II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Une sincérisation de la dotation Opex-Missint encore perfectible, alors que l'application du principe de solidarité interministérielle n'est toujours pas effective
La loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 102 ( * ) devrait mettre progressivement un terme à la sous-budgétisation chronique du financement des Opex-Missint en prévoyant une revalorisation échelonnée du montant de la provision destinée au financement des surcoûts des Opex .
Celle-ci est ainsi passée de 450 millions d'euros en 2017 à 1,1 milliard d'euros à compter de 2020 , selon la chronique figurant dans le tableau ci-après.
Évolution de la provision destinée au financement du surcoût des Opex
(en millions d'euros)
|
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
850 |
1 100 |
1 100 |
1 100 |
1 100 |
Source : article 4 de la LPM 2019-2025
Cet effort de « sincérisation » a été entamé dès 2018, la loi de finances pour 2018 ayant réévalué la provision Opex-Missint de 200 millions d'euros , son montant passant de 450 millions d'euros à 650 millions d'euros. Cet effort s'était toutefois révélé insuffisant.
Conformément aux dispositions de la LPM, la loi de finances pour 2019 avait inscrit un niveau de crédits au titre du surcoût des Opex s'élevant à 850 millions d'euros.
En 2019, les besoins de financements additionnels se sont élevés à 406 millions d'euros, soit le niveau le plus bas observé depuis 2012 alors que les surcoûts constatés sont au niveau le plus élevé depuis 2011 (à l'exclusion de l'année 2017).
Comme l'avait prévu le rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 103 ( * ) , compte tenu du niveau de consommation des années antérieures, cette provision totale de 850 millions d'euros a été significativement dépassée, la dépense au titre des Opex et des Missint s'élevant in fine à 1,39 milliard d'euros .
L'écart à la prévision reste significatif, même s'il est largement inférieur à celui constaté lors de l'exécution 2017 .
Évolution des surcoûts Opex et Missint
(en CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après des données de la direction du budget
Comme en 2018, la couverture des besoins de financements a été intégralement assurée par la mission « Défense », au moyen d'un redéploiement interne à la mission à hauteur de 192 millions d'euros 104 ( * ) et une ouverture de crédits en loi de finances rectificative de 214 millions d'euros, intégralement gagée par des annulations d'un montant de 284 millions d'euros portant sur la réserve de précaution.
Par comparaison avec les exercices 2017 et 2018, le montant de ces annulations est resté contenu et n'a imposé aucune déprogrammation de dépenses, notamment en matière de programmes d'armement. Les 166,9 millions d'euros prélevés dans la réserve du programme 146 « Préparation et emploi des forces » ont été absorbés en gestion par des retenues d'acomptes et de pénalités et des reports de paiements consécutifs à l'engagement retardé d'actes contractuels en décembre 2019.
Le rapporteur spécial regrette toutefois que la solidarité interministérielle n'ait pas été mobilisée en 2019, la contribution de la mission « Défense » y étant même positive dans la mesure où le solde des ouvertures et annulations de la mission est négatif à hauteur de 70 millions d'euros. Il rappelle également que la compensation intégrale au sein de la mission « Défense », par des annulations et reploiements, des ouvertures de crédits nécessaires au financement du surcoût résultant des Opex et des Missint est contraire au principe de financement interministériel figurant à l'article 4 de la précédente loi de programmation militaire et repris dans la loi de programmation militaire 2019-2025, aux termes duquel « en gestion, les surcoûts nets [...] non couverts par cette provision font l'objet d'un financement interministériel. Hors circonstances exceptionnelles, la participation de la mission Défense à ce financement interministériel ne peut excéder la proportion qu'elle représente dans le budget général de l'État » 105 ( * ) .
Si le mécanisme de solidarité interministérielle devrait avoir moins à jouer à mesure que la dotation budgétaire Opex-Missint sera augmentée, son absence totale entre 2018 et 2019 constitue une contravention flagrante et regrettable de la nouvelle loi de programmation militaire pour sa première année d'application.
Le rapporteur spécial estime que la sincérité de l'évaluation du coût des Opex constitue en réalité la seule vraie solution à cette difficulté chronique . Il note, à cet égard, que la hausse progressive de la provision Opex et Missint prévue dans le projet de loi de programmation militaire, qui passe de 850 millions en 2019 à 1,1 milliard d'euros à compter de 2020, ce qui répond à une demande constante de la commission des finances, va dans le bon sens . Compte tenu des niveaux constatés au cours des dernières années, et sauf réduction significative des engagements français à l'étranger et sur le territoire national, cette hausse ne devrait cependant pas permettre de couvrir l'intégralité des surcoûts. La prévision reste, en effet, largement inférieure à la moyenne des dépenses constatées en la matière entre 2012 et 2018.
Provision annuelle au titre des opérations extérieures et des missions intérieures prévue par la loi de programmation militaire 2019-2025 106 ( * )
(en CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. Un effort d'investissement nécessaire entrainant une augmentation des restes à payer, dont la soutenabilité suppose le respect de la trajectoire fixée par la LPM
Le montant des restes à payer de la mission « Défense » au 31 décembre 2018, s'élevait, selon le compte général de l'État, à 59,93 milliards d'euros . Les restes à payer ont ainsi augmenté de 12 % entre 2018 et 2019, ce qui est la conséquence immédiate de l'écart croissant entre l'augmentation des AE et celle des CP en entrée de gestion 2019. Cette dynamique se poursuivra en 2020 au vu de la différence entre l'augmentation des CP (+4 %, CAS « Pensions » inclus) et celle des AE (+20 %) ouverts. En conséquence, le ratio de couverture des AE par des CP subit une baisse de 14 points entre 2018 et 2019.
Ratio de couverture des AE par des CP
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les restes à payer de la mission « Défense » constituent en 2019 plus de la moitié des restes à payer de l'État. Les nouveaux engagements pris en 2019 sont liés à la nouvelle commande d'un sous-marin nucléaire d'attaque de classe « Barracuda », à la commande de quatre bâtiments ravitailleurs de forces (BRF), aux travaux d'études et de développement des navires, à la commande de systèmes aériens équipés d'une capacité universelle de guerre électronique (CUGE), à la commande de six Patrouilleurs d'outre-mer (POM), à la commande d'un centre d'entrainement représentatif des espaces de bataille et de restitution des engagements (CERBERE) qui sera déployé au centre d'entrainement en zone urbaine (CENZUB) et à l'avancée de chantiers de maintien en condition opérationnelle (MCO) des forces aériennes, terrestres et navales 107 ( * ) . Par ailleurs, ce montant devrait mécaniquement croître du fait de l'augmentation des investissements prévue par la LPM.
Le rapporteur spécial ne peut que se féliciter du revirement opéré par le Gouvernement, qui a prévu dans la LPM 108 ( * ) que l'article 17 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 109 ( * ) , qui plafonne le montant des restes à payer de l'État à son niveau de 2017, ne s'applique pas au ministère des armées . Il rappelle l'importance de conserver cette dérogation dans la future LPFP.
Le programme 146 « Préparation et emploi des forces », qui représente près de 70 % des restes à payer de la mission, s'est d'ailleurs fixé une trajectoire déclinée annuellement et exprimée en nombre d'années de ressources nécessaires pour solder les engagements.
Si la trajectoire des restes à payer croît sans discontinuer, le nombre nécessaire d'années de ressources futures reste stable autour de trois ans, ce qui est rendu possible grâce aux crédits supplémentaires prévus en LPM.
Trajectoire des restes à payer du programme 146 « Préparation et emploi des forces » et années de ressources futures nécessaires pour les couvrir
(en millions d'euros et en années)
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
Le rapporteur spécial relève que la stabilité de cet indicateur, qui garantit la soutenabilité de la mission « Défense » et de l'effort d'investissement qu'elle porte, dépend du respect de la LPM par les LFI futures.
La trajectoire inscrite dans la LPM ne couvre de manière « ferme » que la période 2019-2023 , renvoyant à une clause de rendez-vous le soin de déterminer la trajectoire financière, en matière d'investissements comme pour les autres dépenses, pour les annuités 2024 et 2025 110 ( * ) . Au total, seuls 67 % des besoins exprimés (295 milliards d'euros) sur la période 2019-2025 sont donc couverts de manière ferme par la LPM .
L'effort d'investissement nécessaire réalisé par la mission est donc bienvenu, même si le niveau élevé des restes à payer met en lumière la nécessité de poursuivre cette orientation dans la durée.
3. Une résorption de la sous-exécution des dépenses de personnel, ne masquant pas les difficultés structurelles de recrutement et de fidélisation des armées
En 2019, les crédits de personnel de la mission « Défense » consommés s'élèvent à 20,57 milliards d'euros en AE/CP, CAS « Pensions » inclus, soit un niveau d'exécution inférieur de 1,2 % à celui prévu par la loi de finances.
Cet excédent est principalement dû à une « surdotation structurelle » de 82 millions d'euros résultant des sous-réalisations des schémas d'emploi passés (et donc des moindres consommations de titre 2), comme celle constatée en 2018, ou la sous-consommation, s'élevait à plus de 211 millions d'euros.
Malgré cette sous-consommation, l'année 2019 est marquée par une sur-exécution du schéma d'emploi.
Le schéma d'emploi ministériel était fixé à +450 ETP par la LPM, puis majoré à +956,96 ETP en premier suivi de gestion afin de rattraper les retards passés 111 ( * ) . Le schéma d'emploi 2019 a finalement été réalisé à hauteur de +1 028,95 ETP, soit une sur-exécution de 71,99 ETP.
Cette exécution a permis au ministère de rattraper l'ensemble du retard accumulé depuis le premier schéma d'emploi positif, soit depuis 2016.
Cette évolution ne doit toutefois pas masquer les difficultés structurelles de fidélisation du ministère des armées. La décomposition par catégorie de personnel est en effet déséquilibrée, puisque l'ensemble de ce rattrapage est porté par le personnel civil, dont le schéma d'emploi a été saturé à hauteur de 285,99 ETP.
Schémas d'emplois de la mission « Défense » en 2019
(en ETP)
Source : commission des finances, d'après le ministère des armées
Le personnel militaire, en revanche, continue d'afficher un sous-effectif préoccupant de 214 ETP. Ainsi que l'a rappelé le rapporteur spécial dans son récent rapport d'information 112 ( * ) , la fidélisation des effectifs militaires incorporés, notamment celle des militaires du rang au cours des premières années suivant leur incorporation, constitue la principale difficulté de la mission « Défense » en matière de ressources humaines et détermine la capacité de l'institution à remplir ses objectifs opérationnels. Une attention particulière devra donc être portée, dans les années à venir, à la réalisation des schémas d'emploi des effectifs militaires.
* 102 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 103 Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018.
* 104 Décret n°2019-1290 du 4 décembre 2019 portant virement de crédits.
* 105 Article 4 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 106 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 107 Cette augmentation est principalement due aux marchés de MCO dits « verticalisé » longs et globaux, confiant la responsabilité de la quasi-totalité de la maintenance à un maître d'oeuvre unique.
* 108 Cette disposition, qui ne figurait initialement que dans le rapport annexé, a été inscrite dans le texte de loi par l'Assemblée nationale et complétée par le Sénat en première lecture.
* 109 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022.
* 110 Son article 7 prévoit ainsi que « la présente programmation fera l'objet d'actualisations, dont l'une sera mise en oeuvre avant la fin de l'année 2021 . Cette dernière aura notamment pour objet de consolider la trajectoire financière et l'évolution des effectifs jusqu'en 2025. Ces actualisations permettront de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans la présente loi, les réalisations et les moyens consacrés. Ces actualisations permettront également de vérifier l'amélioration de la préparation opérationnelle et de la disponibilité technique des équipements et fixeront des objectifs annuels dans ces domaines ».
* 111 Ceci s'explique par le dispositif, dérogatoire aux pratiques en vigueur dans les autres ministères, qui autorise le ministère à incorporer à son schéma d'emploi annuel, les sur ou sous-réalisations constatées sur les exercices précédents.
* 112 Rapport d'information de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances n° 652 (2018-2019) - 10 juillet 2019.