui font l'objet d'une réversion. En effet, ces rentes sont versées par des organismes mutualistes. De même, le ministère des armées ne dispose pas des informations permettant de connaitre la répartition de la dépense fiscale relative à l'octroi d'une demi-part supplémentaire entre les anciens combattants et leurs conjoints survivants. Cette évaluation relève éventuellement des services du ministère de l'action et des comptes publics ».
La montée en puissance des transferts fiscaux et sociaux dans le total des expressions de la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants, que l'alourdissement du taux de CSG a encore alourdis, conjointe avec celle des majorations accordées aux rentes mutualistes, conduit à une concentration des manifestations de soutien de la Nation à ses anciens combattants dans un contexte où les allocations les plus « universelles » ne bénéficient qu'exceptionnellement et de façon très irrégulière de revalorisations significatives.
On relèvera à cet égard que la demi-part attribuée à partir de 74 ans aux titulaires de la carte du combattant et de PMI, pour bénéficier, semble-t-il, à près de 900 000 foyers fiscaux (cette dépense fiscale représente 72 % du total des dépenses fiscales recensées et 20 % du montant des dépenses budgétaires au titre des PMI et de la retraite du combattant) exerce des effets nettement différenciés selon le niveau de revenu des bénéficiaires. En particulier, cet avantage ne profite pas aux contribuables exonérés d'impôt sur le revenu.
Un même constat s'impose en ce qui concerne l'exonération d'imposition sur le revenu de la plupart des allocations versées par le programme 169 (165 millions d'euros de transferts vers les anciens combattants). On peut illustrer l'impact de cette disposition en indiquant que, pour un titulaire de la retraite du combattant non imposable, elle équivaut à un avantage nul quand pour un titulaire de la retraite du combattant dont le taux moyen d'imposition tend vers le taux marginal supérieur du barème elle représente une économie d'impôt de 346 euros.
Bien entendu, ces données individuelles ont leur pendant macrofinancier. Ainsi, l'extension des conditions d'attribution de la carte du combattant dite « 62-64 » devrait coûter 30 millions d'euros en année pleine, à financer sur des crédits budgétaires, mais également, une trentaine de millions d'euros de dépense fiscale, moyennant toutefois une répartition différenciée. Selon la situation fiscale des uns et des autres, la mesure équivaudra, de la part de l'Etat, à un avantage net du montant de la retraite du combattant ou à un avantage correspondant majoré de l'évitement fiscal dû au régime d'exonération de la retraite du combattant.
3. Un suivi de la performance qui pourrait être plus... performant
Le suivi de la performance pourrait être complété pour mieux tenir compte de la vocation principale de la mission d'assurer des transferts au bénéfice des anciens combattants.
La maquette de performances, inchangée pour 2021, avait connu en 2020 des évolutions mais peu susceptibles d'améliorer significativement le suivi de la performance.
Le dispositif de performance du programme 167 « Lien entre la Nation et son armée » avait évolué au PAP 2020.
L'indicateur 2.1 portant sur le « Taux d'insertion professionnelle des volontaires du SMV (service militaire volontaire) » avait été ajouté afin de mesurer le niveau d'insertion des jeunes accueillis par ce dispositif dans la vie active. La cible 2020 de plus de 70 % est inchangée, choix qui peut apparaître quelque peu volontariste au vu des événements en cours, mais qui, surtout, n'a qu'une signification très faible du fait de la définition d'un indicateur, qui agrège des situations post SMV très hétéroclites et non suivies dans le temps.
L'indicateur 1.1 a été renommé « Taux de satisfaction du jeune au regard de la JDC 2 ( * ) » pour plus de lisibilité.
Cet indicateur est régulièrement doté d'un objectif très élevé, qui est atteint. Pour autant, sa signification apparaît des plus médiocres. On comprend que les jeunes suivant la JDC n'en éprouvent pas une répulsion considérable au vu du contenu de la JDC, qui, il faut le reconnaître a une dimension récréative affirmée.
Le dispositif de performance du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » avait également évolué au PAP 2020.
L'indicateur 3.2 portant sur le « Nombre de titres/cartes d'anciens combattants traités et délai moyen des dossiers » avait ajouté afin de rendre compte du délai de traitement des dossiers.
La cible 2020 était de 58 725 dossiers traités pour un délai moyen de traitement de 135 jours. Elle a été révisée à la baisse (44 800 titres pour un délai de 140 jours) du fait de la catastrophe sanitaire en cours mais aussi d'un nombre de demandes moindre que prévu. Pour 2021, il est prévu de délivrer 32 000 titres dans un délai de 135 jours.
Ces modifications ne changent guère une situation marquée par l'attention quasi-exclusive donnée à des éléments de gestion, c'est-à-dire à des processus administratifs portant sur la productivité des services sans considération des impacts des interventions financées par la mission sur ses publics.
Dans ces conditions, les indicateurs en cause apportent une information bienvenue, mais ils sont loin de traduire les enjeux sociaux et sociétaux auxquels entendent répondre les transferts au bénéfice des anciens combattants.
L'impact social des choix budgétaires devrait être intégré à la maquette de performance du programme.
Le ministère fait valoir que la mission ne poursuit aucun objectif de cette nature pour justifier de s'en abstenir.
Cette justification n'est pas de nature à emporter l'adhésion puisqu'aussi bien les instruments mobilisés ont objectivement des impacts sociaux, qui peuvent être asymétriques, sans que les situations comparées des anciens combattants et la reconnaissance qui leur est due ne puissent le justifier.
Par ailleurs, en restant dans le cadre de l'actuel suivi de la performance, le rapporteur spécial avait pu observer que les résultats, pour s'être légèrement redressés, demeuraient fréquemment en deçà des cibles.
Il apparaissait, en particulier, que, le délai de traitement des dossiers de PMI était excessivement élevé.
Le rapporteur spécial s'était inquiété que la modification de l'indicateur mise en oeuvre en 2018 (qui réduisait l'assiette des dossiers pris en compte aux seuls flux, à l'exclusion de nombre de demandes en stock), vienne affadir l'objectif d'une forte réduction des délais de traitement de l'ensemble des dossiers.
Les délais ont pu être raccourcis ce dont il fallait se féliciter.
Néanmoins, le délai de traitement d'un dossier de PMI demeure trop élevé (230 jours pour les nouvelles demandes, soit 10 jours de plus que prévu), et l'on ne peut exclure que dans certaines régions il dépasse encore plus l'admissible.
Il importe de remédier à cette situation qui, selon le ministère, provient moins de l'efficacité de la sous-direction des pensions, que de la trop faible disponibilité des médecins conseils experts, étiologie qui peut sans doute être augmentée d'autres facteurs (voir infra ).
Quant au dispositif de performance concernant le programme 158, il n'apporte guère d'informations sur les enjeux réels de la réparation due aux personnes auxquelles les actions publiques qu'il finance sont censées apporter satisfaction.
* 1 Mesuré à partir des seules dépenses du programme 169.
* 2 Journée défense et citoyenneté.