IV. UNE POLITIQUE FORESTIÈRE CONFRONTÉE À DES DIFFICULTÉS CONSIDÉRABLES
La modification substantielle apportée en 2017 à la nomenclature budgétaire au terme de laquelle l'ancien programme 149 « Forêt » a vu ses crédits absorbés par un nouveau programme 149 fusionnant les crédits de la forêt et ceux de l'ancien programme 154 consacré aux interventions en faveur de l'agriculture, perdure cette année.
Cette innovation avait été justifiée par la préoccupation de « simplifier la gestion budgétaire » et de « renforcer la cohérence des dispositifs en faveur des entreprises agricoles, agroalimentaires et forestières ».
Sur ce point, les rapporteurs spéciaux ne peuvent que réitérer le souhait de leurs prédécesseurs que la politique de la forêt retrouve dans la mission AAFAR sa dignité budgétaire.
L'historique de la gestion budgétaire enseignant que les crédits prévus pour conduire la politique forestière ont souvent été mobilisés à d'autres finalités, les rapporteurs spéciaux avaient jugé que, la séparation des programmes obligeant malgré tout à respecter les disciplines de spécialisation des dotations, la décision de fusionner les crédits des programmes 154 et 149 instaurait une situation de plus grande précarité pour les crédits de la politique forestière. Ceux-ci ont perdu la protection ménagée par le principe de spécialité budgétaire.
La « personnalité » budgétaire de la politique forestière s'en trouve affadie, ce qu'il faut regretter a fortiori dans la mesure où la thématique forestière n'est pas nécessairement agricole dans ses grands enjeux nationaux actuels.
Au demeurant, le contexte général de la politique forestière est marqué par une extrême dispersion des financements publics à l'image des acteurs d'une politique publique à maintes têtes.
La lisibilité de la politique forestière, mais sans doute aussi sa cohérence de conception et d'exécution, s'en trouvent réduites comme l'est celle du projet annuel de performances dans son volet forestier.
En ce sens, par exemple, même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'un opérateur de l'État, la présentation détaillée des équilibres du fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), qui bénéficie de ressources affectées en plus des crédits budgétaires qui lui sont réservés, devrait être exposée avec clarté.
Les rapporteurs spéciaux recommandent l'élaboration d'un document de politique transversale permettant de remédier à ces insuffisances.
De fait, les crédits de la mission sont loin d'être les seuls moyens publics consacrés à la forêt.
Dans leur rapport sur la politique forestière, Alain Houpert et Yannick Botrel, de la commission des finances du Sénat, rappelaient que celle-ci impliquait des transferts estimés à 910 millions d'euros en moyenne annuelle au cours de la période 2006-2013 .
Cet effort d'estimation devrait être régulièrement renouvelé.
À ce stade, il n'est guère possible de dépasser des estimations approximatives des concours publics à la forêt.
Il en ressort que la mission, par ses crédits, compte ainsi pour à peine 28 % des concours publics à la forêt, contribution qui tend à décliner au fil du temps.
Concours publics à la forêt
La contribution directe du budget de l'État issue du programme 149 a été en moyenne sur la période 2006-2013, de 296 millions d'euros . En 2021 , elle ne s'élèverait plus qu'à 249,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, dont 205 millions d'euros répartis entre les opérateurs de l'État (Office National des Forêts, Centre National de la Propriété Forestière et l'Institut Technologique FCBA). Si l'on ajoute les crédits destinés au fonds stratégique de la forêt et du bois, on totalise 227 millions d'euros soit 90 % des crédits programmés.
Les dépenses fiscales ont été estimées à 124 millions d'euros en moyenne sur la période 2006-2013 (seules quatre dépenses fiscales sur les sept identifiables comme bénéficiant à l'économie forestière sont évaluées dans le projet annuel de performances). Certaines dépenses fiscales profitant indifféremment à l'agriculture ou à la forêt ne font l'objet d'aucune estimation spécifique (il en va ainsi pour le tarif réduit pour le gazole non routier) tandis que la mesure patrimoniale n'est plus estimée. Les seules dépenses fiscales pour la forêt chiffrées sont estimées à 199 millions d'euros pour 2021 contre 187 millions d'euros pour 2020 (chiffrage modifié par rapport aux prévisions) ou encore 237 millions d'euros pour 2019. Ce dernier écart est lié à l'absence d'estimation de la mesure d'exonération partielle de l'IFI des actifs forestiers dans le projet annuel de performances pour l'année à venir. En 2019, elle avait pesé à elle seule 37 millions d'euros. La hausse par rapport à l'estimation 2020 tient à une prévision plus forte de l'impact de l'application d'un taux réduit de TVA aux achats de bois de chauffage et produits assimilés.
La taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti en forêt, dite « centimes forestiers » est estimée à 18,8 millions d'euros pour 2020. Elle est versée en partie au CNPF ( 9,5 millions d'euros à la Fédération Nationale des Communes Forestières (FNCOFOR) - 0,9 million d'euros et en partie au Fonds Stratégique de la Forêt et du Bois (FSFB -3,5 millions d'euros ). Le reste du montant de la taxe (4,9 millions d'euros) est affecté aux chambres d'agriculture. Le projet de loi de finances pour 2020 proposait une mesure qui pouvait se traduire par une réduction de 15 % du produit de la taxe additionnelle sur le foncier non bâti et, ainsi, par une perte de ressource à due proportion pour la forêt. Les débats parlementaires ont permis de la supprimer.
D'autres crédits de l'État viennent soutenir plus ou moins directement le secteur forêt-bois, en incitant à l'utilisation de bois-énergie. Il s'agit entre autres des interventions :
- du ministère de la transition écologique (MTE) : La mission Écologie, développement et mobilité durables finance la filière, avec 312 millions d'euros annuels en moyenne, presque exclusivement au titre du bois énergie (à 98 %), par le biais du fonds chaleur et des charges de service public d'électricité. Le fonds chaleur, doté au total d'une enveloppe de 2,16 milliards d'euros pour la période 2009-2018, permet un soutien aux projets de génération de chaleur renouvelable. La part des projets consacrés au bois énergie s'établit à 25 % des financements accordés en 2018. La trajectoire du fonds chaleur incluse dans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) prévoit une montée en puissance de celui-ci, pour atteindre 350 millions d'euros annuels à partir de 2020. S'agissant du Fonds chaleur et au-delà de l'aide apportée aux installations de production d'énergie, le MTE contribue depuis 2015 au financement d'actions permettant la mobilisation supplémentaire de bois à des fins énergétiques. Ainsi, l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie (ADEME) a lancé en mars 2015 (pour 35 millions d'euros) et en février 2016 (pour 20 millions d'euros) des appels à manifestation d'intérêt nommés « DYNAMIC Bois » dont l'objectif était de faciliter l'approvisionnement des chaufferies en biomasse en incitant financièrement à la mobilisation de bois supplémentaire tout en améliorant la qualité des peuplements forestiers, tant sur un plan économique qu'environnemental. Le but est de faire émerger des projets collaboratifs à l'échelle des territoires regroupant plusieurs acteurs impliqués dans la mobilisation du bois. Dans ce cadre, 24 projets ont été sélectionnés lors de la première édition et 19 projets dans la seconde. La production d'électricité à partir de la biomasse bénéficie également d'un soutien important par le biais des charges de service public de l'électricité, qui financent les tarifs d'achat garantis dans le cadre des appels à projets de la commission de régulation de l'énergie (CRE) et sont imputées depuis 2016 sur le compte d'affectation spéciale « transition énergétique » désormais supprimé. En progression constante depuis 2015, ces charges atteignent 273 millions d'euros en 2019 et continueront à progresser jusqu'en 2021, avant de diminuer ensuite au rythme de l'achèvement des contrats des premiers appels d'offres. Les produits issus de la filière forêt-bois (bois-énergie sous formes diverses et résidus de papeteries) représentent en 2018 la quasi-totalité de ces charges (98 %).
- du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales : L'action du ministère de la cohésion des territoires dans le domaine du bois construction mobilise ses financements dans le cadre des plans bois qu'il a successivement conduit, pour 0,5 million d'euros annuels en moyenne.
- du ministère de l'économie, des finances et de la relance : le programme 134 (développement des entreprises) finançait le FCBA à hauteur de 0,8 million d'euros par an mais ce financement ne serait pas reconduit à partir de 2021.
Des soutiens publics sont également mis en oeuvre par les conseils régionaux et les conseils départementaux :
Ces derniers, dont les financements totaux représentaient 30 millions d'euros par an selon l'estimation réalisée par la Cour en 2014, ne sont toutefois plus compétents en matière de développement économique depuis la loi NOTRe et ne peuvent désormais intervenir dans ce domaine que dans le cadre de conventions conclues avec les régions. Si certains départements forestiers historiquement impliqués dans le soutien à la filière (en région Auvergne Rhône Alpes notamment, les départements contribuent à 5 millions d'euros par an) pourraient souhaiter poursuivre leur soutien, cette source de financement devrait diminuer lors de la prochaine programmation pluriannuelle.
S'agissant des conseils régionaux, ils interviennent dans le financement de la filière en tant que gestionnaires et co-financeurs de fonds structurels européens, mais également par des actions développées et financées en propre. Selon le recensement effectué par la Cour des comptes dans son enquête de mai 2020, auquel 16 régions, représentant 92 % de la collecte de bois en métropole, ont répondu, les financements accordés par les régions s'élèvent en moyenne à 40 millions d'euros par an, dont 33 millions d'euros hors cofinancements FEADER, à la hausse depuis la fusion des régions.
Les actions financées se concentrent sur trois postes, qui représentent les deux-tiers des financements régionaux : l'animation, la formation et l'appui aux organismes de la filière (26 %) ; les scieries (25 %) ; le développement économique de l'aval (17%, contre 43 % lors du précédent recensement).
Les financements attribués à la filière forêt-bois dans le cadre des fonds structurels et d'investissement européens (FEADER, FEDER et FSE), programmés à l'heure actuelle de façon concertée entre État et régions, apportent un complément annuel total de 36,2 millions d'euros en moyenne. Les aides programmées au titre du FEADER représentent 148 millions d'euros sur la période 2014-2020, soit 21,2 millions d'euros annuels, en forte baisse (-24 %) par rapport à la précédente programmation pluriannuelle. Les principaux postes sont la desserte forestière (33%), la réparation des dommages (31 %) et le soutien aux industries de la filière (16 %). Les financements dans le cadre du FEDER et du FSE concernant la filière bois, s'élèvent à 15,1 millions d'euros en moyenne annuelle (17,8 millions d'euros sur la précédente programmation).
En outre, en 2019, le produit de la taxe fiscale affectée (13 millions d'euros pour les taxes Bois et Ameublement et 1,2 million d'euros pour la TFA « Papier ») au Comité professionnel de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (CODIFAB), à l'Institut Technologique FCBA, au Centre technique des industries de la mécanique (CETIM) et au Centre Technique du Papier (CTP), ainsi que des fonds d'origine interprofessionnelle (CVO à hauteur de 11,2 millions d'euros) mis en oeuvre par l'interprofession France Bois Forêt (FBF), contribuent également à apporter un soutien financier à la filière forêt-bois.
A. VUE D'ENSEMBLE
Les dotations prévues s'élèvent à 249,5 millions d'euros en autorisations d'engagement contre 241,1 millions d'euros en 2020 et à 251,8 millions d'euros en crédits de paiement contre 246,4 millions d'euros l'an dernier.
Elles augmentent ainsi par rapport aux ouvertures de la loi de finances pour 2020 tant en crédits de paiement, avec + 5,4 millions d'euros qu' en AE avec + 8,4 millions d'euros.
On doit encore mentionner ici les crédits prévus au titre de la forêt dans la mission « Relance ». Ils s'élèvent à 82 millions d'euros en crédits de paiement pour 2021 (200 millions d'euros en autorisations d'engagement). Sur cette enveloppe 60 millions d'euros sont censés couvrir l'ensemble des thématiques traditionnelles et actuelles de la forêt française, entre parcellisation excessive et vulnérabilité sanitaire, les forêts bénéficiaires étant publiques ou privées. La technologie Lidar, qui permet de cartographier finement les écosystèmes forestiers, serait soutenue par une enveloppe de 22 millions d'euros dans le but d'améliorer la connaissance des situations sylvicoles.
Cet effort n'est évidemment pas négligeable mais sa portée concrète reste à ce stade incertaine, les conditions de gestion des interventions paraissant d'emblée assez « héroïques ».
L'ensemble doit être resitué dans son contexte d'insuccès de la politique forestière et de dégradation très nette de la situation sanitaire de la forêt française.
La forêt, un état sanitaire très dégradé
Le diagnostic à la mi-2020 relève des mortalités importantes des épicéas et sapins, en particulier dans le Nord Est de la France, suite aux épisodes de sécheresses de 2018 et 2019 et aux pullulations de scolytes. Le stress hydrique affecte également le pin sylvestre (mortalité en augmentation brutale depuis 2019) et le hêtre (dépérissements de forte intensité en Franche-Comté et Grand-Est). La surveillance des chênes est renforcée, cette essence étant souvent impactée quelques années après le stress initial.
État de la situation par espèce
Epicéa : très impacté par les attaques de scolytes
Depuis 2015, la succession d'étés chauds et secs (et en particulier ceux de 2018 et 2019) a favorisé la mise en place et la montée en puissance d'une pullulation de scolytes dans les zones de plaine des régions Grand-Est et Bourgogne-Franche-Comté. Cette épidémie s'est rendue responsable de mortalités massives d'épicéas fin 2019, le volume de bois scolytés dans la zone de plaines de ces deux régions est estimé à 7 millions de m3 (soit environ le dixième du volume total dans la tranche altitudinale inférieure à 800 mètres). Les températures exceptionnellement douces au cours de l'hiver 2019-2020, exempt de gel, ont limité la mortalité des scolytes hivernant, et de nouveaux foyers sont apparus rapidement. L'hiver a également été marqué par des coups de vent engendrant des chablis, sites de reproduction favorables aux scolytes. Par la suite, en 2020, les conditions météorologiques sèches et chaudes du printemps, très sèches et très chaudes en été ont conduit à une colonisation massive des peuplements, qui perdurera en 2021, et certainement au-delà.
Sapin pectiné : pullulations entretenues des scolytes
Les conséquences sur sapin pectiné sont à peu près similaires que pour l'épicéa, avec des colonisations massives des peuplements par les scolytes sauf que :
- le sapin a été beaucoup moins implanté en plaine que l'épicéa ;
- les pullulations de scolytes du sapin s'arrêtent dès la venue d'un été clément. Compte-tenu des conditions météorologiques 2020 on peut anticiper de nouvelles pullulations pour 2021.
Le pin sylvestre fortement affecté
Le phénomène des mortalités de pins sylvestres s'est accentué au cours de ce printemps dans la France entière : c'est une conséquence des stress hydriques des années 2018 et 2019. Les dégâts se retrouvent de façon disséminée dans les peuplements et sont présents sur une large partie de l'aire du pin sylvestre en France, mais avec des zones de concentration des dégâts plus élevés dans le centre de la France.
Dépérissements de hêtres
La succession d'étés chauds et secs depuis 2015 et l'exceptionnel stress hydrique 2018 ont occasionné un phénomène de dépérissements de hêtre inédits par son ampleur et son intensité à partir du printemps 2019 en Franche-Comté et en Grand-Est. Au début de l'année 2020, les observations du département de la santé des forêts (DSF) montrent qu'il n'y a pas d'accentuation significative du phénomène et qu'aucun nouveau dépérissement n'a été enregistré.
État des chênes
Si d'autres essences ont déjà marqué l'impact de ces deux années (le pin sylvestre, le hêtre, l'épicéa), l'expérience passée a montré que le chêne était touché plus tard, quelques années après le stress initial en général. Il n'y a donc pas de signe d'affaiblissement général de la chênaie française jusqu'à présent, même si localement des massifs chroniquement en difficulté présentent des signes alarmants (Vierzon, Harth, Tronçais...). Par ailleurs, les chênaies sont victimes, sur des surfaces importantes, de deux défoliateurs particulièrement agressifs : le bombyx disparate et la chenille processionnaire du chêne. Les raisons de leur récent « boom démographique » ne sont pas élucidées mais pourraient être liées aux conditions climatiques de ces dernières années. On peut noter que le même tableau sanitaire était en place au début des années 90, quoique moins paroxystique qu'aujourd'hui, et avait conduit à un dépérissement important de la chênaie française.
Face à ces évolutions inquiétantes, le dispositif de surveillance et de remédiation semble doté de moyens trop modestes.
Un dispositif de surveillance et de lutte doté de moyens modestes
Le diagnostic sanitaire de la forêt française est réalisé par le Département de la santé des forêts (DSF) qui est un bureau de la direction générale de l'alimentation (DGAl), par l'intermédiaire de pôles interrégionaux basés dans les Services Régionaux de l'Alimentation (SRAl). Il anime, forme et coordonne un réseau de correspondants dans les organismes de gestion forestière métropolitains (essentiellement ONF, CRPF et agents de l'état en services déconcentrés).
Les dépenses de la surveillance s'établissent comme suit:
- 2019 : convention CNPF : 400 000 euros, convention ONF : 299 000 euros ;
- 2020 : convention CNPF : 404 000 euros, convention ONF : 354 000 euros, convention IGN: 68 724 euros ;
- 2021 : convention CNPF : 410 000 euros sous réserve d'arbitrages budgétaires, convention ONF: 360 000 euros sous réserve arbitrages budgétaires, convention IGN : 50 000 euros sous réserve arbitrages budgétaires.
Les conventions avec les organismes de gestion forestière permettent de prendre en compte le surcoût de la surveillance sylvosanitaire dans leur activité usuelle.
Concernant les mesures de lutte prises contre l'invasion des scolytes , lors du Conseil Supérieur de la Forêt et du Bois du 8 octobre 2019 a été mis en place un plan de soutien exceptionnel, doté de 16 millions d'euros , afin d'aider à l'exploitation et à la commercialisation des bois scolytés, puis à la reconstitution des peuplements d'épicéas touchés par la crise des scolytes dans les régions Grand-Est, Bourgogne-Franche-Comté et les départements de l'Ain, de Savoie et de Haute-Savoie de la région Auvergne-Rhône-Alpes.
Ce dispositif s'adresse aux propriétaires forestiers sinistrés, dont les parcelles sont situées dans le périmètre couvert par l'arrêté de lutte obligatoire pris par le préfet de région.
Le premier volet du dispositif, basé sur le règlement de minimis , vise à inciter les propriétaires forestiers à s'inscrire dans un plan de lutte contre l'invasion des scolytes et limiter l'impact de cette crise sur le marché du bois, dans un contexte de saturation des débouchés dans les régions concernées, en soutenant la commercialisation des bois scolytés vers des régions où les industriels connaissent à l'inverse des tensions d'approvisionnement. Ce dispositif présente, en outre, l'intérêt de contribuer au renforcement de la structuration de la filière bois entre les acteurs de l'amont (production de bois et exploitation forestière) et ceux de l'aval (unités de transformation du bois et de production énergétique à partir de biomasse).
Il apparaît également nécessaire que des mesures soient mises en place pour la reconstitution des peuplements touchés. S'agissant de l'aide à la reconstitution des peuplements, un régime d'aide spécifique est en cours d'élaboration et doit être notifié à la Commission européenne pour permettre aux propriétaires forestiers de bénéficier d'un taux d'intervention supérieur à celui actuellement proposé dans le cadre du dispositif « Amélioration des peuplements » (40 %).
On rappelle ici que l'assurance des forêts est insuffisamment développée en France.
Seuls trois types de contrats couvrant la responsabilité civile en cas de dégât au tiers, l'incendie et la tempête sont disponibles.
En outre, pour le propriétaire forestier, le coût de l'assurance apparaît souvent dissuasif eu égard aux conditions économiques de la filière forêt-bois.
Le revenu différé de la forêt ne permet pas toujours de couvrir le coût annuel de l'assurance.
Le volet « Assurance » du dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI-Forêt) bénéficie aux propriétaires forestiers assurés contre le risque de tempête. Il assure la prise en charge, dégressive dans le temps, des cotisations d'assurance incluant le risque de tempête.
Un principe de la dégressivité de l'aide a été posé, le montant annuel par hectare des cotisations retenu pour le calcul de la réduction a été révisé dans la limite de 76% d'un plafond de 6 euros/ha.
Le montant des cotisations est plafonné à 6 250 euros pour une personne célibataire ou 12 500 euros pour un couple marié ou pacsé.
Mais, la surface actuellement couverte par une assurance tempête est très faible : elle est estimée à environ 700 000 hectares.
Le programme est dominé par les transferts en direction de l'Office national des forêts (ONF).
Ils seraient légèrement accrus à 181, 6 millions d'euros contre 178,8 millions d'euros.
Leur structure serait identique à celle de l'an dernier :
- un versement compensateur de 140,4 millions d'euros ;
- une dotation exceptionnelle d'équilibre de 12,4 millions d'euros ;
- un financement des missions d'intérêt général de l'ONF porté de 26 millions d'euros à 28, 8 millions d'euros ;
Les transferts vers l'ONF augmenteraient donc du fait de la croissance des dépenses de missions d'intérêt général de l'ONF (+ 2,8 millions d'euros après les 3, 7 millions), le versement compensateur et la dotation exceptionnelle d'équilibre restant inchangés.
Au cours des dernières années, les moyens consentis à la forêt avaient été très fortement marqués par la tempête Klaus de 2009. Dix ans après, le budget en porte encore la trace, mais pour un montant nettement plus faible désormais : 2,9 millions d'euros en crédits de paiement 23 ( * ) contre 8,3 millions d'euros prévus en 2020.
Si les crédits de paiement revenant aux entreprises voient leur part diminuer à nouveau, une partie des économies réalisées sur les suites de la tempête Klaus sont recyclées pour augmenter les dotations destinées au fonds stratégique de la forêt et du bois (+ 4 millions d'euros).
On peut également se féliciter que la baisse de 1 million d'euros de la subvention pour charges de service public du Centre national de la propriété forestière décidée brutalement l'an dernier soit effacée, portant cette subvention au niveau de 14,96 millions d'euros soit son niveau antérieur à 2020.
Cette remise à niveau n'implique toutefois pas un regain d'ambition, ce qui est regrettable s'agissant d'un organisme qui a la charge de 75 % de la forêt française et mobilise à cet effet 400 salariés (pour un plafond d'emplois de 338 ETPT réduit de 3 unités).
En revanche, l'inertie des crédits destinés à lutter contre les incendies de forêt hors actions de l'ONF est décevante.
* 23 Les crédits inscrits pour surmonter les dégâts dus à la tempête Klaus s'élevaient encore à plus de 40 millions d'euros en 2016 ; 10,6 millions d'euros étaient encore dotés en 2019.