D. LES AUTRES AIDES AUX ENTREPRISES
1. L'extension du fonds de solidarité nécessite de nouvelles ouvertures de crédits
Le fonds de solidarité pour les entreprises a été créé par une ordonnance du 25 mars 2020 38 ( * ) et ses modalités sont précisées dans un décret du 30 mars 39 ( * ) . Ces dispositions ayant été plusieurs fois modifiées dans le sens d'un assouplissement des modalités et d'un renforcement des contrôles, les modalités d'attribution des aides seront rappelées infra.
Il est financé par le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire », qui fait partie de la mission budgétaire « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » créée par la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020. Sa responsabilité a été confiée au ministère de l'action et des comptes publics.
a) Le dispositif vise à compenser partiellement les pertes subies pendant la période d'urgence
Le fonds de solidarité est accessible aux très petites entreprises (TPE), indépendants, micro-entrepreneurs et professions libérales qui ont 10 salariés au plus, dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1 million d'euros et dont le bénéfice annuel imposable est inférieur à 60 000 euros.
Les deux premiers seuils sont relevés par décret du 20 juin dernier 40 ( * ) à 20 salariés et 2 millions d'euros de chiffre d'affaires pour les entreprises exerçant leur activité dans un secteur prioritaire (notamment tourisme, hôtellerie, restauration, culture) ou très lié à un secteur prioritaire.
Ces entreprises ou entités doivent avoir fait l'objet d'une fermeture administrative ou avoir subi une perte de chiffre d'affaires d'au moins 50 % pendant la période d'urgence. Les conditions sont réexaminées chaque mois.
L'aide comprend trois volets .
Le premier volet , égal à la perte de chiffre d'affaires plafonnée à 1 500 euros , est accordé sur simple demande par la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Le second volet , qui peut aller jusqu'à 5 000 euros , est accordé une seule fois, et non mensuellement, sur instruction du dossier par les régions, pour les entreprises connaissant le plus de difficultés. Le décret précité du 20 juin 2020 accroît à 10 000 euros le plafond du second volet pour les entreprises employant au moins un salarié et appartenant à un secteur d'activité prioritaire ou lié à un secteur prioritaire.
Les conditions d'accès à ce second volet ont été également assouplies par ce décret : la condition d'avoir subi un refus de demande d'un prêt de trésorerie par une banque a été supprimée.
Le troisième volet peut être accordé par le département, la commune ou l'intercommunalité à un établissement bénéficiaire du deuxième volet, sur délibération de l'organe délibérant avant le 31 juillet 2020. Cette aide complémentaire peut aller jusqu'à 3 000 euros.
L'objet du fonds n'est donc pas de couvrir toutes les pertes subies par les entreprises , mais de prévenir la fermeture des entreprises de petite taille particulièrement affectées par la crise sanitaire.
b) Le financement est apporté majoritairement par l'État
Le financement est assuré par l'État, les régions et les collectivités d'outre-mer, ainsi que par des donations. Les régions ont annoncé une participation de 500 millions d'euros et les compagnies d'assurance une contribution de 400 millions d'euros.
Le montant total des fonds de concours était au 3 juillet 2020 de 765,3 millions d'euros, apportés par onze arrêtés successifs 41 ( * ) .
D'après les éléments obtenus par le rapporteur général, ces fonds ont en effet été apportés presque exclusivement par les assureurs et les régions, mais des ainsi que par d'autres collectivités et entreprises pour des montants mineurs :
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Organisme |
Montant versé au fonds de solidarité |
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Fédération française de l'assurance |
380,0 |
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Régions |
381,5 |
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Départements |
0,5 |
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Municipalités et EPCI |
0,2 |
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Hermès |
3,0 |
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Meridiam |
0,1 |
|
Total |
765,3 |
Source : Gouvernement, chiffres établis au 24 juin 2020
Pour mémoire, des fonds ont également été versés, le 17 avril dernier, dans l'attente de l'adoption et de la promulgation de la deuxième loi de finances rectificative, par un décret de transfert de 100 millions d'euros depuis l'enveloppe des dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission « Crédits non répartis » 42 ( * ) et par un décret de virement de 15 millions d'euros depuis le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » 43 ( * ) . Selon les éléments obtenus par le Gouvernement, cette dernière somme a vocation à être reversée sur le programme 156.
c) Le dispositif est monté rapidement en charge
Après la promulgation de la première loi de finances rectificative le 23 mars, la relative simplicité de la procédure prévue par le premier volet a permis de procéder aux premières mises en paiement dès le début du mois d'avril, comme l'a expliqué le directeur général des finances publiques devant la commission des finances 44 ( * ) .
Au 3 juillet 2020, le montant total des crédits consommés sur le programme était de 4 944,3 millions d'euros 45 ( * ) pour un total de crédits ouverts de 7 130,3 millions d'euros 46 ( * ) .
Les montants versés au titre du volet 2 demeurent toutefois très faibles en comparaison de ceux relevant du volet 1.
Évolution hebdomadaire des paiements
au
titre des volets 1 et 2
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents transmis par le comité de suivi du fonds de solidarité
La région Île-de-France a reçu 21,9 % des aides, suivie des régions Auvergne-Rhône-Alpes (13,0 %), Provence-Alpes-Côte d'Azur (10,8 %) et Occitanie (10,5 %).
d) Le dispositif est abondé à hauteur de 1,7 milliard d'euros
Le présent projet de loi de finances rectificative, dans la version déposée à l'Assemblée nationale, ouvrait 1,2 milliard d'euros sur le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » afin de financer l'extension du fonds de solidarité après le 1 er juin, notamment en faveur des secteurs liés au tourisme.
Lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement a été adopté sur la proposition du Gouvernement, ajoutant 500 millions d'euros supplémentaires de crédits.
Ce complément doit financer l'extension du fonds de solidarité au mois de juin pour les petites entreprises et indépendants, hors secteur du tourisme, ainsi que la suppression de la condition de refus du prêt garanti par l'État. Il s'agit d'évolutions, non encore traduites dans les textes réglementaires , mais qui ont été annoncées par le ministre de l'économie et des finances le 29 juin 2020 dans le cadre d'un plan en faveur du commerce de proximité, de l'artisanat et des indépendants 47 ( * ) .
Répartition par région des aides apportées
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données au 2 juillet 2020 publiées par le Gouvernement
2. Des crédits de 3,9 milliards d'euros sont ouverts sur un nouveau dispositif d'exonération de charges
Le projet de loi de finances rectificative crée, au sein de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », un nouveau programme 360 « Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire » , comprenant une seule action dotée de 3,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, dont 900 millions d'euros ont été rajoutés par l'Assemblée nationale, sur la proposition du Gouvernement, en raison d'une estimation affinée des besoins.
Ce dispositif comporte plusieurs dimensions : exonération de cotisations patronales, aide au paiement des cotisations, remises de dettes et plans d'apurement pour les entreprises affectées par la crise sanitaire, décrites en détail dans le commentaire de l'article 18 48 ( * ) .
Le dispositif de performance est similaire à celui prévu par la première loi de finances rectificative du 23 mars dernier pour les programmes 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » et 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire ». Il comprend deux objectifs et sept indicateurs.
Le dispositif de performance du programme 360
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Objectif |
Indicateur |
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Assurer l'accès rapide des employeurs au dispositif |
Taux de consommation des autorisations d'engagement au 31 juillet 2020 et au 30 septembre 2020 |
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Taux de consommation des crédits de paiement au 31 juillet 2020 et au 30 septembre 2020 |
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Montant mensuel d'aide au paiement des cotisations et contributions sociales rapporté au total des cotisations et contributions dues aux URSSAF pour les entreprises bénéficiaires |
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Contribuer à la pérennité de l'activité et de l'emploi dans les secteurs affectés |
Nombre d'entreprises et de travailleurs indépendants ayant bénéficié de l'exonération de cotisations et contributions sociales |
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Niveau moyen de l'exonération de cotisations et contributions sociales |
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Nombre d'entreprises ayant bénéficié de l'aide au paiement de cotisations et contributions sociales |
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Niveau moyen de l'aide au paiement de cotisations et contributions sociales |
Source : projet de loi de finances rectificative
L'obligation de mesurer la consommation des crédits à la date du 31 juillet, prévue par les deux premiers indicateurs, risque toutefois d'être difficile à respecter, dans la mesure où le calendrier d'examen du projet de loi de finances rectificative pourrait ne pas permettre d'assurer la promulgation du texte avant la fin du mois de juillet.
3. D'une manière générale, les dispositifs de soutien aux entreprises se limitent à certains secteurs
Les dispositifs de soutien d'urgence aux entreprises mis en oeuvre par les deux premières lois de finances rectificatives ont apporté une aide indispensable aux entreprises qui en bénéficient.
En revanche, les mesures proposées après la fin du déconfinement se limitent à certains secteurs et leur périmètre pourrait donc se révéler insuffisant.
Le doublement des seuils et de l'aide apportée par le deuxième volet du fonds de solidarité sont ainsi accessibles à un nombre limité de secteurs jugés comme « prioritaires » ou liés à un secteur prioritaire 49 ( * ) . Ces secteurs correspondent pour l'essentiel aux secteurs du tourisme, de la restauration, du sport, de la culture, du transport aérien et de l'événementiel.
Les mêmes secteurs , dans l'ensemble, sont visés par le dispositif d' exonération de cotisations de février à mai 2020 institué (article 18 et programme 360 nouveau), ainsi que par l' exonération de cotisation foncière sur délibération des collectivités territoriales (article 3) et l' exonération de redevance d'occupation du domaine public de l'État et de ses établissements publics (article 1 er ).
Certaines catégories d'entreprises n'appartenant pas à ces secteurs, telles que celles employant moins de 10 salariés dont l'activité implique l'accueil du public, bénéficient du dispositif d' exonération de cotisations pour une période limitée aux mois de février à avril 2020. Par ailleurs, des travailleurs particuliers (indépendants, artistes-auteurs) bénéficient d'une réduction partielle de cotisations et des procédures de plans d'apurement avec remise partielle des dettes de cotisations sont également prévues pour les travailleurs indépendants et les employeurs de moins de 50 salariés (article 18).
Si ces mesures sont appréciables, elles laissent de côté des secteurs qui ont particulièrement souffert du confinement .
Les exonérations de cotisation foncière des entreprises ne concernent pas les commerces , dont la plupart, hors alimentaire, ont pourtant dû fermer pendant la période du confinement. Il conviendra d'examiner les modalités précises de l'extension du fonds de solidarité annoncée dans le cadre du plan pour l'artisanat le 29 juin.
Le secteur du bâtiment et des travaux publics , qui a été autant atteint que celui de l'hôtellerie et de la restauration 50 ( * ) , ne bénéficie pas de l'ensemble des mesures d'exonération de cotisation foncière des entreprises ni de cotisations sociales, dans la mesure où il n'accueille pas de public. Alors que le Gouvernement annonçait, le 10 juin dernier, un plan de soutien au secteur dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, avec notamment une prise en compte des surcoûts liés à l'application des normes sanitaires sur les chantiers, la seule mesure inscrite dans le texte est la possibilité, pour des employeurs de moins de 50 salariés, de demander sous conditions une remise partielle de cotisations. Par ailleurs les collectivités peuvent utiliser à cette fin les dotations de l'État, qui font l'objet d'un abondement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative (voir infra) 51 ( * ) .
Au total, le rapporteur général souligne que le dispositif de soutien sectoriel « oublie » des secteurs et entreprises qui ont pourtant, autant ou presque que ceux visés par les dispositifs inscrits dans le projet de loi de finances rectificative, souffert d'une chute, voire d'une absence totale d'activité liée aux effets directs du confinement.
4. Le remboursement anticipé des créances de report en arrière des déficits a un impact d'au moins 400 millions d'euros en trésorerie
Des crédits de 1,7 milliard d'euros sont ouverts en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » de la mission « Remboursements et dégrèvements » afin de prendre en compte l'ajustement des prévisions de recettes fiscales.
Au sein de ce montant, le remboursement anticipé des reports en arrière des déficits institué par l' article 2 représente un montant estimé de 400 millions d'euros. L'évaluation préalable de l'article premier qualifie ce coût de « minimal », car il tient compte du stock de créances de report en arrière de déficits d'ores et déjà acquises, mais pas des créances qui seront constatées en 2020.
Il s'agit d'une mesure de trésorerie, qui devrait donc être compensée sur le budget de l'État sur les cinq exercices suivants.
5. Le coût des appels en garantie fait l'objet d'une première estimation à 182 millions d'euros
Un montant de 182 millions d'euros , en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, est ouvert sur le programme 114 « Appel en garanties de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État ». Des crédits de 94,1 millions d'euros ayant été ouverts sur ce programme en loi de finances initiale, c'est donc un montant total de 276,1 millions d'euros qui est prévu au titre des appels de garantie de l'État.
Ce montant, s'il se réalisait, serait très supérieur au montant des appels de garantie constatés sur ce programme dans les années récentes, généralement inférieur à 150 millions d'euros 52 ( * ) .
Cette ouverture se justifie par l'existence de fortes incertitudes sur la sinistralité à venir des garanties autorisées par les deux premières lois de finances rectificatives pour 2020 et donc sur le montant des crédits potentiellement « appelables », d'autant que ces dispositifs visent des prêts accordés à des entreprises de toutes tailles.
Le montant des crédits ouverts sur ce programme n'est toutefois pas prévisible avec précision , puisque l'appel en garantie n'a lieu qu'en cas de défaut du débiteur. Les crédits sont d'ailleurs évaluatifs, conformément à l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances, c'est-à-dire qu'ils peuvent faire l'objet d'un dépassement en cours d'exécution.
Pour mémoire, les deux premières lois de finances rectificatives ont mis en place plusieurs dispositifs bénéficiant de la garantie de l'État :
- prêts garantis par l'État (PGE) pour un montant maximal de 300 milliards d'euros (article 6 de la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020, modifié par les articles 16 sexies à 16 octies du présent projet de loi de finances rectificative) ;
- garantie de l'État relative aux opérations d'assurance et de réassurance pratiquées par la caisse centrale de réassurance, dans la limite de 10 milliards d'euros (article 7 de la même loi, réécrit sans modification du plafond par l'article 15 du présent projet de loi de finances rectificative) ;
- relèvement de 2 à 5 milliards d'euros du plafond de l'assurance-crédit export de court terme (article 15 de la deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020) ;
- relèvement de 2 à 10 milliards d'euros de la garantie de l'État aux emprunts contractés par l'Unédic (article 17 de la même loi), plafond encore relevé à 15 milliards d'euros par l'article 16 quinquies du présent projet de loi de finances rectificative ;
- octroi de la garantie de l'État à un prêt de l'Agence française de développement (AFD) à la Collectivité de Nouvelle-Calédonie, dans la limite de 240 millions d'euros (article 18 de la même loi).
Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit également d'accorder la garantie de l'État :
- à la Banque de France au titre du prêt que celle-ci consent, à compter du 1er janvier 2020, au compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance » du Fonds monétaire international , dans la limite d'un montant cumulé en principal de 2 milliards de droits de tirage spéciaux, soit environ 2,5 milliards d'euros (article 12) ;
- à l' Union européenne au titre des prêts accordés aux États membres dans le cadre de l'instrument temporaire d'urgence « SURE » 53 ( * ) institué pour atténuer les risques de chômage dans l'Union européenne, dans la limite de 4,4 milliards d'euros (article 13) ;
- à la Banque européenne d'investissement (BEI), au titre de la quote-part de la France dans le fonds paneuropéen de garantie , dans la limite de 4,7 milliards d'euros (article 14).
6. Le soutien à l'export bénéficie de crédits de 8,3 millions d'euros
Par un amendement adopté sur la proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a approuvé l'ouverture de 8,3 millions d'euros , en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie » afin de renforcer les moyens alloués en 2020 aux opérateurs principalement chargés de soutenir les entreprises exportatrices et permettre la mise en place de dispositifs spécifiquement dédiés au soutien à l'export.
* 38 Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.
* 39 Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.
* 40 Décret n° 2020-757 du 20 juin 2020 modifiant le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.
* 41 Arrêtés des 9, 15, 20 et 27 avril, 5, 12, 19 et 27 mai, 3, 15 et 22 juin 2020 portant ouverture de crédits de fonds de concours.
* 42 Décret n° 2020-443 du 17 avril 2020 portant ouverture et annulation de crédits.
* 43 Décret n° 2020-444 du 17 avril 2020 portant virement de crédits
* 44 Jérôme Fournels, audition devant la commission des finances du Sénat , 7 mai 2020.
* 45 Données Chorus, restitution Parlement.
* 46 Y compris l'ouverture de crédits de 185,0 millions d'euros par voie de fonds de concours, prévue par l'arrêté du 22 juin 2020 publié au Journal officiel du 3 juillet.
* 47 Plan en faveur du commerce de proximité, de l'artisanat et des indépendants , dossier de presse, 29 juin 2020.
* 48 Voir infra .
* 49 Voir les annexes 1 et 2 du décret précité du 20 juin 2020.
* 50 Selon le communiqué de presse du 10 juin du ministère de la Cohésion des territoires, « le BTP est l'un des secteurs qui a vu son activité la plus fortement réduite : - 88 % début avril, soit la même baisse que l'hôtellerie-restauration ».
* 51 Une instruction est par ailleurs envoyée aux maîtres d'ouvrages de l'État, qui ne représentent qu'une faible part de l'activité du secteur, de négocier une prise en charge partielle de ces surcoûts.
* 52 En 2011, la consommation sur le programme 114 a été de 598,6 millions d'euros, principalement en raison du règlement d'une sentence arbitrale concernant les frégates de Taiwan.
* 53 Support mitigating unemployment risks in emergency.