TRAVAUX EN COMMISSION
Réunie le mercredi 27 mai 2020, la commission a examiné le rapport de Mme Dominique Estrosi Sassone sur la proposition de loi n° 372 rect. (2019-2020), visant à garantir l'efficacité des aides personnelles au logement.
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous examinons ce matin la proposition de loi de notre collègue Cécile Cukierman et des membres de son groupe, visant à garantir l'efficacité des aides personnelles au logement (APL). Cette proposition de loi a été déposée le 5 mars 2020 - dans le monde d'avant ! - et elle sera discutée en séance publique le jeudi 4 juin prochain, en seconde partie de matinée, dans la niche du groupe CRCE.
C'est la première proposition de loi que nous examinons dans le format semi-présentiel exigé par la crise sanitaire et je salue nos collègues présents en visioconférence. Je rappelle à cet égard les règles définies par le Bureau du Sénat. Le nombre des places disponibles pour les sénateurs dans la salle de la commission est limité à douze, pour respecter les consignes de distanciation, et les places ont été réparties à la proportionnelle des groupes : quatre places pour le groupe Les Républicains, deux pour le groupe Union Centriste, deux pour le groupe Socialiste et républicain, une pour le groupe LaREM, une pour le groupe RDSE et une pour le groupe Les Indépendants, ainsi qu'une pour le CRCE. Les sénateurs présents physiquement participent normalement à l'examen du texte et prennent part au vote. Tous les autres membres de la commission ont la possibilité de suivre l'examen du texte par visioconférence et de demander la parole, sans toutefois pouvoir prendre part au vote.
Il me faut procéder à un second rappel concernant la procédure d'examen d'une proposition de loi issue d'un groupe minoritaire. Celle-ci est régie par un accord entre les groupes politiques, dont le principe est le suivant : afin de préserver l'initiative sénatoriale, les groupes minoritaires ont le droit à l'examen de leurs textes, inscrits dans leurs espaces réservés, jusqu'à leur terme, et ces textes ne peuvent être modifiés par la commission sans leur accord. Ainsi, aucun amendement ne peut être adopté aujourd'hui s'il ne reçoit pas l'accord du groupe CRCE. Bien entendu, des amendements pourront être librement déposés en vue de la séance publique.
Dans le même esprit, et plus généralement dans le cadre de l'examen des propositions de loi, il est convenu que l'examen des irrecevabilités, notamment au titre des articles 40 et 41, est assoupli pour le texte initial, sans être pour autant supprimé. Il a ainsi été possible de gager les dispositions de la proposition de loi, mais un amendement qui viendrait aggraver les charges publiques ne serait pas recevable.
Je souligne enfin que l'examen de ce texte se fait dans des délais extrêmement courts : moins de quatre semaines entre son inscription à l'ordre du jour et son examen, et à peine quinze jours entre la désignation du rapporteur et notre réunion d'aujourd'hui. Bien qu'il s'agisse d'un texte de cinq articles, ce ne sont pas des conditions très sereines pour légiférer. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), qui aurait dû être entendue, puisqu'elle assure le traitement et le versement des APL, n'a pu répondre à la demande de notre rapporteur compte tenu de la crise sanitaire et des délais trop courts.
Cette proposition de loi touche un sujet important, les modalités de versement et d'indexation des APL, alors que la réduction de loyer de solidarité (RLS) et désormais la crise sanitaire et économique font craindre de graves difficultés pour les bailleurs et leurs locataires.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - En effet, les délais d'examen ont été réduits au strict minimum. S'il n'a pas été possible d'auditionner la CNAF, j'ai tout de même pu organiser une table ronde avec l'ensemble des associations représentatives des locataires, entendre la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), avoir un échange avec le cabinet du ministre du logement et, bien entendu, partager mon analyse du texte avec l'auteur de la proposition de loi, notre collègue Cécile Cukierman.
Je voudrais m'attacher à expliquer notre convergence sur l'essentiel des dispositions de la proposition de loi, qui comprend des mesures que la plupart d'entre nous avons soutenues au sein de la commission, sans parvenir à les faire aboutir.
Comme vous le savez, les APL sont constituées de trois allocations différentes créées depuis la Libération : les allocations de logement, qui regroupent l'allocation familiale et l'allocation sociale et, depuis 1977, l'aide personnalisée au logement. Si la proposition de loi traite des dispositions générales touchant les trois allocations, cette distinction garde son importance, et j'y reviendrai lors de l'examen de l'article 2.
Ces trois allocations ont été créées pour aider directement les locataires à se loger de manière décente, pour lutter contre le mal-logement, et elles viennent compléter les aides à la pierre ou à la construction, qui sont le second volet essentiel de la politique du logement dans notre pays.
S'il y a des débats politiques et théoriques sur le bénéfice de l'aide à la pierre ou de l'aide personnelle au logement, leurs effets négatifs et la nécessité de privilégier telle ou telle allocation, il est assez évident que, compte tenu des masses financières en jeu, de l'ordre de 17 milliards d'euros pour les APL, dont plus de 12 milliards d'euros sur le budget de l'État, et du nombre de bénéficiaires, qui s'élève à 6,6 millions de ménages, soit 20 % des ménages français, seules des inflexions prudentes et progressives sont possibles, sauf à risquer de déséquilibrer l'ensemble du secteur.
C'est du reste ce que nous avons pu constater depuis les décisions du Président de la République, à l'été 2017, de réduire les APL de cinq euros et d'appliquer la réduction de loyer de solidarité (RLS) dans le parc social. Aujourd'hui, face à la crise, les bailleurs sont fragilisés - Annie Guillemot et moi suivons les problématiques du logement et de la politique de la ville, et nous voyons se profiler de graves difficultés : leur équilibre économique a été profondément remis en cause et, plus que de trésorerie, ils risquent de manquer de fonds propres pour relancer la construction ou acheter des programmes en vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) aux promoteurs comme ils ont pu le faire en 2008-2009, jouant un rôle d'amortisseur contra-cyclique.
Concernant le contexte budgétaire relatif aux APL, je rappelle ce que j'indiquais dans mon rapport sur le projet de loi de finances pour 2020. Sans les mesures d'économies décidées depuis le début du quinquennat, le budget dévolu aux APL devrait être, toutes choses égales par ailleurs, de l'ordre de 19 milliards d'euros. Ce sont donc 7 milliards d'économie qui devaient être réalisées. Certes, la non-application de la contemporanéisation réduit ce chiffre à un peu moins de 6 milliards d'euros, mais il nous faut conserver à l'esprit le caractère massif de ces réductions budgétaires.
Or, comme l'a rappelé la Cour des comptes dans son rapport public pour 2020, les APL jouent un rôle central dans la redistribution au profit des plus modestes, puisqu'elles représentent environ un tiers de l'effort en la matière au profit des ménages du premier décile de niveau de vie, qui constituent 75 % des bénéficiaires des APL.
La Cour critiquait également la baisse uniforme des APL, quelle que soit la situation du ménage, car celle-ci pose des problèmes d'équité.
Pour ma part, comme je l'ai déjà dit à plusieurs reprises, je suis favorable à un moratoire de la RLS, pour redonner de l'air aux bailleurs sociaux dans la crise actuelle, et au rétablissement de l'APL accession, mesure peu coûteuse et extrêmement profitable pour soutenir l'accession sociale à la propriété, et que nous n'avons pas encore réussi à faire aboutir.
Les cinq articles de la proposition de loi ont une dimension essentiellement budgétaire. Chacun a un objet différent.
L'article 1 er supprime le principe d'un mois de carence de versement des APL lors de la première demande. Ce mois de carence est une mesure plus budgétaire que de gestion. Il a été instauré par la loi de finances pour 1995 et s'applique aux prestations familiales depuis 1983 mais, en réalité, il existe plusieurs exceptions. Il ne s'applique qu'aux premières demandes, pour le premier mois d'ouverture des droits, et non si les droits sont acquis depuis plus longtemps mais n'ont pas fait l'objet d'une requête. Par ailleurs, il ne s'applique pas à plusieurs catégories : les personnes hébergées qui accèdent à un logement, celles qui quittent un logement frappé d'insalubrité, les personnes logées en foyers, comme les jeunes travailleurs ou les travailleurs migrants, et les bénéficiaires des minima sociaux.
Le Gouvernement a souligné le coût de sa suppression, qui serait de l'ordre de 250 millions d'euros en année pleine, 1,2 million de nouvelles demandes étant enregistrées chaque année. Néanmoins, compte tenu des exceptions déjà existantes, celle-ci apportera plus de lisibilité. Son coût doit être rapporté aux économies réalisées ces dernières années au détriment des populations les plus fragiles qui bénéficient des APL. Enfin, dans le contexte actuel, il est à craindre qu'un grand nombre de nos concitoyens ne deviennent éligibles à cette aide... Il serait alors incompréhensible de réaliser une économie à leur détriment. La MSA m'a d'ailleurs fait savoir qu'elle s'est prononcée, depuis 2002, pour le versement des APL dès le premier mois d'occupation. Je vous proposerai donc d'adopter cet article.
L'article 2 de la proposition de loi supprime le seuil de non-versement des APL, qui est actuellement fixé à 10 euros par mois. L'argument selon lequel le vrai seuil devrait être celui de l'éligibilité, et non un montant minimum de versement, est naturellement compréhensible, mais il s'agit en l'espèce d'une mesure de bonne gestion. Selon le Gouvernement, ce seuil ne frappe que 17 000 ménages, pour un montant total de 1 million d'euros et des APL moyennes de 60 euros par an, alors que le coût de gestion et d'instruction d'une nouvelle demande serait de l'ordre de 80 à 90 euros, selon la Cour des comptes. En 2017, pour atténuer les effets indésirables de la baisse de cinq euros des APL, ce seuil avait été abaissé de 15 à 10 euros pour les locataires du parc privé et complètement supprimé dans le parc social, donc pour les bénéficiaires de l'APL, pour tenir compte de l'impact de la RLS qui s'y applique. Par ailleurs, on pourrait craindre que le versement d'une aide très faible, même si son versement était annualisé, n'apparaisse comme indécent à certaines familles.
Compte tenu de ces éléments, je ne suis pas favorable à l'adoption de cet article et présenterai un amendement de suppression en séance. Aujourd'hui, je vous proposerai de vous abstenir, conformément à l'accord entre les groupes qu'a rappelé notre présidente.
L'article 3 facilite le maintien des APL en cas d'impayés de loyer. Les auteurs visent à instaurer une présomption de bonne foi du locataire en cas de baisse de ressource dans le cadre d'une crise sanitaire. Je comprends bien l'intention, et le souci, dans la crise sanitaire, de maintenir les APL pour éviter les expulsions. Mais la rédaction proposée n'a pas véritablement de caractère normatif et elle est peu opérationnelle. En effet, l'ensemble des dispositifs existants permet le maintien des APL dès lors que le locataire accepte d'entrer dans un processus d'étalement et d'apurement de sa dette locative et qu'il manifeste la volonté de faire face aux charges de son logement, même partiellement. L'ajout envisagé n'apporterait donc rien, il introduirait peut-être même de la complexité puisque la notion de crise sanitaire n'est pas définie - il serait sans doute difficile pour le locataire de l'invoquer et de prouver un lien de cause à effet.
C'est pourquoi, si les auteurs me confirment leur accord, je proposerai un amendement de suppression de cet article 3.
L'article 4 revient sur la sous-indexation des APL, décidée dans le cadre de la RLS, pour l'année 2020. Les APL seraient de nouveau indexées sur l'indice de référence des loyers, soit une augmentation de l'ordre de 1,5 % au lieu de 0,3 %. Le coût serait de 171 millions d'euros. Il s'agit d'une demande très forte des associations de locataires et du monde HLM. Je la soutiens, estimant qu'il s'agit d'une mesure de justice. Je vous propose donc l'adoption de l'article 4.
Le dernier article, l'article 5, constitue le gage financier. Il portait initialement sur l'impôt sur les sociétés. Mais comment approuver une telle solution dans le contexte actuel, si le Gouvernement, comme c'est probable, ne lève pas le gage ? C'est pourquoi j'approuve l'amendement du groupe CRCE proposant de retenir une hausse des taxes sur le tabac.
Enfin, et comme prévu par le vade-mecum sur l'application de l'article 45 de la Constitution, je vous propose de considérer qu'entrent dans le champ des dispositions présentant un lien direct ou indirect avec le texte les mesures tendant à modifier le droit régissant les modalités de versement des APL, les règles d'indexation des APL et les conditions du maintien des APL en cas d'impayés de dépenses de logement.
Mme Sophie Primas , présidente . - Merci pour ce travail très précis mené en peu de temps ! Je propose donc, pour l'application de l'article 45, de retenir le périmètre indicatif proposé par notre rapporteur.
Mme Cécile Cukierman , auteure de la proposition de loi . - Sur cette problématique des APL, il y a de larges convergences. Je vous confirme notre accord pour supprimer l'article 3, qui n'a pas de réel apport législatif, j'en conviens. Nous avions déposé cette proposition de loi début mars : c'était il y a quelques semaines, mais c'est il y a très longtemps... L'un de nos amendements opère la modification du gage. Le confinement a bien montré l'importance d'un logement de qualité, où il fait bon vivre ! C'est un droit fondamental, que nous devons faire partager par tous. L'article 1 er supprime le mois de carence, car les APL sont une aide indispensable. Pour l'instant, nous souhaitons maintenir l'article 2, symbolique, même s'il ne concerne que peu de ménages : nous aurons le débat en séance.
Mme Valérie Létard . - Cette initiative bienvenue du groupe CRCE nous donne l'occasion de débattre d'un sujet qui préoccupe depuis longtemps le Sénat, la préservation de notre mouvement HLM et le versement des APL aux plus modestes, à un moment où cela a tout son sens. Il s'agit du socle de toute politique de solidarité : sans logement, on ne construit pas une famille, on ne peut pas aller travailler, on ne peut pas se soigner, on ne peut rien faire. Le logement, c'est le coeur de notre existence. Aussi convient-il de faire en sorte que ceux qui seront en difficulté économique demain ne soient pas mis en péril faute des aides dont ils auront besoin. Souvent, des situations d'impayés commencent avec très peu. Un début de situation d'endettement s'envenime vite.
Cette période montre aussi combien, avec la RLS, le monde du logement a contribué à la réduction de la dépense publique et de la dette - peut-être un peu trop, d'ailleurs, quand on sait combien nous aurons besoin d'organismes de logement capables de faire de la relance par l'investissement, par exemple dans la rénovation thermique des logements. La RLS a fait fondre les capacités d'autofinancement des bailleurs. Il nous faut aujourd'hui faire un geste en direction des bénéficiaires des APL, et adopter les dispositions proposées telles qu'elles ont été corrigées par notre rapporteur. Nous débattrons de l'article 2 en séance. Quant à l'article 3, il est satisfait par le droit existant.
En tous cas, je me réjouis que notre commission ait toujours veillé à ces questions et défendu des positions communes, au-delà de nos différences.
Mme Annie Guillemot . - Mon groupe votera cette proposition de loi. La situation sociale n'a pas été suffisamment prise en compte par le Gouvernement dans son plan de déconfinement, alors qu'il faut anticiper et aider les plus fragiles à traverser la crise. Les APL représentent plus de 40 % de l'effort public pour le logement. Elles réduisent la charge du logement pour sept millions de ménages locataires. Quand on a 1 500 euros de revenus, avec deux enfants, même un reste à charge de 300 euros peut poser problème, surtout si l'on a été longtemps au chômage partiel.
Nous avons d'ailleurs déposé une proposition de loi sur le maintien des aides au logement, sans se limiter aux APL. Il faut viser aussi les propriétaires privés, dont l'accès au fonds de solidarité logement (FSL) est insuffisant. Comme certaines banques refusent de suspendre le paiement des annuités, on retrouvera ces propriétaires occupants sur le marché du logement... Nous demandons une suspension de six mois ou d'un an des annuités pour que ces ménages puissent reprendre leur souffle. Et l'État doit leur donner plus largement accès au FSL.
Les sénateurs socialistes ont déjà rappelé que l'État devait rester le garant du droit au logement et de la solidarité nationale. Avec six milliards d'euros en moins sur trois ans pour le logement social, le recentrage du prêt à taux zéro au détriment des zones rurales, la baisse des APL, une gouvernance de la politique du logement qui s'éloigne des territoires, le Gouvernement se focalise sur une logique budgétaire et oublie les enjeux de cohésion et de résorption des inégalités, pourtant exacerbés par la crise. Rien qu'en Île-de-France, 700 000 ménages sont demandeurs d'un logement social, et 71 % d'entre eux sont sous les plafonds du prêt locatif aidé d'intégration. Comment allons-nous faire si, dans le même temps, les propriétaires reviennent sur le marché et la construction ralentit ? Le taux de propriétaires parmi les jeunes ménages modestes a été divisé par deux en vingt ans.
Il faut aider les occupants à se maintenir dans leur logement. La loi Besson du 31 mai 1990 dispose que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation » et que « toute personne éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant et s'y maintenir. » Nous devons tout faire pour que locataires comme propriétaires privés puissent se maintenir dans leur logement.
Mme Viviane Artigalas . - Le débat sur le logement est important, et nous l'avons régulièrement depuis mon arrivée au Sénat en 2017 : nous avons tous regretté les économies faites dans ce secteur, et répété à M. Denormandie qu'elles étaient une erreur. La crise montre que nous avions raison hélas, et que nous allons vers une situation dramatique. J'espère que nous aurons gain de cause. Nous nous étions fermement opposés à la réforme des APL en temps réel, qui a été reportée uniquement pour des raisons techniques. Nous souhaitons qu'elle ne revienne plus à l'ordre du jour !
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Cette proposition de loi soutient un outil de justice sociale, qui permet en plus d'éviter les impayés de loyer. Il faudra un pilier fort autour du logement social dans la politique de relance. Sur l'APL et la RLS, il est urgent d'agir, car les impayés de loyer augmentent, et des ménages vont basculer sous le seuil. La suppression du mois de carence est vitale. Nous avions contesté la baisse de cinq euros. Puisque même M. Denormandie a reconnu que c'était une erreur, il est temps de la corriger. Je me réjouis du large accord au Sénat sur ce texte efficace et juste, dont l'adoption est urgente.
M. Franck Menonville . - Mon groupe s'alignera sur les propositions de notre rapporteur. Les APL sont la base sociale de la politique du logement, et nous y sommes très attachés. Faire de petites économies dessus emporte de lourdes conséquences. La RLS a fragilisé les bailleurs sociaux, dont les plus modestes reflètent la réalité du territoire : il faut leur redonner de l'oxygène, d'autant qu'ils sont un levier économique pour redynamiser le logement et la rénovation. Dans mon département, l'Office public de l'habitat n'a plus aucune marge de manoeuvre.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1 er
L'article 1 er est adopté sans modification.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - Je vous propose, avec l'accord de Mme Cukierman, l'amendement de suppression 2, car la disposition, je l'ai dit, est d'application difficile et n'ajoute rien au droit existant, puisque les APL sont maintenues lorsque le locataire est de bonne foi et s'inscrit dans une démarche d'apurement. De plus, l'expression « crise sanitaire » n'est pas définie, cela pourrait créer des difficultés.
Mme Cécile Cukierman . - Je vous confirme mon accord.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 3 est supprimé.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Mme Cécile Cukierman . - Mon amendement COM-1 modifie le gage.
Mme Sophie Primas , présidente . - Vous le faites donc porter sur le tabac, plutôt que sur les entreprises.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'intitulé de la proposition de loi est adopté sans modification.
La proposition de loi ainsi modifiée est adoptée.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - Nous avions dénoncé la réforme de la contemporanéisation des APL, et avions prédit que le dispositif ne serait pas prêt. De fait, la réforme a été reculée au 1 er avril, et n'a pas été mise en oeuvre. J'ai interrogé la DHUP et le cabinet de M. Denormandie sur son maintien : pour l'heure, il n'est pas question de la retirer, et elle doit être mise en oeuvre au quatrième trimestre. J'ai dénoncé l'absence d'étude d'impact. On nous a répondu que le Gouvernement n'avait pas l'intention d'en faire une, et qu'il fallait simplement attendre le retour au fonctionnement normal des caisses. Rien ne s'oppose au retour de cette réforme en 2020, donc...
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
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Article 3 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme ESTROSI SASSONE, rapporteur |
2 |
Suppression de l'article |
Adopté |
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Article 5 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme CUKIERMAN |
1 |
Transfert du gage de la PPL de l'impôt sur les sociétés sur les taxes sur le tabac |
Adopté |