III. LA POSITION DE LA COMMISSION : RÉFORMER LE CESE, TOUT EN REFUSANT D'INSTITUTIONNALISER LE TIRAGE AU SORT
A. UN TEXTE AUX AMBITIONS LIMITÉES, MALGRÉ LES ANNONCES DU GOUVERNEMENT
L'exécutif se montre particulièrement ambitieux, le CESE devant offrir « tant au Gouvernement qu'au Parlement un regard tourné vers l'avenir afin de mieux mesurer les effets des décisions sur les générations qui nous succéderont ». Sa réforme doit également répondre au souhait qu'ont exprimé les citoyens durant le grand débat national d'être « davantage associés aux processus décisionnels » 8 ( * ) .
Le rapporteur rappelle toutefois que les principales préoccupations des participants au grand débat national ne portaient pas directement sur le CESE . Sur 118 356 contributeurs au questionnaire en ligne, seuls 0,8 % ont suggéré de « repenser le rôle du CESE » pour « mieux associer les citoyens aux grandes orientations et à la décision publique » 9 ( * ) .
En réalité, le projet de loi organique
est beaucoup plus modeste
que les annonces gouvernementales
. Le
choix d'un vecteur organique interdit d'ailleurs toute modification des
compétences et des autorités de saisine du CESE, qui
relèvent de la Constitution.
Dans bien des cas, le texte consacre des pratiques déjà mises en oeuvre par le Conseil : relations de travail avec les CESER, consultation du public, avis sur l'application des lois, représentation de tous les groupes au sein du bureau de l'institution, etc . Il comporte également des dispositifs inopportuns ou inaboutis, que la commission des lois a retravaillés ou supprimés.
B. REFUSER LES DISPOSITIFS INOPPORTUNS OU INABOUTIS
1. Le tirage au sort, symbole d'une « démocratie de la courte paille »
La commission s'est opposée à toute légitimation du tirage au sort , symbole d'une « démocratie de la courte paille » pour reprendre les mots de Bruno Retailleau 10 ( * ) (art. 4, 9 et 11).
Nos institutions démocratiques se sont construites sur la légitimité de l'élection : à l'inverse d'un groupe de citoyens tirés au sort, les élus de la République, parlementaires ou élus locaux, disposent d'un mandat qui engage leur responsabilité devant leurs électeurs.
Si la participation citoyenne peut nourrir la délibération démocratique, elle ne doit en aucun cas s'y substituer .
Ce d'autant plus que le tirage au sort s'apparenterait à un sondage d'opinion, ses résultats étant « redressés » pour assurer « une représentativité appropriée à l'objet de la consultation ou de la participation ».
Les risques de biaiser la procédure sont donc réels : en témoigne le fait que la convention citoyenne pour le climat n'a retenu, parmi les citoyens tirés au sort, que les personnes volontaires pour y participer.
Le projet de loi organique pourrait même s'avérer contre-productif. Il empêcherait le CESE d'organiser des consultations en ligne , dans lesquelles chaque citoyen peut librement s'exprimer, quels que soient son lieu de résidence ou son état civil.
2. Un risque d'appauvrissement des études d'impact
La commission a supprimé le dispositif permettant au Gouvernement, lorsqu'il consulte le CESE sur un projet de loi, de s'exonérer des autres consultations préalables (art. 6).
Dépourvu de valeur organique, il ignore l'intérêt de ces consultations dans l'objectif, avoué par le Gouvernement, d'« alléger le travail des services ministériels ». Des organismes thématiques apportent pourtant une expertise spécifique, à laquelle le CESE pourrait difficilement se substituer : Comité national consultatif d'éthique, Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), Conseil supérieur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, etc .
Le périmètre de la mesure n'est d'ailleurs pas maîtrisé . Certes, le Gouvernement a transmis la liste de 27 consultations qui seraient supprimées, ce qui constitue déjà un progrès par rapport à l'examen du texte à l'Assemblée nationale. Cette liste n'est toutefois pas exhaustive, comme l'a reconnu le ministère de la justice au cours de son audition devant le rapporteur.
L'article 2 a également été supprimé , la commission rappelant que le CESE peut déjà être saisi de l'application d'une loi à caractère économique, social ou environnemental. Sa saisine par 60 députés ou 60 sénateurs présenterait également une fragilité constitutionnelle que la commission n'a pas pu ignorer.
3. Une réduction dogmatique du nombre de membres
La réduction de 25 % des effectifs du CESE ne repose sur aucun critère objectif , ni sur aucune étude d'impact (art. 7). Il peut d'ailleurs paraître paradoxal de réduire le nombre de membres du Conseil alors que la réforme vise à les solliciter davantage. Un tel choix revient également à réduire le périmètre des organisations représentées ainsi que la diversité des membres.
La commission a donc adopté une « moindre réduction » de l'effectif du CESE , qui comprendrait désormais 193 membres (-17 %) . Cette réduction porterait uniquement sur les 40 personnalités qualifiées, dont la nomination par le Gouvernement a pu faire débat.
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Nombre de sièges au CESE |
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Aujourd'hui |
Texte de l'Assemblée nationale |
Texte de la commission des lois du Sénat |
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Pour assurer la transparence, le Gouvernement rendrait publics les critères utilisés pour répartir les sièges du CESE. Cette mesure éviterait la création d'un nouveau comité « théodule », chargé de proposer les évolutions à apporter à cette répartition.
Enfin, la commission des lois a rappelé la vocation du CESE, qui représente la « société civile organisée » et non les territoires de la République. Elle a toutefois préservé la présence des outre-mer , qui paraît essentielle pour mieux prendre compte la diversité de ces collectivités.
* 8 Sources : exposé des motifs et étude d'impact du projet de loi organique.
* 9 OpinionWay, « Traitement des données issues du grand débat national. La démocratie et la citoyenneté », juin 2019.
* 10 Compte rendu de la séance du Sénat, séance du 16 juillet 2020.