II. L'INSTITUT NATIONAL DE L'INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET FORESTIÈRE (IGN), UN OPÉRATEUR QUI DOIT SE RÉINVENTER POUR FAIRE FACE À LA CONCURRENCE DES GÉANTS DU NUMÉRIQUE
Établissement public administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de l'écologie et des forêts, le nouvel IGN est issu de la fusion entre l'Institut géographique national et l'Inventaire forestier national (IFN) intervenue le 1 er janvier 2012 6 ( * ) .
L'IGN a une triple vocation :
- assurer la connaissance continue de la surface du territoire national et de l'occupation de son sol , accessible depuis un site dédié (Geoportail) ;
- actualiser l'inventaire permanent des ressources forestières nationales qui était auparavant assuré par l'IFN ;
- concevoir et commercialiser des produits et services à partir des données recueillies dans le cadre de ses missions de service public.
Toutefois, l'établissement est actuellement remis en question par les effets de la révolution numérique , qui l'obligent à réinventer son rôle et son modèle économique.
De fait, comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2021 du programme 159, « la donnée géographique symbolise les mutations en cours dans la société numérique et le risque de « disruption » de la puissance publique par des acteurs internationaux , tels que les majors de l'internet qui maîtrisent et exploitent d'immenses quantités de données. Il est donc plus que jamais essentiel que la puissance publique conserve la maîtrise des données géographiques qui fondent ses décisions ».
Pour faire face à ces défis dans le cadre d'Action publique 2022, le directeur général de l'IGN porte un projet d'établissement visant à faire de celui-ci l'opérateur interministériel unique en matière de données géographiques souveraines et à devenir une pièce maîtresse de l'État plateforme pour l'information géographique .
1. La subvention pour charges de service public de l'IGN va voir ses crédits légèrement augmenter de 1,1 million d'euros en 2021
L'action 12 « Information géographique et cartographique » du programme 159 porte la subvention pour charges de service public de l'IGN , pour un montant de 89,2 millions d'euros (AE=CP), en légère hausse de 1,1 million d'euros par rapport aux 88,1 millions d'euros de 2020.
Cette augmentation s'explique par un abondement exceptionnel de 2,9 millions d'euros destiné à financer une partie des surcoûts liés à la migration du Géoportail et aux dépenses d'hébergement et d'infogérance associées.
À noter que la part de la subvention pour charges de service public de l'IGN représente désormais 54 % de ses ressources , contre 59 % en 2018.
Les crédits de l'action 12 se répartissent entre deux sous-actions :
- la sous-action 12.1 « Production de l'information géographique » : dotée de 75,8 millions d'euros (AE=CP), qui représente 85 % des crédits de l'action .
Elle retrace la part de la subvention pour charges de service public de l'IGN consacrée au financement de ses activités exercées dans le cadre de sa mission de service public pour la production et la diffusion de l'information géographique et cartographique, ainsi que pour la formation.
À ces activités traditionnellement assurées par l'ancien Institut géographique national se sont ajoutées, depuis 2012, d'autres missions conduites jusqu'alors par l'ancien Inventaire forestier national , comme l'élaboration et la mise à jour , sur le territoire métropolitain, de l'inventaire permanent des ressources forestières, l'observation et la surveillance des écosystèmes forestiers, la diffusion des données d'inventaire sur les milieux forestiers , ainsi que la fourniture à l'État des éléments nécessaires à la formulation de la politique forestière nationale ;
- la sous-action 12.2 « Recherche dans le domaine géographique » : dotée de 13,4 millions d'euros , soit 15 % de l'ensemble des crédits de l'action .
Cette sous-action retrace la part de la subvention pour charges de service public de l'IGN consacrée au financement d'activités de recherche et développement .
2. Dans un contexte d'ouverture des données publiques, l'IGN doit décrocher de nouveaux partenariats pour maintenir le niveau de ses ressources propres
Pour 2020, les recettes commerciales de l'IGN devraient représenter 35,5 millions d'euros , soit une baisse de 1,8 million d'euros par rapport à 2019 due en majeure partie à l'impact de la crise sanitaire provoquée par la Covid-19.
Le marché grand public , qui concerne avant tout les cartes papier , devrait voir ses recettes diminuer de 1,5 millions d'euros par rapport à 2019 à 8,0 millions d'euros . Ce marché tend à diminuer de 7 % à 10 % par an en volume même si l'IGN s'efforce de lutter contre cette érosion structurelle en commercialisant de nouvelles cartes et atlas régionaux et en développant le portail « IGN Rando ».
Sur le marché professionnel , le chiffre d'affaires devrait baisser de 1,9 % par rapport à 2019, pour atteindre 10,3 millions d'euros (contre 13,9 millions d'euros en 2018). Selon les gestionnaires de l'opérateur, cette baisse attendue « s'explique en partie par la fin du cycle d'acquisition de données par les grands acteurs internationaux (navigation routière, grands portails, etc.) ainsi que par la gratuité progressive pour les acteurs publics ».
Sur le marché défense-espace , les recettes diminueraient légèrement , passant de 17,0 millions d'euros en 2019 à 15,8 millions d'euros en 2020. L'IGN a sécurisé cette ressource en 2016 grâce à la signature avec le ministère de la défense d'un nouvel accord-cadre de sept ans portant sur la contribution de l'opérateur à la préparation, au développement et à la mise en oeuvre de l'infrastructure des données géographiques pour l'exécution des missions des armées et des programmes du ministère des armées.
En revanche, l'IGN estime que les grands projets lui rapporteront 28,0 millions d'euros en 2020, soit une forte hausse de + 33,7 % par rapport aux 21,0 millions d'euros de 2019. Sur cette somme, 9,6 millions d'euros proviendront de la mise à jour du référentiel parcellaire graphique (RPG), 15,3 millions d'euros du projet Géopmaps et 3,1 millions d'euros pour le projet TRex, tous deux conduits en partenariat avec le ministère des armées.
Le directeur général par interim de l'IGN, entendu par le rapporteur spécial, a attiré son attention sur l'important enjeu financier que représente pour son établissement la question du développement du principe des données publiques ouvertes et gratuites (« open data »).
Selon lui, l'évolution des ressources propres de l'IGN dans les années à venir sera conditionnée par le maintien de redevances de mise à disposition et de réutilisation des données produites par son opérateur, permise par dérogation par la loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public 7 ( * ) .
La politique d'ouverture des données publiques a déjà conduit à une diminution des recettes de licences de l'IGN, qui représentaient auparavant 10 millions d'euros par an .
Cette diminution a contribué à la dégradation de la situation financière de l'établissement, dont le déficit d'exploitation s'est établi à 1,5 million d'euros en 2019 et devrait représenter - 0,4 million d'euros en 2020. La gratuité totale de ses données impliquerait pour l'établissement une perte de recettes supplémentaires de 6 millions d'euros par an environ.
Si cette gratuité totale n'est pas souhaitable, il n'en demeure pas moins que l'IGN doit s'adapter à la nouvelle donne de l'information géographique et poursuivre sa démarche de recherche de nouveaux contrats , tant auprès des administrations publiques que des entreprises privées , pour dégager de nouvelles recettes à moyen terme.
3. Les dépenses de personnel représenteront 69,6 % des dépenses de l'établissement en 2021
Le projet de loi de finances pour 2021 attribue à l'IGN 1 397 emplois sous plafond , soit une baisse de 36 équivalents temps plein travaillé (ETPT) par rapport à l'année 2020.
En revanche, le nombre d'équivalents temps pleins travaillé (ETPT) hors plafond devrait rester à son niveau de 2020 à 63 ETPT en 2021. Ces ETPT comprennent les emplois des agents sur contrat pour des projets de recherche, en particulier en réponse aux appels d'offre de l'Agence nationale de la recherche (ANR), ainsi que des agents sur contrats d'avenir pour la réalisation de la représentation parcellaire cadastrale unique (RPCU).
S'ajouteront également, hors schéma d'emploi, 74 nouveaux ETPT d'opérateurs recrutés en 2021 sur des contrats de courte durée (3 à 5 mois) pour participer à la réalisation du projet Référentiel parcellaire graphique (RPG) .
Ces recrutements supplémentaires, dont le coût est évalué à 2,6 millions d'euros entraîneront une hausse de 1,6 million d'euros ( + 1,5 % ) à 112,6 millions d'euros de la masse salariale de l'établissement par rapport à la prévision d'exécution pour 2020. La masse salariale représenterait ainsi 69,6 % des dépenses prévues par l'opérateur en 2021.
Par ailleurs, l'IGN prévoit en 2021 des dépenses d'investissements de 8 millions d'euros en CP, soit un montant stable par rapport à 2020, et des dépenses de fonctionnement courant en légère baisse à 23,3 millions d'euros . L'IGN doit notamment investir pour financer le développement de la Géoplateforme, le renouvellement des équipements d'acquisition d'images aériennes et procéder à des travaux immobiliers de rénovation de bâtiments de son site de Saint-Mandé.
En 2020, le fonds de roulement devrait s'établir à 14,2 millions d'euros (en diminution par rapport à 2019) et la trésorerie à 12,8 millions d'euros (elle correspondrait à 31 jours de fonctionnement courant).
* 6 Le décret n° 2011-1371 du 27 octobre 2011 précise les statuts et le fonctionnement de cet établissement public administratif.
* 7 En vertu de cette loi, le décret n° 2016-1036 du 28 juillet 2016 relatif au principe et aux modalités de fixation des redevances de réutilisation des informations du secteur public, autorise les organismes publics dont l'activité principale consiste en la collecte, la production, la mise à disposition ou la diffusion d'informations publiques, à établir des redevances lorsque la couverture des coûts liés à cette activité principale est assurée à moins de 75 % par des recettes fiscales, des dotations ou des subventions.