Proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine

Rapport n° 673 (2019-2020) de Mmes Jacqueline EUSTACHE-BRINIO , sénatrice et Yaël BRAUN-PIVET, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 22 juillet 2020

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RAPPORT

FAIT

^{AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI instaurant des mesures de sûreté à l 'encontre des auteurs d 'infractions terroristes à l'issue de leur peine ,}

(1) Cette commission est composée de : M. Stéphane Mazars, député , président ; M. Philippe Bas, sénateur , vice-président ; Mmes Yaël Braun-Pivet, députée , Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteures .

Membres titulaires : MM. Guillaume Vuilletet, Raphaël Gauvain, Éric Ciotti, Éric Diard, Mme Élodie Jacquier-Laforge, députés ; Mme Jacky Deromedi, M. Philippe Bonnecarrère, Mme Marie-Pierre de la Gontrie, MM. Jean-Yves Leconte, Arnaud de Belenet, sénateurs.

Membres suppléants : Mme Caroline Abadie, M. Jean Terlier, Mme Cécile Untermaier, MM. Meyer Habib, Jean-Félix Acquaviva, Mme Paula Forteza, députés ; Mmes Catherine Di Folco, Marie Mercier, Catherine Troendlé, MM. Yves Détraigne, Jacques Bigot, Mmes Maryse Carrère et Esther Benbassa, sénateurs .

Assemblée nationale : 1 ^re lecture : 2754 , 3116 et T.A. 451 .

3228 . Commission mixte paritaire : 3238 .

Sénat : 1 ^re lecture : 544 , 630 , 631 et T.A. 125 (2019-2020).

Commission mixte paritaire : 673 (2019-2020)

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine s'est réunie à l'Assemblée nationale le mercredi 22 juillet 2020.

Elle a procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. Stéphane Mazars, député, président ;

- M. Philippe Bas, sénateur, vice-président.

Elle a également désigné :

- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ;

- Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat.

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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions de la proposition de loi restant en discussion.

M. Stéphane Mazars , député, président . Déposée le 10 mars 2020 sur le bureau de l'Assemblée nationale par Mme Yaël Braun-Pivet, M. Raphaël Gauvain et les députés membres du groupe La République en marche, la proposition de loi qui nous réunit a été soumise pour avis au Conseil d'État, qui en a délibéré le 11 juin. Elle a ensuite été adoptée par l'Assemblée nationale le 22 juin, moyennant des modifications ayant notamment pour objet de tenir compte de cet avis du Conseil d'État, puis le 21 juillet - hier donc - par le Sénat.

Le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée et sollicité la réunion d'une commission mixte paritaire, il nous revient de proposer, si cela est possible, un texte sur les dispositions restant en discussion. Je sais que nos rapporteures se sont rencontrées et que leurs échanges ont montré une volonté commune d'aboutir.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. Le Sénat a abordé ce texte dans un état d'esprit constructif et bienveillant. Nous partageons un objectif commun : apporter une réponse à l'enjeu majeur que représente, pour la sécurité de notre pays, la libération de plus de 150 personnes condamnées pour des faits de terrorisme d'ici à la fin de l'année 2022. Cette proposition de loi vient utilement combler un vide juridique déploré par de nombreux acteurs de terrain. Le Sénat ne pouvait donc qu'accueillir favorablement ce texte, qui répond à un constat formulé par notre commission des lois à l'occasion du bilan de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite « loi SILT ».

Ainsi le Sénat n'a-t-il pas souhaité remettre en cause le texte voté par l'Assemblée nationale. Nous avons, en revanche, entendu l'enrichir et le compléter afin de garantir son caractère opérationnel et sa constitutionnalité.

Sur le volet opérationnel, nous avons voulu nous assurer de l'applicabilité du dispositif. Nous avons jugé utile de réviser légèrement la définition de la dangerosité, en visant l'adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme, et nous avons privilégié, dans un souci d'efficacité, un renouvellement biennal plutôt qu'annuel de la mesure de sûreté. Le Sénat a également renforcé le volet d'accompagnement à la réinsertion, ce qui permettra de mieux prévenir la récidive.

Notre second point d'attention a trait à l'équilibre constitutionnel du texte, pour lequel l'Assemblée nationale avait déjà accompli un travail important. Nous nous sommes efforcés de le consolider en limitant le champ d'application de la mesure de sûreté aux personnes condamnées aux peines les plus lourdes. Nous avons aussi apporté quelques ajustements procéduraux. Ils peuvent apparaître contraignants ; toutefois, nous partageons la volonté commune de sauvegarder l'équilibre entre sécurité et liberté.

Nos assemblées ont travaillé dans un même esprit, ce qui explique qu'il reste peu de points de désaccord. En dépit d'un délai de préavis particulièrement bref pour cette commission mixte paritaire, les échanges avec la rapporteure de l'Assemblée nationale ont été riches et constructifs, et nous sommes en mesure de vous proposer des rédactions communes sur l'essentiel du texte. J'aborde cette réunion avec optimisme, mais trois divergences subsistent : sur la limitation du champ d'application de la mesure aux condamnés à une peine d'emprisonnement d'au moins cinq ans, ou trois ans en récidive, qui renforce selon nous la proportionnalité du dispositif ; sur le renouvellement biennal, que nous préférerions conserver même s'il ne s'agit pas d'un point dirimant à nos yeux ; sur la modification des obligations en cours d'application de la mesure, qui devrait être possible avec davantage de souplesse, sans requérir impérativement la réunion de la juridiction régionale de la rétention de sûreté.

Afin de surmonter ces désaccords, nous accepterions le principe d'un renouvellement annuel dès lors que la commission mixte paritaire maintiendrait l'application de la mesure de sûreté aux seuls condamnés à cinq ans d'emprisonnement ou plus, ou trois ans en récidive. Nous pensons également opportun de maintenir la compétence du président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté pour modifier les obligations prononcées, mais nous accepterions que la compétence soit celle de la juridiction collégiale si la personne concernée le demande expressément.

Je pense que ces propositions sont de nature à satisfaire nos deux assemblées. L'Assemblée nationale et le Sénat ont toujours fait preuve de responsabilité dans la lutte contre le terrorisme. Cet état d'esprit doit nous guider afin que nos travaux aboutissent.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Les regards croisés de l'Assemblée nationale et du Sénat confortent l'exercice par le Parlement de ses missions constitutionnelles. Le président Philippe Bas et moi sommes membres de la Délégation parlementaire au renseignement, dont les travaux nous conduisent à partager une analyse commune du danger que représentent les condamnés pour faits de terrorisme qui sortiront de prison au cours des prochains mois, sans aucun accompagnement à ce stade. Ce danger est actuel ; il est parfaitement documenté par les acteurs de la lutte antiterroriste. Ce constat est partagé par mes collègues députés Raphaël Gauvain et Éric Ciotti, chargés du contrôle de l'application de la loi « SILT », ou encore Éric Diard, qui a travaillé sur la radicalisation.

Il appartient au législateur d'agir dans le but de mieux protéger les Français face au risque terroriste, donc de créer un dispositif applicable aux personnes qui sortent de prison. Bien sûr, comme l'a justement rappelé la rapporteure du Sénat, ce dispositif doit être parfaitement respectueux des libertés fondamentales et des règles constitutionnelles pour être immédiatement opérationnel : nous avons constamment veillé à cet équilibre.

Ainsi, le président de l'Assemblée nationale a sollicité l'avis du Conseil d'État pour aider le Parlement à identifier les contraintes constitutionnelles et conventionnelles. Cet éclairage a été précieux. Nous avons tenu compte de toutes les recommandations formulées afin de garantir la nécessité, l'adéquation et la proportionnalité des mesures envisagées. L'analyse du Conseil d'État, le travail de nos assemblées ainsi que les remontées des acteurs de la lutte antiterroriste - parquet national antiterroriste, direction générale de la sécurité intérieure, coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme - nous permettent d'atteindre cet objectif.

Certes, quelques points de divergence subsistent. Cependant, je suis favorable à la plupart des amendements adoptés par le Sénat. Je souscris aux obligations ayant pour but la réinsertion, en intégrant notamment l'action des services d'insertion et de probation. Le Sénat a souhaité préciser la notion de dangerosité afin de sécuriser le dispositif en reprenant la qualification retenue dans la loi pour les mesures de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) et validée par le Conseil constitutionnel : le juge judiciaire pourra plus facilement la caractériser. Enfin, les réquisitions du parquet ne sauraient se fonder exclusivement sur les faits ayant donné lieu à condamnation, même si les éléments présentés au juge ne doivent pas forcément tous présenter un caractère actuel.

Nous considérons que la dimension révisable du dispositif est inhérente à toute mesure de sûreté. Nous avons privilégié un renouvellement annuel : celui-ci a déjà été validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008 sur la loi relative à la rétention de sûreté. Au contraire, aucune certitude n'existe sur la constitutionnalité d'un renouvellement biennal.

En ce qui concerne le champ d'application de la mesure, l'Assemblée nationale a débattu de cet enjeu en première lecture. Certains amendements visaient à étendre les mesures de sûreté à tous les détenus radicalisés, quelle que soit l'infraction justifiant leur incarcération. Il nous a finalement semblé que le périmètre devait être restreint aux seules personnes condamnées pour un acte de terrorisme, mais que cette définition suffisait à assurer la proportionnalité du dispositif. Nous préférons en rester à cette analyse.

Quant à la compétence dont pourrait disposer le président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté, mieux vaut s'en tenir à la collégialité qui est une des garanties du respect des droits et libertés. Permettre au juge d'application des peines compétent en matière de terrorisme d'ajuster les modalités des différentes obligations, comme l'a décidé le Sénat, nous apparaît en revanche tout à fait opportun.

Je ne doute pas que la commission mixte paritaire parviendra à résoudre ces quelques difficultés. Nous partageons un même objectif, ce qui est bien l'essentiel.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice . Nous portons un regard sévère sur la constitutionnalité de ce texte et nous en saisirons le Conseil constitutionnel. Soucieux de la proportionnalité du dispositif, nous sommes favorables à sa limitation à certains condamnés seulement, en fonction de la peine prononcée, comme l'a adopté le Sénat, ainsi qu'aux propositions de la rapporteure de l'Assemblée nationale pour un renouvellement annuel de la mesure et pour la collégialité de la juridiction lorsqu'il s'agit de la modifier.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. J'ai formulé une proposition d'accord dans mon propos liminaire. Nous sommes prêts à nous rallier à la rédaction de l'Assemblée nationale prévoyant un renouvellement annuel de la mesure de sûreté. Nous sommes en revanche attachés à la limitation du dispositif aux condamnés à des peines d'emprisonnement de cinq ans ou plus, cette rédaction renforçant la constitutionnalité de la proposition de loi.

La collégialité, quant à elle, n'est pas une exigence en droit pénal, comme l'a précisé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019. Dans la rédaction de compromis que je propose, la collégialité serait de droit si la personne la demande. Une telle mesure apporte de la souplesse.

Peut-on forger un accord sur ces bases ?

M. Éric Ciotti, député. Il faut parvenir à un accord sur ce texte important compte tenu de la menace que représente la libération prochaine de cent cinquante détenus condamnés pour terrorisme islamiste.

Les députés membres du groupe Les Républicains regrettent que la proposition d'étendre ce dispositif aux détenus de droit commun susceptibles de radicalisation, qui représentent également une réelle menace, n'ait pas été retenue. On dénombre cinq cents personnes incarcérées pour des faits de terrorisme islamiste, les détenus de droit commun présentant des signes de radicalisation étant au nombre de mille selon la Chancellerie et de deux mille selon les syndicats pénitentiaires. Si le comportement en prison, évalué sur réquisitions du parquet par la juridiction régionale de rétention de sureté, montre qu'un prisonnier libérable doit faire l'objet d'une mesure qui protège la société, peu importe la peine à laquelle il avait été initialement condamné. Un détenu de droit commun qui s'est radicalisé représente la même menace qu'un condamné pour terrorisme. Il s'agit de prendre une mesure de précaution à l'égard de personnes extraordinairement dangereuses. Le garde des Sceaux a émis des réticences par le passé ; il les a levées lors de son audition par la commission des Lois de l'Assemblée nationale avant-hier.

Je ne suis pas favorable à la proposition du Sénat de réduire le nombre de détenus auquel la mesure serait applicable. Pourquoi prévoir pour seuil une condamnation à cinq ans d'emprisonnement ? Si le détenu présente des éléments de dangerosité, peu importe qu'il ait été condamné à six mois ou à dix ans de prison ! Certes, nous devons prendre en compte la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Pour autant, j'attire votre attention sur le risque de trop brider le dispositif.

Par ailleurs, je regrette que le compromis se dessine sur une fréquence de renouvellement annuelle ; un délai de deux ans me semble préférable. Comme l'avait souligné le procureur national antiterroriste, deux années sont nettement plus propices au bon fonctionnement de la justice.

M. Éric Diard, député. Le groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale est satisfait de ce texte même si nos propositions, notamment en faveur d'une rétention de sureté, n'ont pas été retenues.

Mon collègue Éric Ciotti et moi regrettons que les détenus de droit commun susceptibles de radicalisation ne soient pas inclus dans le dispositif. En effet, ce sont eux qui sont à l'origine de la plupart des attentats. Je partage également la position d'Éric Ciotti sur la durée de deux ans. Si on retient renouvellement annuel, la mesure sera à peine effective qu'il faudra requérir sa prolongation.

M. Raphaël Gauvain, député. Le débat sur la limitation aux condamnés à une peine de cinq ans d'emprisonnement, ou de trois ans en cas de récidive, n'a pas eu lieu à l'Assemblée nationale. J'ai vu qu'une proposition de loi déposée par le président Philippe Bas avait retenu une durée de sept ans. Notre but est d'abord d'apporter une solution juridique pour les personnes condamnées avant 2016, date à partir de laquelle les juridictions de jugement ont pu prononcer un suivi socio-judiciaire même si ce n'est pas toujours fait, et qui vont être libérées dans les prochains mois. Je comprends l'argument constitutionnel, mais disposez-vous de données chiffrées sur les détenus condamnés à une peine de moins de cinq ans ?

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. Notre réflexion s'est portée sur la constitutionnalité de la mesure, mais également sur son caractère opérationnel. Nous avons interrogé le procureur national antiterroriste ; il nous a indiqué que la limite posée par le Sénat n'exclurait quasiment aucun détenu actuel du dispositif. Tous les individus dangereux et sans suivi à la sortie de détention que nous visons seront concernés. Cela a été une de nos premières questions.

Comme il est apparu qu'une durée de sept ans, qui figurait effectivement dans la proposition de loi sénatoriale à laquelle vous faites référence, risquait de compromettre nos objectifs, nous l'avons ramenée à cinq ans.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Comme le propose la rapporteure du Sénat, si la commission mixte paritaire retient un rythme annuel de renouvellement, nous pouvons accepter de limiter le dispositif aux condamnés à cinq ans d'emprisonnement ou à trois ans en récidive. Nous renforçons ainsi la constitutionnalité de la mesure sans compromettre son efficacité en pratique, ce qui est finalement l'essentiel.

S'agissant de la collégialité, à partir du moment où la mesure de sureté est renouvelable tous les ans, la juridiction va apprécier annuellement l'étendue des obligations que doit respecter la personne concernée. Il me semble difficilement envisageable, au vu de ce court laps de temps, que le président de cette juridiction puisse modifier seul les décisions prises collégialement quelques mois auparavant. C'est pourquoi nous souhaitons maintenir la seule compétence de la juridiction collégiale.

S'il faut adapter la mesure dans ses modalités, le juge d'application des peines antiterroriste assure un suivi en lien avec le service pénitentiaire d'insertion et de probation. Ce juge pourra décider rapidement, par exemple, de modifier le lieu de pointage ou le jour de la semaine auquel se présenter aux forces de l'ordre. Mais créer un troisième niveau avec le président de la juridiction qui prendrait certaines décisions, entre le juge d'application des peines et la juridiction collégiale, introduit de la complexité sans gain évident en termes d'efficacité. C'est la raison pour laquelle je vous invite à privilégier le dispositif plus simple : des mesures décidées par une juridiction collégiale et adaptées par le juge d'application des peines.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice . La collégialité est une garantie, mais son caractère systématique n'est pas une condition de constitutionalité. Dès lors qu'elle est de droit à la demande de l'intéressé, la rédaction proposée par le Sénat me paraît aussi valable que celle de l'Assemblée nationale.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. Nous ne nous arc-bouterons pas sur la question de la collégialité : elle est de droit dans la rédaction de l'Assemblée nationale comme dans le compromis que je proposais.

M. Stéphane Mazars. Il semble que se dessine un accord global. Nous pouvons en venir à la discussion des articles soumis à la commission mixte paritaire.

Article 1 ^er
Mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes
à l'issue de leur peine

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Conformément à nos échanges, je me rallie à la décision du Sénat de limiter l'application de la mesure de sûreté aux seuls condamnés à une peine d'emprisonnement de cinq ans ou plus, ou trois années dans les situations de récidive.

M. Stéphane Mazars, député, président. La commission mixte paritaire retient donc sur ce point la rédaction adoptée par le Sénat.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur . Il semblerait que les rapporteures se soient accordées pour supprimer, dans la quasi-totalité des alinéas qui composent l'article 1 ^er , la mention « de Paris » pour qualifier la juridiction régionale de la rétention de sûreté ainsi que le terme « antiterroriste » pour désigner le procureur de la République compétent. Ces mentions sont cependant conservées au 1° bis . Ces évolutions emportent-elle des conséquences concrètes ?

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat . Il s'agit uniquement de modifications d'ordre légistique. Les premiers alinéas de l'article prévoient bien la spécialisation des juridictions parisiennes et la compétence du parquet national antiterroriste pour la mise en oeuvre de la mesure de sûreté.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . Dès l'origine, nous nous sommes interrogés sur la possibilité d'inclure, parmi les mesures pouvant être prononcées, le placement sous surveillance électronique. Cette option a été soumise au Conseil d'État qui n'a soulevé aucune difficulté.

Les discussions qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale ont conduit à associer ce placement sous surveillance électronique à un pointage allégé, selon un rythme hebdomadaire au lieu de trois fois par semaine, en commissariat ou en brigade de gendarmerie.

Le Sénat a apporté de nombreuses modifications, de fond comme de forme, à cette disposition. Nous y souscrivons. Il a toutefois fait disparaître toute possibilité de cumul entre surveillance électronique et pointage. Je vous propose de la restaurer dans le sens retenu par l'Assemblée nationale. L'importance du pointage est soulignée par les différents services compétents dans la lutte contre le terrorisme.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat . Nous sommes convaincus que le pointage est une nécessité pour constater l'évolution du comportement de l'individu faisant l'objet de la mesure de sûreté. La question de la proportionnalité d'une telle mesure et le risque d'une censure du Conseil constitutionnel nous avaient inquiétés mais nous sommes disposés à nous ranger à la proposition de rédaction qui vient d'être formulée.

M. Stéphane Mazars, député, président. La commission mixte paritaire retient donc cette rédaction. J'ai bien noté que nous privilégions également, dans cet article, un rythme annuel de renouvellement de la mesure de sûreté et une exigence de collégialité dans la procédure de révision des obligations, comme le prévoyait la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

L'article 1 ^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1 ^er bis
Inscription au fichier des personnes recherchées

L'article 1 ^er bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3
Application outre-mer

L'article 3 est adopté dans la rédaction du Sénat.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.